Brief regering : Reactie op de motie van het lid Dik-Faber c.s. over een zonneladder opstellen in samenspraak met decentrale overheden en de gewijzigde motie van het lid Dik-Faber c.s. over in aanloop naar de Regionale Energiestrategieën toetsen van nieuwe zonneparken op natuur- en landbouwgronden aan de zonneladder

32 813
Kabinetsaanpak Klimaatbeleid

Nr. 29
BRIEF VAN DE MINISTER VAN ECONOMISCHE ZAKEN EN KLIMAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 23 augustus 2019

Op 2 oktober 2018 en 28 mei 2019 heeft uw Kamer de moties van het lid Dik-Faber c.s.
(Kamerstuk 32 813, nr. 204 en Kamerstuk 34 682, nr. 25) aangenomen (Handelingen II 2018/19, nr. 7, item 20). Met deze brief informeer ik u, mede namens de Ministers van Landbouw, Natuur en
Voedselkwaliteit (LNV) en Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties (BZK), hoe het
kabinet invulling geeft aan deze moties.

1. Moties hebben een breed proces van samenwerking tot stand gebracht

Met de motie van het lid Dik-Faber c.s. (Kamerstuk 32 813, nr. 204) spreekt uw Kamer de zorg uit over zonneparken omdat deze ertoe kunnen leiden dat
landbouwgrond verdwijnt en deze negatieve gevolgen kunnen hebben voor kwetsbare natuur
en bodemleven. Mede vanuit die overweging verzoekt uw Kamer het kabinet om in samenspraak
met decentrale overheden een zonneladder op te stellen voor de inpassing van zonne-energie,
die als nationaal afwegingskader kan worden benut bij het opstellen van regionale
energiestrategieën (RES’en), zodat primair onbenutte daken en terreinen worden benut
en landbouw en natuur zo veel mogelijk worden ontzien. Uw Kamer verzoekt ons hierbij
de landbouwsector, de zonne-energiesector en netbeheerders te betrekken. Tevens verzoekt
uw Kamer deze sturingsinstrumenten voor ruimtelijke inpassing en participatie conform
de systematiek van de Omgevingswet te verankeren in rijksbeleid (bijvoorbeeld de NOVI)
en waar nodig ook regelingen aan te passen die belemmerend werken, zodat daken beter
kunnen worden benut voor het opwekken van zonne-energie, en zo nodig hier ook met
decentrale overheden afspraken over te maken.

In aanvulling hierop wordt het kabinet met de gewijzigde motie van het lid Dik-Faber
c.s. (Kamerstuk 34 682, nr. 25) verzocht om er met decentrale overheden voor te zorgen dat de op handen zijnde zonneladder
niet alleen wordt toegepast tijdens het RES-proces, maar ook in aanloop naar de RES
wordt toegepast bij nieuwe vergunningsaanvragen voor zonneparken op natuur- en landbouwgronden,
en na te gaan wat de nationale effecten op landschap, natuur en landbouwgronden zijn
van alle gezamenlijke RES’en.

Het kabinet waardeert het zeer dat dat met deze moties aandacht is gevraagd voor het
belang van een goede ruimtelijke inpassing. Vanuit het oogpunt van ruimtelijke kwaliteit
en de zorgen van mensen over de impact van de energietransitie op hun leefomgeving,
is het belangrijk dat beschikbare ruimte op daken en andere terreinen zoals snelwegen
en vuilnisbelten, maximaal worden benut. Het kabinet waardeert ook het proces dat
de moties teweeg hebben gebracht. De eerste motie heeft geleid tot een goed gesprek
met een afvaardiging van de in de motie genoemde partijen. Dit gesprek vond plaats
met het IPO namens de provincies, de VNG namens de gemeenten, de LTO namens de agrarische
sector, Netbeheer Nederland namens de netbeheerders, de Natuur en Milieufederaties,
Holland Solar en de Nederlandse Vereniging voor Duurzame Energie (NVDE). Alle partijen
onderschrijven het doel van de motie (het ontzien van landbouw en natuur) en hebben
gezamenlijk verkend wat ervoor nodig is om dit voor elkaar te krijgen. Ter ondersteuning
van bovengenoemd proces heeft een extern bureau (Bureau Bosch & Van Rijn) met de bijgevoegde
rapportage het huidige ruimtelijk beleid voor de ruimtelijke inpassing zon-PV in kaart
gebracht (zie bijlage 1)1. Ter aanvulling hierop heeft Wageningen University en Research (WUR) met de bijgevoegde
literatuurstudie de kansen en effecten beschreven van zon-pv op landbouw, natuur en
het bodemleven en de relatie met landschap en beleving (zie bijlage 2)2.

De sector voor zonnepanelen ontwikkelt zich snel. Daardoor kunnen deze panelen steeds
grootschaliger worden toegepast. Op die manier levert deze sector een waardevolle
bijdrage aan het kosteneffectief realiseren van de klimaatdoelstellingen van het kabinet.
Tegelijk vereist grootschaligere toepassing dat er voldoende waarborgen zijn voor
het behoud van ruimtelijke kwaliteit. Gezamenlijk zijn we met deze partijen gekomen
tot een brede mix van maatregelen zowel voor de overheid als de sector. Voor de overheid
gaat het hierbij om een combinatie van (nationaal, provinciaal en gemeentelijk) ruimtelijk
beleid, financiële instrumenten en overige regelgeving die niet alleen bijdraagt aan
het ontzien van landbouw en natuur maar ook aan het stimuleren van latente daken en
het slim combineren van functies.

2. Feiten, cijfers, bevindingen

Ontwikkeling in cijfers

Uit cijfers van RVO.nl (april, 2019) blijkt dat het totaal aantal zonneparken (beschikt
in de SDE+ en gerealiseerd) ruim 300 bedraagt. Uit de aanvragen van de afgelopen voorjaarsronde
blijkt dat er in totaal voor 0,7 GW aan grondgebonden systemen en 2,1 GW aan gebouwgebonden
systemen is aangevraagd. De projecten uit deze ronde moeten nog wel op technische
en financiële haalbaarheid worden beoordeeld maar laten – gemeten naar opgesteld vermogen
– een verhouding zien van 73% gebouw- en 27% grondgebonden. Deze verhouding is over
de verschillende jaren behoorlijk constant. Als hier de specifieke regelingen voor
kleinschalig zon-PV (saldering, postcoderoos) in beschouwing worden genomen, is het
aandeel grondgebonden zonneparken naar verwachting lager.

Uit onderstaande tabel van het CBS (april, 2019) blijkt dat de relatieve groei van
zonneparken als nieuw fenomeen sterker is dan die van zon op dak. Tegelijk is in de
tabel terug te zien dat hoeveelheid opgesteld vermogen zon-PV op daken tussen 2017
en 2018 is gegroeid met 1.156 MW en het opgesteld vermogen aan zonneparken op land
met 346 MW. Hiermee komt het aandeel zonneparken op land op ruim 10% van totaal opgesteld
vermogen aan zon-PV.

Totaal (MW)

Zonneparken (op land)

Daken bedrijven

Daken woningen

2017

2911

98

1131

1682

2018

4414

444

1662

2307

Analyse huidig ruimtelijk beleid

Bureau Bosch & Van Rijn heeft gekeken of provincies beleid hebben voor de ruimtelijke
inpassing van zon-PV, hoe dit beleid eruit ziet en hoe dit beleid doorwerkt in de
praktijk.

Vrijwel alle provincies hebben ruimtelijk beleid voor zon-PV, dit beleid is (recent)
vastgesteld of wordt op korte termijn vastgesteld. Hierbij is wel sprake van onderlinge
verschillen. Vrijwel alle provincies sluiten natuurgebieden en andere waardevolle
gebieden uit. Daar waar dat niet het geval is, moeten zonnevelden voldoen aan de geldende
beschermings- en instandhoudingsdoelen. Deze leiden er volgens de onderzoekers toe
dat er vanuit de markt weinig initiatieven zijn om zon-PV te realiseren in natuurgebieden.
Tot slot hebben de meeste provincies een voorkeur voor zonneparken op restgronden.

Uit de analyse van Bosch & Van Rijn blijkt dat met het huidige beleid weinig ruimtelijke
beperkingen worden opgeworpen voor zon-PV op daken en onbenutte terreinen. Voor het
plaatsen van zon-PV op landbouwgronden blijken meer ruimtelijke beperkingen te gelden.
Deze volgen met name uit landschappelijke inpassingsvereisten omdat de landbouwgronden
zich bevinden in het buitengebied. Specifieke landbouwkundige waarden spelen hierbij
geen rol, mede omdat dit lastig toetsbaar is. In dit verband merkt men op dat indien
vanuit de markt gekozen wordt voor zon-PV op landbouwgronden, de keuze naar verwachting
eerder zal vallen op minder waardevolle agrarische gronden omdat hier een lagere opstalvergoeding
geldt, wellicht met uitzondering van locaties die direct naast een trafostation liggen.
Bosch & Van Rijn doen in hun rapport enkele suggesties waarmee het onderwerp «landbouwkundige
waarde» beter toepasbaar kan worden gemaakt voor het komen tot ruimtelijke afwegingen.

Het provinciaal beleid geeft in bijna alle gevallen (toetsende/restrictieve) kaders
mee, die gemeenten in acht moeten nemen bij het toetsen van individuele projectaanvragen.
Voor gemeenten die worden overspoeld met aanvragen vanuit de markt werken dergelijke
kades goed voor het (tijdelijke) niet in behandeling nemen van de aanvragen. De onderzoekers
merken op dat het uiteraard in alle gevallen beter is om gemeentelijk beleid op te
stellen voor grondgebonden zonneparken. De beoogde doorwerking van provinciaal beleid
naar dit gemeentelijk beleid is niet in alle gevallen even helder. Gemeenten hebben
in dat geval geen duidelijke provinciale kaders om de wenselijkheid van zon-PV goed
af te kunnen wegen en dienen dat zelf lokaal in te vullen.

In relatie tot de motie constateert men dat «het vigerende provinciale beleid de landbouwgronden
en natuurgebieden goed beschermt». Zonder aanvullend stimuleringsbeleid voor zon op
dak gaat dit aandeel echter volgens Bosch & Van Rijn «niet sneller groeien». Het bureau
spreekt zich niet expliciet uit over de vorm van een nationaal afwegingskader of zonneladder.
Het proces voor de totstandkoming van de RES’en biedt volgens de onderzoekers een
mooie kans om meer proactief op te sturen voor kaders die zon op dak stimuleren en
natuur- en landbouwgronden beschermen.

Effecten op landbouw en natuur

De WUR stelt dat zonnevelden voor stoppende boeren en akkerbouwers een verleidelijk
alternatief of aanvulling op de bedrijfsvoering kan zijn. Voor melkveehouders is zon-PV
op open grond minder aantrekkelijk, omdat grondoppervlakte belangrijk is voor het
aantal dieren dat gehouden kan worden. Als boeren hun landbouwgrond ter beschikking
stellen voor zon-PV heeft dat wel als consequentie dat de ontwikkelingsruimte voor
blijvende bedrijven wordt beperkt. Bosch & Van Rijn heeft uitgerekend wat de ruimtevraag
naar zon-PV theoretisch kan betekenen voor het aandeel landbouwgrond. In 2030 zou
maximaal 0,7% van de gronden die nu een landbouwbestemming hebben benut worden voor
zonneparken. Hierbij geldt de aanname dat de doelstelling voor hernieuwbare elektriciteit
op land voor 50% ingevuld wordt met zon-PV en deze zon-PV geheel op landbouwgrond
zou landen. In de praktijk zal het aandeel landbouwgrond dat benut wordt voor zon-PV
naar verwachting lager uitvallen, omdat ook een deel van de projecten dakgebonden
systemen betreft (zie cijfers SDE+).

De WUR heeft gekeken naar wat er in de literatuur bekend is over de effecten van zonnepanelen
op flora, zoogdieren, vogels, insecten en andere ongewervelden, amfibieën en reptielen
en aquatische organismen. Daaruit komt een beeld naar voren dat in het algemeen veel
van deze diersoorten lijken voor te komen in zonneweides en er geen direct negatief
effect is. Voor sommige soortgroepen, zoals weidevogels die vooral open terreinen
prefereren, zullen zonneparken echter minder aantrekkelijk zijn.

In antwoord op vragen van uw Kamer over het bericht dat windmolens medeoorzaak zijn
van insectensterfte (Aanhangsel Handelingen II 2018/19, nr. 2816, ontvangen 27 mei 2019) is door mijn collega van LNV toegezegd dat bij de beantwoording
van de motie Dik-Faber nader zal worden ingegaan op de positieve en negatieve gevolgen
voor zonneparken op insecten. De WUR geeft aan dat de aanwezigheid van zonneparken
voor hommels en vlinders weinig verschil maakt in soortenrijkdom, maar wel positief
is voor de aantallen per oppervlakte van deze insecten. Voor sprinkhanen en krekels
zijn de beschaduwde stukken minder aantrekkelijk, maar vanwege het microklimaat zijn
de stroken waar wel zon komt juist wel aantrekkelijk. Voor watergerelateerde insecten
blijken zonneparken zo aantrekkelijk dat ze worden geprefereerd boven de niet bedekte
watervlaktes.

Uiteindelijk werken ze zo als val. Hoewel de effecten op populatieniveau niet bekend
zijn, lijkt het verstandig hier rekening mee te houden door panelen op land in de
buurt van water zoveel mogelijk te vermijden of met gerichte maatregelen de aantrekkingskracht
van panelen zelf te verminderen.

De onderzoekers van de WUR zien volop mogelijkheden voor het verhogen van de biodiversiteit
bij zonneparken. De beste kansen zijn er voor vegetatie, insecten en een aantal vogelsoorten.
De praktijk is echter dat het verbeteren van biodiversiteit in veel gevallen nog weinig
aandacht heeft en dat de inrichting van het zonnepark en het beheer van groot belang
zijn voor het realiseren van natuurwaarden. Cruciaal voor een combinatie zonnepark
en biodiversiteit is dat er voldoende licht en water op de bodem blijft komen. De
WUR constateert een kennisleemte over het effect van zonneparken op bodemkwaliteit
en bodemleven. De voornaamste zorg is dat minder licht en een andere verdeling van
het water via minder planten(wortels) zullen leiden tot minder bodemleven, lagere
organische stofgehalten en een afname van de bodemvruchtbaarheid. Dit is met name
van belang als de grond later weer voor landbouw gebruikt zou worden.

De WUR stelt dat zonnepanelen op het water zeker kansrijk zijn en dat deze toepassing
minder nadelen heeft (verlies landbouwgrond, beleving landschap) dan zonnepanelen
op land. Er zijn diverse mogelijkheden om bij zonnepanelen op water constructies aan
te brengen die de biodiversiteit kunnen verhogen. Hierbij hebben constructies die
het water niet volledig afdekken van licht, ecologisch gezien de voorkeur. Dit zou
nader onderzocht kunnen worden. Bij grootschalige projecten met zonnepanelen op water
zal het effect op de voedselbeschikbaarheid voor watervogels onderzocht moeten worden.

Qua belevingswaarde van een landschap verwachten de onderzoekers dat deze af zal nemen
door het realiseren van een zonnepark, waarbij meespeelt hoe het huidige landschap
gewaardeerd wordt. De onderzoekers zien goede mogelijkheden voor mitigerende maatregelen,
zoals een strook dichte vegetatie rondom het park dat het park aan het zicht onttrekt.

3. Beleidsconclusies in de vorm van bijgesteld ruimtelijk beleid

Zorgvuldig omgaan met landbouw en natuur

Het kabinet acht het vanuit het oogpunt van voedselzekerheid, biodiversiteit, landschap
en cultuurhistorie van belang dat zorgvuldig wordt omgegaan met landbouwgronden en
natuur. Tegelijk staat het kabinet voor de opgave om op kosteneffectieve wijze een
CO2-reductie te realiseren van tenminste 49% in 2030. Het kabinet constateert dat zonneparken
hier een waardevolle bijdrage aan kunnen leveren en dat slimme aanleg van zonneparken
samen kan gaan met het verbetering van de biodiversiteit en ontzien van natuur- en
landbouwgronden. Projecten voor zon-PV kunnen onderdeel uitmaken van het verdienmodel
van boeren. Tegelijkertijd kunnen deze ook de ontwikkeling van de landbouw in een
gebied in de weg staan, bijvoorbeeld als door de keuze voor zonneweiden de omslag
naar kringlooplandbouw in het gebied belemmerd wordt. Tegelijk wil het kabinet het
gebruik van landbouw en natuurgronden niet als zodanig uitsluiten mits projecten binnen
de huidige kaders kunnen worden ingepast. Bij de huidige kaders voor projecten in
landbouwgebieden wordt gedacht aan landschappelijke inpassingsvereisten en voor natuur
aan het vigerende natuurbeleid. Zoals uit de onderzoeksresultaten blijkt, leidt dat
beleid er in de praktijk al toe dat op bepaalde locaties extra inpassingsmaatregelen
worden genomen of dat projecten in het geheel niet worden of kunnen worden gerealiseerd.

Voorkeursvolgorde die doorwerkt naar de Regionale Energiestrategieën

Ruimtelijk beleid van overheden is cruciaal voor het ontzien van landbouw en natuur.
Uit het onderzoek van Bosch & Van Rijn blijkt dat vrijwel alle provincies ruimtelijk
beleid voeren in de geest van de motie. Ook dit juicht het kabinet toe. Wel constateert
het kabinet, samen met de andere betrokken partijen, dat dit ruimtelijk beleid in
veel provincies vrij recent is geëffectueerd. Doorwerking naar initiatieven voor zonneparken
is dan ook pas vrij recent tot stand gekomen.

Het komend jaar starten gemeenten en provincies met het opstellen van Regionale Energiestrategieën.
Op basis hiervan zullen nieuwe beleidskeuzes en afwegingen gemaakt worden, gericht
op het ruimtelijk inpassen van 35 TWh hernieuwbare energie op land in 2030. Deze opgave
is techniekneutraal, wat er in de praktijk op neerkomt dat deze opgave zal worden
ingevuld met windmolens of zon-PV-systemen. In het kader van de RES’en wordt momenteel
regionaal verkend hoe deze opgave met ruimtelijke kwaliteit kan worden ingepast en
kan worden verbonden aan andere ruimtelijke opgaven in de betreffende regio, zoals
natuur en landbouw. Hierbij zal bij de RES’en gebruik kunnen worden gemaakt van ruimtelijk
ontwerpers en landschapsarchitecten om daarmee de afwegingen en de consequenties inzichtelijk
te maken. De uitkomsten van het RES-proces worden door de verantwoordelijke gemeentes
en provincies vastgelegd in hun eigen omgevingsvisies, -plannen en verordeningen.
Gelijktijdig brengen vooroplopende gemeentes hun eigen kennis en ervaring mee in de
RES.

Het kabinet acht het van belang dat gemeenten en provincies een integrale afweging
maken in het licht van de motie. Het kabinet is daarom met het IPO, de VNG en genoemde
maatschappelijke organisaties een voorkeursvolgorde overeengekomen, die voorziet in
het ontzien van landbouw- en natuurgronden en het stimuleren van zon op daken. Deze
voorkeursvolgorde zal in de Nationale Omgevingsvisie (NOVI) worden opgenomen, die
provincies en gemeenten kunnen benutten om af te wegen waar zon-PV het beste kan worden
ingepast.

Omschrijving van de voorkeursvolgorde

De afwegingprincipes van de NOVI3 leiden tot een voorkeur voor zonnepanelen op daken en gevels van gebouwen. Het inpassen
op daken en gevels draagt niet alleen bij aan het combineren van functies. Omdat hier
al sprake is van bebouwing zal het introduceren van zonnepanelen op deze plekken doorgaans
minder invloed hebben op de kenmerken of identiteit van een gebied4. Vanuit diezelfde principes hebben daarna onbenutte terreinen in bebouwd gebied de
voorkeur. Om aan de gestelde energiedoelen te voldoen, kan blijken dat ook locaties
in het landelijk gebied nodig zijn. Ook in dat geval gaat de voorkeur uit naar het
zoeken van slimme functiecombinaties. Hoewel natuur- en landbouwgebieden daarbij niet
volledig worden uitgesloten, ligt de voorkeur bij gronden met een andere primaire
functie dan landbouw of natuur, zoals waterzuiveringsinstallaties, vuilnisbelten,
binnenwateren of bermen van spoor- en autowegen.

Deze voorkeursvolgorde houdt geen volgtijdelijkheid in. Na het verkennen van mogelijkheden
voor het toepassen van zon-PV kan gestart worden met het gelijktijdig benutten van
gekozen mogelijkheden.

Doorwerking van de voorkeursvolgorde

In het kader van het RES-proces monitoren Rijk, provincies en gemeenten op welke wijze
deze voorkeursvolgorde is toegepast en wat de nationale effecten zijn op landschap,
natuur- en landbouwgronden. Zij vragen het PBL om hierop te reflecteren en rapporteren
hierover terug naar gemeenteraden en provinciale staten. Ook mijn collega van BZK
zal hierover na oplevering van de concept-RES’en rapporteren aan uw Kamer. Hiermee
geeft het kabinet invulling aan de gewijzigde motie van het lid Dik-Faber c.s. (Kamerstuk
34 682, nr. 25). In lijn met diezelfde motie spraken mijn collega van BZK en ik met het IPO en de
VNG af dat de provincies en gemeenten -vooruitlopend op de totstandkoming van de RES’en-
vergunningsaanvragen voor nieuwe zonneparken op natuur- en landbouwgronden gaan toetsen
aan deze voorkeursvolgorde, of een vergelijkbaar door decentrale overheden vastgesteld
afwegingskader.

Met deze gezamenlijke aanpak kiest het kabinet ervoor om de verantwoordelijkheid voor
de ruimtelijke afweging bij het inpassen van zon-PV niet van de decentrale overheden
over te gaan nemen, door een dwingend kader voor te gaan schrijven, zoals bij de ladder
voor duurzame verstedelijking. Het kabinet is van mening dat de decentrale invulling
van het ruimtelijk beleid van groot belang is voor de regio’s om zelf af te wegen
waar en op welke wijze de benodigde hernieuwbare elektriciteit op een zorgvuldige
wijze en met oog voor het landschap, landbouwkundige en natuurwaarden kan worden ingepast.
Zij zijn immers als beste in staat om te bepalen hoe deze inpassing past in het toekomstperspectief
voor het eigen gebied. Bovendien zou een dwingende invulling voor zon-PV vanuit de
rijksoverheid leiden tot ongewenste juridificering van het ruimtelijke proces zonder
dat dit bijdraagt aan een kwalitatief betere afweging. De verwachting is dat gemeenten
en provincies met deze voorkeursvolgorde meer sturingsinstrumenten hebben om de landbouw-
en natuurgronden zoveel mogelijk te kunnen ontzien. Het kabinet roept provincies en
gemeenten daarom op hier regie te nemen door het formuleren van heldere ruimtelijke
kaders. Overigens begrijpt het kabinet dat alle provincies momenteel zelf al bezien
of hun beleid, tegen de achtergrond van deze moties en de snelle ontwikkelingen op
het gebied van de zonneparken, verdere aanvulling behoeft. Ook gemeenten zijn hier
al mee bezig.

Het kabinet constateert dat gemeenten en provincies geholpen kunnen zijn bij meer
handvatten voor het betrekken van landbouwkundige waarde van landbouwgronden bij het
al dan niet plaatsen van zonneweiden op landbouwgronden in gebieden met hoge landbouwkundige
waarde. Aanleiding is o.a. de conclusie van Bosch & Van Rijn dat de landbouwkundige
waarde van gronden lastig toetsbaar is. Dit terwijl voor de ontwikkeling van de landbouw5 een dergelijk criterium onderdeel hoort te zijn van de afweging. De Minister van
LNV gaat de komende maanden samen met de decentrale overheden, natuurorganisaties,
energie- en landbouwsector na wat ervoor nodig is om deze afweging beter dan nu te
kunnen maken.

In dit verband wijst het kabinet op de «constructieve zonneladder» die de Natuur-
en Milieufederaties mede naar aanleiding van de motie Dik-Faber ontwikkeld hebben.
De constructieve zonneladder beschrijft hoe gemeenten en provincies samen met de gemeenschap
stapsgewijs lokaal beleid kunnen ontwikkelen voor een goede inpassing van zonne-energie.
Daarnaast werkt de sector via de branchevereniging Holland Solar zelf aan een gedragscode
voor het ontwikkelen van zonnevelden. Uitgangspunt is dat samen met de omgeving over
de vormgeving van zonnevelden wordt nagedacht, dat zonnevelden per saldo een verbetering
voor het gebied betekenen. Zo werkt de sector aan voorschriften en leidraden om natuurwaarden
in een gebied te kunnen versterken. De sector ziet hiervoor mogelijke maatregelen
als natuurlijke omheining (heggen) en ruimte tussen panelen inclusief het benodigde
beheer. Een ander uitgangspunt is dat parken zo worden ingericht dat er geen onomkeerbare
ontwikkeling plaatsvindt. Met andere woorden het oorspronkelijke grondgebruik moet
indien gewenst na het zonnepark weer mogelijk zijn; beleidsmatig en fysiek. Kortom
de sector voelt zich hier (inclusief de daarmee samenhangende kosten) verantwoordelijk
voor en gaat op dit moment na in welke vorm dit laatste het beste kan worden vastgelegd.

Het kabinet wijst erop dat de gedragscode van de sector zelf een nuttig hulpmiddel
kan zijn voor het vormgeven van participatie, in aanvulling op de daaraan bij of krachtens
de Omgevingswet gestelde eisen. Indien er sprake is van zonneparken van 50 MW of groter
geldt dat het Rijk de projectprocedure uit de Omgevingswet moet toepassen waarvoor
in het Omgevingsbesluit nadere regels6 zijn gesteld over participatie in een vroegtijdig stadium van de voorbereiding van
het project. Verder wijst het kabinet op de Green Deal Participatie van de Omgeving
bij Duurzame Energieprojecten waarin sectoren, overheden en maatschappelijke organisaties
op dit moment werken aan een handreiking hoe participatie bij duurzame energieprojecten
het beste vorm kan krijgen. De zonne-energiesector is hier actief bij betrokken. De
samenwerking met lokale energiecoöperaties biedt volgens het kabinet goede mogelijkheden
om het lokaal eigenaarschap van projecten verder te verbeteren. Dit sluit goed aan
op de ambitie in het ontwerp-Klimaatakkoord om de omgeving en marktpartijen gelijkwaardig
samen te laten werken in de ontwikkeling, bouw en exploitatie. Dit vertaalt zich in
een evenwichtige eigendomsverdeling in een gebied waarbij gestreefd wordt naar 50%
eigendom van de productie van de lokale omgeving (burgers en bedrijven). Het streven
voor de eigendomsverhouding is een algemeen streven voor 2030.

Kosten, aansluit- en transportmogelijkheden betrekken in ruimtelijke afweging

Een belangrijke overweging in de motie is de beschikbaarheid van netcapaciteit. Het
kabinet zet in op het actief betrekken van de netbeheerders bij keuzes voor opweklocaties
zodat mogelijkheden voor aansluiting en transport hierbij worden meegewogen. Omdat
zonneparken relatief snel kunnen worden gebouwd, lukt het netbeheerders niet om het
elektriciteitsnet tijdig aan te passen. Dit leidt ertoe dat sommige ontwikkelaars
de beschikbaarheid van stations met voldoende netcapaciteit meewegen bij het zoeken
naar geschikte opweklocaties. In de praktijk blijkt dat indien er een station met
voldoende capaciteit is gevonden, ontwikkelaars -vanuit kostenoverwegingen- zoeken
naar potentiele opweklocaties die daarbij in de buurt liggen.

Een locatie voor zon-PV dichtbij een aansluiting heeft vanuit ruimtelijke kwaliteit
niet in alle gevallen de voorkeur. Bijvoorbeeld als daardoor beslag wordt gelegd op
waardevolle natuur of landbouwgrond. Dit is een andere reden om meer proactief te
zoeken naar geschikte locaties voor zon-PV waarbij dan tegelijk de mogelijkheden voor
een netaansluiting worden beschouwd. Om die reden werken de netbeheerders actief mee
bij de totstandkoming van de RES’en. Hierbij wordt bezien hoe de netbeheerders de
mogelijkheid kan worden geboden om meer proactief te investeren in uitbreiding van
het net en onnodige netinvesteringen te voorkomen met behulp van slimme oplossingen.
Met mijn brief aan uw Kamer van 28 juni 2019 (Kamerstuk 30 196, nr. 669) ga ik dieper in op de maatregelen die een bijdrage leveren aan het terugdringen
van het gebrek aan transportcapaciteit.

Tevens wijst het kabinet op de inzet van deelnemende partijen in het ontwerp-Klimaatakkoord
om de komende jaren een kostprijsreductie te realiseren voor hernieuwbare elektriciteit
en de integrale kosten voor het energiesysteem zo laag mogelijk te houden (Kamerstuk
32 813, nr. 342). Het doel hierbij is dat na 2025 hernieuwbare elektriciteit concurrerend wordt met
de marktwaarde van de geproduceerde elektriciteit en goed inpasbaar is in het energiesysteem.
Hiervoor is een kostenreductiepad opgesteld met teruglopende kosten per jaar die het
uitgangspunt vormen voor de tarieven in de SDE++. Ter ondersteuning wordt er een kostenafwegingskader
opgesteld dat helpt om binnen de RES’en tot kosteneffectieve afwegingen te komen.

Door de aansluitmogelijkheden en het kostenafwegingskader expliciet te betrekken bij
de wens om ruimtelijk kwaliteit te behouden en landbouw en natuur zoveel mogelijk
te ontzien, wordt de regio in staat gesteld deze belangen breder tegen elkaar af te
wegen voordat hierin keuzes worden gemaakt.

4. Beleidsconclusies – Versnellen zon-PV op latente daken en onbenutte terreinen

Zoals aangegeven kan het ruimtelijk beleid niet los worden gezien van stimulerend
of belemmerend beleid voor zon-PV op dak of onbenutte terreinen. Ook voor het versnellen
van zon-PV op daken en onbenutte terreinen is gezocht naar een set aan maatregelen
waarmee latente daken en onbenutte terreinen maximaal worden benut, in lijn met de
eerste motie Dik-Faber.

Financiële instrumenten

Het kabinet geeft met de saldering, postcoderoos, SDE+, SDE++ en EIA financiële stimulansen
om dakgebonden toepassing van zon-PV te bevorderen.

SDE+

De SDE+ is op dit moment het belangrijkste instrument voor de stimulering van de productie
van hernieuwbare energie. Binnen deze SDE+ geldt vanaf 2019 dat de grotere zon-PV-systemen
een hoger basisbedrag krijgen voor daksystemen dan voor grondgebonden systemen. Daksystemen
ontvangen volgens deze systematiek dus een hoger subsidiebedrag. Dit is bewust gedaan
omdat gebleken is dat systemen op dak gemiddeld genomen een hogere kostprijs hebben
dan grondgebonden systemen. Op deze manier wordt dit verschil ondervangen en kunnen
initiatiefnemers met dak-systemen een vergelijkbaar rendement behalen als bij grondgebonden
systemen. Ook is er bij het bepalen van de kostprijs van veldopstellingen geen rekening
gehouden met eventueel te betalen grondvergoedingen.

Hiernaast wordt op grond van het regeerakkoord de SDE+ vanaf 2020 verbreed naar de
SDE++ (Kamerstuk 31 239, nr. 300). In de systematiek van de SDE++ zal in de rangschikking van de CO2-reducerende technieken gecorrigeerd worden voor eigen verbruik. Hiermee verbetert
de relatieve rangschikking van systemen met eigen verbruik ten opzichte van systemen
zonder eigen verbruik. In de praktijk zullen daksystemen daarmee eerder in aanmerking
komen voor subsidie dan op grond van de SDE+ 2019. Het kabinet hecht eraan dat zon-PV
kan worden toegepast op parkeerdaken en andere grote overkappingen en zal bij het
verder vormgeven van de SDE++ onderzoeken of het nodig is de regeling hiervoor te
verbeteren.

Salderingsregeling, de postcoderoosregeling en de EIA.

Het aantal zonnepanelen bij huishoudens is mede dankzij de salderingsregeling de afgelopen
jaren sterk gegroeid. Ondanks de stapsgewijze afbouw van de salderingsregeling vanaf
1 januari 2023 (Kamerstuk 31 239, nr. 299), is de verwachting dat de terugverdientijd voor huishoudens die al zonnepanelen
hebben of deze kabinetsperiode nog investeren in zonnepanelen, gemiddeld circa 7 jaar
zal blijven. Voor investeringen in zonnepanelen die na deze kabinetsperiode worden
gedaan, is de verwachting op basis van de huidige inzichten, dat de terugverdientijd
iets kan oplopen boven de 7 jaar. Uit de evaluatie van de salderingsregeling uit 2016
is onder andere gebleken dat men bereid is te investeren in zonnepanelen als de terugverdientijd
tussen circa 5 en 9 jaar is. Om die reden verwacht het kabinet dat er een stevige
stimulans voor huishoudens blijft om zonnepanelen op het eigen dak te leggen.

De regeling voor de Energie Investeringsaftrek (EIA) geeft bedrijven fiscaal voordeel
als ze investeren in technieken die bijdragen aan besparing en duurzame opwek van
energie. Bij duidelijk omschreven investeringen die een forse energiebesparing opleveren,
kunnen bedrijven 45% van de investeringskosten aftrekken van de winstbelasting. Dat
kan bovenop de gebruikelijke afschrijving. Hierin wordt de eis opgenomen dat alleen
investeringen in zon-PV op daken -en dus niet op (landbouw)grond- kunnen worden afgetrokken
van de winst.

Onderzoek en innovatie

Omdat de zon-PV sector zich sterk ontwikkelt, ziet het kabinet goede mogelijkheden
om met kennisontwikkeling en innovatie bij te dragen aan zorgvuldige ruimtelijke inpassing
en het vinden van creatieve oplossingen voor de toepassing van zon-PV op daken en
andere vormen van meervoudig ruimtegebruik. In het programma Demonstratie Energie-
en Klimaatinnovatie (DEI+) is dit jaar voor het eerst specifiek budget vrijgemaakt
voor innovaties waarbij aandacht voor draagvlak, landschappelijke waarden en het optimaal
benutten van de beschikbare ruimte centraal staan. De DEI+ is een investeringssubsidie
van maximaal € 6 miljoen per project voor pilot- en demonstratieprojecten waarbij
innovatieve producten, uitvoeringsvormen en diensten ontwikkeld worden. Aanvullend
wordt momenteel via de Topsector Energie bezien in hoeverre er meer onderzoek nodig
is naar negatieve en positieve ecologische effecten van zon op land en water. Zo is
de Topsector Energie recent gestart met een onderzoeksprogramma, als onderdeel van
de uitwerking van het Meerjarig Missiegedreven Innovatieprogramma voor hernieuwbare
energieproductie op land. Het gaat in dit programma om de effecten van zonneparken
op land op de bodem en natuurwaarden, de mogelijkheden om negatieve effecten niet
alleen te mitigeren maar juist de positieve ecologische effecten te versterken. Hier
vindt samenwerking op plaats met het nationaal consortium Zon in landschap en landbouw
wat dit onderwerp ook nadrukkelijk op de agenda heeft staan. In dit nationaal consortium
werkt een veelheid aan partijen uit het platinum vierkant (bedrijfsleven, kennisinstellingen,
overheden en maatschappelijke organisaties/ngo’s) samen aan de opgave om zonneparken
een positieve impact te laten hebben op het landschap en in de landbouw.

Bouwregelgeving

Op dit moment gelden beperkte mogelijkheden om toepassing van zon-PV op daken af te
dwingen. De Minister van BZK zal daarvoor een wijziging van het Besluit bouwwerken
leefomgeving (Bbl – opvolger van het Bouwbesluit 2012 onder de Omgevingswet) in procedure
brengen waarmee gemeenten conform de motie meer mogelijkheden krijgen om het duurzaam
gebruik van daken na de lokale afweging ook richting burgers en bedrijven af te dwingen.
Het voornemen is om gemeenten in het Bbl de bevoegdheid te geven via een zogenoemde
maatwerkregel in het omgevingsplan te eisen dat nieuwe gebouwen die niet al onder
de voorgenomen BENG-eisen vallen, zoals onverwarmde industriehallen, hun dak moeten
gebruiken voor duurzame opwek van energie of klimaatadaptatie. De gemeente kan hierbij
gebiedsgericht differentiëren. De reden dat deze mogelijkheid zich niet richt op nieuwe
gebouwen die al onder de voorgenomen BENG-eisen vallen, is dat die BENG-eisen al verplichten
tot een minimaal aandeel hernieuwbare energie.

Ook voor bestaande gebouwen worden de mogelijkheden voor gemeenten in het Bbl verruimd
om zon op daken te stimuleren. Bij bestaande daken bestaat grotere noodzaak voor individueel
maatwerk. Soms zal duurzaam gebruik van een bestaand dak alleen haalbaar zijn als
hier financiële mogelijkheden, zoals een subsidie, tegenover staan of wordt aangesloten
bij een natuurlijk vervangingsmoment, zoals renovatie. Daarom is er voor de bestaande
bouw gekozen voor zogenoemde maatwerkvoorschriften. Een dergelijk voorschrift landt
in een maatwerkbesluit en moet altijd in het individuele geval door het bevoegd gezag
gemotiveerd worden.

Met het aanpassen van de bouwregelgeving creëert het kabinet nieuwe bevoegdheden voor
gemeenten. Het kabinet roept gemeenten ook op om hier actief gebruik van te maken
zodat waar mogelijk elk dak wordt benut als zonnedak.

Rijksvastgoed

Met de inzet van het eigen vastgoed (gebouwen en gronden) wil het Rijk een bijdrage
leveren aan de ruimtevraag van hernieuwbare elektriciteit en daarmee aan het ontzien
van landbouw- en natuurgronden voor de toepassing van zon-PV. Het Rijk zoekt daarvoor
naar slimme functiecombinaties waarmee de opwek van duurzame energie kan worden gecombineerd
met de huidige functie waar gebouwen en gronden voor worden ingezet. Het Ministerie
van EZK heeft aan Rijkswaterstaat, het Rijksvastgoedbedrijf en de Rijksdienst voor
Ondernemend Nederland de opdracht gegeven voor het Pilotprogramma hernieuwbare energie
op Rijks-(waterstaats)gronden. Het doel van dit programma is om te leren hoe dit door
middel van tendering het beste vorm gegeven kan worden. De eerste pilots zijn reeds
gestart en betreffen allen zon-pv. Met de beantwoording van de door uw Kamer aangenomen
motie van het lid Mulder c.s. (Kamerstuk 32 813, nr. 297) zal ik uw Kamer na de zomer de verdere aanpak schetsen die het kabinet hierbij voor
ogen heeft.

Versneld benutten latente daken door derde partijen

In veel gevallen is de potentie van daken groter dan de elektriciteitsbehoefte van
de betreffende dakeigenaar. Om de volledige potentie van daken te benutten kunnen
derde partijen de mogelijkheid krijgen om op deze daken zon-PV projecten te exploiteren.
Op dit moment zijn hiervoor al diverse partijen in de markt actief die opstalovereenkomsten
sluiten met dakeigenaren.

Een kansrijke maatregel voor het versnellen van zon op dak is om in de regio vraag
en aanbod naar daken voor de opwek van zonne-energie bijeen te brengen en te bundelen.
In het proces om tot beantwoording van deze moties te komen, geven provincies aan
veel heil in deze maatregel te zien. Sommige provincies en gemeenten vervullen hier
al een actieve rol in. Een mooi voorbeeld hiervan is de «Dakenbank033» waarmee op
initiatief van de gemeente Amersfoort en de lokale energiecoöperatie dakeigenaren
en ontwikkelaars met elkaar in verbinding worden gebracht.

Ook bij het opstellen van contracten komen meerdere praktische belemmeringen kijken.
Wie iets aan een pand verandert, moet dat met de hypotheekverlener bespreken. Want
een verandering kan consequenties hebben voor de waarde van het pand. Ook speelt bijvoorbeeld
de vraag of een exploitant voor onderhoud het recht heeft om het dak te betreden.
In het kader van de Green Deal Financiering hebben partijen met elkaar een modelakte
ontwikkeld «Model Opstalrecht Zonnestroomsysteem (dakproject)» waarmee het opstellen
van contracten met dakeigenaren voor het opstalrecht is vergemakkelijkt. In deze modelakte
worden veel vragen en belemmeringen (zoals natrekking en het opruimen van panelen)
die spelen bij zonnepanelen van derde partijen op grote daken ondervangen.

De modelakte maakt het mogelijk duidelijke afspraken te maken tussen de eigenaar van
de panelen en de eigenaar van het gebouw over zaken als eventuele aansprakelijkheid,
overdracht en faillissement. Inmiddels wordt actief van deze modelakte gebruik gemaakt.
Deze akte is op dit moment nog niet geschikt voor leaseconstructies waarbij de zonnepanelen
niet in eigendom blijven van de zonnepanelenondernemer en/of bedrijven die op erfpachtgrond
staan. Omdat in zulke gevallen sprake is van extra complexiteit, bestaat het risico
dat projecten trager of helemaal niet van de grond komen. Om die reden heeft het Ministerie
van EZK de Nederlandse Vereniging van Banken gevraagd de modelakte uit te breiden
zodat hiervan ook gebruik kan worden gemaakt indien er sprake is van lease of erfpacht.
De uitbreiding van deze modelakte is bijna afgerond. Naar verwachting zal het daarmee
makkelijker worden om snel tot realisatie te komen van projecten in lease- of erfpachtsituaties.

5. Conclusies en monitoring

Het kabinet heeft de verwachting dat de genoemde maatregelen leiden tot het beter
benutten van daken en onbenutte terreinen en zoveel mogelijk ontzien van landbouw
en natuur. Het kabinet zal ook monitoren of de maatregelen dit beoogde effect hebben.
Indien dit effect onvoldoende blijkt te zijn, zal worden gekeken wat hiervan de oorzaken
zijn en of deze kunnen worden weggenomen. Deze monitoring zal worden gekoppeld aan
het nog vast te stellen Klimaatakkoord en aan de monitoring van de Novi.

Met een inzet op aangescherpt ruimtelijk beleid en het wegnemen van belemmeringen
voor de versnelde toepassing van zon op daken, zet het kabinet in op het maximaal
ontzien van landbouw- en natuurgronden en stimuleren van zon op dak. Het kabinet is
het lid Dik-Faber erkentelijk voor het in gang zetten van een brede coalitie die dit
mogelijk maakt en ziet dit als een steun om nu al aan de slag te gaan met het realiseren
van de klimaatambities.

De Minister van Economische Zaken en Klimaat,
E.D. Wiebes