Brief regering : Fiche: Aanbeveling instelling Europese Kindergarantie

Nr. 3098
BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 30 april 2021

Overeenkomstig de bestaande afspraken ontvangt u hierbij 2 fiches die werden opgesteld
door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissie voorstellen (BNC).

Fiche: Aanbeveling instelling Europese Kindergarantie

Fiche: Mededeling EU-Kinderrechtenstrategie 2021–2024 (Kamerstuk 22 112, nr. 3099)

De Minister van Buitenlandse Zaken,
S.A. Blok

Fiche: Aanbeveling instelling Europese Kindergarantie

1. Algemene gegevens

a) Titel voorstel

Voorstel voor een Aanbeveling van de Raad tot instelling van een Europese kindergarantie

b) Datum ontvangst Commissiedocument

maart 2021

c) Nr. Commissiedocument

COM (2021) 137

d) EUR-Lex

https://eur-lex.Europa.eu/legal-content/NL/TXT/?uri=CELEX:52021DC0137

e) Nr. impact assessment Commissie en Opinie

N.v.t.

f) Behandelingstraject Raad

Raad Werkgelegenheid, Sociaal Beleid, Volksgezondheid en Consumentenzaken (WSBVC),
gekwalificeerde meerderheid

g) Eerstverantwoordelijk ministerie

Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid in nauwe samenwerking met Ministerie
van Volksgezondheid, Welzijn en Sport

2. Essentie voorstel

De Commissie heeft tegelijkertijd met het voorstel voor de aanbeveling, een mededeling
voor een Europese Strategie voor de Rechten van het Kind uitgebracht.1 De Europese kindergarantie is een nadere uitwerking van het thema over sociaaleconomische
inclusie, gezondheid en educatie uit deze strategie. In 2019 leefden bijna 18 miljoen
kinderen in de EU (22,2% van de kinderpopulatie) in huishoudens die risico liepen
op armoede of sociale uitsluiting. Volgens de Commissie leidt dit tot een intergenerationele
cyclus van achterstand, met ingrijpende en langdurige gevolgen voor kinderen. De Raadsaanbeveling
tot instelling van een Europese kindergarantie heeft tot doel deze cyclus te doorbreken
en gelijke kansen te bevorderen door de toegang tot een reeks essentiële diensten
te garanderen voor kinderen in nood (jonger dan 18 jaar, die risico lopen op armoede
of sociale uitsluiting).

In het kader van de Europese kindergarantie wordt de lidstaten aanbevolen om kosteloze
en effectieve toegang te bieden aan kinderen in nood tot vroeg- en voorschoolse educatie
(vve) en kinderopvang; onderwijs en schoolactiviteiten; minstens één gezonde maaltijd
op een schooldag; en gezondheidszorg. Daarnaast wordt aanbevolen dat de lidstaten
zorgen dat kinderen in nood ook buiten schooldagen gezonde maaltijden krijgen, en
dakloze kinderen en hun gezinnen toegang hebben tot adequate huisvesting.

Bij het identificeren van kinderen in nood en het opstellen van nationale maatregelen
dienen de lidstaten rekening te houden met de specifieke behoeften van kinderen uit
kansarme milieus, zoals kinderen die dakloos zijn, een handicap hebben, in een precaire
gezinssituatie zitten, een migrantenachtergrond of een raciale of etnische minderheidsachtergrond
hebben, of alternatieve zorg nodig hebben.

Lidstaten waarbij het risico op armoede of sociale uitsluiting voor kinderen in 2017–2019
hoger was dan het EU-gemiddelde, dienen in de financieringsperiode 2021–2027 ten minste
5% van hun aandeel uit het ESF+ te reserveren voor de bestrijding van kinderarmoede
of sociale uitsluiting. Andere lidstaten dienen een passend bedrag (appropriate amount) te reserveren.2

Lidstaten worden aangemoedigd om binnen zes maanden na het aannemen van de Raadsaanbeveling
nationale actieplannen voor te leggen aan de Commissie over de uitvoering ervan. De
Commissie zal de voortgang van lidstaten volgen binnen het Europees Semester en waar
nodig met landspecifieke aanbevelingen komen rondom dit thema.

3. Nederlandse positie ten aanzien van het voorstel

a) Essentie Nederlands beleid op dit terrein

Het kabinet acht het bevorderen van het welzijn van kinderen en het bestrijden van
kinder-armoede van groot belang. Alle kinderen moeten kunnen participeren en zich
op verschillende vlakken kunnen ontwikkelen, zonder barrières. Het Nederlandse beleid
kent een actieve aanpak van het tegengaan van kinderarmoede (o.a. via de ambities
kinderarmoede3). Sinds 2017 heeft het kabinet 100 miljoen euro extra per jaar uitgetrokken voor
deze aanpak. Hiervan wordt het grootste deel aan gemeenten verstrekt, hetgeen hen
de vrijheid geeft om het geld uit te geven in overeenstemming met lokale behoeften.
Gemeenten worden door de rijksoverheid ondersteund door onder meer het delen van goede
voorbeelden, kennis en ervaringen in het land.

De rijksoverheid gebruikt inkomensbeleid en arbeidsmarktbeleid om de structurele oorzaken
van armoede aan te pakken. Een voorbeeld hiervan is de verhoging van het kind-gebonden
budget met € 150 miljoen per jaar. Het kabinet stimuleert tevens het gebruik van kinderopvang
voor kinderen van werkende ouders door hen een inkomensafhankelijke tegemoetkoming
te geven in de kinderopvangkosten. Daarnaast zetten vier landelijke armoedepartijen
verenigd onder «Sam&» zich in om een zo groot mogelijke groep kinderen in armoede
te bereiken en een breed scala aan voorzieningen te bieden.4

Het Nederlandse beleid omtrent onderwijs en schoolactiviteiten is er op gericht dat
kinderen die vanwege hun achtergrond minder kansen hebben, meer in staat worden gesteld
om hun talenten te ontwikkelen. Gemeenten en scholen ontvangen geld voor onderwijsachterstandenbeleid.
In de Gelijke Kansen Alliantie werkt de rijksoverheid samen met gemeenten, scholen
en maatschappelijke partners aan het versterken van kansengelijkheid, met aandacht
voor thuis, school en de leefomgeving, via lokale agenda’s. Scholen in het basisonderwijs
en voortgezet onderwijs kunnen ouders om een vrijwillige bijdrage vragen voor extracurriculaire
schoolactiviteiten.5

Het kabinet richt zich op het stimuleren van een gezond eetpatroon en een gezonde
leefstijl bij kinderen, onder meer via het programma Gezonde School, het programma Gezonde Kinderopvang
6 en deelname aan het EU-Schoolfruit- en groenteprogramma. Daarnaast heeft er een verkenning plaatsgevonden naar mogelijkheden voor implementatie
van een gezonde schoollunch en extra beweegaanbod.7

Het kabinet is van mening dat elk kind recht heeft op preventieve en (medisch) noodzakelijke
zorg, inclusief hulpmiddelen en diensten.8 Vanuit de zorgverzekeringswet hebben alle inwoners van Nederland een uitgebreide
basisverzekering. Kinderen zijn meeverzekerd met hun ouders; ouders dragen geen premie
voor kinderen af en er wordt geen eigen risico ingehouden op zorg voor kinderen. Het
kabinet richt zich met haar kindergezondheidszorgbeleid op preventie en gezondheidsbevordering
gedurende de ontwikkelingsstadia van de kindertijd. Voor kwetsbare groepen zijn speciale
diensten beschikbaar onder de programma’s Kansrijke Start en de Eerste 1.000 dagen. Ook is Nederland al jaren nationaal en Europees actief om de toegankelijkheid tot
geneesmiddelen te bevorderen.

Het kabinet streeft naar het merkbaar beter maken van de jeugdzorg, -bescherming en
-reclassering voor kinderen, jongeren en gezinnen. In het programma Zorg voor de Jeugd werken professionals, gemeenten, Rijk, cliënten- en jeugdhulporganisaties samen aan
initiatieven voor kwetsbare kinderen, zoals het versterken van (gezinsgerichte vormen)
van de jeugdhulp en het voorkomen van uithuisplaatsingen.

Het kabinet vindt het van belang om dakloosheid te voorkomen en, als er toch sprake
is van dakloosheid, deze periode zo kort mogelijk te houden. Er is een brede aanpak
gericht op preventie, perspectief en een zo zelfstandig mogelijke passende woonplek
bieden met, indien nodig, maatwerkbegeleiding.9 Tevens bestaat er een normenkader voor de kindvriendelijke inrichting van opvanglocaties
voor dak- en thuisloze kinderen en hun gezinnen.

b) Beoordeling + inzet ten aanzien van dit voorstel

Het kabinet kan de voorgestelde Raadsaanbeveling onderschrijven. De COVID-19 crisis
heeft reeds bestaande ongelijkheden en het risico op armoede of sociale uitsluiting
verergerd. Het is daarom opportuun dat de Commissie een Raadsaanbeveling voorstelt
om armoede en sociale uitsluiting onder kinderen aan te pakken. De onderhavige Raadsaanbeveling
draagt eraan bij dat het bestrijden van armoede en sociale uitsluiting ten aanzien
van kinderen in de EU-lidstaten op de agenda blijft en biedt landen tevens concrete
handvatten om invulling te geven aan hun nationale beleid.

De strekking van de voorgestelde Raadsaanbeveling strookt reeds grotendeels met het
Nederlandse beleid. Zo steunt het kabinet het principe dat primair en voortgezet onderwijs
kosteloos moeten zijn. Daarnaast is het kabinet positief over de aanbevelingen (financiële)
drempels met betrekking tot participatie bij school gerelateerde activiteiten weg
te nemen en gelijke en inclusieve toegang te bevorderen. Dit sluit aan bij wat het
kabinet op dit moment al doet. Verder zet het kabinet zich al langer in voor het bevorderen
van een gezonde leefstijl en gezonde voeding, zowel nationaal als in EU-verband. Tevens
onderschrijft het kabinet het belang van kwalitatieve, betaalbare en toegankelijke
gezondheidszorg en geneesmiddelen10 voor alle kinderen en verwelkomt de aanbevelingen op dit gebied. Deze sluiten veelal
aan op het nationale beleid gericht op kindergezondheidszorg en jeugdzorg. Ook kan
het kabinet de aanbevelingen op het gebied van huisvesting voor kinderen in nood steunen.
De doelstellingen sluiten aan op de Nederlandse aanpak om dak- en thuisloosheid in
den brede te voorkomen en tijdig passende woonplekken te bieden aan (dreigend) dak-
en thuislozen.

Dit alles neemt niet weg dat problemen rondom kinderarmoede en sociale uitsluiting
verschillen van lidstaat tot lidstaat, en dat vraagt om beleid op nationaal niveau.
De thema’s die worden aangestipt in het voorstel (vve, kinderopvang, onderwijs, voeding,
gezondheidszorg en huisvesting) blijven primair een nationale, regionale of lokale
aangelegenheid. Lidstaten dienen op deze terreinen de vrijheid te behouden om middels
nationaal beleid invulling te geven aan de kindergarantie. Het is dan ook positief
dat gekozen is voor het instrument van een juridisch niet-bindende Raadsaanbeveling
en dat het voorstel markeert dat rekening gehouden moet worden met nationale omstandigheden
en benaderingen. De aanbeveling erkent daarmee dat er verschillen kunnen zijn in de
manier waarop lidstaten uitvoering geven aan de voorgestelde aanbeveling.

In één van de overwegingen van het voorstel staat dat lidstaten, in overeenstemming
met de nationale omstandigheden en benaderingen, effectieve en kosteloze toegang tot
belangrijke diensten dienen te organiseren, of passende voordelen dienen te bieden,
zodat ouders of voogden van kinderen in nood in staat zijn deze diensten te dekken.
Het kabinet zal ervoor pleiten dat de betreffende overweging en het corresponderende
artikel in het voorstel meer met elkaar in lijn worden gebracht, waar nu enkel nog
staat dat de toegang kosteloos moet zijn. In Nederland is dit relevant voor onder
andere extracurriculaire schoolactiviteiten en voor kinderopvang. Zo vindt het kabinet
dat extracurriculaire schoolactiviteiten toegankelijk moeten zijn voor elk kind, wat
betekent dat er geen bijdrage gevraagd mag worden voor extracurriculaire schoolactiviteiten.
Deze bijdrage moet expliciet vrijwillig zijn. Het Rijk financiert en heeft daartoe
afspraken gemaakt met gemeenten om voorschoolse voorziening aan te bieden aan peuters
vanaf 2,5 jaar zonder recht op kinderopvangtoeslag11 en peuters met een risico op onderwijsachterstand12. De meeste gemeenten vragen een inkomensafhankelijke ouderbijdrage voor peuters zonder
recht op kinderopvang-toeslag.13 Voor kinderen van 0–12 van wie de ouders beiden werken is er de inkomensafhankelijke
kinderopvangtoeslag die voor een lager inkomen oploopt tot 96% van de vooraf vastgestelde
maximum uurprijs.

Verder zal het kabinet er tijdens de onderhandelingen op inzetten dat lidstaten voldoende
ruimte behouden om zelf invulling te geven aan de inhoud en reikwijdte van het nationale
actieplan, welke zij worden aanbevolen op te stellen en bij de Commissie in te dienen,
en de wijze van monitoring en rapportering over dit actieplan aan de Commissie. Hierbij
is het wenselijk dat zoveel als mogelijk wordt aangesloten bij bestaande statistieken
en indicatoren. Voor wat betreft de voorgestelde monitoring van de aanbeveling via
het Europees Semester zal het kabinet de Commissie vragen te verduidelijken hoe de
verschillende aspecten van de aanbeveling worden ingepast met behoud van de macro-economische
focus van het Semester proces.

c) Eerste inschatting van krachtenveld

De Raadsaanbeveling kan rekenen op brede steun van EU-lidstaten, alsmede van het Europees
parlement. Wel hebben meerdere lidstaten aangegeven dat de aanbeveling voldoende ruimte
dient te laten voor bestaande nationale kaders. Enkele lidstaten hebben daarnaast
aandacht gevraagd voor het respecteren van de bevoegdheidsverdeling.

Het Europees parlement bereidt een resolutie voor over de kindergarantie waarin de
Raad wordt verzocht de garantie aan te nemen.

4. Grondhouding ten aanzien van bevoegdheid, subsidiariteit, proportionaliteit, financiële
gevolgen en gevolgen op het gebied van regeldruk en administratieve lasten

a) Bevoegdheid

Het voorstel is gebaseerd op artikel 292 VWEU, op basis waarvan de Raad aanbevelingen
kan vaststellen op basis van een voorstel van de Commissie op gebieden waarvoor de
EU bevoegd is, in samenhang met artikel 153, lid 1 sub j en artikel 153, lid 2 VWEU.
Op grond van artikel 153, lid 1 sub j, VWEU kan de Unie het optreden van de lidstaten
ondersteunen en aanvullen op het gebied van de bestrijding van sociale uitsluiting.
Artikel 153, lid 2 VWEU bepaalt dat het Europees parlement en de Raad te dien einde
maatregelen kunnen aannemen die erop gericht zijn de samenwerking tussen de lidstaten
aan te moedigen. Het kabinet acht dit de juiste rechtsgrondslag.

b) Subsidiariteit

De grondhouding ten aanzien van de subsidiariteit is positief. De aanbeveling heeft
tot doel sociale uitsluiting te voorkomen en te bestrijden door de toegang van kinderen
in nood tot een reeks essentiële diensten te waarborgen. Kinderen die in armoede leven
of kinderen uit kansarme milieus hebben meer kans op barrières bij de toegang tot
voor- en vroegschoolse educatie en -zorg, inclusief onderwijs, gezondheidszorg, gezonde
voeding en adequate huisvesting. Ze beginnen hun leven met een achterstand, wat op
lange termijn gevolgen kan hebben voor hun ontwikkeling en toekomstperspectieven.
Armoede en sociale uitsluiting onder kinderen heeft daarmee impact op de opwaartse
sociaaleconomische convergentie tussen de lidstaten van de Unie. Het kabinet ziet
daarom de meerwaarde dat de EU er bij lidstaten op aandringt hun inspanningen ter
bevordering van het bestrijden van armoede en sociale uitsluiting onder kinderen te
verbeteren.

c) Proportionaliteit

De grondhouding ten aanzien van de proportionaliteit is positief. Het gaat om een
juridische niet-bindende handeling. Het voorstel is geschikt om lidstaten te ondersteunen
bij het nemen van maatregelen ten aanzien van de bevordering van de toegang van kinderen
in nood tot een reeks essentiële diensten, en kan een aanvulling vormen op de nationale
aanpak van sociale uitsluiting van kinderen. Ook biedt het voorstel ruimte voor een
gedifferentieerde aanpak die de nationale, regionale of lokale situaties van de lidstaten
weerspiegelt. Daarmee gaat het voorstel niet verder dan noodzakelijk.

d) Financiële gevolgen

Er is EU-financiering beschikbaar om deze acties te ondersteunen in het kader van
het Europees Sociaal Fonds Plus (ESF+), evenals het Europees Fonds voor Regionale
Ontwikkeling, InvestEU en de Faciliteit voor herstel en veerkracht (RRF). In de voorgestelde
aanbeveling worden geen concrete voorstellen gedaan die directe financiële gevolgen
hebben. Indien er toch gevolgen zijn voor de EU-begroting is Nederland van mening
dat de benodigde EU-middelen gevonden dienen te worden binnen de in de Raad afgesproken
financiële kaders van de EU-begroting 2021–2027 en dat deze moeten passen bij een
prudente ontwikkeling van de jaarbegroting. In de Raads-aanbeveling wordt aangegeven
hoe de lidstaten, gezien de huidige omstandigheden, zouden kunnen bijdragen aan de
bestrijding van armoede en sociale exclusie onder kinderen. Het is uiteindelijk aan
de lidstaten zelf om hier invulling aan te geven. (Eventuele) budgettaire gevolgen
worden ingepast op de begroting van het/de beleidsverantwoordelijk(e) departement(en),
conform de regels van de budgetdiscipline.

e) Gevolgen voor regeldruk, administratieve lasten en concurrentiekracht

De strekking van de voorgestelde Raadsaanbeveling strookt reeds grotendeels met het
bestaande Nederlandse beleid. De verwachting is dat het Nederlandse beleid dan ook
niet zal worden aangepast.

De Raadsaanbeveling kan bijdragen aan opwaartse sociaaleconomische convergentie tussen
de lidstaten van de Unie, hetgeen de concurrentiekracht kan versterken.