Memorie van toelichting : Memorie van toelichting
36 897 Wijziging van de Mijnbouwwet en enkele andere wetten in verband met de uitvoering van verordening (EU) 2024/1787 over de vermindering van methaanemissies in de energiesector (Uitvoeringswet methaanverordening)
Nr. 3
MEMORIE VAN TOELICHTING
INHOUDSOPGAVE
I.
ALGEMEEN
2
1.
Inleiding
2
2.
De verordening
3
3.
Beleidscontext
10
3.1
Europees
10
3.2
Nationaal
11
3.2.1
Klimaatwet
11
3.2.2
Voor de uitvoering relevante nationale regelgeving
11
a. De Mijnbouwwet, Omgevingswet en Energiewet
11
b. De Wet milieubeheer
13
4.
Hoofdlijnen van het wetsvoorstel
13
4.1
Aanwijzing bevoegde instanties
13
4.1.1
Artikel 1, tweede lid, onderdelen a, b en d, van de verordening
14
4.1.2
Artikel 1, tweede lid, onderdeel c, van de verordening
15
4.1.3
Artikel 1, derde lid, van de verordening
17
4.1.4
Overzicht bevoegde instanties
17
4.2
Voorzien in handhavingsbevoegdheden
18
4.3
Oplossen strijdigheid tussen verordening en nationaal recht
19
5.
Verhouding tot ander Europees recht
19
5.1
Verordening inzake nettonultechnologie
19
5.2
Verordening inzake de rapportage van milieugegevens van industriële installaties
20
5.3
Openbaarmaking van inspectie- en sanctiegegevens en richtlijn 2003/4 en Algemene verordening
gegevensbescherming
20
6.
Verhouding tot nationaal recht
22
6.1
Algemene wet bestuursrecht
22
6.2
Wet op de economische delicten
22
6.3
Kaderwet zelfstandige bestuursorganen
25
7.
Gevolgen
26
7.1
Gevolgen voor de ondertoezichtgestelden
26
7.1.1
Regeldrukkosten per doelgroep
27
7.1.1.1
Kostencategorieën
27
7.1.1.2
Producenten van aardgas en olie
27
7.1.1.3
Systeembeheerders en beheerders van gesloten systemen voor gas
28
7.1.1.4
Geschatte kosten voor de exploitanten van LNG-terminals
31
7.1.1.5
Importeurs
31
7.1.1.6
Totaalkosten
33
7.2
Gevolgen voor toezichthouders
33
7.3
Energievoorzieningszekerheid
33
8.
Uitvoeringsaspecten
34
8.1
Monitoring, rapportage en lekdetectie en -reparatie
34
8.2
Gegevensverstrekking
34
8.2.1
Gegevensverstrekking nationaal deel
35
8.2.2
Gegevensverstrekking internationaal deel
35
8.2.3
Overige gegevensverstrekking
36
9.
Toezicht
36
9.1
Toezichthoudende instanties
38
9.2
Ondertoezichtgestelde(n)
39
10.
Handhaving
40
10.1
Algemeen handhavingsregime
41
10.1.1
Last onder dwangsom
41
10.1.2
Boetestelsel
41
10.1.3
Last onder bestuursdwang
42
10.2
Specifiek bestuursrechtelijk handhavingsregime rapportageverplichtingen
42
10.2.1
Bestuurlijk bevel tot inbeslagname
43
10.2.1.1
Uitvoering bestuurlijk bevel tot inbeslagname
43
10.2.1.2
Bepalen vermeden verliezen of behaalde winsten
46
10.2.1.3
Bestuurlijk bevel tot inbeslagname en internationaal recht
47
10.2.2
Uitvoering waarschuwing of mededeling aan het publiek
51
10.3
Maximum bestuurlijke boete
52
10.4
Rechtsbescherming
52
11.
Financiële gevolgen
54
11.1
Kosten toezichthouders
54
11.2
Overige kosten voor de overheid
55
12.
Adviezen en toetsen
55
12.1
Advisering
56
12.1.1
Afdeling bestuursrechtspraak
56
12.1.2
Raad voor de Rechtspraak
56
12.1.3
Adviescollege Toetsing Regeldruk
56
12.2
Toetsing
57
12.2.1
Nederlandse Emissieautoriteit (NEa)
57
12.2.2
Staatstoezicht op de mijnen (SodM)
59
12.2.3
Openbaar Ministerie (OM)
64
12.2.4
Gedeputeerde staten van Zuid-Holland
65
12.2.5
Provincie Limburg
66
12.2.6
Provincie Groningen
67
12.2.7
Raad voor Accreditatie (RvA)
67
12.2.8
Douane
68
13.
Overgangsrecht en inwerkingtreding
68
II.
ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING
69
Bijlage
Transponeringstabel
75
I. ALGEMEEN
1. Inleiding
Dit wetsvoorstel strekt ter uitvoering van verordening (EU) 2024/1787 van het Europees
Parlement en de Raad van 13 juni 2024 inzake de vermindering van methaanemissies in
de energiesector en tot wijziging van Verordening (EU) 2019/942 (hierna: de verordening).
De verordening is in werking getreden op 4 augustus 2024 en wordt in fases uitgevoerd
in Nederland door middel van wet- en regelgeving of feitelijk handelen. De verordening
is van toepassing op het grondgebied van Nederland en binnen de Europese Unie (hierna:
EU). De verordening is ook van toepassing op methaanemissies die buiten de EU plaatsvinden
bij de winning van ruwe olie, aardgas en steenkool die in de EU in de handel worden
gebracht.
In het kader van de Europese klimaatwet heeft de EU zich ertoe verbonden haar netto-uitstoot
van broeikasgassen in 2030 met ten minste 55% te verminderen. De EU heeft in het Fit for 55-wetgevingspakket daarom doelstellingen benoemd en afspraken gemaakt om de uitstoot
van broeikasgassen in verschillende sectoren terug te dringen. De verordening is een
van de sluitstukken van het Fit for 55-pakket. Methaan is een krachtig broeikasgas dat, wanneer het in de atmosfeer vrijkomt,
een aanzienlijke invloed heeft op klimaatverandering. Geschat wordt dat het voor een
derde deel verantwoordelijk is voor de huidige opwarming van de aarde. Bovendien heeft
methaan een belangrijk negatief effect op de luchtkwaliteit als precursor van ozon.
Dit is schadelijk voor de gezondheid en milieu en levert schade op aan landbouwgewassen.
De aanpak van emissies levert gezondheids- en milieuwinst en hogere landbouwproductie
op. In het afgelopen decennium is de concentratie van methaan in de atmosfeer toegenomen.
De verordening heeft als doel de methaanuitstoot die ontstaat als het gevolg van de
winning van fossiele grondstoffen (ruwe olie, aardgas en kolen), en bij distributie,
transport en behandeling van aardgas te monitoren en te verminderen, zowel binnen
als buiten de EU. De verordening ziet toe op het inzichtelijk maken van methaanemissies
in de energiesector door middel van monitoring en rapportage van methaanemissies.
De emissiereducties moeten behaald worden door de in de verordening voorgeschreven
verplichtingen na te komen bij waargenomen lekkages en het beperken van afblazen en
affakkelen van methaan. Daarnaast biedt de verordening de grondslag voor de Europese
Commissie om een maximale methaanintensiteitswaarde vast te stellen die dient te gaan
gelden voor ruwe olie, aardgas en steenkool die in de EU in de handel worden gebracht.
Dit moet leiden tot emissiereducties van methaan ook buiten de EU. Een internationale
aanpak is belangrijk vanwege de broeikaseffecten en omdat methaanemissies snel mengen
in de atmosfeer en over de hele aarde verspreiden. Afhankelijk van de omstandigheden
wordt lokaal ozon gevormd.
De verordening richt zich op de fossiele energiesector. Dit is hiermee de eerste sector
waarvoor specifiek Europees beleid wordt gevoerd op het reduceren van methaanemissies.
De energiesector, bestaande uit olie- en gaswinning en -behandeling is namelijk wereldwijd
en ook op Europees niveau verantwoordelijk voor een grote bijdrage van de methaanemissies.
Voor Nederland ligt dit anders. In de afgelopen jaren is in Nederland al een forse
afname van de methaanemissies in de energiesector gerealiseerd door middel van het
afsluiten van convenanten met de energiesector en door het vastleggen van voorschriften
in de vergunningen.1
De Minister van Klimaat en Groene Groei (verder: Minister) is verantwoordelijk voor
de uitvoering van de verordening. Voor de uitvoering van deze verordening worden meerdere
bevoegde instanties aangewezen, namelijk de Minister, Staatstoezicht op de mijnen
(SodM), gedeputeerde staten en de Nederlandse emissieautoriteit (NEa; hierna: de emissieautoriteit).
In het geval deze instanties ook worden aangewezen als toezichthouder legt dit wetsvoorstel
de benodigde bevoegdheden voor de genoemde toezichthouders wettelijk vast (zie hoofdstuk
10 van het algemeen deel van deze memorie van toelichting).
2. De verordening
In dit hoofdstuk van deze memorie van toelichting wordt een beschrijving gegeven van
de verordening. Daarbij wordt ook aangegeven of een situatie waar de verordening op
ziet zich in Nederland wel of (bijna) niet voordoet.
Een verordening werkt rechtstreeks. Veel bepalingen van de verordening bevatten rechtstreeks
werkende verplichtingen voor exploitanten, ondernemingen, producenten en importeurs
enerzijds en toezichthoudende instanties anderzijds. Deze verplichtingen zijn geen
onderdeel van het wetsvoorstel. Het wetsvoorstel ziet uitsluitend op het aanwijzen
van de bevoegde instanties, het toekennen van sanctiebevoegdheden en het – waar aan
de orde – wegnemen van tegenstrijdigheden tussen de verordening en nationaal recht
(zie hoofdstuk 4 van deze memorie van toelichting).
In hoofdstuk 1 is het toepassingsbereik van de verordening bepaald. Het betreft de exploratie en
productie van fossiele energie (olie, aardgas en steenkool) in de EU en het behandelen
van aardgas. Het gaat ook om putten die niet meer gebruikt worden, die inactief, tijdelijk
of permanent gedicht en verlaten zijn. Ook het transport van aardgas van de plekken
waar het gewonnen dan wel behandeld wordt naar de eindgebruiker valt onder de werkingssfeer
van de verordening. Het transport vindt plaats door pijpleidingen die onderdeel zijn
van een gasproductienet, een transmissiesysteem voor gas of een distributiesysteem
voor gas. De ondergrondse opslag van aardgas en de exploitatie van LNG-installaties
vallen ook onder de reikwijdte. Net als actieve ondergrondse en bovengrondse steenkolenmijnen,
gesloten ondergrondse kolenmijnen en verlaten ondergrondse kolenmijnen. Tot slot vallen
ook de methaanemissies die buiten de EU plaatsvinden bij de winning van ruwe olie,
aardgas en steenkool die in de EU in de handel worden gebracht onder het toepassingsbereik
van de verordening.
Na de definities van artikel 2, bepaalt artikel 3 onder andere dat de regulerende
instanties bij het vaststellen of goedkeuren van tarieven rekening houden met de gemaakte
kosten en investeringen om de verordening na te komen. In Nederland is de Autoriteit
Consument en Markt (ACM) de regulerende instantie in de zin van de elektriciteitsrichtlijn
2019/9442 en de gasrichtlijn 2024/1788.3 Deze bepaling richt zich rechtstreeks tot de ACM.
Hoofdstuk 2 van de verordening over bevoegde instanties en onafhankelijke verificatie bepaalt
dat lidstaten bevoegde instanties aanwijzen voor het toezichthouden op en handhaven
van de verordening. De lidstaten moeten de Europese Commissie melden wie de toezichthouders
zijn en de Europese Commissie publiceert op haar beurt de lijst met toezichthouders.
Dit hoofdstuk geeft aan welke taken bevoegde instanties hebben en dat de ondertoezichtgestelden
medewerking moeten geven aan de bevoegde instanties om hun werkzaamheden te kunnen
uitoefenen.
De Europese Commissie zal op haar beurt een netwerk inrichten van de instanties op
internationaal niveau, zodat de bevoegde instanties kennis, expertise en informatie
kunnen delen. De bevoegde instanties moeten ook de informatie die zij op grond van
deze verordening beschikbaar moeten stellen aan het publiek kosteloos met het publiek
delen. Vervolgens beschrijft het hoofdstuk welke bevoegde instanties een rol hebben
in de uitvoering van de verordening. Dit zijn ten eerste de instanties die inspecties
uitvoeren. In dit hoofdstuk komen ook de inhoud van de inspecties, de wijze van inspecteren
en de frequentie of het moment van inspecteren aan de orde. Het andere soort instantie
dat benoemd wordt is de instantie die de verificatieactiviteiten moet uitvoeren. Zij
moet een verificatieverklaring afgeven op basis van de uitgevoerde werkzaamheden.
Ook de voorwaarden waaronder een verificateur een verificatieverklaring mag afgeven
komt hierin aan de orde. De verificateurs moeten geaccrediteerd zijn. De accreditatie
kan in Nederland worden afgegeven door de Raad voor Accreditatie. Tot slot komt in
dit hoofdstuk aan de orde op welke manier emissierapportages die ingediend worden
gedeeld mogen worden.
Hoofdstuk 3 van de verordening beschrijft de activiteiten die de exploitanten en ondernemingen,
die olie en fossiel gas winnen en fossiel gas (en dus geen olie) verwerken, moeten
uitvoeren. Ook rusten er plichten op exploitanten en ondernemingen op plekken waar
ze in het verleden activiteiten hebben verricht, omdat daar nog putten zijn achtergebleven
die eventueel methaan kunnen uitstoten. De verplichtingen van hoofdstuk 3 gelden ook
voor exploitanten (beheerders) van transmissie- en distributiesystemen.
Deze verplichtingen bestaan eruit dat de exploitanten en ondernemingen verslagen moeten
opstellen die in de loop van de tijd steeds verder verfijnd worden. Allereerst moeten
ze een verslag indienen, waarin ze op bronniveau de methaanemissies kwantificeren,
startende met de operationele activa en daarna voor de niet-operationele activa.
Daarna moeten deze exploitanten jaarlijks een verslag van dezelfde gegevens, aangevuld
met emissiemetingen op locatieniveau indienen. In dit verslag moet zijn opgenomen
hoe de emissies per emissiebron zijn gekwantificeerd. Voor niet-operationele activa
moeten de exploitanten de methaanemissies rapporteren vermenigvuldigd met het eigendomsaandeel.
Als blijkt dat de totale emissie voor een locatie afwijkt van de som van de emissies
van alle individuele emissiebronnen, moeten de exploitanten en ondernemingen de verschillen
verklaren.
De toezichthouder moet deze rapportages beoordelen op de vereisten van artikel 12,
vierde tot en met zesde lid, van de verordening. Indien de verstrekte informatie niet
voldoet aan deze eisen, dan kan de toezichthouder de exploitant en onderneming vragen
om aanvullende informatie te verstrekken dan wel aanvullende maatregelen te nemen.
In hoofdstuk 3 worden verder algemene emissiebeperkingsmaatregelen voorgeschreven.
Dit wordt onder andere vormgegeven door het opstellen van een lekdetectie en reparatieprogramma
(hierna: LDAR-programma), dat exploitanten en ondernemingen moeten opstellen. Hierin
moet worden opgenomen op welke wijze en hoe vaak emissiemonitoring plaatsvindt op
alle locaties waar exploitanten en ondernemingen actief zijn dan wel actief zijn geweest,
tot het moment dat de installaties zijn verwijderd. Daarna volgt nog een monitoringsverplichting
van de tijdelijk gedichte putten. Dit is verder uitgewerkt in artikel 18, vierde lid,
van de verordening. De bevoegde instantie die toezicht houdt op de exploitant of onderneming
moet het LDAR-programma goedkeuren. Via een uitvoeringshandeling zal de Europese Commissie
randvoorwaarden stellen aan detectiegrenzen, technieken en drempelwaarden waaraan
de technologieën moeten voldoen om de methaanemissies te kwantificeren.
Het LDAR-systeem van monitoring van diffuse emissies sluit aan bij het systeem van
monitoring van diffuse emissies, zoals dat al jaren in Nederland wordt toegepast.
Bedrijven dienen een monitoringsplan diffuse emissies in bij de toezichthouder, die
moet beoordelen of het monitoringsplan voldoet aan alle eisen. Dit is een methodiek
die in Nederland al een groot aantal jaren wordt gehanteerd, met name voor de productie-
en behandellocaties van aardgas en productielocaties van olie. Dit heeft onder andere
bijgedragen aan de lage emissie-intensiteit die Nederland op dit moment al heeft.
Indien tijdens een meting een lekkage wordt vastgesteld, dient de exploitant die zo
spoedig mogelijk te repareren. Bij het uitvoeren van een reparatie moet de exploitant
wel rekening houden met de veiligheid van personeel. Ook mag de reparatie niet leiden
tot meer methaanemissies dan wanneer de lekkage blijft voortbestaan. Indien een reparatie
niet meteen wordt uitgevoerd, moet de exploitant dit opnemen in een hiertoe opgesteld
register dat de exploitant moet aanleggen. Elk jaar dienen de exploitanten bij de
bevoegde instantie een verslag in met alle reparatie- en controleschema’s en een verslag
met de samenvatting van de resultaten van alle LDAR-onderzoeken.
Verder worden in dit hoofdstuk grenzen gesteld aan het afblazen en affakkelen.4 In principe is het verboden om af te blazen en af te fakkelen, behalve in uitzonderingsgevallen,
waarbij het bijvoorbeeld vanuit veiligheidsoverwegingen noodzakelijk is om af te blazen
dan wel af te fakkelen. Ook in het geval dat het affakkelen een verslechterde impact
op het milieu zou hebben in termen van emissies, is afblazen toegestaan.
In Nederland zijn de meeste fakkels verwijderd in de jaren ’90 van de vorige eeuw
met als doel dat de vogeltrek niet verstoord wordt. Er zitten geen vast geïnstalleerde
fakkels op het transmissiesysteem. Wel kunnen er ten behoeve van noodsituaties fakkels
geïnstalleerd zijn bij LNG-faciliteiten en bij faciliteiten voor ondergrondse opslag
en worden bij werkzaamheden op het transmissiesysteem mobiele fakkels ingezet. In
2019 en 2020 zijn de afblaashoeveelheden daarnaast ook nog een keer verder geminimaliseerd.
Hiermee voldoen de fakkels en afblaaspijpen naar verwachting aan de eisen uit de verordening.
Bij de toepassing van fakkels en afblaaspijpen wordt dit per situatie beoordeeld
De hoeveelheden methaan die op jaarbasis worden afgeblazen dan wel afgefakkeld dienen
te worden gerapporteerd op jaarbasis. Indien het affakkelen dan wel afblazen plaatsvindt
door een voorval dient de exploitant deze gebeurtenis binnen 24 uur te rapporteren
aan de bevoegde instantie die verantwoordelijk is voor het toezichthouden en handhaven
van de verordening. In de verordening worden vernietigings- en verwijderingsrendementseisen
gesteld waaraan de fakkels moeten voldoen van minimaal 99% volgens het ontwerp.
Hoofdstuk 3 sluit af met een bepaling over putten. De lidstaat heeft op basis van
de verordening de plicht om een inventaris op te stellen van alle inactieve, tijdelijk
gedichte, permanent gedichte en verlaten putten en die te rapporteren aan de Europese
Commissie. In dit wetsvoorstel wordt de Minister aangewezen als de bevoegde instantie
voor artikel 18. De Minister moet dus de rapportages indienen bij de Europese Commissie
voor de putten die inactief, tijdelijk gedicht, permanent gedicht of verlaten zijn.
Op grond van artikel 18, derde lid, moeten exploitanten die nog eigenaar zijn van
inactieve, tijdelijk gedichte, permanent gedichte en verlaten putten rapportages indienen
over de methaanemissies hiervan. Deze rapportages dienen vóór indiening bij de Minister
te worden geverifieerd door een daartoe geaccrediteerde instantie, zoals benoemd in
hoofdstuk 2 van de verordening. Het eerste verslag moet uiterlijk 5 mei 2026 zijn
ingediend bij de Minister. Indien uit gegevens blijkt dat er gedurende vijf jaar geen
methaanemissies zijn geweest van tijdelijk gedichte onshoreputten, is de verplichting
van het derde lid op die put niet langer van toepassing om elk jaar een verslag in
te dienen met informatie over de kwantificering van methaanemissies en, indien drukmonitoringsapparatuur
aanwezig is, informatie over drukbewaking. Eenzelfde uitzondering is mogelijk indien
uit gegevens blijkt dat er gedurende drie jaar geen methaanemissies zijn geweest van
een inactieve offshoreput of tijdelijk gedichte offshoreput.
Verder moeten exploitanten van inactieve en tijdelijk gedichte putten op grond van
artikel 18, negende lid, van de verordening voor 5 augustus 2026 een beperkingsplan
opstellen. Zij moeten hun plan binnen twaalf maanden na de datum waarop ze voor de
eerste maal het op grond van artikel 18, derde lid, bedoelde verslag hebben ingediend
uitvoeren. Omdat dit verslag uiterlijk 5 mei 2026 ingediend moet zijn, moeten de beperkingsplannen
uiterlijk op 5 mei 2027 zijn uitgevoerd. Artikel 18, negende lid, van de verordening
voorziet voor de uitvoeringstermijn in een uitstelmogelijkheid van drie jaar.
In Nederland zijn geen actieve kolenmijnen meer aanwezig. De laatste mijn is eind
1974 gesloten. Hiermee volgen er geen verplichtingen op grond van Hoofdstuk 4, deel I en deel II, van de verordening. Deel III van hoofdstuk 4 van de verordening
beschrijft de verplichtingen ten aanzien van gesloten ondergrondse kolenmijnen en
verlaten ondergrondse kolenmijnen. Uit dit deel zijn de artikelen 24 en 25 relevant
voor Nederland. Artikel 24 beschrijft dat er onderzoek gedaan moet worden naar mogelijk
methaanemissies uit ventilatieschachten van gesloten en verlaten ondergrondse kolenmijnen
waar de kolenproductie sinds 3 augustus 1954 is gestopt. Mogelijke methaanemissies
van de uitrusting voor de kolenmijnbouw en methaanemissies van andere goed afgebakende
emissiepuntbronnen moeten ook worden gemonitord. Deze goed afgebakende emissiepuntbronnen,
gespecificeerd in deel 1 van bijlage VIII, zijn allemaal verwijderd tijdens het sluiten
van de kolenmijnen en daarom is van deze categorie emissies dus geen sprake in Nederland.
Artikel 25, eerste lid, schrijft voor dat de lidstaten een inventarisatie moeten maken
van alle kolenmijnen die in de periode na 3 augustus 1954 tot en met 3 augustus 2024
zijn gesloten dan wel verlaten. Die gegevens heeft de Minister al verzameld gedurende
de afgelopen jaren.
In Nederland zijn de gesloten en verlaten ondergrondse kolenmijnen ondergelopen met
water, op mogelijk een enkele mijn na. Hiervoor is artikel 25, vierde lid, van belang.
Dat artikel geeft aan dat de partij die verantwoordelijk is voor de gesloten en verlaten
kolenmijn de bevoegde instantie een vrijstelling kan vragen voor het opstellen van
de meet- en rapportageverplichting van de leden 2 en 3 indien de verantwoordelijke
partij kan aantonen dat de kolenmijn al meer dan tien jaar volledig is ondergelopen
en de mijn daardoor geen methaan meer uitstoot. Hiertoe dient de verantwoordelijke
partij een verslag in te dienen bij het verzoek, dat aantoont dat de geohydrologische
omstandigheden zijn gestabiliseerd. De bevoegde instantie, de Minister, moet dan beslissen
op dit verzoek om vrijstelling.
In het verleden is al een aantal keren gemeten dat er geen emissies meer plaatsvinden
uit alle verlaten kolenmijnen. Het is daarmee aangetoond dat de emissies zeer laag
zijn. Indien de minimale emissiegrens voor monitoring bedoeld in artikel 25, tweede
lid, niet wordt gehaald, hoeft geen meetapparatuur te worden geplaatst. En indien
de waargenomen jaarlijkse methaanemissies van een element bedoeld in artikel 25, derde
lid, minder dan één ton bedraagt gedurende zes opeenvolgende jaren in het geval van
een ondergelopen ondergrondse kolenmijn, hoeft voor dit element geen verdere monitoring
en rapportage meer te worden verricht (artikel 25, derde lid, van de verordening).
Op basis van die aangetoonde zeer lage emissies is dit artikel niet van toepassing
in Nederland.
Indien een gesloten of verlaten ondergrondse kolenmijn niet in aanmerking komt voor
een vrijstelling bedoeld in artikel 25, vierde lid, en ook niet onder de uitzonderingen
van het tweede en het derde lid valt om niet te hoeven monitoren en meten, dient de
lidstaat een beperkingsplan op te stellen op grond van artikel 26, eerste lid. Voor
Nederland is dat op grond van dit wetsvoorstel de Minister.
De laatste actieve kolenmijn is in 1974 gesloten. Derhalve zijn de kolenmijnen niet
opgenomen in de huidige wet- en regelgeving over mijnbouw. De Minister is wel de bevoegde
instantie, die hier in het verleden verantwoordelijk voor was. Het wetsvoorstel voorziet
in het aanwijzen van SodM als de toezichthouder op de naleving van dit deel van de
verordening, omdat SodM ook de toezichthouder is op andere mijnbouwactiviteiten in
Nederland. Voor het uitvoeren van de metingen zal de Minister een onafhankelijke private
organisatie inhuren, die bekwaam is in het uitvoeren van methaanemissiemetingen. Deze
organisatie kan indien nodig ook het beperkingsplan opstellen.
Naar verwachting zal vanwege de hiervoor genoemde vrijstellings- en uitzonderingsmogelijkheden
het beperkingsplan bedoeld in artikel 26, eerste lid, mogelijk slechts op enkele kolenmijnen
betrekking hebben. Artikel 26, derde lid, schrijft voor dat er een vergunningsprocedure
moet zijn voor alternatief gebruik van een verlaten ondergrondse kolenmijn. Op deze
verplichting en hoe deze wordt uitgevoerd, wordt ingegaan in paragraaf 4.1.1 van deze
memorie van toelichting.
Hoofdstuk 5 van de verordening gaat over methaanemissies van ruwe olie, aardgas en kolen die buiten
de EU zijn geproduceerd en binnen de EU in de handel worden gebracht. Dit hoofdstuk
beoogt de methaanemissies in beeld te brengen die ontstaan bij de productie van genoemde
energiedragers buiten de EU en die binnen de EU in de handel worden gebracht. Het
beschrijft daarbij de verplichtingen die op dit gebied gelden voor de importeurs,
producenten, lidstaten en de Europese Commissie.
Het eerste deel van dit hoofdstuk, artikel 27, heeft betrekking op de reikwijdte van
leveringen van ruwe olie, aardgas en kolen door importeurs die onder de verordening
vallen. Artikel 27 vraagt importeurs algemene informatie te verstrekken over onder
andere de producent aan de toezichthouder en daarnaast informatie uit te vragen en
te delen met betrekking tot monitoring, rapportage en verificatiemaatregelen die worden
getroffen door hun buiten de EU gevestigde producenten. De termijn voor het delen
van deze informatie is negen maanden na inwerkingtreding op 4 augustus 2024 van de
verordening. Uit artikel 28 volgt dat vanaf 1 januari 2027 importeurs bij contracten
afgesloten dan wel verlengd na 4 augustus 2024 aanvullend moeten aantonen dat exporteurs
uit derde landen voldoen aan monitoring-, rapportage- en verificatiemaatregelen op
het niveau van de producent die gelijkwaardig zijn aan de in de verordening bepaalde
maatregelen. Voor contracten afgesloten voor 4 augustus 2024 geldt dat zij alle redelijke
inspanningen moeten leveren om te eisen dat die ruwe olie, aardgas of kolen onderworpen
zijn aan de monitorings-, rapportage- en verificatiemaatregelen op het niveau van
de producent die gelijkwaardig zijn aan die van deze verordening (zie hieronder over
gelijkwaardigheid). Dit kan wijzigingen van die contracten inhouden.
In bepaalde gevallen kan gelijkwaardigheid van monitorings-, rapportage- en verificatie
van derde landen worden vastgesteld. Dit betekent dat importeurs zijn vrijgesteld
van bepaalde rapportageverplichtingen bij het in de handel brengen van ruwe olie,
aardgas of steenkool uit betreffende derde land, waarvoor gelijkwaardigheid is vastgesteld,
in de EU. De Europese Commissie dient door middel van een uitvoeringshandeling de
procedure en vereiste vast te stellen met betrekking voor het door derde landen te
verstrekken bewijs van gelijkwaardigheid. Deze procedure van vaststelling kan zowel
door de Europese Commissie als op verzoek van een derde land opgestart worden.
Het tweede deel van hoofdstuk 5 richt zich naast de importeur, ook op de producent
buiten de EU van ruwe olie, aardgas en kolen. Zij dienen daarbij uiterlijk zes jaar
na inwerkingtreding van de verordening aan de emissieautoriteit aan te tonen dat de
methaanintensiteit gerelateerd aan de productie van ruwe olie, aardgas en kolen die
zij op de markt brengen lager is dan de maximale methaanintensiteitswaarde nodig voor
de mondiale methaanemissiereductie. De Europese Commissie stelt daarvoor nog een gedelegeerde
handeling vast met de methode voor de berekening, op niveau van de producent, van
de methaanintensiteit van de productie van ruwe olie, aardgas en steenkool die in
de EU in de handel worden gebracht. Ter aanvulling van deze verordening stelt de Europese
Commissie in een gedelegeerde handeling een maximale methaanintensiteitswaarde vast.
De Europese Commissie heeft deze bevoegdheid voor een termijn van vijf jaar vanaf
4 augustus 2024 met de mogelijkheid tot stilzwijgende verlenging (artikel 34, tweede
lid).
In laatste deel van hoofdstuk 5 worden de verplichtingen gesteld aan de Europese Commissie
voor een transparantiedatabank voor methaan, methaanprestatieprofielen, een mondiaal
monitoringinstrument en snellereactiemechanisme. Deze onderdelen moeten nader vormgegeven
worden door de Europese Commissie. In de transparantiedatabank voor methaan wordt
informatie opgenomen over lidstaten en derde landen, ondernemingen, importeurs, en
hoeveelheden ruwe olie, aardgas en steenkool die in de EU in de handel worden gebracht.
Hoofdstuk 6 bevat sanctiebepalingen en slotbepalingen over het opstellen van normen en technische
voorschriften voor meting en kwantificering van methaanemissies, LDAR-onderzoeken
en apparatuur als bedoeld in artikel 15, derde en vijfde lid, van de verordening.
Hierbij is de Europese Commissie ook de bevoegdheid gegeven om gedelegeerde handelingen
vast te stellen.
Artikel 33 van dit hoofdstuk is het sanctieartikel. Dit geeft gedetailleerd aan voor
welke overtredingen er minimaal sancties moeten worden gesteld, welke sancties dit
ten minste moeten zijn en de voorwaarden waaronder deze mogen worden toegepast. In
hoofdstuk 10 van deze memorie van toelichting wordt nader ingegaan op dit sanctieartikel.
In artikel 34 is bepaald onder welke voorwaarden de Europese Commissie de bevoegdheid
tot het vaststellen van gedelegeerde handelingen is toegekend.
Het gaat om de volgende gedelegeerde handelingen:
– voor het aanvullen van de verordening met beperkingen voor het afblazen van methaan
via ventilatieschachten van cokeskolenmijnen (artikel 22, derde lid);
– voor het wijzigen van de verordening door de door de importeurs te verstrekken informatie
aan te passen (artikel 27, eerste lid);
– voor het vaststellen van de methode voor de berekening, op het niveau van de producent,
van de methaanintensiteit van de productie van ruwe olie, aardgas en steenkool die
in de Unie in de handel worden gebracht (artikel 29, vierde lid);
– voor het vaststellen van de maximale methaanintensiteitswaarden op het niveau van
de producent in verband met ruwe olie, aardgas en steenkool die in de Unie in de handel
worden (artikel 29, zesde lid);
– voor het aanvullen van de verordening met de verplichte normen en delen daarvan bedoeld
in artikel 32, eerste lid, van de verordening, en
– voor het aanvullen van de verordening met technische voorschriften of delen daarvan
bedoeld in artikel 32, tweede lid, van de verordening.
Artikel 35 bepaalt dat het Comité voor de energie-unie de Europese Commissie bijstaat.
Ook is daarin bepaald dat voor de uitvoeringshandelingen met betrekking tot het rapportagemodel
voor de verslagen bedoeld in artikel 14 de raadplegingsprocedure van artikel 4 van
verordening 182/2011 van toepassing is. Voor de uitvoeringshandeling met betrekking
tot de procedure en de vereisten inzake het door derde landen te verstrekken bewijs
van gelijkwaardigheid als bedoeld in artikel 28, zesde lid, van de verordening is
de onderzoeksprocedure van artikel 5 van verordening 182/2011 van toepassing.5
Op grond van artikel 36 moet de Europese Commissie de toepassing van deze verordening
monitoren en evalueren en daarvan uiterlijk 1 januari 2028 een verslag indienen bij
het Europees Parlement en de Raad. Daarna moet er om de vijf jaar verslag worden gedaan.
Tot slot wijzigt artikel 37 van de verordening artikel 15 van verordening 2019/9426 dat gericht is tot het Agentschap van de EU voor de samenwerking tussen energieregulators
(ACER). In het nieuwe lid wordt bepaald dat ACER om de drie jaar, na raadpleging van
de lidstaten, indicatoren en referentiewaarden vaststelt en openbaar maakt voor de
vergelijking van de investeringskosten per eenheid in verband met de meting, kwantificering,
monitoring, rapportage, verificatie en vermindering, met inbegrip van het afblazen
en affakkelen van de methaanemissies voor vergelijkbare projecten. Verder is daarin
bepaald dat ACER aanbevelingen doet met betrekking tot indicatoren en referentiewaarden
voor investeringskosten per eenheid voor het naleven van de verplichtingen van de
verordening.
3. Beleidscontext
3.1 Europees
Europese Klimaatwet en Fit for 55
De Europese klimaatwet (Verordening (EU) 2021/1119) bepaalt dat de EU in 2030 een
reductie van broeikasgasemissies heeft behaald van ten minste 55 procent (ten opzichte
van 1990) en in 2050 (nagenoeg) klimaatneutraal is.7 Met de Europese klimaatwet zijn de reductiedoelen van broeikasgasemissies voor de
EU aangescherpt om uitvoering te geven aan de verplichtingen in de Overeenkomst van
Parijs.
Het Fit for 55-pakket van de Europese Commissie bevat de maatregelen om de broeikasgassen in uiterlijk
2030 met 55% terug te brengen binnen alle sectoren van industrie en landbouw tot en
met bebouwde omgeving en vervoer.
De verordening is een van de maatregelen van dit Fit for 55-pakket om de Europese reductiedoelstellingen van broeikasgassen in de energiesector
tot stand te brengen.
De Europese richtlijn Luchtkwaliteit (Richtlijn (EU) 2024/2881) stelt normen aan de
luchtkwaliteit ter bescherming van de menselijke gezondheid en het milieu. De richtlijn
bevat onder andere grens- en streefwaarden voor de concentraties van de belangrijkste
luchtvervuilende stoffen op leefniveau, waaronder ozon. Methaan is een belangrijke
precursor voor het ontstaan van ozon.
3.2 Nationaal
3.2.1 Klimaatwet
In de Nederlandse Klimaatwet zijn de nationale doelstellingen voor het klimaatbeleid
vastgelegd. Daarin is onder andere bepaald dat er passende maatregelen moeten worden
genomen opdat Nederland voldoet aan de reductieverplichtingen van de Europese klimaatwet
en de ter uitwerking daarvan vastgestelde bindende EU-rechtshandelingen.
3.2.2 Voor de uitvoering relevante nationale regelgeving
De verordening heeft een breed toepassingsbereik. Uitvoering ervan raakt verschillende
wettelijke kaders: de Mijnbouwwet, Omgevingswet, Energiewet en Wet milieubeheer. Hieronder
wordt ingegaan op deze verschillende kaders.
Deze kaders zijn relevant, omdat op grond hiervan zal worden voorzien in toezicht-
en handhavingsbevoegdheden voor een goede uitvoering van de rechtstreeks werkende
verplichtingen van de verordening.
a. De Mijnbouwwet, Omgevingswet en Energiewet
De Mijnbouwwet kent onder meer vergunningplichten en grondslagen voor algemene regels
voor het opsporen en winnen van koolwaterstoffen (artikel 6) en voor het opslaan van
stoffen (artikel 25). De Minister is het bevoegd gezag hiervoor.
Het toezicht is wettelijk geattribueerd aan de inspecteur-generaal der mijnen (verder:
IGM) in artikel 127 van de Mijnbouwwet. De bij besluit van de Minister aangewezen
ambtenaren van SodM zijn belast met het toezicht op de naleving (artikel 129 van de
Mijnbouwwet). Als mijnbouwwerk wijst het Mijnbouwbesluit onder andere aan werken voor
het opsporen en winnen van delfstoffen, voor het opslaan van stoffen en het terughalen
van stoffen, voor het bewerken van gewonnen delfstoffen en voor het bewerken van stoffen
voorafgaande aan de opslag ervan (artikel 2, eerste lid, onder b, c, d en e, van het
Mijnbouwbesluit).
Een vergunning voor het winnen van aardgas kan ook zien op het verwerken van aardgas.
Dat volgt uit de definitie van productie-installatie in artikel 1 van de Mijnbouwwet
waarin is bepaald dat een mijnbouwwerk ook een productie-installatie kan zijn en dat
een productie-installatie ook een mijnbouwwerk kan zijn dat gebruikt wordt voor het
bewerken van koolwaterstoffen.
De mijnbouwwet en -regelgeving reguleert ook het gebruik van putten die nodig zijn
voor mijnbouwwerkzaamheden. In de Mijnbouwregeling is het begrip put omschreven als
een boorgat dat na aanleg, inrichting en afwerking in gebruik is genomen (artikel
8.1.1, eerste lid, onder a).
Daarnaast kent de Mijnbouwwet plichten en grondslagen voor algemene regels voor het
buiten werking stellen en verwijderen van een mijnbouwwerk (artikel 44 e.v.).
Tot slot, verplicht de Mijnbouwwet de vergunninghouder, dan wel, ingeval de vergunning
haar gelding heeft verloren, de laatste houder daarvan, om actief alle maatregelen
te nemen die redelijkerwijs van hem gevergd kunnen worden om te voorkomen dat als
gevolg van de vergunde activiteiten negatieve gevolgen voor mens en milieu worden
veroorzaakt (artikel 33). Deze zorgplicht geldt tijdens en na de winning.
De Omgevingswet geeft het juridische kader dat betrekking heeft op gevolgen van onder
andere bovengrondse mijnbouwactiviteiten en LNG-installaties voor de fysieke leefomgeving.
Het betreft zowel het stellen van algemene regels als een stelsel van omgevingsvergunningen.
De Energiewet ordent de gas- en elektriciteitsmarkten. De Energiewet maakt onder andere
marktwerking mogelijk door delen van de keten te definiëren (productie, opslag, LNG-terminal,
transmissie, distributie etc.) en door de delen die een natuurlijk monopolie zijn
(transmissie en distributie) af te splitsen van de andere onderdelen en toegangseisen
te stellen. Daardoor kunnen partijen die handelen in aardgas of aardgas leveren aan
eindafnemers gebruik maken van de systemen. De Energiewet bevat allerlei regels over
regulering van en toezicht op prijs en kwaliteit van transmissie- en distributiesystemen.
Voor andere onderdelen van de keten (productie, opslag, LNG-terminal) zijn er veel
minder regels en is meer sprake van een vrije markt.
De verordening verwijst voor de definities van transmissie, distributie en LNG-installaties
naar de definities in de gasrichtlijn 2024/1788.
Onderlinge verhouding van deze wetten
De verschillende doelen van deze wetten zorgen ervoor dat er overlap is qua segmenten
van de keten waar een wet betrekking op heeft. Zo stelt de Energiewet regels over
de regulering van de kwaliteit – waaronder veiligheid – van een transmissiesysteem
voor gas en bevat de Omgevingswet regels over buisleidingen met gevaarlijke stoffen.
Hoe deze wetten zich tot elkaar verhouden wordt duidelijk aan de hand van het voorbeeld
van een gasopslagsysteem. De Energiewet bepaalt de voorwaarden van toegang tot een
gasopslagsysteem, de Mijnbouwwet verplicht in het geval van het opslaan van gas in
de diepe ondergrond tot het hebben van een opslagvergunning en stelt voorwaarden aan
de vergunninghouder en op grond van de Omgevingswet is een omgevingsvergunning nodig
voor de bovengrondse installaties.
Uitvoering van de verordening raakt dus de volgende wettelijke kaders:
De Mijnbouwwet waar het gaat om methaanemissies bij:
– de exploratie en productie van olie en fossiel gas en het winnen en verwerken van
fossiel gas (artikel 1, tweede lid, onder a, van de verordening);
– inactieve bronnen, tijdelijk gedichte putten, permanent gedichte en verlaten putten
(artikel 1, tweede lid, onder b, van de verordening), en
– ondergrondse opslag van aardgas (artikel 1, tweede lid, onder c, van de verordening).
De Mijnbouwwet ziet niet op gesloten ondergrondse kolenmijnen en verlaten ondergrondse kolenmijnen in de zin van artikel 1, tweede lid, onder d, van de verordening.
Maar er is wel een link met de Mijnbouwwet, omdat het gaat om voormalige mijnbouwactiviteiten.
De Energiewet waar het gaat om methaanemissies bij:
– transport van aardgas via systemen voor gas (transmissiesysteem, distributiesysteem
en gesloten systeem).
Deze activiteiten vallen onder artikel 1, tweede lid, onder c, van de verordening.
De Omgevingswet waar het gaat om methaanemissies bij:
– milieubelastende activiteiten die samenhangen met de mijnbouwactiviteiten, zoals de
exploratie en productie van olie en fossiel gas en het winnen en verwerken van fossiel
gas, inactieve bronnen, tijdelijk gedichte putten, permanent gedichte en verlaten
putten;
– transport via een buisleidingen met een druk boven 16 bar, en
– LNG-installaties.
b. De Wet milieubeheer
Voor methaanemissies die buiten de EU plaatsvinden en die betrekking hebben op ruwe
olie, aardgas en steenkool die in de EU in de handel worden gebracht bestaat nationaal
nog geen wettelijk kader (artikel 1, derde lid, van de verordening).
Er is een link met verordening (EU) 2023/956 tot vaststelling van een mechanisme voor
koolstofcorrectie aan de grens (Carbon Border Adjustment Mechanism; CBAM). Die verordening
ziet ook op emissies ontstaan buiten de EU en de uitvoering daarvan vindt plaats op
grond van de Wet milieubeheer.
Voor het aanwijzen van de bevoegde instantie voor het importdeel van deze verordening
is in lijn daarmee ook gekozen voor een grondslag in de Wet milieubeheer.
4. Hoofdlijnen van het wetsvoorstel
Dit wetsvoorstel kent drie hoofdlijnen: het aanwijzen van de bevoegde instanties,
het voorzien in de door de verordening vereiste handhavingsbevoegdheden en het oplossen
van strijdigheid tussen bestaande nationale wetgeving en de verordening.
4.1 Aanwijzing bevoegde instanties
De eerste hoofdlijn van dit wetsvoorstel is het aanwijzen van bevoegde instanties
en toezichthouders waar dit nodig is op wetsniveau.
De verordening heeft tot doel het monitoren en rapporteren van methaanemissies inclusief
het nemen van maatregelen bij geconstateerde lekkages, zodat die in de volledige keten
van aardgas- en olieproductie en de behandeling van aardgas teruggedrongen worden.
Daarnaast moeten de methaanemissies in de distributie- en transmissiesystemen worden
teruggedrongen. Ook de opslag van aardgas in LNG-terminals en de ondergrond valt onder
de verordening. Tot slot valt de import van ruwe olie, aardgas en steenkolen onder
de reikwijdte van de verordening.
Voor al deze schakels in de energieketen moet een bevoegde instantie worden aangewezen.
Bij de uitvoering van de verordening wordt zoveel als mogelijk aangesloten bij de
al bestaande wettelijke kaders en toezichthouders voor die onderdelen. Deze hebben
in de regel immers de meeste kennis over de betreffende installaties. Dit betekent
dat voor het toezichthouden zoveel mogelijk wordt aangesloten bij de verdeling van
bestaande toezichtsbevoegdheden in de onderhavige energieketen. Bij het toezicht op
transmissiesystemen en distributiesystemen voor gas wordt primair aangesloten bij
de verdeling van het veiligheidstoezicht van de Energiewet. Daarnaast is beoogd om
het aantal toezichthouders op de verordening beperkt te houden met oog op een doelmatige
uitvoering van het toezicht.
Hieronder wordt voor het hele toepassingsbereik van de verordening aangegeven wie
de bevoegde instantie en toezichthouder is en of aanwijzing daarvan in dit wetsvoorstel
gebeurt of elders is of zal worden geregeld.
4.1.1 Artikel 1, tweede lid, onderdelen a, b en d, van de verordening
Mijnbouw gerelateerde activiteiten
In het wetsvoorstel wordt de Minister aangewezen als bevoegde instantie, bedoeld in
artikel 18 van de verordening voor inactieve, tijdelijk gedichte en permanent gedichte
en verlaten putten, en als bevoegde instantie, bedoeld in de artikelen 25 en 26 van
de verordening voor gesloten en verlaten ondergrondse kolenmijnen (artikel 44f van
de Mijnbouwwet).
Voor deze activiteiten en voor andere mijnbouwactiviteiten die vallen onder het toepassingsbereik
van de Mijnbouwwet waar de verordening rechtstreekse werkende regels voor stelt (exploratie
en productie van olie en fossiel gas, het winnen en verwerken van aardgas en de opslag
van gas), voorziet het wetsvoorstel in de aanwijzing van de IGM als bevoegde instantie,
bedoeld in artikel 4 van de verordening en in de grondslag om de IGM en de ambtenaren
van SodM te belasten met het toezicht en de handhaving hierop. Dit zal gebeuren bij
ministeriële regeling op grond van het nieuwe artikel 127, eerste lid, onder a, sub
4, en het gewijzigde artikel 129, eerste lid, van de Mijnbouwwet.
Voor het nieuwe artikel 44e dat gaat over het beperkingsplan voor inactieve of tijdelijk
gedichte putten geldt dat de IGM op grond van artikel 127, eerste lid, van de Mijnbouwwet
toezicht op de naleving hiervan houdt. Uit artikel 129, eerste lid, van de Mijnbouwwet
volgt dat de ambtenaren van SodM hiermee belast zijn.
Alternatief gebruik verlaten ondergrondse kolenmijnen
Artikel 26, derde lid, van de verordening schrijft voor dat er een vergunningsprocedure
moet zijn voor alternatief gebruik van een verlaten ondergrondse kolenmijn. In Nederland
is geen ander alternatief gebruik voorzien dan warmtewinning in verlaten ondergrondse
kolenmijnen.
In de Mijnbouwwet is een mogelijkheid gecreëerd voor warmtewinning in dieptes van
meer dan 500 meter in de ondergrond. Dat is geothermie. Hiervoor kent de Mijnbouwwet
de vergunningprocedure voor geothermie die is opgenomen in hoofdstuk 2a. Op grond
van de Mijnbouwwet is de Minister hiervoor het bevoegd gezag.
Warmtewinning in dieptes van minder dan 500 meter in de ondergrond vindt plaats met
open bodemenergiesystemen en gesloten bodemenergiesystemen. Hierop is de Omgevingswet
van toepassing. Warmtewinning met een gesloten bodemenergiesysteem op minder dan 500
meter diepte is niet te verwachten in een verlaten ondergrondse kolenmijn, omdat daar
de warmtevoorraad onvoldoende is. Daardoor is het onrendabel zo’n systeem aan te leggen.
Voor open bodemenergiesystemen is een meldingsplicht van toepassing, als er geen vergunningplicht
is op basis van de omgevingsverordening (artikel 4.1149 van afdeling 4.112 van het
Besluit activiteiten leefomgeving). In de provincie Limburg zijn de enige verlaten
ondergrondse kolenmijnen in Nederland. Uit de provinciale Omgevingsverordening Limburg
blijkt dat een omgevingsvergunning nodig is voor de open bodemenergiesystemen waarbij
de hoeveelheid water die rondgepompt wordt meer dan 10 m3/uur is (artikel 4.12).
De vergunningprocedure voor geothermie in de Mijnbouwwet kan worden beschouwd als
een vergunningprocedure voor het specifieke soort alternatief gebruik van de verlaten
ondergrondse kolenmijn bedoeld in artikel 26, derde lid, van de verordening, net als
de vergunningplicht voor het aanleggen en gebruiken van een open bodemenergiesysteem
op grond van de Omgevingsverordening Limburg. Voor het toezicht op de naleving van
deze bepaling zal worden aangesloten bij het toezicht op de naleving van de Omgevingswet.
Voornemen is om in het Besluit activiteiten leefomgeving een algemene regel op te
nemen die verbiedt te handelen in strijd met de verplichtingen van artikel 26, derde
lid, van de verordening.
Op grond van artikel 26, derde lid, van de verordening zal de aanvrager van deze vergunning
aan de Minister respectievelijk gedeputeerde staten een gedetailleerd plan moeten
verstrekken met maatregelen om methaanemissies te voorkomen. De vergunninghouder zal
ook aan de monitorings-, rapportage- en beperkingsverplichtingen uit hoofde van artikel
25 en artikel 26 moeten voldoen.
4.1.2 Artikel 1, tweede lid, onderdeel c, van de verordening
Systemen voor gas en gesloten systemen voor gas
In het wetsvoorstel wordt de Minister de bevoegde instantie voor het toezicht op de
naleving van de verordening voor zover het gaat om een transmissiesysteem, distributiesysteem
(waaronder ook een gesloten systeem wordt begrepen), of een interconnectorsysteem
voor gas in de zin van de Energiewet (wijziging artikel 5.18 Energiewet).
Het voornemen is om de IGM en de onder hem vallende inspectieambtenaren van SodM te
belasten met het toezicht op de naleving van de verordening voor deze systemen voor
gas. Dat zal gebeuren in het Besluit aanwijzing toezichthouders Energiewet8 op grond van artikel 5.18, tweede lid, van de Energiewet.
Distributie- en transmissiesystemen bestaan uit leidingen en daarmee verbonden hulpmiddelen
die nodig zijn voor het transport van gas. Hierbij valt te denken aan een niet zelfstandige
interconnector, een gascompressorstation, een gasdrukregel- en meetstation, een gasontvangststation,
gasbehandelings- of (stikstof)mengstations, aftappunten voor aardgascondensaat en
sifons. Het toezicht op deze met de leidingen verbonden hulpmiddelen strekt zich ook
hier toe uit. Distributie- en transmissiesystemen voor gas dienen op basis van de
Energiewet in eigendom te zijn van de aangewezen systeembeheerder of, als het distributiesysteem
voor gas is erkend als gesloten systeem van de beheerder van dat gesloten systeem.
Het gaat dus om onderdelen die in eigendom zijn van de systeembeheerder of de beheerder
van een gesloten systeem.
Een interconnector is een transmissieleiding die een Nederlands transmissiesysteem
verbindt met het transmissiesysteem van een ander land. De meeste Nederlandse interconnectoren
voor gas zijn integraal onderdeel van het transmissiesysteem van Gasunie Transport
Services (GTS). Er is ook een interconnector voor gas die geen integraal onderdeel
is van dit transmissiesysteem voor gas. In dit geval is er sprake van een interconnectorsysteem,
waarvoor een aparte beheerder is aangewezen. Volgens de Europese systematiek is een
interconnectorsysteem een zelfstandig transmissiesysteem en valt daarmee onder de
reikwijdte van de verordening. Ten tijde van het opstellen van het wetsvoorstel is
in de huidige Nederlandse situatie de Balgzand Bacton Line (BBL) pijpleiding het enige
interconnectorsysteem voor gas.
Gesloten systemen voor gas zijn systemen die klein zijn in geografische zin, qua scope
en qua aantal aansluitingen. Het betreft doorgaans een systeem dat nauw samenwerkende
industriële of commerciële partijen met elkaar verbindt binnen een afgebakende, geografische
regio, met slechts incidentele aansluiting van een aangeslotene met een kleine aansluiting.
Er zijn momenteel circa 50 gesloten systemen voor gas. Volgens de Europese systematiek
is er bij een gesloten systeem sprake van distributie en daarmee vallen gesloten systemen
onder de reikwijdte van de verordening.
Ondergrondse opslag van gas
Het toezicht op de naleving van de verordening waar het gaat om ondergrondse opslag
van aardgas zal ook plaatsvinden door de IGM en de onder hem vallende inspectieambtenaren
van SodM, maar dan op basis van de Mijnbouwwet die ook betrekking heeft op ondergrondse
opslag van aardgas (zie paragraaf 4.1.1).
Reden daarvoor is dat de Energiewet op dit punt alleen ziet op regulering van de markttoegang
van opslag. Regulering van het toezicht op de methaanemissies bij ondergrondse opslag
vindt derhalve plaats binnen het kader van de Mijnbouwwet.
LNG-installaties
Onder LNG-installaties verstaat de verordening een LNG-installatie zoals gedefinieerd
in artikel 2, punt 33, van de gasrichtlijn 2024/1788. Dat wil zeggen een terminal die voor het vloeibaar maken van aardgas, de invoer of de verlading, en de hervergassing
van LNG gebruikt wordt, met inbegrip van ondersteunende diensten en installaties voor
tijdelijke opslag die nodig zijn voor de hervergassing en de daaropvolgende doorlevering
aan het transmissiesysteem, met uitzondering van alle gedeelten van LNG-terminals
die voor opslag gebruikt worden.
In Nederland zijn op dit moment twee LNG-installaties die vallen onder de reikwijdte
van de verordening. Dat zijn de GATE-terminal op de Maasvlakte en de EET-terminal
in de Eemshaven.
Voor het toezicht op methaanemissies van deze LNG-installaties zal worden aangesloten
bij het toezicht op de naleving voor milieubelastende activiteiten waarop de Seveso-richtlijn
van toepassing is. Dit is geregeld in het stelsel van de Omgevingswet. Vanwege de
grote opslagvolumes van LNG bij LNG-installaties vallen deze ruim boven de gestelde
lage drempelwaarde die geldt voor LNG, zoals beschreven in de Seveso-richtlijn.
Gedeputeerde staten (GS) zijn voor deze milieubelastende activiteiten het bevoegd
gezag en daarmee belast met vergunningverlening, toezicht en handhaving op het gebied
van de fysieke leefomgeving. In artikel 18.22, tweede lid, Omgevingswet is bepaald
dat uitvoering van deze VTH-taken voor activiteiten waarvoor de Seveso-richtlijn geldt,
aan de zogeheten Seveso-omgevingsdiensten moet worden opgedragen. GS hebben hiervoor
ambtenaren van omgevingsdiensten aangewezen als toezichthouders. Daardoor beschikken
deze ambtenaren over de toezichtsbevoegdheden uit hoofdstuk 5 van de Algemene wet
bestuursrecht. Het wetsvoorstel voorziet in de sanctiebevoegdheden die nodig zijn
voor een effectieve uitvoering van de verordening.
Voornemen is om in het Besluit activiteiten leefomgeving als algemene regel op te
nemen dat indien het verrichten van de activiteit, bedoeld in artikel 3.50 van dat
besluit (het exploiteren van een Seveso-inrichting), een LNG-installatie als bedoeld
in artikel 2, onder 24, van de verordening betreft, voldaan wordt aan de desbetreffende
bepalingen van de verordening. Ook zal worden bepaald dat het verboden is in strijd
te handelen met nader aan te geven artikelen van de verordening die betrekking hebben
op methaanemissies van LNG-installaties.
4.1.3 Artikel 1, derde lid, van de verordening
Import
In het wetsvoorstel wordt de emissieautoriteit aangewezen als de bevoegde instantie
voor het toezicht op de naleving van hoofdstuk 5 van de verordening over import (wijziging
van artikel 2.2 van de Wet milieubeheer).
4.1.4 Overzicht bevoegde instanties
In deze paragraaf is op basis van het bovenstaande in een tabel aangegeven welke instantie
voor welk artikel en welke sector de bevoegde instantie in de zin van de verordening
is.
Het begrip bevoegde instantie is niet gedefinieerd in de verordening. In artikel 4
gaat het om de aanwijzing van de bevoegde instanties die verantwoordelijk zijn voor
monitoring en handhaving van de toepassing van de verordening. De verordening draagt
de bevoegde instanties daartoe verschillende taken op. Kort gezegd, komt het erop
neer dat exploitanten verslagen van methaanemissies, LDAR-programma’s of beperkingsplannen
moeten indienen bij de bevoegde instanties. De bevoegde instanties beoordelen deze
en beslissen in bepaalde gevallen over aanpassing of uitstel van LDAR-programma’s
of beperkingsplannen. De taken die de verordening de bevoegde instanties opdraagt
zijn dus divers en betreffen andere taken dan toezicht in de zin van de Awb.
In het overzicht hieronder is per artikel aangegeven welke instantie de bevoegde instantie
in de zin van de verordening is voor welke sector. In de meeste gevallen zal de bevoegde
instantie ook de toezichthoudende en handhavende taken vervullen.
Artikel
Sector
Bevoegde instantie in de zin van de verordening
Toezichthoudende en handhavende taken uitgevoerd door
Hoofdstuk 3 Methaanemissies in de sectoren olie en gas
Artikelen 11 t/m 17
Voor zover het betreft
– exploratie en productie van olie en fossiel gas,
– winnen en verwerken van gas,
– ondergrondse opslag van gas
IGM op grond van artikel 127, vijfde lid, Mijnbouwwet
IGM en ambtenaren van SodM op grond van artikel 127, eerste lid, onderdeel a, subonderdeel
4°, en artikel 129 Mijnbouwwet
Voor zover het betreft
– transmissiesysteem, – distributiesysteem, – interconnectorsysteem, en
– gesloten systeem,
allen voor gas
de Minister op grond van artikel 5.18, eerste lid, Energiewet
IGM en ambtenaren van SodM op grond van aanwijzing door de Minister op grond van artikel
5.18, tweede lid, Energiewet
Voor zover het betreft LNG-installaties
GS op grond van artikel 5.10, eerste lid, onder c, subonderdeel 3°, van de Omgevingswet
Seveso-omgevingsdiensten op grond van artikel 18.22, tweede lid, Omgevingswet
Artikel 18
Inactieve putten, tijdelijk gedichte putten, permanent gedichte en verlaten putten
de Minister op grond van artikel 44f van de Mijnbouwwet
IGM en ambtenaren van SodM op grond van artikel 127, eerste lid, onderdeel a, subonderdeel
1°, en artikel 129 van de Mijnbouwwet
Hoofdstuk 4 Methaanemissies in de kolensector
Artikelen 25 en 26
gesloten en verlaten ondergrondse kolenmijnen
de Minister op grond van artikel 44f Mijnbouwwet
IGM en ambtenaren van SodM op grond van artikel 127, eerste lid, onderdeel a, subonderdeel
1°, en artikel 129 van de Mijnbouwwet
Artikel 26, derde lid
vergunningprocedure voor alternatief gebruik verlaten ondergrondse kolenmijnen
a. dieper dan 500 meter
b. ondieper dan 500 meter
a. de Minister op grond van hoofdstuk 2a Mijnbouwwet
b. GS op grond van artikel 2.5 van het Besluit activiteiten leefomgeving (vergunningverlening
voor het aanleggen en gebruiken open bodemenergiesysteem bedoeld in paragraaf 3.2.6
Bal)
a. IGM en ambtenaren van SodM op grond van artikel 127, eerste lid, onder a, subonderdeel
1, en artikel 129 van de Mijnbouwwet
b. Omgevingsdienst op grond van artikel 18.2, tweede lid, Omgevingswet
Hoofdstuk 5 Methaanemissies van ruwe olie, aardgas en kolen die in de Unie in de handel
worden gebracht
Artikelen 27 t/m 29
import
de emissieautoriteit op grond van artikel 2.2 van de Wet milieubeheer en de inspecteurs
werkzaam bij de emissieautoriteit op grond van aanwijzing door de Minister op grond
van artikel 18.4 van de Wet milieubeheer in het Besluit toezichthouders NEa
4.2 Voorzien in handhavingsbevoegdheden
De tweede hoofdlijn van dit wetsvoorstel is het toekennen van de handhavingsbevoegdheden
die nodig zijn voor een goede uitvoering van de verordening voor de bevoegde instanties.
Deze bevoegdheden worden opgenomen in de relevante wetten. In hoofdstuk 10 van deze
memorie van toelichting wordt hier nader op ingegaan.
Voor zowel toezicht als handhaving wordt in het wetsvoorstel voor de mijnbouw gerelateerde
activiteiten (Mijnbouwwet), voor de (gesloten) systemen voor gas (Energiewet) en import
(Wet milieubeheer) voorgesteld om bij ministeriële regeling te bepalen op welke voorschriften
gesteld bij of krachtens de verordening het toezicht of de handhavingsbevoegdheid
ziet. Het kan ook gaan om krachtens de verordening gestelde voorschriften. De mogelijkheid
om de voorschriften aan te wijzen bij ministeriële regeling is nodig om bij wijziging
van de verordening de nationale uitvoering ervan snel aan te kunnen passen. Ook is
het nodig voor bijvoorbeeld de uitvoering van artikel 33, vijfde lid, onder p, van
de verordening waar het gaat om het niet naleven van de verplichting te voldoen aan
de maximale methaanintensiteitswaarden. Deze waarden worden door de Europese Commissie
opgenomen in een gedelegeerde handeling op grond van artikel 29, zesde lid, van de
verordening.
Voor het toezicht en de handhaving inzake LNG-installaties en alternatief gebruik
van verlaten ondergrondse kolenmijnen (Omgevingswet) zal de aanwijzing van de voorschriften
waarvoor deze toezicht- of handhavingsbevoegdheden gelden op amvb-niveau gebeuren.
Aanwijzing op het niveau van ministeriële regeling past niet binnen het stelsel van
de Omgevingswet.
4.3. Oplossen strijdigheid tussen verordening en nationaal recht
Tot slot is een hoofdlijn van het wetsvoorstel het oplossen van een strijdigheid tussen
de Mijnbouwwet en de verordening. Dit betreft de verplichting voor het opstellen en
uitvoeren van een beperkingsplan voor inactieve en tijdelijk gedichte putten op grond
van artikel 18, negende lid, van de verordening. De regeling van de verordening voor
deze putten is specifieker dan de regeling die de Mijnbouwwet kent voor het verwijderen
van een mijnbouwwerk. Daarom is ervoor gekozen deze artikelen van de Mijnbouwwet niet
van toepassing te laten zijn op de putten bedoeld in artikel 18, negende lid, van
de verordening. Zie ook de artikelsgewijze toelichting bij artikel I, onderdeel B.
5. Verhouding tot ander Europees recht
Hieronder wordt ingegaan op enkele Europese rechtshandelingen die relevant zijn voor
de verordening.
5.1 Verordening inzake nettonultechnologie
Verordening (EU) 2024/1735 van het Europees Parlement en de Raad van 13 juni 2024
tot vaststelling van een kader van maatregelen ter versterking van het Europese ecosysteem
voor de productie van nettonultechnologie en tot wijziging van Verordening (EU) 2018/1724
(NZIA) bepaalt dat tegen 2030 een jaarlijkse injectiecapaciteit van ten minste 50
miljoen ton CO2 moet worden bereikt (artikel 20). Een belangrijk knelpunt voor investeringen in koolstofafvang,
die op dit moment steeds economisch haalbaarder worden, is de beschikbaarheid van
operationele CO2-opslaglocaties in de EU. Door CO2-opslaglocaties en alle verwante projecten voor CO2-afvangst en CO2-infrastructuur die bijdragen aan de doelstelling van de EU voor 2030 aan te merken
als strategische nettonulprojecten, kan de ontwikkeling van CO2-opslaglocaties versnellen en vergemakkelijken. Hierbij is een rol voorzien voor gas-
en olievelden die tot veilige CO2-opslaglocaties kunnen worden omgevormd en die zich bevinden aan het einde van hun
productieve levensduur. Vergunninghouders voor olie- en gasproductie in de EU moeten
aan die doelstelling bijdragen naar rato van hun olie- en gasproductiecapaciteit (artikel
23 van deze verordening). Deze verordening over nettonultechnologie geeft het belang
aan van hergebruik van putten voor de opslag van CO2.
Bij de uitvoering van de verordening rijst de vraag hoe beide verordeningen zich tot
elkaar verhouden. In artikel 18 geeft de verordening namelijk een kader voor lidstaten
voor inactieve en tijdelijk gedichte putten. In artikel 18, negende lid, staat de
verplichting om uiterlijk op 5 augustus 2026 een beperkingsplan op te stellen om inactieve
putten en tijdelijk gedichte putten te herstellen, terug te winnen en permanent te
dichten. Dit plan moet binnen twaalf maanden na indiening van het verslag bedoeld
in het derde lid zijn uitgevoerd (zie ook hoofdstuk 2 van deze memorie van toelichting).
De verhouding tussen dit artikellid en de verordening inzake nettonultechnologie is
niet duidelijk. De verordening kent geen uitzondering voor hergebruik van inactieve
en tijdelijk gedichte putten en lijkt daarmee geen rekening te houden met het belang
dat in de verordening inzake nettonultechnologie wordt toegekend aan hergebruik van
putten voor de opslag van CO2. Over hoe deze twee verordeningen zich tot elkaar verhouden en wat dit concreet voor
lidstaten betekent, heeft Nederland een standpunt aan de Europese Commissie gevraagd.
Aan de Europese Commissie is de vraag voorgelegd of er geen strijdigheid bestaat tussen
de NZIA en deze verordening. De toelichting van de Europese Commissie luidt dat die
inderdaad lijkt te bestaan. Samengevat komt het antwoord van de Europese Commissie
er neer dat als de lidstaat kan aantonen dat geen methaan lekt uit de tijdelijk gedichte
putten, het niet nodig is om de put permanent af te sluiten en te verlaten. De tijdelijk
verlaten put kan immers nog een keer in de toekomst gebruikt worden om CO2 te injecteren. Als de put volledig afgesloten en verlaten is, is dit niet meer mogelijk.
5.2 Verordening inzake de rapportage van milieugegevens van industriële installaties
Verordening (EU) 2024/1244 van het Europees Parlement en de Raad van 24 april 2024
betreffende de rapportage van milieugegevens van industriële installaties, tot oprichting
van een portaal voor industriële emissies en tot intrekking van Verordening (EG) nr.
166/2006 geeft regels voor het verzamelen en rapporteren van milieugegevens over industriële
installaties. Deze verordening stelt op het niveau van de EU een portaal in voor industriële
emissies in de vorm van een onlinedatabank met openbare toegang tot dergelijke gegevens.
Doel is de toegang van het publiek tot informatie te verbeteren met de oprichting
van het portaal, waardoor de inspraak van het publiek in de besluitvorming op milieugebied
wordt vergemakkelijkt en bronnen van industriële verontreiniging in kaart worden gebracht,
en om de monitoring van industriële verontreiniging mogelijk te maken teneinde bij
te dragen tot de preventie en vermindering ervan.
Exploitanten van bepaalde installaties moeten rapporteren over de uitstoot van diverse
verontreinigende stoffen, waaronder methaan (artikel 6 van verordening (EU) 2024/1244).
Dit geldt onder andere voor ondergrondse mijnbouw en aanverwante activiteiten, met
inbegrip van de onshore- of offshorewinning van ruwe olie of aardgas (voor zover deze
activiteiten niet onder bijlage I van richtlijn 2010/75 vallen). Dit betekent dat
mijnbouwbedrijven aan zowel de rapportageverplichtingen van de Verordening betreffende
de rapportage van milieugegevens van industriële installaties als van de verordening
moeten voldoen.
5.3 Openbaarmaking van inspectie- en sanctiegegevens en richtlijn 2003/4 en Algemene
verordening gegevensbescherming
De verordening voorziet op een aantal plekken in openbaarmaking door bevoegde instanties
van informatie over exploitanten, ondernemingen, mijnexploitanten of importeurs.
Uit de definities van de begrippen exploitant, onderneming, mijnexploitant of importeur
blijkt dat dit ook een natuurlijke persoon kan zijn (zie artikel 2 van de verordening).
Naar verwachting zullen in Nederland alleen rechtspersonen exploitant, onderneming,
mijnexploitant of importeur zijn. In het geval een exploitant, onderneming, mijnexploitant
of importeur een natuurlijke persoon is, zal de hierboven genoemde Europese en nationale
regelgeving omtrent openbaarmaking van persoonsgegevens in acht moeten worden genomen.
Over het openbaar maken van informatie bepaalt de verordening in algemene zin dat
de bevoegde instanties deze kosteloos beschikbaar moeten stellen voor het publiek,
op een aangewezen website en in een vrij toegankelijke downloadbare en machineleesbare
vorm. Een bevoegde instantie hoeft de informatie niet openbaar te maken wanneer één
van de gronden bedoeld in artikel 4 van richtlijn 2003/49 zich voordoet, of wanneer op grond van het Unierecht inzake de bescherming van persoonsgegevens,
de informatie niet openbaar gemaakt mag worden (artikel 5, vierde lid).10
Het openbaar maken gaat ten eerste om het inspectieverslag dat de bevoegde instantie
opstelt na een inspectie met daarin de relevante bevindingen en aanbevelingen voor
verdere maatregelen van de exploitant, onderneming, mijnexploitant of importeur (artikel
6, vijfde lid, van de verordening). Dit verslag wordt ter kennis aan de exploitant
gestuurd en binnen twee maanden door de bevoegde instantie openbaar gemaakt, tenzij
op de informatie in het verslag één van de bovengenoemde gronden van toepassing is.
Daarnaast bevat de verordening de verplichting voor de lidstaten om jaarlijks een
overzicht te publiceren over het soort en de hoogte van de op grond van de verordening
opgelegde sancties, de inbreuken en de exploitanten, ondernemingen, mijnexploitanten
of importeurs aan wie de sancties zijn opgelegd (artikel 33, achtste lid, van de verordening).
In voorkomend geval wordt die informatie gemeld overeenkomstig artikel 22 van richtlijn
2024/1203 inzake de
bescherming van het milieu door middel van het strafrecht.11
Doel van het bekend maken van informatie over de opgelegde sancties is versterking
van het afschrikkende effect ervan. Bij publicatie geldt ook hier dat het Unierecht
betreffende bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van
persoonsgegevens in acht moet worden genomen (zie overweging 80 van de verordening).
De gronden die de verordening noemt om de informatie niet openbaar te maken, staan
ook in de Wet open overheid als gronden om wille waarvan openbaar maken van informatie
achterwege blijft, zoals wanneer het gaat om persoonsgegevens in de zin van de Algemene
verordening gegevensbescherming.
6. Verhouding tot nationaal recht
6.1 Algemene wet bestuursrecht (Awb)
Voor de herstelsancties en de bestuurlijke boete gelden de bepalingen van de titels
5.3 en 5.4 van de Awb. Zo zal het bestuursorgaan bij het opleggen van een bestuurlijke
boete de hoogte daarvan moeten afstemmen op de ernst van de overtreding en de mate
waarin deze aan de overtreder kan worden verweten en daarbij zo nodig rekening moeten
houden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd (artikel 5:46, tweede
lid, Awb).
Bij de uitoefening van hun bevoegdheden moeten de toezichthouders verder de randvoorwaarden
betrekken die artikel 33 van de verordening hiervoor geeft. Deze voorwaarden werken
rechtstreeks. Het gaat dan om de volgende voorwaarden die de toezichthouders in acht
moeten nemen bij het uitoefenen van hun sanctiebevoegdheden:
1) dat de energievoorzieningszekerheid niet in gevaar mag komen door het opleggen van
één van de in het tweede lid genoemde specifieke sancties of maatregelen of een combinatie
daarvan wegens het overtreden van de daar genoemde artikelen (artikel 33, tweede lid,
van de verordening);
2) dat als aan de voorwaarden van artikel 15, achtste lid, van de verordening is voldaan,
de bevoegde instantie overweegt de sanctie te verlagen of ervan af te zien (artikel
33, zesde lid), en
3) dat bij het opleggen van een sanctie rekening moet worden gehouden met de daar onder
a tot en met i genoemde indicatieve criteria (artikel 33, zevende lid).
Bij deze criteria gaat het bijvoorbeeld om de duur of tijdelijke effecten, de aard
en de ernst van de inbreuk, eventuele door de exploitant genomen maatregelen om schade
tijdig te beperken of te herstellen, eventuele eerdere of herhaalde inbreuken van
de exploitant, de economische voordelen die de exploitant als gevolg van de inbreuk
direct of indirect heeft behaald of de verliezen die hij hierdoor direct of indirect
heeft vermeden, de omvang van de exploitant.
6.2 Wet op de economische delicten
Bestuursrechtelijke handhaving van de verordening vormt het uitgangspunt van dit wetsvoorstel,
maar in een aantal gevallen wordt strafrechtelijke handhaving als ultimum remedium
noodzakelijk geacht. Hiertoe bevat het wetsvoorstel een wijziging van de Wet op de
economische delicten (hierna: Wed).
Voor LNG-installaties en alternatief gebruik van verlaten ondergrondse kolenmijnen
(niet dieper dan 500 meter in de ondergrond) geldt reeds het Wed-regime voor de Omgevingswet.
In artikel 1a, onder 1°, van de Wed is namelijk bepaald dat overtreding van artikel
4.3, eerste lid, aanhef en onder b, voor zover het verbod is gesteld met het oog op
het beschermen van het milieu, een economisch delict is. Ter uitvoering van de methaanverordening
zullen op grond van dat artikellid in het Besluit activiteiten leefomgeving regels
worden gesteld. Uit deze systeemkeuze in de Wed voor sanctionering van overtreding
van de Ow volgt dat overtreding van de regels die voor activiteiten van Seveso-inrichtingen
en het alternatief gebruik van verlaten ondergrondse kolenmijnen ter uitvoering van
de methaanverordening worden gesteld op grond van artikel 4.3, eerste lid, aanhef
en onder b, van de Omgevingswet wordt aangemerkt als economische delict in de zin
van artikel 1a, onder 1°, Wed. Uit deze systeemkeuze, die noodzakelijkerwijze grofmazig
is, volgt dat hier niet alleen inhoudelijke verplichtingen onder kunnen vallen, maar
ook verplichtingen van meer of louter administratieve aard zoals meldings- en monitoringsplichten.12
Voor de mijnbouwsector (Mijnbouwwet) en voor import (Wet milieubeheer) wordt ook strafrechtelijke
handhaving als ultimum remedium noodzakelijk geacht, voor alleen die gedragingen die
daadwerkelijke schade door methaanemissies tot gevolg hebben. Daarom zijn naast de
bestuursrechtelijke handhavingsinstrumenten die op grond van de verordening ingezet
moeten kunnen worden, bepaalde overtredingen genoemd in artikel 33, vijfde lid, ook
onder de Wed gebracht.
Het betreft dan (alleen) die overtredingen die niet in artikel 33, tweede lid, van
de verordening genoemd worden. Omdat de verordening in artikel 33, tweede lid, voor
overtreding van bepaalde rapportageverplichtingen een specifiek bestuursrechtelijk regime vereist, wordt het niet voor de hand liggend geacht overtredingen genoemd
in artikel 33, vijfde lid, die ook in het tweede lid, worden genoemd, onder de Wed
te brengen.
Binnen deze beperktere groep van overtredingen betreft het vervolgens nalaten van
mijnbouwexploitanten en importeurs of producenten dat schade door emissies tot gevolg
heeft.
Daarbij gaat het ten eerste om die gevallen waarbij de maximale methaanintensiteitswaarden
(bewust) worden overschreden (artikel 33, vijfde lid, onder p). Het overschrijden
van deze maximale intensiteitswaarde vormt een directe aantasting van het klimaat
en milieu en wordt daarmee als een ernstige overtreding gezien. Het gaat immers om
een krachtig broeikasgas (methaan) dat significant bijdraagt aan de opwarming van
de aarde met alle gevolgen van dien. Op mondiaal niveau zijn afspraken gemaakt om
de uitstoot van methaan aanzienlijk terug te dringen. Het overschrijden van deze norm
door een importerende partij wordt dan ook gezien als een vorm van ondermijning van
de verordening. Daarnaast is het niet uit te sluiten dat internationaal opererende
partijen de bestuurlijke boetes incalculeren, omdat het niet voldoen aan deze maximale
intensiteitswaarde aanzienlijke economische voordelen kan opleveren. Het toepassen
van strafrechtelijke handhaving als ultimum remedium zorgt daarbij voor een afschrikkende
werking en wordt om bovengenoemde redenen daarom noodzakelijk geacht. Strafrechtelijke
handhaving voor deze overtredingen sluit ook aan bij handhaving van ernstige overtredingen
in het kader van de emissiehandel, zoals fraude en vervalsing van emissierechten (zie
de overtredingen in het kader van emissiehandel die onder artikel 1a, onder 1°, van
de Wed vallen).
Ten tweede gaat het om die overtredingen door mijnbouwexploitanten die schade aan
het klimaat en milieu door methaanemissies tot gevolg kunnen hebben. Het belang van
het kunnen toepassen van strafrechtelijke interventie in deze sector wordt nodig geacht
om een signaal aan de ondernemingen te geven over wat de consequenties kunnen zijn
als zij de verordening niet naleven. Dat wil zeggen dat als zij gedrag laten zien
dat milieuschade veroorzaakt en onveilig is voor mensen, zij zich bewust zijn van
het feit dat er strafrechtelijk kan worden opgetreden. Hier gaat een grotere afschrikkende
werking vanuit dan van herstelsancties en de bestuurlijke boete. Daarnaast is herstel
van daadwerkelijke methaanemissies niet mogelijk, omdat die immers niet meer teruggehaald
kunnen worden en de milieuschade daarmee al is aangebracht, met ook de directe impact
op de bijdrage van deze emissies aan de klimaatverandering. Met name als de hoogte
van de bestuurlijke boete niet opweegt tegen de winst die de overtreder kan behalen
door schade aan het milieu aan te richten, dan heeft de boete niet het werkelijke
afschrikkingseffect dat nodig kan zijn. De overtredingen van artikel 33, vijfde lid,
waarvoor het wetsvoorstel strafrechtelijke handhaving als ultimum remedium mogelijk
maakt die milieuschade tot gevolg hebben betreffen het nalaten genoemd in artikel
33, vijfde lid, onder d (voor zover het gaat om het nalaten lekdetectie en -reparatie
uit te voeren overeenkomstig artikel 14, tweede, vijfde en zesde lid), onder e (voor
zover het gaat om het nalaten componenten te repareren of te vervangen overeenkomstig
artikel 14, achtste tot en met dertiende lid), onder g en onder l. Deze gaan specifiek
over uitstoot en niet over rapportage- of meldingsverplichtingen.
Dit betekent dat alleen de gedragingen die genoemd staan in artikel 33, vijfde lid,
van de verordening onder de Wed gebracht worden die betrekking hebben op activiteiten
die daadwerkelijke schade door emissies tot gevolg hebben en die worden gereguleerd
onder de Mijnbouwwet of die genoemd wordt in onderdeel p van het vijfde lid, dat ziet
op import en betrekking heeft op het nalaten van de maximale methaanintensiteitswaarden.
Daarom is de wijziging van de Wed beperkt tot die gedragingen genoemd in artikel 33,
vijfde lid, waar de inspecteur-generaal der mijnen op grond van het bepaalde krachtens
het voorgestelde artikel 127, eerste lid, onderdeel a, subonderdeel 4°, van de Mijnbouwwet
toezicht op houdt. Daarmee wordt tot uitdrukking gebracht dat het gaat om nalaten
door exploitanten in de zin van de Mijnbouwwet, de exploitant van een inactieve of
tijdelijk gedichte put of de verantwoordelijke partij voor een gesloten of verlaten
ondergrondse kolenmijn in de zin van de verordening.
Voor de strafmaat voor deze overtredingen is aangesloten bij de strafmaat die op grond
van de Ow geldt voor overtreding van dezelfde verplichting (artikel 1a, onder 1°,
Wed).
Voor artikel 33, vijfde lid, onderdeel p, van de verordening speelt niet dat deze
bepaling op meer sectoren en dus bevoegde instanties kan slaan. Dit onderdeel ziet
alleen op import.
Voor zover toezichthouders op grond van de Energiewet ook toezicht houden op naleving
van de voorschriften genoemd in deze Wed-bepaling, worden deze overtredingen niet
aangemerkt als economische delicten in de zin van de Wed. Strafrechtelijke handhaving
wordt hier niet noodzakelijk geacht voor naleving van deze voorschriften. Voor die
terreinen worden de bestuursrechtelijke handhavingsinstrumenten, zoals een last onder
dwangsom en de bestuurlijke boete, voldoende afschrikkend en evenredig geacht.
Daarbij speelt mee dat de systeembeheerders beschouwd kunnen worden als een sterk
gereguleerde sector, die aan diverse wettelijke voorschriften moet voldoen waar het
gaat om kwaliteit, betrouwbaarheid en veiligheid. Zo moeten systeembeheerders worden
gecertificeerd door de daarop toezichthoudende instantie (de Autoriteit Consument
en Markt, hierna: de ACM) of een erkenning aanvragen in het geval van een gesloten
systeem. Bij deze regulering worden vergaande waarborgen gesteld om de betrouwbaarheid
van partijen te verzekeren en hebben de ACM (in het kader van certificering) en de
Minister in ultimo zelfs vergaande bevoegdheden om in te grijpen.13
Voor de transmissie- en distributiesysteembeheerders voor gas is van belang dat deze
in publieke handen zijn en door de ACM gereguleerde tarieven kennen die niet zijn
ingegeven door een winstoogmerk. Dit vermindert het risico dat omwille van economische
redenen bepaalde verplichtingen niet worden nagekomen.
Voor gesloten systemen geldt dat deze distributiesystemen lokaal zijn en beperkt zijn
in het aantal afnemers en omvang qua systeem, waardoor de kans op potentiële significante
klimaatschade die kan ontstaan bij niet naleving van de methaanverordening beperkt
wordt ingeschat. Het wordt daarmee niet noodzakelijk en proportioneel geacht om de
Wed van toepassing te verklaren.
Indien sprake is van een overtreding die ook in de Wed strafbaar is gesteld, dan kan
de bevoegde instantie besluiten een bestuurlijk handhavingsbesluit op te leggen, zoals
een last onder dwangsom of een bestuurlijke boete, of het Openbaar Ministerie kan
besluiten om tot vervolging over te gaan.
Als het gaat om de keuze tussen een bestuurlijke boete en de Wed, dan geldt dat het
niet is toegestaan om een overtreder ten aanzien van hetzelfde feit meer dan éénmaal
een straf op te leggen. Een bestuurlijke boete is immers net als een Wed-sanctie een
bestraffende sanctie. Dit is anders waar het gaat om mogelijke samenloop tussen een
herstelsanctie, zoals een last onder dwangsom, en de Wed.
Zie ook hoofdstuk 10 van het algemeen deel van deze memorie van toelichting over handhaving
voor meer uitleg op het sanctieartikel van de verordening en de artikelsgewijze toelichting
bij artikel V.
6.3 Kaderwet zelfstandige bestuursorganen
In artikel 3, eerste lid, aanhef en onder a, van de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen
is bepaald dat een zelfstandig bestuursorgaan (zbo) uitsluitend kan worden ingesteld
indien er behoefte is aan onafhankelijke oordeelsvorming op grond van specifieke deskundigheid.
Op grond van artikel 3, tweede lid, van deze wet is het eerste lid van overeenkomstige
toepassing indien een reeds ingesteld zbo met een andere taak, inhoudende de uitoefening
van openbaar gezag, wordt belast dan die waarvoor het zbo werd ingesteld.
In dit geval wordt de emissieautoriteit, een bestaand zbo, op grond van dit wetsvoorstel
belast met een nieuwe taak, namelijk het uitvoeren van de taken die de verordening
opdraagt aan de bevoegde instantie waar het gaat om methaanemissies van import van
ruwe olie, aardgas en steenkool in de zin van de artikelen 27 tot en met 29. Daarbij
horen ook nieuwe bevoegdheden om de specifieke sancties op te leggen in de gevallen
genoemd in artikel 33 van de verordening.
De emissieautoriteit heeft al specifieke deskundigheid op het gebied van emissies
opgebouwd in het kader van haar taken en bevoegdheden waar het gaat om emissiehandel
en CBAM. De emissieautoriteit is in staat een onafhankelijk oordeel te vormen ten
aanzien van de ondertoezichtgestelden en de commerciële belangen die daarbij spelen.
Dat is de reden om de emissieautoriteit ook te belasten met deze nieuwe taak op het
gebied van methaanemissies.
Indien een zbo een nieuwe taak krijgt, moet de wet waarbij die taak wordt opgedragen
medeondertekend worden door de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
(artikel 6 van de Kaderwet bestuursorganen).
Omdat de emissieautoriteit in het wetsvoorstel een nieuwe taak krijgt opgedragen,
wordt de wet mede ondertekend door de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.
De andere bevoegde instanties (IGM/SodM en GS) die op grond van dit wetsvoorstel worden
belast met de uitvoering van de verordening zijn geen zbo’s.
De ACM, een bestaand zbo, krijgt op grond van dit wetsvoorstel geen nieuwe taken of
bevoegdheden. Wel legt de verordening in artikel 3, eerste lid, een verplichting op
aan de regulerende instanties in de zin van Richtlijn (EU) 2019/944 en Richtlijn (EU)
2024/1788. In Nederland is de ACM de regulerende instantie bedoeld in de zin van richtlijn
2019/944 (op grond van artikel 5.1, eerste lid, van de Energiewet; artikel 1a, tweede
lid, Gaswet). Artikel 3 van de verordening richt zich daarmee dus tot de ACM.
7. Gevolgen
7.1 Gevolgen voor de ondertoezichtgestelden
De verordening en dit wetsvoorstel zorgen voor een verhoogde regeldruk en financiële
lasten bij de ondertoezichtgestelden. Het monitoren en rapporteren van methaanemissies
leidt tot extra administratieve werkzaamheden. Ook de systemen voor lekzoeken (ook
wel: lekdetectie) en reparatie (LDAR), investeringen in emissiereductietechnologieën,
en het voldoen aan strengere administratieve en rapportagevereisten leiden tot aanzienlijke
kosten. Ondertoezichtgestelden moeten tevens regelmatig audits uitvoeren en hun personeel
trainen om aan de nieuwe normen te voldoen of kunnen hiervoor specialistisch personeel
inhuren. Ook indien installaties buiten gebruik gesteld moeten worden voor het herstellen
van (kleine) lekkages, kan dit leiden tot aanzienlijk hoge kosten en een potentieel
risico voor het niet kunnen voldoen aan leveringsverplichtingen. Hier staat tegenover
dat in artikel 33, tweede lid, van de verordening staat dat er rekening moet worden
gehouden met leveringszekerheid indien administratieve sancties worden opgelegd door
toezichthouders. Daarnaast moeten importeurs mogelijk contracten met buitenlandse
leveranciers aanpassen en herzien. Ook zullen er nieuwe afspraken moeten worden gemaakt
over het monitoren en rapporteren van lekkages. Dit kan leiden tot een prijsverhogend
effect van deze goederen. Kortom, deze verplichtingen brengen voor alle organisaties
die een rol hebben in de energieleveringsketen (aardgas, olie en kolen) eenmalige
investeringskosten en doorlopende operationele en administratieve lasten met zich
mee, afhankelijk van de omvang en complexiteit van hun activiteiten.
In een vroeg stadium is voorafgaand aan de uitwerking van de verordening door de Europese
Commissie een impact assessment uitgevoerd waarbij een maatschappelijke kosten-baten
analyse is opgesteld. In dit rapport is uitgegaan van een totale kostenpost voor de
te nemen maatregelen voor alle ondertoezichtgestelden gezamenlijk in de EU van 127
miljoen euro in 2030.14 In deze schatting is ervan uitgegaan dat alle maatschappelijk gewenste maatregelen
worden genomen om methaanuitstoot te minimaliseren. De Europese Commissie heeft geen
onderbouwing gegeven van deze kostenopgave voor de sector. De Commissie stelt in het
rapport dat deze kosten niet te kwantificeren zijn of zeer klein zijn ten opzichte
van de (maatschappelijke) baten van de reductie van methaanuitstoot. Het is goed om
hierbij op te merken dat de bevraagde doelgroepen voor de nationale regeldrukberekening
zich niet herkennen in deze kostenraming van de Europese Commissie.
7.1.1. Regeldrukkosten per doelgroep
Ondanks dat het wetsvoorstel strikte uitvoering van een rechtstreeks werkende Europese
verordening is, wordt aanvullend op de beperkte impact assessment van de Europese
Commissie in deze paragraaf uiteengezet wat de inschatting is van de nationale gevolgen
van de uitvoering van de verordening voor de regeldruk. Verschillende sectoren zijn
betrokken bij de totstandkoming van deze paragraaf. Hiervoor zijn de ondertoezichtgestelden
gevraagd om input voor deze paragraaf te leveren, al dan niet via een vertegenwoordiging
of brancheorganisatie. Voor zover betrokken sectoren hiervoor input konden en wilden
leveren en het inzichtelijk te maken was is een zo goed mogelijke inschatting gemaakt.
7.1.1.1 Kostencategorieën
De kosten voor het uitvoeren van de verordening voor de ondertoezichtgestelden zijn
in te delen in de volgende categorieën:
I. Aanpassen van installaties, contracten, procedures of systemen
II. Lekdetectie en emissiemonitoring
III. Administratieve lasten en rapportages
Hieronder wordt beschreven wat de geschatte, additionele kosten zullen zijn die de
ondertoezichtgestelden moeten maken om te kunnen voldoen aan de voorwaarden die gesteld
worden vanuit de verordening. Hierbij is onderscheid gemaakt tussen structurele kosten,
welke vooral zullen bestaan uit operationele kosten, en investeringen, wat in de regel
eenmalige kosten zijn. De kosten betreffen zowel manuren als materiële kosten.
Onder «aanpassen van installaties, contracten, procedures of systemen» wordt verstaan
het uitvoeren van reparaties om methaanlekken te verhelpen, maar daarnaast ook het
investeren in een ICT-systeem, een nieuwe werkwijze ten aanzien van affakkelen, kennisname
van de verordening, kosten voor heronderhandelen en het maken van nieuwe contractuele
afspraken. Onder «lekdetectie en emissiemonitoring» wordt bijvoorbeeld verstaan het
daadwerkelijk opsporen van methaanlekken (lekdetectie), het opstellen van een nieuw
monitoringsplan en de monitoring die hiermee samenhangt. Onder «administratieve lasten
en rapportages» wordt ook verstaan de verificatie van rapportages, het aangaan van
overeenkomsten over rapportage en wanneer wenselijk aanpassingen van het kwaliteitssysteem.
In de paragraaf hieronder is voor iedere groep van de ondertoezichtgestelden, (producenten,
systeembeheerders en beheerders van gesloten systemen, LNG-terminal exploitanten en
importeurs) een kosteninschatting gemaakt.
7.1.1.2 Producenten van aardgas en olie
De olie- en gasproducenten in Nederland zijn al bijna 30 jaar bezig met het reduceren
van methaanemissies. De laatste grote reducties zijn gerealiseerd onder een convenant
dat is afgesloten in 2019 tussen de sector en het Ministerie van Economische Zaken
en Klimaat. In een periode van bijna anderhalf jaar is een methaanemissiereductie
gerealiseerd van bijna 70% in de offshore sector.
De Nederlandse industrie behoort door de methaanreducties gedurende de afgelopen bijna
30 jaar tot de top van de wereld. Op Noorwegen na is Nederland het beste presterende
land ter wereld, uitgedrukt in methaanemissie per geproduceerde hoeveelheid olie of
aardgas. De productiesector is betrokken bij de totstandkoming van het wetsvoorstel
om gebruik te maken van de reeds opgedane ervaring.
De enige toevoegingen zijn dat de rapportages nu geverifieerd moeten worden en dat
aanvullende metingen moeten worden gedaan op locatieniveau om de bronmetingen te vergelijken.
De extra kosten voor deze producenten zullen naar alle waarschijnlijkheid meevallen.
In de onderstaande tabel staat beschreven wat de geschatte extra kosten als gevolg
van verificatie zullen bedragen voor producenten.
Investeringen [k €]
Structurele kosten
[k €]
I. Aanpassen van installaties, contracten, procedures of systemen om ze te laten voldoen
aan de eisen van de verordening
47.2501
II. Lekdetectie en emissiemonitoring
315
1.0002
III. Administratieve lasten en rapportages
17–43
Totaal:
47.565
1.017–1.043
X Noot
1
De beoordeling van de te nemen maatregelen moet plaatsvinden door SodM. De operators
hebben in de afgelopen jaren al heel veel maatregelen genomen om methaanemissiereductie
te realiseren. KGG verwacht dat de kosten liggen aan de onderzijde van de bandbreedte,
die de operators geven. Zij hebben immers het beste overzicht op of de installaties
voldoen aan de BBT-eisen.
X Noot
2
In de verordening is een uitzonderingspositie opgenomen, waardoor de operators die
kunnen aantonen dat ze al voldoen aan de monitoringssystematiek uit de verordening
én lage emissies hebben minder hoeven te monitoren. De sector is op dit punt meegenomen
tijdens de onderhandelingen in de totstandkoming van de verordening. De operators
zijn uitgegaan van de hoge monitoringsfrequentie, maar ze hoeven waarschijnlijk te
voldoen aan de lagere monitoringseis, zodat ze de huidige wijze van monitoring kunnen
blijven voortzetten. Hiervoor moet SodM een goedkeuring verstrekken. Wel moeten de
producenten de metingen op locatie gaan verifiëren met de metingen die aan de bron
worden uitgevoerd. Dat doen operators op dit moment nog niet. Daarvoor is deze kostenpost
opgenomen.
De geschatte kosten kunnen anders worden, bijvoorbeeld omdat de toezichthouder moet
beoordelen welke systemen aangepast moeten worden. De onderhandelingen zijn echter
gevoerd met de huidige Nederlandse systematiek in het achterhoofd. De beoordelingen
van de toezichthouder gaan over de volgende punten:
– Beoordeling of de systemen voldoen aan de eisen zoals die nu op productie en behandellocaties
aanwezig zijn of dat die systemen gewijzigd dan wel vervangen moeten worden;
– Ook monitoren producenten de emissies al veelal op de wijze (met de betreffende frequentie)
zoals die in de verordening wordt voorgeschreven. Om die te introduceren hoeven de
bedrijven dus geen extra kosten te maken;
– Daarnaast is er een verlicht monitoringsregime mogelijk voor operators die kunnen
aantonen dat ze voldoen aan de emissie-eisen. Indien dat het geval is, kan de monitoringsfrequentie
met een factor 16 verlaagd worden, na toestemming van de toezichthouder daarvoor.
Deze beoordelingen hebben impact op de noodzakelijkheid om installaties aan te passen
of de wijze van monitoring te wijzigen.
7.1.1.3 Systeembeheerders en beheerders van gesloten systemen voor gas
Ook de systeembeheerders voor gas zijn al langer bezig met emissie-reducerende maatregelen,
zoals het nauwkeuriger vaststellen van emissiebronnen en de sanering van bros materiaal.
Voor de systeembeheerders voor gas en de beheerders van gesloten systemen voor gas
zal er echter ook een toename zijn van de verwachtte kosten, omdat de uitvoering van
het monitoren van emissies extra werkzaamheden met zich meebrengt. De hieronder geschatte
kosten betreffen echter niet een directe vertaling van kosten die in het investeringsplan
van de systeembeheerders zullen landen. Het investeringsplan kent een zorgvuldige
voorbereiding en gereguleerd besluitvormingsproces dat los staat van het in kaart
brengen van de geschatte regeldrukeffecten.
De verordening zorgt ervoor dat beheerders van systemen voor gas veel intensiever
dan nu lekkages van methaangas als component van aardgas moeten opsporen (lekzoeken)
en eventuele lekkages sneller moeten repareren. Daarnaast zullen systeembeheerders
voor gas en beheerders van gesloten systemen voor gas bij werkzaamheden aan hun systeem
meer maatregelen moeten nemen om uitstoot van methaan te voorkomen. In het geval dat
een onderdeel van het gassysteem minimaal lekt, ook zonder dat dit vanuit veiligheidsoogpunt
een gevaar oplevert, kan de verordening aanleiding zijn dat er (eerder) onderdelen
van het gassysteem vervangen moeten worden. Dit brengt uiteraard kosten met zich mee,
net als de administratieve en rapportagelast die volgt uit de verordening.
De omvang van de investeringen is mede afhankelijk van afspraken tussen beheerders
van systemen voor gas en de toezichthouder over de aard van de maatregelen die de
beheerders moeten nemen om uitstoot van methaan te voorkomen. Een sterke toename van
kosten is denkbaar en de uitvoering kan tot 10 jaar duren (varieert per beheerder).
Een deel van deze kosten zou n.a.v. degradatie in de tijd toch plaatsvinden, maar
waarschijnlijk later. Afhankelijk van de aannames die gedaan worden is de spreiding
in dit getal heel groot. Waar mogelijk zijn de kosten die nu gemaakt worden geëxtrapoleerd
naar de nieuwe situatie, waarbij nog geen rekening is gehouden met eventueel toekomstige
schaalvoordelen.
Bij het in kaart brengen van de gevolgen van het wetsvoorstel is onderscheid gemaakt
tussen de transmissie- en distributiesysteembeheerders voor gas en de beheerders van
gesloten systemen voor gas. De transmissiesysteembeheerder voor gas is GTS. De distributiesysteembeheerders
beheren de verschillende regionale gasdistributienetten, dit inzicht is verkregen
met behulp van de branchevereniging Netbeheer Nederland.
Geschatte kosten voor de transmissiesysteembeheerder voor gas
De transmissiesysteembeheerder voor gas heeft aangegeven dat de specifiek door de
verordening en de dit wetsvoorstel voortvloeiende kosten voor het transmissiesysteem
voor gas en voor de interconnectoren lastig te identificeren zijn, omdat de activiteiten
worden geïntegreerd in de bestaande bedrijfsvoering, inclusief de daarbij horende
ICT en kwaliteitssystemen. Bij de inschatting van de kosten voor interconnectoren
is uitgegaan van zowel de interconnectoren waarvan GTS de beheerder is als van de
interconnectoren die door een infrastructuurbedrijf binnen de infrastructuurgroep
waar GTS deel van uit maakt wordt beheerd.
Op basis van een globale verkenning wordt verwacht dat verordening en het wetsvoorstel
leiden tot een structurele verhoging van de OPEX kosten van ongeveer 12 miljoen euro
per jaar en extra investeringen van enkele honderden miljoenen euro’s in de komende
vijf tot tien jaar. De investeringen bestaan uit het vervangen van lekkende of op
andere wijze emitterende (afblazende) apparatuur en de aanschaf van mobiele compressoren
en affakkelinstallaties om emissie van methaan gerelateerd aan werkzaamheden te beperken.
Investeringen [k €]
Structurele kosten [k €]
I. Aanpassen van installaties, contracten, procedures of systemen om ze te laten voldoen
aan de eisen van de verordening
450.000
2.400
II. Lekdetectie en emissiemonitoring
9.000
III. Administratieve lasten en rapportages
5.000
700
Totaal:
455.000
12.100
Geschatte kosten voor een distributiesysteembeheerder voor gas
Voor de distributiesysteembeheerders voor gas zijn de kosten zo goed mogelijk inzichtelijk
gemaakt, waarbij de informatie deels is te kwantificeren, maar de exacte impact lastig
te berekenen is. Onderstaande cijfers geven een inschatting en zijn op landelijk niveau
voor de distributiesysteembeheerder voor gas in kaart gebracht.
Voor distributiesystemen is de inschatting dat door de verplichtingen van de verordening
de lekzoekfrequentie naar verwachting met een factor 2 omhoog zal gaan. Veel lekzoekwerk
zal worden uitbesteed en dit werk wordt ingekocht per kilometer leiding, niet per
uur. Op dit moment wordt ongeveer 45.000 kilometer aan leiding per jaar onderzocht.
De verwachte extra lekzoekkosten mede als gevolg van de implementatie van de verordening
voor de distributiesystemen bedragen ca. € 20 miljoen. In de loop van de tijd (5–8
jaar) zal dat iets minder worden, vanwege de sanering van brosse materialen die een
hogere lekzoekfrequentie kennen in de verordening.
Voor een inschatting gaan de distributiesysteembeheerders er van uit dat de reparatiefrequentie
ook met een factor 2 omhooggaat. Op basis van de huidige reparatieprogramma’s zijn
de ingeschatte kosten die daarmee samenhangen € 6,6 miljoen. De inschatte impact vanwege
beperkingen en verboden ten aanzien van afblazen en affakkelen betreft in potentie
meerdere miljoenen euro’s.
De verordening kent een hoge administratie- en rapportagelast. Op basis van een vergelijking
met het huidige storingsregistratieprogramma is de inschatting dat er € 1.5 tot 2
miljoen aan extra kosten zijn per jaar. Dit is exclusief de extra handelingen die
in het veld moeten worden verricht bij het uitvoeren van werkzaamheden.
Investeringen [k €]
Structurele kosten [k €]
I. Aanpassen van installaties, contracten, procedures of systemen om ze te laten voldoen
aan de eisen van de verordening
9.600
II. Lekdetectie en emissiemonitoring
20.000
III. Administratieve lasten en rapportages
1.500 – 2.000
Totaal:
31.100–31.600
Geschatte kosten voor de gesloten systemen voor gas
De gesloten systemen betreffen systemen, veelal op bedrijventerreinen, waarop geen
huishoudens en maximaal 500 afnemers zijn aangesloten. De ACM heeft op peildatum 11 november
2024 op grond van artikel 2a van de Gaswet voor 50 gesloten distributiesystemen een
ontheffing verleend voor het aanwijzen van een netbeheerder. Op grond van artikel
7.32 van de Energiewet wordt deze ontheffing beschouwd als een erkenning als gesloten
systeem en als een aanwijzing van de eigenaar als beheerder daarvan. De gesloten systemen
verschillen in omvang, waarbij de kleinste enkele meters gasleiding betreffen tot
de grootste welke ongeveer 30 kilometer gasleiding kent. Als sector gezamenlijk betreft
dit ongeveer 1% van de omvang van de distributiesystemen voor gas. Een afgeleide van
de inschatting voor distributiesystemen zoals hierboven weergegeven kan ook naar rato
beschouwd worden als een inschatting van de regeldruk voor de gesloten systemen afhankelijk
van hun omvang en aantal aangeslotenen.
Investeringen [k €]
Structurele kosten [k €]
I. Aanpassen van installaties, contracten, procedures of systemen om ze te laten voldoen
aan de eisen van de verordening
96
II. Lekdetectie en emissiemonitoring
200
III. Administratieve lasten en rapportages
15 – 20
Totaal:
311 – 316
7.1.1.4 Geschatte kosten voor de exploitanten van LNG-terminals
Momenteel zijn er twee LNG-importterminals in Nederland: de Gate-terminal in Rotterdam,
met een capaciteit van 16 bcm per jaar, en de Eems Energy Terminal (EET) in de Eemshaven,
met een capaciteit van 9 bcm per jaar. De EET is een tijdelijke terminal en operationeel
tot het najaar van 2027. De exploitant van de EET voert een studie uit om te onderzoeken
of en hoe de terminal kan worden verlengd. In afstemming met een exploitant is onderstaande
inschatting gemaakt voor beide terminals.
Investeringen [k €]
Structurele kosten [k €]
I. Aanpassen van installaties, contracten, procedures of systemen om ze te laten voldoen
aan de eisen van de verordening
4,7
16,3
II. Lekdetectie en emissiemonitoring
12,4
4,6 (+100)
III. Administratieve lasten en rapportages
27
21,6
Totaal:
44,1
42,5 (+100)
7.1.1.5 Importeurs
Voor de importeurs betekent de implementatie van de verordening een toename van administratieve
lasten en dus kosten, omdat zij moeten gaan monitoren en rapporteren over methaanemissies
die plaatsvinden bij producenten in landen buiten de EU waar de geïmporteerde grondstoffen
(ruwe olie, aardgas en steenkolen) vandaan komen. De werkelijke kosten zijn afhankelijk
van de omvang van de importactiviteiten, het aantal leveranciers en producenten, het
reeds geldende beleid van de producent en het land van herkomst op gebied van methaanemissiereducties,
en de nalevingsstrategieën die worden toegepast door de importeurs. Het kan zijn dat
importeurs als gevolg van deze verordening hun contracten met producenten en leveranciers
moeten aanpassen en striktere eisen moeten stellen om ervoor te zorgen dat de methaanemissies
in de toeleveringsketen worden gemonitord, gerapporteerd en geminimaliseerd. De producent
buiten de EU moet, als gevolg van deze verordening, mogelijk meer investeren in emissiereductietechnologieën,
dat voor een kostenverhogend effect kan zorgen.
Partijen die ruwe olie, aardgas (inclusief LNG) en steenkolen in de EU op de markt
brengen, moeten jaarlijks rapporteren over de methaanemissies van deze fossiele goederen
op het niveau van producenten (zie ook paragraaf 8.2.2). De rapportage dient te worden
ingediend bij de aangewezen emissieautoriteit van het EU-lidstaat waar de importeur
is gevestigd. In Nederland betekent dit dat importeurs hun rapportages moeten indienen
bij de emissieautoriteit.
In veel gevallen zal de importeur een andere partij zijn dan de producent van de fossiele
goederen. Vaak zitten er meerdere leverancier(s) tussen, wat betekent dat de verordening
en het wetsvoorstel niet alleen directe kosten met zich meebrengen voor de rapportageverplichting
bij de importeur, maar ook indirecte kosten voor de gehele aanvoerketen. Deze indirecte
kosten liggen voornamelijk bij de producenten van ruwe olie, aardgas (inclusief LNG)
en steenkolen die mogelijk extra inspanningen moeten gaan leveren om lekkages snel
te detecteren en te mitigeren.
Tot slot moet er een stelsel van verificatie worden opgezet om te controleren of de
volumes van fossiele brandstoffen die worden ingevoerd, voldoen aan de methaanemissienormen
zoals vastgesteld in de verordening of via de nog nader vast te stellen gedelegeerde
handelingen. Importeurs zullen door middel van dit verificatiesysteem aan moeten tonen
dat de gerapporteerde emissies over de geïmporteerde fossiele goederen, dat vaak een
mengsel betreft afkomstig van diverse producenten, betrouwbaar zijn en dat de vereiste
normen daadwerkelijk zijn nageleefd. Deze informatie moeten zij verkrijgen van tussenleveranciers
of van de producent zelf, afhankelijk waar de importeur mee handelt.
Voor een deel van de importeurs zal dit betekenen dat nieuwe afspraken moeten worden
gemaakt met hun leveranciers en producenten om de benodigde gegevens te verkrijgen
en dat zal vervolgens contractueel vastgelegd moeten worden. De kosten voor deze eenmalige
werkzaamheden zijn in de onderstaande schatting opgenomen. Uit de doelgroepenanalyse
van de Douane blijkt dat er in Nederland circa 350 importeurs van ruwe olie, aardgas
(inclusief LNG) en steenkool zijn, die jaarlijks goederen met een waarde van meer
dan € 150 invoeren.17 In de inschatting hieronder is van dit aantal importeurs uitgegaan. Daarnaast is
hier uitgegaan van een importeur met vijf contracten. In de praktijk zal dit echter
sterk variëren. Midden tot grote importerende partijen hebben vaak een portofolio
aan contracten van verschillende leveranciers en/of producenten. Daarnaast zijn de
kosten voor het verstrekken van gegevens aan de Douane door de importeur bij de import
van goederen niet meegenomen in deze schatting, omdat deze verplichting reeds bestaat.
De werkelijke kosten voor de buitenlandse leveranciers en producenten zijn in onderstaande
schatting buiten beschouwing gelaten, aangezien deze bedrijven zich buiten de EU bevinden.
Het is daarbij belangrijk te vermelden dat de kosten voor buitenlandse producenten
sterk zullen variëren, afhankelijk van factoren zoals arbeidskosten en de vraag of
er al bestaand beleid is ten aanzien van methaanemissies in het land van vestiging
van de producent. Ook kan het zijn dat gelijkwaardigheid is vastgesteld voor het land
van vestiging van de producent. Een importeur is in dat geval vrijgesteld van de rapportageverplichting
(artikel 28, lid 7) dat aanzienlijk scheelt in de regeldruk(kosten).
Investeringen [k €]
Structurele kosten [k €]
I. Aanpassen van installaties, contracten, procedures of systemen om ze te laten voldoen
aan de eisen van de verordening
6.748
II. Lekdetectie en emissiemonitoring
III. Administratieve lasten en rapportages
3.763
Totaal:
6.748
3.763
7.1.1.6 Totaalkosten
Het totaal overzicht van de kosten voor alle sectoren samen komt hiermee uit op
Investeringen [k €]
Structurele kosten [k €]
I. Aanpassen van installaties, contracten, procedures of systemen om ze te laten voldoen
aan de eisen van de verordening
504.002,7
12.112,3
II. Lekdetectie en emissiemonitoring
327,4
30.204,6 (+100)
III. Administratieve lasten en rapportages
5.027
6.016,6 – 6.547,6
Totaal:
509.357,1
48.333,5 – 48.964,5
7.2 Gevolgen voor toezichthouders
De expliciete voorwaarden waaraan het toezichthouden op de naleving van de voorschriften
van de verordening moet voldoen, vergt dat er toezicht moet worden ingeregeld bij
een aantal toezichthouders. Dit is nodig, omdat in Nederland in het verleden op veel
plekken aardgas is gewonnen en Nederland een uitgebreid netwerk heeft van gasleidingen.
Daarbij komen via de havens van Nederland grote hoeveelheden ruwe olie, aardgas (LNG)
en steenkolen binnen die voor een groot deel bestemd zijn voor het Europese achterland.
Ook heeft Nederland in het verleden een aantal kolenmijnen gehad, die nu gesloten
zijn. Al deze ketenonderdelen van de energiesector vallen onder de reikwijdte van
de verordening waarop toezicht moet worden gehouden. Hierbij is aannemelijk dat ook
toezichthoudende instanties te maken gaan krijgen met extra toezichthoudende taken
wat zich kan doorvertalen naar een stijging van de kosten van toezichthoudende instanties.
Hier wordt in hoofdstuk 11 van deze memorie van toelichting nader op ingegaan.
7.3 Energievoorzieningszekerheid
De verordening streeft ernaar om de emissiereductiedoelen te realiseren zonder de
energievoorzieningszekerheid in gevaar te brengen. De overwegingen van de verordening
(overwegingen 76 en 77) onderstrepen dit belang en stellen dat bij het vaststellen
van maximale methaanintensiteitswaarden en -klassen door de Europese Commissie of
nationale autoriteiten, de impact op de energievoorziening moet worden geëvalueerd
en beheerd. Daarnaast komt het belang van energievoorzieningszekerheid in de artikelen
14, 29 en 33 van de verordening terug.
Artikel 33 geeft aan dat bepaalde sancties opgelegd kunnen worden aan partijen die
de verordening overtreden. Een belangrijke voorwaarde hierbij is dat deze sancties
de energievoorzieningszekerheid niet mogen ondermijnen.
In artikel 29, vijfde lid, is expliciet benoemd dat de Europese Commissie uiterlijk
op 5 augustus 2029 bij de beoordeling van het potentiële effect van de verschillende
maximale methaanintensiteitswaarden op het niveau van producenten over de fossiele
goederen die in de Unie in de handel worden gebracht rekening moet houden met de gevolgen
voor de energievoorzieningszekerheid op zowel EU als nationaal niveau. Het zesde lid
van artikel 29 stelt dat de Europese Commissie bij het vaststellen van maximale methaanintensiteitswaarden
en verplichtingen voor ondertoezichtgestelden, onder andere moet waarborgen dat deze
maximale methaanintensiteitswaarden en methaanintensiteitsklassen de energievoorzieningszekerheid
op Unie- en nationaal niveau waarborgen. Ook kunnen exploitanten en ondernemingen
uitzonderingen aanvragen voor bepaalde verplichtingen rond lekdetectie en -reparatie
(LDAR) in gevallen waarin naleving zou leiden tot ernstige verstoringen van de energievoorziening
(artikel 14, tiende lid).
8. Uitvoeringsaspecten
8.1 Monitoring, rapportage en lekdetectie en -reparatie
Voor de exploitanten van gas- en oliewinningsinstallaties en gasbehandelingsinstallaties
bestaat er in Nederland al een systeem voor het monitoren van diffuse emissies. Het
systeem dat nu in de verordening is vastgesteld in artikel 14, vijfde lid, is vergelijkbaar
met dit Nederlandse systeem. Dat betekent in de praktijk dat SodM de plannen die bedrijven
hebben om diffuse emissies te monitoren moet beoordelen en na goedkeuring door SodM
dienen de exploitanten zich te houden aan dit monitoringsplan, inclusief de verplichtingen
tot reparatie van lekke componenten en de rapportages. Exploitanten die olie en aardgas
produceren en aardgas behandelen, kunnen daarom zeer waarschijnlijk aantonen dat ze
voldoen aan de voorwaarden, zoals die gesteld worden in artikel 14, vijfde lid, eerste
alinea. Als zij aan die voorwaarden voldoen kunnen zij zeer waarschijnlijk in aanmerking
komen voor een verlicht monitoringsregime voor het ontdekken van lekkages, dat voldoet
aan de minimum frequenties genoemd in artikel 14, vijfde lid, onder a tot en met d,
van de verordening.
Voor de transmissie- en distributiesysteembeheerders voor gas en de beheerders van
gesloten systemen voor gas moet een vergelijkbare systematiek worden opgezet. Voor
deze systemen betekent dit dat de SodM ook deze LDAR-programma’s dient te beoordelen.
Wat betreft de toezichttaken gericht op import van ruwe olie, aardgas en steenkool,
dient de emissieautoriteit een geheel nieuw systeem op te tuigen dat de data over
de geïmporteerde fossiele goederen verzamelt evenals het ontvangen van de jaarlijkse
aan te leveren rapportages door importeurs en deze te verifiëren. Indien er in Europees
verband een informatiesysteem wordt opgezet over de methaanemissies bij de producenten
buiten de EU en het geldende beleid en normen in deze landen, zal de emissieautoriteit
hierop aansluiten.
8.2 Gegevensverstrekking
Binnen de verordening worden diverse gegevensstromen genoemd, te weten gegevensstromen
van ondertoezichtgestelden naar de toezichthouders en van de lidstaten naar de Europese
Commissie. Hierbij is onderscheid te maken in een nationaal rapportagedeel (de hoofdstukken
3 en 4 van de verordening) en een internationaal rapportagedeel (hoofdstuk 5 van de
verordening).
De aangeleverde gegevens van de exploitanten, mijnexploitanten, ondernemingen, producenten
en importeurs worden ingediend bij de aan de betreffende sector aangewezen toezichthouder,
die de rapportages indient bij de Minister. De Minister zal op basis van die rapportages
een geaggregeerde rapportage opstellen om in te dienen bij de Europese Commissie.
Deze gegevensstromen zijn hoofdzakelijk te verdelen in een nationaal en internationale
datastroom. Deze verdeling ontstaat doordat aan het internationale deel, de te leveren
gegevens van importeurs over ruwe olie, aardgas en steenkolen die in de EU in de handel
worden gebracht, andere eisen worden gesteld dan over de te leveren gegevens van exploitanten
en producenten (nationaal deel). Daarnaast worden over beide gegevensstromen en afhankelijk
van de doelgroep andere eisen gesteld aan de informatielevering richting de Europese
Commissie, waaronder de frequentie van rapporteren. In beide gegevensstromen zijn
aan de Minister enkele specifieke verplichtingen opgelegd die hieronder nader zijn
toegelicht.
8.2.1 Gegevensverstrekking nationaal deel
Het nationale deel betreft de exploitanten, mijnexploitanten, ondernemingen en producenten
die vallen onder het toezicht van SodM en de omgevingsdiensten. Deze groep van ondertoezichtgestelden
dienen de gevraagde gegevens te verstrekken aan desbetreffende toezichthouder. De
toezichthouder zal de rapportages samenstellen, conform de volgende artikelen van
de verordening:
– artikel 12 monitoring en rapportages inzake de sectoren olie en gas;
– artikel 14 inzake lekdetectie en -reparatie inzake de sectoren olie en gas;
– artikel 15 inzake grenzen aan afblazen en affakkelen;
– artikel 16 en bijlage III inzake rapportage van voorvallen van afblazen en affakkelen;
– artikel 17, derde lid, en bijlage IV inzake Inspecties van fakkelpijpen en andere
verbrandingsapparatuur;
– artikel 20 en bijlage VI over verslagen voor actieve kolenmijnen, hoewel die niet
aanwezig zijn in Nederland;
– artikel 23 en bijlage VII, inzake rapportage van voorvallen van afblazen en affakkelen
in drainagestations.
Voor artikel 18 wordt gebruikgemaakt van Nederlands Olie- en Gasportaal (NLOG), waar
alle gegevens worden gerapporteerd over putten die niet meer gebruikt worden.18 Dit wordt gerapporteerd op basis van de vigerende Mijnbouwwet. De Minister zal op
basis hiervan de rapportages opstellen.
De verstrekte gegevens door de exploitanten en producenten aan het digitale loket
dienen binnen drie maanden na de indiening ervan door de relevante exploitanten of
ondernemingen beschikbaar toegankelijk te worden gemaakt het publiek en de Europese
Commissie (artikel 12, achtste lid). Daarnaast dienen bij voorvallen van afblazen
en affakkelen exploitanten conform artikel 16, tweede lid, van de verordening jaarverslagen
aan de toezichthouders te overhandigen.
8.2.2 Gegevensverstrekking internationaal deel
Over de import van ruwe olie, aardgas en steenkolen dienen importeurs de vereiste
gegevens te verstrekken conform de artikelen 27, eerste lid, en 28, eerste en tweede
lid, en bijlage IX van de verordening. Hiervoor wordt de emissieautoriteit de aangewezen
toezichthouder. De emissieautoriteit krijgt hierbij medewerking van de Douane. Hieronder
wordt hier verder op ingegaan.
Met dit wetsvoorstel wordt voorgesteld om de emissieautoriteit aan te wijzen als de
bevoegde instantie met betrekking tot de taken en verantwoordelijkheden uit de verordening
die zich richten op de controle van de rapportageverplichting van importeurs, het
houden van toezicht en bij overtreding van de op een importeur rustende verplichting
uit de verordening het zo nodig opleggen van een bestuurlijke sanctie conform de sanctionering
van de artikelen 27, 28, 29 en 33 van de verordening. Een importeur of vertegenwoordiger
dient bij het importeren van goederen, waaronder ook ruwe olie, aardgas en steenkolen
een aangifte ten invoer in bij de Douane. In het kader van deze verordening verstrekt
de Douane op periodieke basis aangiftegegevens aan de emissieautoriteit, voor zover
deze gegevens beschikbaar zijn en benodigd zijn voor de uitvoering van de taak van
de emissieautoriteit.19 Deze gegevens dienen de emissieautoriteit een nader overzicht van de doelgroep en
de volumes van geïmporteerde goederen te geven. Dat overzicht is behulpzaam bij de
verificatie van de jaarverslagen die de importeurs jaarlijks dienen te verstrekken
aan de emissieautoriteit. Importeurs moeten de jaarverslagen met de gevraagde informatie
uit bijlage IX indienen via een nader vast te stellen format door de emissieautoriteit.
Importeurs dienen deze gegevens uiterlijk op 5 mei 2025 en uiterlijk op 31 mei van
elk jaar daarna, aan te leveren bij de emissieautoriteit, waarover zij vervolgens
controle uitvoert (artikel 27, eerste lid, van de verordening).
Jaarlijks, uiterlijk 5 augustus 2025 en uiterlijk 31 augustus van elk jaar daarna,
dient de Minister de door de importeurs verstrekte gegevens in bij de Europese Commissie
(artikel 27, tweede lid, van de verordening). Uiteindelijk stelt de Europese Commissie
de informatie beschikbaar in de transparantiedatabank, die kosteloos en publiekelijk
toegankelijk moet zijn (artikel 30 van de verordening).
8.2.3 Overige gegevensverstrekking
Ter uitvoering van artikel 33, achtste lid, van de verordening zal de Minister jaarlijks
publiceren over de opgelegde sancties, de inbreuken en de exploitanten, ondernemingen,
mijnexploitanten of importeurs aan wie de sancties zijn opgelegd. De Minister heeft
hiervoor informatie nodig van de toezichthouders. Zij dienen deze informatie tijdig
aan de Minister aan te leveren. De verordening schrijft geen datum voor waarop de
Minister deze gegevens over sancties jaarlijks openbaar moet maken. Over het moment
van aanleveren van deze gegevens zullen nadere afspraken met de toezichthouders worden
gemaakt.
De Minister draagt daarnaast zorg voor het eenmalig rapporteren aan de Europese Commissie
over inactieve, tijdelijke gedichte, permanente en verlaten putten zoals in artikel
18, eerste lid, en bijlage V van de verordening over dit onderwerp is opgenomen. Wat
betreft gesloten ondergrondse kolenmijnen en verlaten ondergrondse kolenmijnen zal
de Minister tevens (jaarlijks) rapporteren aan Europese Commissie conform de artikelen
24, 25 en 26 van de verordening en de daarbij bijhorende bijlage VIII inzake gesloten
kolenmijnen.
9. Toezicht
De energiesector heeft verschillende schakels die vallen onder de reikwijdte van de
verordening. Om op een ordentelijke wijze toezicht te kunnen houden, is het van belang
dat het toezicht direct of via mandaat wordt belegd bij de instantie met de juiste
inhoudelijke kennis en kunde. De verordening benoemt dat exploitanten, ondernemingen,
mijnexploitanten en importeurs verplicht zijn om methaanemissies te monitoren en te
rapporteren. Zij moeten dit laten controleren door een onafhankelijke verificateur.
Verder moeten de toezichthoudende instanties toezien op de kwaliteit van monitoring,
rapportage en het opstellen van een lekdetectieplan.
Vanwege de vereiste kennis worden met dit wetsvoorstel meerdere toezichthoudende instanties
aangewezen om toezicht te houden op de energiesector. De aangewezen instanties geven
invulling aan hun toezicht op grond van de kaders van de verordening. Hierbij is de
verdeling van het toezicht zo opgezet dat er in principe wordt aangesloten bij het
bestaande toezicht voor de betreffende sector. Op die manier houdt een toezichthoudende
instantie die al bekend is met een sector toezicht op de betreffende sector. Zie voor
een nadere toelichting op de verdeling van het toezicht ook paragraaf 4.1. van het
algemeen deel van deze memorie van toelichting aangaande de aanwijzing van bevoegde
instanties.
Dit komt neer op de volgende toezichtverdeling voor de verschillende ketenonderdelen
gerangschikt naar wettelijke grondslag:
Methaanemissies van de sector:
Beoogd toezichthouder methaan
Motivering voor deze keuze
Wet
1. Exploratie en winning aardgas en aardolie
Staatstoezicht op de Mijnen
Integraal toezichthouder op mijnbouwwerken en -installaties volgens de Mijnbouwwet
Mijnbouwwet
2. Behandeling en verwerking van aardgas
Staatstoezicht op de Mijnen
Integraal toezichthouder op mijnbouwwerken en -installaties volgens de Mijnbouwwet.
Mijnbouwwet
3. Verlaten en tijdelijk buiten gebruik gestelde putten
Staatstoezicht op de Mijnen
Integraal toezichthouder op mijnbouwwerken en -installaties volgens de Mijnbouwwet.
Mijnbouwwet
4. Gasopslagen
Staatstoezicht op de Mijnen
Integraal toezichthouder op mijnbouwwerken en -installaties volgens de Mijnbouwwet.
Mijnbouwwet
5. Gesloten en verlaten ondergrondse kolenmijnen
Staatstoezicht op de Mijnen
Logische toezichthouder, omdat deze organisatie ook toezichthouder is op de nazorg
van andere mijnbouwactiviteiten.
Mijnbouwwet
6. Transmissie- en distributiesystemen
Staatstoezicht op de Mijnen
Aangewezen als toezichthouder voor de veiligheid voor dit type netwerk volgens de
Energiewet.
Energiewet
7. Gesloten systemen
8.
Staatstoezicht op de Mijnen
Veel parallellen met opzet toezicht op distributiesystemen voor gas (zie 6).
Energiewet
9. Interconnector-systemen
Staatstoezicht op de Mijnen
Veel parallellen met opzet toezicht transmissiesystemen voor gas (zie 6).
Energiewet
10. LNG-installaties
Seveso-omgevingsdienst
GS zijn VTH-bevoegd gezag voor Seveso-inrichtingen
Omgevingswet
11. Import fossiele brandstoffen
emissieautoriteit
Veel parallellen met CBAM aanwezig waar de emissieautoriteit ook toezicht op houdt.
Wet milieubeheer
9.1 Toezichthoudende instanties
Risicogestuurd toezicht
De Nederlandse inzet bij de totstandkoming van de verordening heeft nadrukkelijk gefocust
op het risicogestuurd en impactgericht inrichten van toezicht en handhaving. Risicogestuurd
werken veronderstelt inzicht in de risico’s met betrekking tot methaanemissies. Het
is essentieel dat toezichthouders beschikken over betrouwbare en actuele informatie
om risico’s effectief te kunnen identificeren en prioriteren. Dit vereist van toezichthouders
een risicoanalyse waardoor risicogestuurd toezichthouden mogelijk is.
De verordening legt specifieke verplichtingen op aan bedrijven zoals hoogfrequente
meet- en rapporteerverplichtingen, verplichte lekdetectie- en reparatie en strenge
beperkingen voor afblazen en affakkelen. Het voldoen aan strenge en frequente controles
en monitoring van methaanemissies vraagt van toezichthouders een intensivering van
de toezichttaak door te controleren of bedrijven aan hun verplichtingen voldoen. De
verordening gaat uit van een toezichthouder die bij de uitoefening van zijn taken
de noodzakelijke maatregelen neemt om de naleving van de verordening te waarborgen.
Dit betekent een aanzienlijke taakverzwaring voor toezichthouders, tenzij risicogestuurd
toezicht wordt gehouden op naleving van de verordening.
De Europese wetgeving biedt ruimte om toezicht op de naleving van deze verordening
risicogestuurd vorm te geven. Onderhavig wetsvoorstel biedt toezichthouders de mogelijkheid
om het toezicht in bredere zin risicogestuurd vorm te geven, zonder uit te gaan van
een systematisch toezichtmodel. Dit betekent dat toezichthouders zich richten op die
activiteiten en die bedrijven waar de grootste risico’s op methaanemissies bestaan,
zodat de middelen doelmatig kunnen worden ingezet en effectief toezicht kan worden
gehouden. Op die manier is het toezicht proportioneel en worden beschikbare middelen
effectief ingezet ten behoeve van de veiligheid voor mens en milieu.
De voordelen van risicogestuurd toezicht zijn dat inspanningen gericht worden op de
grootste risico’s voor mens en milieu op basis van o.a. gegevens over de aard, omvang
en oorsprong van methaanemissies. Dit draagt bij aan de effectiviteit van het toezicht
en zorgt ervoor dat de middelen op de meest impactvolle manier worden ingezet. Dit
stelt de toezichthouders in staat om gericht en proportioneel te handelen, met als
doel de grootste bedreigingen voor de veiligheid voor mens en milieu effectief te
mitigeren.
Hiermee wordt verzekerd dat toezicht en handhaving niet alleen plaatsvindt op basis
van risicoprioriteit, maar ook daadwerkelijk effect sorteert bij de grote risico’s
die het publieke belang raken. Risicogestuurd toezicht maakt optimaal gebruik van
schaarse middelen, verhoogt de efficiëntie van toezicht en handhaving en maximaliseert
het maatschappelijke resultaat.
Controles en inspecties
De toezichthouder controleert de ingediende gegevens en kan op basis van de controles,
die zowel fysiek als administratief kunnen plaatsvinden, de ingediende gegevens afkeuren
en de ondertoezichtgestelden de rapportages laten corrigeren. Indien nodig kan de
toezichthouder handhavend optreden.
De toezichthouder voert inspecties uit op de gerapporteerde cijfers die worden aangeleverd
door ondertoezichtgestelden. Deze inspecties kan de toezichthouder administratief
uitvoeren aan de hand van de gerapporteerde emissierapportages. Daarnaast kan de toezichthouder
ook fysieke bezoeken brengen aan de locaties waarover de ondertoezichtgestelden de
rapportages indienen. Op die manier kan de toezichthouder controleren of de rapportages
kloppen die de operators hebben ingediend. De toezichthoudende instantie ziet dus
toe op de kwaliteit van monitoring, rapportage, en dat ondertoezichtgestelden een
lekdetectieplan opstellen.
De verordening biedt bevoegde instanties de mogelijkheid voor risicogestuurd toezicht.
Artikel 6, derde lid, bepaalt daarover voor de routinematige inspecties dat na de
eerste routinematige inspectie de bevoegde instanties op basis van een risicoanalyse
programma’s voor routinematige inspecties opstellen. De bevoegde instantie kan hierbij
een besluit nemen over de reikwijdte en de frequentie van routinematige inspecties
op basis van een beoordeling van de risico’s die aan elke locatie verbonden zijn,
zoals milieurisico’s, met inbegrip van het cumulatieve effect van alle methaanemissies
als verontreinigende stof, risico’s voor de menselijke veiligheid en de gezondheid,
alsook eventuele vastgestelde inbreuken op deze verordening. Bij de niet-routinematige
inspecties biedt de verordening op onderdelen ruimte om deze alleen uit te voeren
als de bevoegde instantie dat relevant acht.
9.2 Ondertoezichtgestelden
De ondertoezichtgestelden20 moeten periodiek monitoren of er emissies zijn in hun deel van de keten en, als er
emissies zijn, die zo mogelijk stoppen en indien dit niet mogelijk is (wat inherent
is aan het proces van olie- en gaswinning, het transport van aardgas en de opslag
van LNG in een LNG-terminal), die zo ver mogelijk terugdringen (artikel 13 van de
verordening). Verder zijn ondertoezichtgestelden verplicht een lekdetectieplan op
te stellen om methaan lekken op te sporen en moeten ondertoezichtgestelden periodiek
de methaanemissies rapporteren aan bevoegde instanties met een verklaring erbij van
een onafhankelijk geaccrediteerde verificateur. De verklaring van de verificateur
verklaart dat de gerapporteerde emissies correct zijn en dat de rapportage van de
emissies heeft plaatsgevonden met de voorgeschreven nauwkeurigheid.
De verordening kent in hoofdstuk 3 gedetailleerde voorschriften voor het monitoren
en voorkomen van methaanemissies in de sectoren olie en gas, zoals lekdetectie- en
reparatievoorschriften (artikel 14). Dit zijn voorschriften met rechtstreekse werking.
Niet uitgesloten is dat er voor een activiteit in deze sector al voorschriften gelden
voor het monitoren, detecteren en repareren van lekken op grond van een omgevingsvergunning.
In een dergelijk geval zal bekeken moeten worden hoe een vergunningvoorschrift zich
verhoudt tot de verplichtingen uit de verordening en of het voldoen aan de verplichtingen
van de verordening ook betekent dat wordt voldaan ook aan het vergunningvoorschrift.
Uitgangspunt hierbij is een volledige en juiste uitvoering van de verordening.
De toezichthouder controleert de ingediende gegevens en kan op basis van de controles,
die zowel fysiek als administratief kunnen plaatsvinden, de rapportages afkeuren en
de ondertoezichtgestelden de rapportages laten corrigeren.
Artikel 14, zestiende lid, van de verordening schrijft voor dat lidstaten ervoor zorgen
dat regelingen voor de certificering of accreditatie of gelijkwaardige kwalificatieregelingen,
met inbegrip van passende opleidingsprogramma’s, beschikbaar zijn voor LDAR-dienstverleners
en voor exploitanten met betrekking tot de LDAR-onderzoeken. Om dit artikel op een
dusdanige manier te implementeren dat het zo min mogelijk extra lasten veroorzaakt
voor de ondertoezichtgestelden, wordt aangesloten bij de bestaande gelijkwaardige
kwalificatieregelingen voor LDAR-onderzoeken. In dit kader zijn bijvoorbeeld systeembeheerders
al wettelijk verplicht om een kwaliteitsborgingsysteem te hanteren om bij de uitvoering
van zijn wettelijke taken of verplichtingen de kwaliteit te waarborgen. Hiervoor worden
ook de benodigde opleidingen en behaalde certificaten bijgehouden, zodat personen
die LDAR-onderzoeken uitvoeren weten hoe apparatuur gehanteerd moet worden en welke
instructies zij daarbij moeten volgen. Voor lekdetectie en reparatie van leidingen
worden bijvoorbeeld NEN-normen gehanteerd. Om te voldoen aan deze normen moeten onderdelen
periodiek worden gecontroleerd overeenkomstig de bedrijfsinstructies. In de bedrijfsinstructies
wordt voor het werken volgens de normen gebruik gemaakt van onder andere de Veiligheidsinstructie
Aardgas (VIAG).
Producenten, terminal-exploitanten en behandelaars van olie en aardgas werken op een
vergelijkbare manier. Ze huren veelal instanties in om metingen uit te voeren of doen
het zelf. Ook deze instanties moeten weten hoe apparatuur werkt om de metingen mee
uit te voeren en om de meetresultaten te interpreteren. Daarom is minimaal een cursus
nodig om de personen op te leiden om te kunnen werken met de apparatuur. In het kader
van artikel 14, zestiende lid, is dit een vergelijkbare kwalificatieregeling. Hiermee
sluit de wetgever aan bij het systeem zoals dat voor de sectoren ook al bestaat op
basis van andere wet- en regelgeving. Daarbij hebben de sectoren aangegeven dat deze
bestaande kwalificatieregelingen niet aangepast hoeven te worden.
10. Handhaving
De verordening kent een uitgebreid sanctieartikel dat grofweg bestaat uit twee handhavingsregimes:
een algemeen kader dat bepaalt wat ten minste moet worden geregeld voor de handhaving
van de overtredingen genoemd in artikel 33, vijfde, van de verordening (artikel 33,
eerste lid, van de verordening), en een specifiek kader dat aangeeft wat ten minste
moet worden geregeld voor de handhaving van overtredingen van bepaalde rapportageverplichtingen
(artikel 33, tweede lid, van de verordening).
Bij de uitoefening van hun handhavingsbevoegdheden moeten de bevoegde instanties de
randvoorwaarden in acht nemen die artikel 33 van de verordening hiervoor geeft. Deze
voorwaarden werken rechtstreeks (zie paragraaf 6.1 van deze memorie van toelichting).
Dat betekent ook dat de toezichthouder bij het opleggen van een sanctie rekening moet
houden met diverse criteria, waaronder de duur, aard en ernst van de inbreuk, het
opzettelijke of nalatige karakter van de inbreuk en de omvang van de exploitant, onderneming
en importeur. Deze criteria zijn opgesomd in artikel 33, zevende lid, van de verordening.
In dit wetsvoorstel is voor de handhavingsbevoegdheden zoveel mogelijk aangesloten
bij bestaande bevoegdheden van de Awb en bij de bevoegdheden die de toezichthouders
op grond van de Mijnbouwwet, Energiewet, Omgevingswet of Wet milieubeheer al hebben.
In deze uitvoeringswet wordt dus voorzien in de grondslagen voor deze bevoegdheden.
De verordening zelf bepaalt bij welke overtredingen bevoegde instanties welke handhavingsbevoegdheden
(in ieder geval) ter beschikking moeten hebben. Bij amvb op grond van de Omgevingswet
en bij ministeriële regeling op grond van de Mijnbouwwet, Energiewet en Wet milieubeheer
zal worden geconcretiseerd voor de verschillende bevoegde instanties bij overtreding
van welke bepalingen van de verordening welke verschillende bevoegdheden ter beschikking
staan aan de bevoegde instanties. Deze amvb respectievelijk regeling zal niets anders
doen dan uitvoering geven aan de verordening en keuzemogelijkheden die de verordening
de bevoegde instanties biedt, respecteren.
10.1 Algemeen handhavingsregime
Ter uitvoering van artikel 33, eerste lid, van de verordening voorziet het wetsvoorstel
in de bevoegdheid een boete respectievelijk een last onder dwangsom op te leggen.
De bevoegdheid een last onder dwangsom op te leggen volgt uit de in het wetsvoorstel
opgenomen bevoegdheid om een last onder bestuursdwang op te leggen. Op grond van artikel
5:32, eerste lid, van de Awb kan het bestuursorgaan dat bevoegd is een last onder
bestuursdwang op te leggen, in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom
opleggen.
Bij ministeriële regeling zal worden aangegeven voor welke voorschriften gesteld krachtens
de verordening deze bevoegdheden kunnen worden toegepast. Delegatie naar het niveau
van een amvb (op grond van de Omgevingswet) en ministeriële regeling (op grond van
de Mijnbouwwet, Energiewet en Wet milieubeheer) is wenselijk om op een zo eenvoudig
en snel mogelijke wijze te zorgen voor tijdige uitvoering van toekomstige wijzigingen
of aanvullingen van de verordening.
Zo moeten de maximale methaanintensiteitswaarden nog door de Europese Commissie worden
vastgesteld in een gedelegeerde handeling op grond van artikel 29, zesde lid, van
de verordening, terwijl artikel 33, vijfde lid, onder p, van de verordening wel al
verplicht tot het treffen van handhavingsbevoegdheden hiervoor.
10.1.1 Last onder dwangsom
Het wetsvoorstel voorziet overeenkomstig de vereisten van artikel 33, tweede en vijfde
lid, van de verordening in de bevoegdheid voor een last onder bestuursdwang dan wel
de bevoegdheid voor een last onder dwangsom (op grond van artikel 5:32, eerste lid,
van de Awb).
10.1.2 Boetestelsel
Bij het uitvoering geven aan de boetebepaling van de verordening in nationaal recht
is sprake van een beleidskeuze voor de wetgever: de boete kan een boete op grond van
de Wed zijn, een bestuurlijke boete of een keuze voor beide boetes (duaal stelsel).
In dit wetsvoorstel is als uitgangspunt gekozen voor de bestuurlijke boete (in plaats
van of naast de Wed-boete). Onder andere omdat dit goed aansluit bij de verplichting
van artikel 33, tweede lid, van de verordening om voor de rapportageverplichtingen
een bestuurlijke boete te introduceren (zie hierna onder 10.2).
In paragraaf 6.2 is toegelicht voor welke overtredingen op grond van dit wetsvoorstel
de mogelijkheid van strafrechtelijke afdoening via de Wed bestaat. De kwalificatie
van deze overtredingen als economisch delict in de zin van de Wed doet niet af aan
de mogelijkheden van bevoegde instanties om te kiezen voor bestuursrechtelijke handhavingsmogelijkheden.
10.1.3 Last onder bestuursdwang
Naast deze instrumenten is in dit wetsvoorstel ook voorzien in de bevoegdheid van
een last onder bestuursdwang om bepaalde voorschriften van de verordening te handhaven.
Reden voor het opnemen van deze bevoegdheid is dat zich situaties kunnen voordoen
waarbij een last onder dwangsom of een boete niet doeltreffend is. Bijvoorbeeld, omdat
daarmee niet direct een einde wordt gemaakt aan de overtreding, zoals bijvoorbeeld
in geval van een methaanlek. De bevoegdheid voor een last onder bestuursdwang kan
effectief zijn in de Mijnbouwwet, de Omgevingswet en de Wet milieubeheer. Zo kan als
het gaat om methaanlekkages bij LNG-installaties worden ingegrepen op grond van de
Omgevingswet in combinatie met de Awb.
Deze bevoegdheid is niet opgenomen in de Energiewet. De Energiewet kent vanwege de
aard van de daarin geregelde materie niet het instrument last onder bestuursdwang.
Bij de herziening van de Energiewet werd de combinatie van last onder dwangsom (artikel
5.19) bindende gedragslijn en bindende aanwijzing (artikel 5.20) en de bestuurlijk
boete (artikel 5.21) als effectief handhavingsinstrumentarium gezien. Het wordt voor
de uitvoering van de verordening ook niet nodig geacht om, naast de handhavingsbevoegdheden
die op grond van de verordening al geboden moeten worden, de last onder bestuursdwang
te introduceren in de Energiewet.
10.2 Specifiek bestuursrechtelijk handhavingsregime voor rapportageverplichtingen
Artikel 33, tweede lid, van de verordening verplicht om bevoegde instanties ten minste
de bevoegdheid te geven om vijf specifiek aangeduide administratieve sancties en maatregelen
op te kunnen leggen als bepaalde rapportageverplichtingen niet zijn nageleefd.
Dit mag alleen als die sancties of maatregelen de energievoorzieningszekerheid niet
in gevaar brengen. Dat wil zeggen dat een sanctie of maatregel voor deze overtredingen
niet dermate ingrijpend mag zijn dat deze tot gevolg heeft dat een exploitant, onderneming
of importeur niet meer in staat is tot het leveren van energie en daardoor de energievoorzieningszekerheid
in gevaar komt. De bevoegde instantie zal deze rechtstreeks werkende voorwaarde in
acht moeten nemen bij het uitvoering geven aan deze sanctiebepaling (zie ook paragraaf
6.1 van deze memorie van toelichting).
Het gaat in dit artikel om de volgende administratieve sancties en maatregelen:
a) een besluit vaststellen waarbij de persoon wordt gelast de inbreuk te beëindigen;
b) inbeslagname bevelen van de door de inbreuken behaalde winsten of vermeden verliezen,
voor zover die kunnen worden bepaald;
c) een waarschuwing doen uitgaan of een mededeling doen aan het publiek;
d) een besluit vaststellen waarbij dwangsommen worden opgelegd;
e) een besluit vaststellen waarbij administratieve geldboetes worden opgelegd. De verordening
geeft hiervoor ook al maxima aan.
Van een administratieve sanctie of administratieve maatregel is sprake als deze wordt
opgelegd bij besluit door of namens een bestuursorgaan.
Ter uitvoering van de onderdelen a, d en e zijn in het wetsvoorstel de bevoegdheidsgrondslagen
voor sancties van de Awb opgenomen. Daarmee kan een (rechts)persoon worden gelast
de inbreuk te beëindigen en wordt ook voorzien in een last onder dwangsom en bestuurlijke
boete.
Het bestuurlijke bevel tot inbeslagname van geldelijk voordeel verkregen door overtredingen
(onderdeel b) en de waarschuwing of mededeling aan het publiek (onderdeel c) kent
de Awb niet als zodanig. Daarom zijn daarvoor in dit wetsvoorstel bevoegdheidsgrondslagen
opgenomen, waarbij is bepaald hoe deze bevoegdheid met toepassing van het bestuursrecht
kan worden uitgevoerd.21 Hieronder wordt nader ingegaan op deze twee specifieke instrumenten.
10.2.1 Bestuurlijk bevel tot inbeslagname
Het bestuurlijk bevel tot inbeslagname van de door de inbreuken behaalde winsten of
vermeden verliezen, voor zover die kunnen worden bepaald, wordt door de verordening
geïntroduceerd. De verordening beoogt hier kennelijk de invoering van een apart instrument,
naast de bestuurlijke boete (artikel 33, tweede lid, onderdeel e) of de boete genoemd
in het eerste lid, waarmee bij de bepaling van de hoogte van de boete ook rekening
kan worden gehouden met de economische voordelen die zijn behaald door het niet naleven
van de voorschriften.
Een bestuurlijk bevel strekkend tot inbeslagname van door overtredingen behaalde winsten
of vermeden verliezen, kent het Nederlandse bestuursrecht niet. De Awb kent wel de
rechtsfiguur van de bestuursrechtelijke geldschuld van titel 4.4 Awb.
Hieronder wordt toegelicht hoe door het vaststellen van een bestuursrechtelijke geldschuld
uitvoering kan worden gegeven aan deze sanctie van de methaanverordening (paragraaf
10.2.1.1). Ook wordt toegelicht hoe de bevoegde instanties de omvang van de vermeden
verliezen of behaalde winsten kunnen vaststellen (paragraaf 10.2.1.2). Daarna wordt
ingegaan op de vraag hoe deze sanctie zich verhoudt tot het internationaal recht,
meer in het bijzonder hoe deze sanctie moet worden gekwalificeerd in het kader van
artikel 6 EVRM en hoe deze zich verhoudt tot het eigendomsrecht (paragraaf 10.2.1.3).
10.2.1.1 Uitvoering bestuurlijk bevel tot inbeslagname
Het strafrecht kent het begrip inbeslagneming (artikel 134, eerste lid, Wetboek van
Strafvordering) of ontneming (artikel 36e van het Wetboek van Strafrecht). De verordening
vereist echter een administratief (bestuurlijk) bevel tot inbeslagname van behaalde winsten of vermeden verliezen.
Door in het wetsvoorstel de artikelen 5:8 tot en met 5:10 van de Awb op deze sanctie
van toepassing te verklaren, kan op een bestuursrechtelijke wijze uitvoering aan deze
sanctie worden gegeven. Bevoegde toezichthouders kunnen dit bestuursrechtelijke bevel
tot inbeslagname namelijk als volgt effectueren.
Toezichthouders in de zin van titel 5.2 van de Awb beschikken over de toezichtsbevoegdheden
van titel 5.2 van de Awb (de artikelen 5:11 tot en met 5:20 van de Awb).
Door de voorgestelde wijziging van artikel 129 van de Mijnbouwwet worden de bij besluit
van de Minister aangewezen ambtenaren van SodM ook belast met het toezicht op de naleving
van bij ministeriële regeling aan te wijzen voorschriften gesteld bij of krachtens
de verordening, voor zover het mijnbouwactiviteiten betreft die onder de verordening
vallen.
Voor zover het gaat om het toezicht op de aspecten van de verordening die onder de
Energiewet vallen (distributie en transport van aardgas) zal de Minister bij besluit
op grond van artikel 5.18, tweede lid, van de Energiewet de ambtenaren aanwijzen die
toezicht houden op de naleving van bij ministeriële regeling aan te wijzen voorschriften
gesteld krachtens de verordening.
Voor zover het gaat om toezicht op die aspecten van de verordening die voor LNG-terminals
en alternatief gebruik van verlaten ondergrondse kolenmijnen gelden, zullen op grond
van artikel 4.3, eerste lid, aanhef en onder b, van de Omgevingswet nadere regels
worden gesteld in hoofdstuk 3 van het Besluit activiteiten leefomgeving. Dit betekent
dat bij besluit van gedeputeerde staten personen zijn belast met het toezicht op naleving
hiervan (op grond van artikel 18.6 van de Omgevingswet).22
Voor zover het gaat om toezicht op de importbepalingen van de verordening worden door
de wijzigingen van de Wet milieubeheer in dit wetsvoorstel met het toezicht op de
naleving van de verordening belast de bij besluit van de Minister aangewezen ambtenaren
van de emissieautoriteit.
Door bovengenoemde wijziging van de Mijnbouwwet, door deze nadere besluiten op grond
van de Energiewet en de Wet milieubeheer, en de nadere regels op grond van de Omgevingswet
worden de desbetreffende ambtenaren met betrekking tot de verordening toezichthouder
in de zin van titel 5.2 van de Awb en op grond hiervan bevoegd om inlichtingen te
vragen, plaatsen te betreden en inzage te vorderen in zakelijke gegevens en bescheiden.
Daarbij geldt op grond van artikel 5:20 van de Awb dat een ieder verplicht is een
toezichthouder binnen de door hem gestelde redelijke termijn alle medewerking te verlenen
die deze redelijkerwijze kan vorderen bij de uitoefening van zijn bevoegdheden.
Met deze bevoegdheden kan de toezichthouder, eventueel ook buiten medewerking van
de betrokkene, bepalen of deze winsten heeft behaald of verliezen heeft vermeden door
het niet naleven van de bepalingen genoemd in artikel 33, tweede lid, van de verordening,
en om welk geldbedrag het gaat.
Het in de verordening verwoorde bestuurlijke bevel tot inbeslagname van de door de
inbreuken behaalde winsten of vermeden verliezen, voor zover de omvang daarvan kan
worden bepaald, komt, ook gelet op andere taalversies van de verordening, neer op
een besluit waarbij wordt vastgesteld dat bedrijf X een bedrag ter hoogte van de onrechtmatig
verkregen winst of vermeden verliezen, moet afdragen en deswege verschuldigd is aan
een bestuursorgaan.
Titel 4.4 «Bestuursrechtelijke geldschulden» van de Awb is onder meer van toepassing
op geldschulden die voortvloeien uit een besluit dat vatbaar is voor bezwaar of beroep.
Dat is hier het geval. De vaststelling van het onrechtmatig genoten voordeel en de
daaruit voortvloeiende verplichting tot betaling aan het bestuursorgaan van een geldsom
die met dit voordeel gelijk gesteld kan worden, creëren een bestuursrechtelijke geldschuld
in de zin van artikel 4:85 van de Awb. De verplichting tot betaling van die geldsom
wordt vervolgens bij beschikking vastgesteld (artikel 4:86 van de Awb). Deze beschikking
vormt een besluit dat vatbaar is voor bezwaar of beroep in de zin van artikel 4:85,
eerste lid, onder b, van de Awb.
Tegen deze beschikking waarbij de verplichting tot betaling van een geldsom is vastgesteld,
staan bezwaar, beroep en hoger beroep open.
Als dit besluit tot vaststelling van de bestuursrechtelijke geldschuld formele rechtskracht
heeft gekregen en er wordt niet betaald, kan tot invordering worden overgegaan op
grond van afdeling 4.4.4 «Aanmaning en invordering bij dwangbevel» van de Awb.
In artikel 4:112 van de Awb is bepaald dat het bestuursorgaan de schuldenaar die in
verzuim is schriftelijk aanmaant tot betaling binnen twee weken, gerekend vanaf de dag na die waarop de aanmaning
is toegezonden. Bij wettelijk voorschrift kan een andere termijn worden vastgesteld.
In het wetsvoorstel is niet gekozen voor een andere termijn. De aanmaning vermeldt
dat bij niet tijdige betaling deze kan worden afgedwongen door op kosten van de schuldenaar
uit te voeren invorderingsmaatregelen. Het bestuursorgaan kan langs twee wegen tot invordering van de bestuursrechtelijke
geldschuld overgaan: door het uitvaardigen van een dwangbevel waartoe op grond van
de Awb in de onderhavige wet de bevoegdheid wordt gecreëerd, en door gebruik te maken
van de executiemaatregelen waarin het burgerlijk recht voorziet. Onder dwangbevel
verstaat de Awb een schriftelijk bevel van een bestuursorgaan dat ertoe strekt de
betaling van een geldsom als bedoeld in artikel 4:85 van de Awb af te dwingen (artikel
4:114 van de Awb). Op grond van artikel 4:115 van de Awb bestaat de bevoegdheid tot
het uitvaardigen van een dwangbevel slechts indien zij bij wet is toegekend.
Op grond van artikel 5:3 van de Awb zijn de artikelen 5:4 tot en met 5:10 van toepassing
op:
a. in dit hoofdstuk geregelde bestuurlijke sancties, en
b. bij wettelijk voorschrift aangewezen andere bestuurlijke sancties.
De Awb kent de sanctie van het bevel tot inbeslagname niet, zoals hiervoor aangegeven.
Dat betekent dat de artikelen 5:4 tot en met 5:10 van de Awb niet van toepassing zijn
op het bevel tot inbeslagname, tenzij deze van toepassing worden verklaard. Om te
zorgen dat het door de verordening voorgeschreven bevel tot inbeslagname nationaal
effectief bestuursrechtelijk kan worden toegepast is het nodig de artikelen 5:8, 5:9
en 5:10 van de Awb hierop van toepassing te laten zijn.
Artikel 5:8 Awb van de bepaalt dat indien twee of meer voorschriften zijn overtreden,
voor de overtreding van elk afzonderlijk voorschrift een bestuurlijke sanctie kan
worden opgelegd. De verordening vereist dat bevoegde instanties, afhankelijk van het
overtreden voorschrift, verschillende bestuurlijke sancties kunnen inzetten. Toepassing
van artikel 5:8 van de Awb maakt het mogelijk dat naast een bestuurlijke inbeslagname
van een geldbedrag ter hoogte van vermeden verliezen voor een bepaalde overtreding
ook een (andere) bestuurlijke sanctie voor overtreding van een ander voorschrift kan
worden opgelegd. Het van toepassing zijn van dit artikel draagt daarom bij aan een
effectieve uitvoering van de sanctiebepaling van artikel 33 van de verordening.
Met artikel 5:9 van de Awb wordt gewaarborgd dat in de beschikking tot oplegging van
dit bevel duidelijk wordt vermeld wat de overtreding is en de overtreden voorschriften.
Met name van belang is het van toepassing zijn van artikel 5:10 van de Awb. Artikel
5:10, tweede lid, van de Awb bepaalt namelijk dat het bestuursorgaan de geldsom kan
invorderen bij dwangbevel. De invordering geschiedt dan overeenkomstig de regels van
afdeling 4.4.4 van de Awb.23
Door op grond van artikel 5:3, aanhef en onder b, van de Awb te bepalen dat de artikelen
5:8, 5:9 en 5:10 van de Awb van toepassing zijn op deze sanctie, regelt het wetsvoorstel
dat het bestuursorgaan bevoegd is het uit hoofde van de bestuursrechtelijke geldschuld
verschuldigde bedrag bij dwangbevel in te vorderen (op grond van artikel 5:10, tweede
lid, van de Awb).
In paragraaf 4.4.4.2 van de Awb is uitgewerkt hoe de invordering bij dwangbevel verloopt.
Tegen een dwangbevel staat geen bezwaar en beroep open. Het dwangbevel is uitgezonderd
van bezwaar en beroep (artikel 8:4, eerste lid, onder b, van de Awb); het bouwt voort
op de formele rechtskracht van het besluit dat de overtreding en de beschikking die
de geldschuld vaststelt. Een dwangbevel levert een executoriale titel op die met toepassing
van de voorschriften van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering ten uitvoer kan
worden gelegd (artikel 4:116 van de Awb). Op grond van artikel 438 Wetboek van Burgerlijke
Rechtsvordering kan slechts de tenuitvoerlegging van een dwangbevel bij de burgerlijke
rechter nog worden aangevochten in het kader van een executiegeschil.
Naast de invordering bij dwangbevel, beschikt het bestuursorgaan op grond van artikel
4:124 van de Awb ten aanzien van de invordering van de bestuursrechtelijke geldschuld
ook over de bevoegdheden die iedere schuldeiser op grond van het privaatrecht toekomen.
Dat betekent dat het bestuursorgaan, met inachtneming van de beginselen van behoorlijk
bestuur en de eventuele beleidsregels voor invordering, vrij is in de keuze van de
middelen die het aanwendt. Dit is niet anders indien de bevoegdheid tot uitvaardiging
van een dwangbevel is toegekend. Dit wordt het open systeem van invordering genoemd.
In een open systeem kan de inzet van bestuursrechtelijke en privaatrechtelijke bevoegdheden
tegen elkaar worden afgewogen. In onderhavig verband zullen de privaatrechtelijke
mogelijkheden op het vlak van executie en beslag met name een rol kunnen spelen als
de overheid zoekt naar middelen tot bewaring van recht; te denken valt dan aan het
leggen van conservatoir beslag vooruitlopend op het ontstaan van een executoriale
titel tot invordering van de bestuursrechtelijke geldschuld.
10.2.1.2 Bepalen vermeden verliezen of behaalde winsten
De verordening bepaalt dat deze sanctie, voor zover de behaalde winsten of vermeden
verliezen bepaald kunnen worden, toegepast moet kunnen worden bij overtreding van
een aantal nader in artikel 33, tweede lid, genoemde verplichtingen.
De verplichtingen waar het om gaat, betreffen onder andere het opstellen en indienen
van verslagen met een geraamde kwantificering van methaanemissies op bronniveau (artikel
12, eerste lid) en gemeten emissies (artikel 12, tweede lid). Ook dienen exploitanten
en ondernemingen de verslagen met beoordelingen en vergelijkingen bedoeld in artikel
12, derde lid, door een verificateur te laten beoordelen en een verificatieverklaring
te bevatten die voldoet aan de vereisten van artikel 8 van de verordening.
Het betreft ook de verplichting voor exploitanten om jaarlijks alle reparatie- en
controleschema’s en een verslag over de resultaten van de LDAR-onderzoeken in te dienen
(artikel 14, veertiende lid), voorvallen van affakkelen en afblazen bij te houden
en daar een verslag van op te stellen (artikel 16, tweede lid).
Voor import gaat het om de verplichting om specifieke informatie te verstrekken over
zowel exporteurs (artikel 27, eerste lid) als importcontracten (artikel 28, eerste
en tweede lid) en het kunnen berekenen van de methaanintensiteit van de productie
van ruwe olie, aardgas en steenkool die door hen in de Unie in de handel wordt gebracht,
volgens een door de verordening voorgeschreven methode (artikel 29, eerste en tweede
lid).
In de praktijk kan voordeel verkregen door vermeden verliezen of behaalde winsten
zich vooral manifesteren als vermeden kosten doordat deze verplichtingen niet (of
niet volledig) zijn nageleefd.
Zoals uit voorgaande opsomming blijkt, zal dit met name het niet uitvoeren van werkzaamheden
betreffen in het kader van monitoring en rapportage, het niet inzetten van interne
of externe capaciteit die bij naleving van de verplichting gemoeid zou zijn geweest
en het niet inschakelen van verificateurs en de bijbehorende kosten. Het ten onrechte
verkregen economisch voordeel lijkt dus vooral te bestaan uit vermeden kosten. Het
kan daarbij gaan om niet gemaakte administratieve kosten in de vorm van inzet van
arbeidsuren voor het opstellen van rapportages, de naar inzicht van de toezichthouder
mogelijk niet gemaakte kosten voor benodigde instrumenten en de inzet van arbeidskosten
in de uitvoering die nodig zouden zijn geweest om aan de verplichtingen te voldoen.
Te denken valt bijvoorbeeld aan meetapparatuur die benodigd is voor de monitoring
en rapportageverplichting. In paragraaf 7.1 is ten behoeve van de regeldruk in kaart
gebracht wat de mogelijk totale omvang van kosten is die hiermee gemoeid gaan. Voor
het in kaart brengen van de voordelen van niet naleven van deze verplichtingen kan
rekening gehouden worden met afgeleiden van deze bedragen. Dit zijn overigens globale
en generieke ramingen op sectorniveau.
Daarmee zijn mogelijke indicatoren en aanknopingspunten die betrokken kunnen worden
bij het berekenen van economisch voordeel onder andere:
– het berekenen van de uren die men kwijt is aan het maken van rapportages of uitvoeren
van LDAR-onderzoeken en de kosten hiervan op basis van bijv. algemeen geldende tarieven
voor dit soort werkzaamheden;
– het inschakelen van verificateurs om te kunnen voldoen aan een verificatieplicht uit
de verordening en de kosten hiervan;
– het aanschaffen van meetapparatuur en de kosten voor het inzetten van gekwalificeerd
personeel om deze meetapparatuur in te zetten.
Waar het gaat om overtreding van de verplichting om aan te tonen dat geïmporteerde
volumes de maximale methaanintensiteitswaarde niet overschrijden, kan op termijn,
na 2030, mogelijk ook gekeken worden naar het verschil in marktwaarde van de volumes
minus de kosten voor het transport van volumes waarvoor wel aan de verplichting wordt
voldaan en die waarvan is vastgesteld dat die niet voldoen.
De omvang van het verkregen voordeel zal sterk afhankelijk zijn van de concrete omstandigheden
van het geval. Een casuïstische benadering ligt daarom voor de hand. De hiervoor genoemde
indicatoren en aanknopingspunten dienen uitsluitend ter illustratie van mogelijke
elementen van het economisch voordeel. De beoordeling daarvan vindt plaats door de
toezichthouder waarbij niet alle indicatoren in elk geval relevant hoeven te zijn.
10.2.1.3 Bestuurlijk bevel tot inbeslagname en internationaal recht
Kwalificatie bestuurlijk bevel tot inbeslagname
Zoals hiervoor aangegeven, wordt deze sanctiebevoegdheid geïntroduceerd door de verordening.
Hoewel de uitleg en kwalificatie van deze sanctie uiteindelijk aan het EU-Hof is,
kan dit nieuwe bestuurlijke bevel tot inbeslagname van behaalde winsten of vermeden
verliezen gekwalificeerd worden als een herstelsanctie in de zin van artikel 5:2,
eerste lid, onder b, van de Awb.24
Het gaat om het invorderen van onrechtmatig verkregen geldelijk voordeel. Daarmee
strekt deze sanctie tot het ongedaan maken of beëindigen van een overtreding. Ook
kan deze sanctie herhaling van overtreding voorkomen.
Echter gezien de aard van de overtreding en de aard en de mogelijke zwaarte van de
inbeslagname (het kan om grote bedragen gaan) is niet uit te sluiten dat het bestuurlijke
bevel tot inbeslagname in bepaalde gevallen als criminal charge gekwalificeerd kan worden. Daarom wordt ervoor gekozen om de rechtswaarborgen die
gelden voor een criminal charge hier ook toe te kennen door de bepalingen uit de Awb die deze waarborgen bieden als
een bestuurlijke boete wordt opgelegd van overeenkomstige toepassing te verklaren
(zie artikel 5:54 van de Awb25 en artikel 22a van de Pensioenwet BES waar ook enkele artikelen van de titel 5.4
van overeenkomstige toepassing zijn verklaard26).
Enkele van deze waarborgen die voortvloeien uit het EVRM en het Internationaal Verdrag
inzake burgerrechten- en politieke rechten (IVBPR) zijn al geborgd. Zo is het recht
op een eerlijke en openbare behandeling binnen een redelijke termijn door een onafhankelijke
en onpartijdige instantie al verzekerd. De verplichting tot betaling van de geldschuld
wordt bij beschikking vastgesteld (artikel 4:86 van de Awb). Hiertegen staat bezwaar,
beroep en hoger beroep open (artikel 4:125 van de Awb). De beschikking tot vaststelling
van een bestuursrechtelijke geldschuld is namelijk een besluit in de zin van artikel
1:3 van de Awb en artikel 8:1 van de Awb stelt daartegen beroep op de onafhankelijke
rechter open, waarbij artikel van de 8:62 Awb de openbaarheid van behandeling verzekert.
Het recht op bijstand door een raadsman volgt uit de artikelen 2:1 en 8:24 van de
Awb.27
Daarnaast zijn enkele andere waarborgen die volgen uit het EVRM en IVBPR én die al
zijn opgenomen in de Awb van overeenkomstige toepassing verklaard op de bevoegdheid
tot het opleggen van het bestuurlijke bevel tot inbeslagname in de zin van de verordening.
Het gaat dan om waarborgen neergelegd in artikel 5:10a, en enkele artikelen van titel
5.4 «Bestuurlijke boete», te weten de artikelen 5:41, 5:43, 5:44, 5:45, tweede en
derde lid, en 5:47 tot en met 5:52 van de Awb:
– De cautie van artikel 5:10a van Titel 5.1 «Algemene bepalingen». Daarin is bepaald
dat degene die wordt verhoord met het oog op het aan hem opleggen van een bestraffende
sanctie, niet verplicht is ten behoeve daarvan verklaringen omtrent de overtreding
af te leggen. In het tweede lid, is bepaald dat voor het verhoor aan de betrokkene
wordt medegedeeld dat hij niet verplicht is tot antwoorden.
– De onschuldpresumptie van artikel 5:41 van de Awb. Dit artikel bepaalt dat het bestuursorgaan
geen bestuurlijke boete oplegt voor zover de overtreding niet aan de overtreder kan
worden verweten. Door dit artikel van overeenkomstige toepassing te verklaren op deze
sanctie, geldt deze waarborg ook bij het toepassen van de bestuursrechtelijke geldschuld
van titel 4.4 van de Awb ter uitvoering van het bestuurlijke bevel tot inbeslagname
in de zin van de verordening
– Het ne bis in idem beginsel van artikel 5:43 van de Awb en de samenloop met strafvervolging van de artikelen
5:44 en 5:47 van de Awb worden hier ook zekerheidshalve van overeenkomstige toepassing
verklaard;
– De begrenzing in tijd van de bevoegdheid tot het opleggen van het bestuurlijke bevel
tot inbeslagname van artikel 5:45 van de Awb. Volledigheidshalve wordt opgemerkt dat
deze termijn uitsluitend betrekking heeft op het opleggen van de sanctie van de verordening
(de facto de beschikking van de bestuursrechtelijke geldschuld ter hoogte van de vermeden
verliezen of behaalde winsten) en niet op de betaling en invordering ervan. Daarvoor
gelden de bepalingen van titel 4.4 van de Awb.28
– De procedurele waarborgen voor de overtreder neergelegd in de artikelen 5:48 tot en
met 5:52 van de Awb.
Verhouding tot het eigendomsrecht
Hieronder wordt toegelicht hoe deze sanctie zich verhoudt tot het eigendomsrecht zoals
dat wordt beschermd door het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (EU-Handvest)
en het Eerste Protocol bij het Europees verdrag tot bescherming van de rechten van
de mens en de fundamentele vrijheden (EP EVRM).
Artikel 17 van het EU-Handvest betreft het recht op eigendom. Volgens het eerste lid
van dit artikel heeft «eenieder ... het recht ... de goederen die hij rechtmatig heeft
verkregen, in eigendom te bezitten, te gebruiken, erover te beschikken en te vermaken.
Niemand mag zijn eigendom worden ontnomen, behalve in het algemeen belang, in de gevallen
en onder de voorwaarden waarin de wet voorziet en mits het verlies tijdig op billijke
wijze wordt vergoed. Het gebruik van de goederen kan bij wet worden geregeld, voor
zover het algemeen belang dit vereist.»
Volgens artikel 52, derde lid, van het EU-Handvest geldt dat, voor zover dit EU-Handvest
rechten bevat die corresponderen met rechten die worden gewaarborgd door het EVRM,
de inhoud en reikwijdte ervan dezelfde zijn als die welke er door dit verdrag aan
worden toegekend. Deze bepaling verhindert evenwel niet dat het Unierecht een ruimere
bescherming biedt.
Hieruit volgt dat voor de uitleg van artikel 17 van het EU-Handvest rekening moet
worden gehouden met de rechtspraak van het EHRM met betrekking tot artikel 1 EP EVRM,
waarin de bescherming van het eigendomsrecht als minimumbeschermingsniveau is neergelegd.29
In lijn met de vaste rechtspraak van het EHRM over artikel 1 van het EP EVRM bevat
artikel 17, eerste lid, van het EU-Handvest drie te onderscheiden regels. De eerste,
uitgedrukt in de eerste volzin, is algemeen van aard en concretiseert het beginsel
van eerbiediging van het recht op eigendom. De tweede, in de tweede volzin van dat
lid, behandelt de ontneming van eigendom en onderwerpt die aan bepaalde voorwaarden.
De derde regel, in de derde volzin van het eerste lid, verleent de verdragsluitende
staten met name de bevoegdheid om het gebruik van de goederen te regelen voor zover
het algemeen belang dit vereist.30
In dit verband blijkt uit de rechtspraak van het EHRM dat confiscatiemaatregelen die
betrekking hebben op de opbrengst van een strafbaar feit of een illegale activiteit
of een instrument dat is gebruikt voor een strafbaar feit dat niet aan een derde te
goeder trouw toebehoort, in het algemeen onder de regeling van het gebruik van goederen
vallen bedoeld in de tweede alinea van artikel 1 EP EVRM, ook al wordt een persoon
door de aard van die maatregelen van zijn eigendom beroofd.31
Inbeslagname wordt dus in het algemeen door het EHRM beschouwd als regulering van
het gebruik van eigendom en niet als ontneming van eigendom.32
Het door artikel 17 van het EU-Handvest gewaarborgde eigendomsrecht heeft geen absolute
gelding en de uitoefening ervan kan aan beperkingen worden onderworpen die hun rechtvaardiging
vinden in door de Unie nagestreefde doelstellingen van algemeen belang.33
Volgens artikel 52, eerste lid, van het EU-Handvest moeten beperkingen op de uitoefening
van de daarin erkende rechten en vrijheden bij wet worden gesteld, de wezenlijke inhoud
van die rechten en vrijheden eerbiedigen en, met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel,
noodzakelijk zijn en daadwerkelijk beantwoorden aan door de EU erkende doelstellingen
van algemeen belang of aan de eisen van de bescherming van de rechten en vrijheden
van anderen.
Aan deze eisen wordt voldaan.
De beperking is bij wet voorzien, namelijk in de verordening zelf en ter uitvoering
van de verordening in dit wetsvoorstel. De verordening bepaalt dat de vordering niet
meer mag bedragen dan de door de overtredingen behaalde winsten of vermeden verliezen,
voor zover kan worden bepaald.
De wezenlijke inhoud van het recht op eigendom wordt ook geëerbiedigd, zoals vereist
op grond van artikel 52, eerste lid, van het EU-Handvest, omdat, zoals hiervoor aangegeven,
het geen ontneming van eigendom betreft, maar regulering van het gebruik ervan.34
Verder strekt de sanctie tot verwezenlijking van het legitieme doel van bescherming
tegen nadelige gevolgen van klimaatverandering. De verordening heeft namelijk als
doel regels vast te stellen voor de nauwkeurige meting, kwantificering, monitoring,
rapportage en verificatie van methaanemissies in de energiesector, als ook voor de
vermindering van die emissies. De verordening is gebaseerd op de milieugrondslag van
het VWEU (artikel 192, eerste lid).
Deze regulering van het eigendomsrecht is geschikt en noodzakelijk om deze doelstellingen
te realiseren. De oplegging en de hoogte ervan kan de betrokken exploitanten en bedrijven
ervan weerhouden dergelijke overtredingen te begaan en kan hen ertoe aanzetten om
de voorschriften van de verordening na te leven, omdat anders het onrechtmatig verkregen
geldelijk voordeel, voor zover dit kan worden bepaald, kan worden gevorderd.
De sanctie gaat daarbij niet verder dan het vastleggen van de verplichting om onrechtmatig
verkregen geldelijk voordeel af te dragen, voor zover de omvang daarvan kan worden
vastgesteld. De verordening bepaalt daarbij bovendien dat bij het opleggen van de
sancties waar passend rekening moet worden gehouden met diverse indicatieve criteria
genoemd in artikel 33, zevende lid. Deze criteria maken het mogelijk voor de bevoegde
instantie om een maatregel te treffen die een rechtvaardig en evenwichtig resultaat
bereikt tussen het algemeen belang en de belangen van het individu dat wordt geraakt
door deze sanctie. Criteria zijn onder andere de duur of tijdelijke effecten, de aard
en de ernst van de inbreuk en eventuele door de exploitant genomen maatregelen om
de schade tijdig te beperken of herstellen, het opzettelijke of nalatige karakter
van de inbreuk, het eerdere nalevingsgedrag en de omvang van de exploitant.
Verder zijn, zoals hiervoor aangegeven, in dit wetsvoorstel procedurele waarborgen
opgenomen die betrekking hebben op de mogelijkheid voor de overtreder zich te verdedigen
en dat, voor zover dat al niet van toepassing was, er bezwaar en beroep in twee instanties
mogelijk is. Hiermee wordt gewaarborgd dat de rechter zich ervan kan vergewissen dat
daadwerkelijk kan worden vastgesteld dat de overtreding is begaan en dat de regulering
van goederen gerechtvaardigd is.
Voor zover door deze sanctie sprake is van regulering van goederen in de zin van het
eigendomsrecht, is deze keuze gemaakt in de verordening en strookt deze met de eisen
die hiervoor op grond van het EU-Handvest en het EP EVRM gelden. De eventuele regulering
van goederen door deze sanctie is met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel,
noodzakelijk en beantwoordt daadwerkelijk aan door de Unie erkende doelstellingen
van algemeen belang.
10.2.2 Uitvoering waarschuwing of mededeling aan het publiek
De maatregel betreft een waarschuwing of mededeling aan het publiek als reactie op
een overtreding of overtredingen van in artikel 33, tweede lid, genoemde bepalingen
van de verordening. Deze waarschuwing of mededeling aan het publiek kan toezichtgegevens
betreffen, maar kan ook algemener van aard zijn. Om deze maatregel van de verordening
effectief te kunnen laten zijn is in het wetsvoorstel nader aangegeven hoe deze maatregel
uitgevoerd kan worden. De bevoegde instantie dient voordat de waarschuwing of mededeling
openbaar wordt gemaakt, de belanghebbende, dat is de ondertoezichtgestelde waar de
waarschuwing of de mededeling aan het publiek betrekking op heeft, het besluit mee
te delen dat toepassing wordt gegeven aan deze bevoegdheid. De bevoegde instantie
vermeldt daarbij de wijze en het tijdstip van de publicatie. De belanghebbende wordt
daarmee de mogelijkheid geboden tegen dit besluit bezwaar in te dienen en een voorlopige
voorziening te vragen bij de rechtbank die bevoegd is op grond van de Mijnbouwwet,
Energiewet en Omgevingswet, dan wel de Afdeling bestuursrechtspraak die bevoegd is
op grond van de Wet milieubeheer.
Voor deze uitwerking is onder andere aansluiting gezocht bij bestaande regelingen
voor het openbaar maken van toezichtgegevens aan het publiek. Daarbij is onder andere
gekeken naar de Wet op financieel toezicht en dan met name de artikelen 1:96 en 1:99
waar het gaat om de uitvoering van artikel 32, eerste lid, onderdeel i, van de prospectusverordening35 en artikel 4 van het Besluit openbaarmaking toezicht- en uitvoeringsgegevens Gezondheidswet
en Jeugdwet.
Openbaarmaking van de waarschuwing of de mededeling aan het publiek vindt plaats door
een mededeling in de vorm van volledige publicatie als bedoeld in artikel 12 van de
Bekendmakingswet. Dat betekent dat de waarschuwing of mededeling aan het publiek gepubliceerd
wordt in de Staatscourant voor zover het gaat om een waarschuwing of mededeling van
de IGM (op grond van de Mijnbouwwet), de Minister (op grond van de Energiewet) of
de emissieautoriteit (op grond van de Wet milieubeheer) en in het provinciale blad
als het gaat om een waarschuwing of mededeling van GS (op grond van de Omgevingswet).
Daarnaast kan de bevoegde instantie informatie hierover delen op de website van de
organisatie.
10.3 Maximum bestuurlijke boete
De verordening schrijft voor overtredingen van rapportageverplichtingen genoemd in
artikel 33, tweede lid, een maximum voor de bestuurlijke boete. In het geval de overtreder
een rechtspersoon is, is dat niet meer dan 20% van de jaarlijkse omzet in het voorafgaande
boekjaar. In het geval de overtreder een natuurlijk persoon is, niet meer dan 20%
van de jaarlijkse inkomsten in het voorafgaande kalenderjaar.
Het maximum van de verordening is in het wetsvoorstel ook als uitgangspunt genomen
voor de bestuurlijke boete voor de overtredingen genoemd in het vijfde lid.
Voor de maximale boetecategorie (artikel 5:46 van de Awb) is in het wetsvoorstel gekozen
voor de zesde categorie voor rechtspersonen en voor natuurlijke personen voor de derde
categorie, bedoeld in artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht. Indien
het maximum van de verordening meer is, dan kan ook voor 20% van de jaarlijkse omzet
in het voorafgaande boekjaar worden gekozen of in geval van natuurlijk personen voor
20% van de jaarlijkse inkomsten in het voorafgaande kalenderjaar.
Voor de zesde categorie voor rechtspersonen is gekozen omdat het in het ergste geval
kan gaan om het bewust nalaten van de benodigde inspanningen om lekkages te repareren
of het bewust overschrijden van de door de Europese Commissie maximaal gestelde methaanintensiteitswaarden.
Daarbij bevinden zich onder de ondertoezichtgestelden kapitaalkrachtige ondernemingen.
Voor natuurlijke personen is gekozen voor een lagere categorie (de derde categorie)
omdat de veronderstelling is dat een natuurlijk persoon minder kapitaalkrachtig is
en daarbij minder ter zake kundig is om aanwijzingen van toezichthouders direct op
te volgen.
Deze maxima gelden voor alle overtredingen die in verordening zijn genoemd in artikel
33, tweede lid en vijfde lid.
Bevoegde instanties moeten bij het bepalen van de hoogte rekening houden met onder
andere de aard van de overtreding en het opzettelijke of nalatige karakter ervan (artikel
33, zevende lid, van de verordening). Dit kan betekenen dat bij een overtreding van
een rapportageverplichting een boete wordt opgelegd van een lagere categorie dan de
maximale.
10.4 Rechtsbescherming
Uitgangspunt bij rechtsbescherming is om in beginsel te volstaan met het in de Awb
neergelegde stelsel en om voor één wet zoveel mogelijk één rechtsgang te kiezen (aanwijzingen
5.48 en 5.51 van de Aanwijzingen voor de regelgeving).
De verordening vereist het kunnen inzetten van een bestuurlijke boete als handhavingsinstrument.
Tegen een bestuurlijke boete moet rechtsbescherming in twee instanties openstaan.
Ook voor de sanctie van het bestuurlijke bevel tot inbeslagname van vermeden verliezen
of behaalde winsten, wordt zekerheidshalve uitgegaan van rechtsbescherming in twee
instanties (zie paragraaf 10.2.1).
De Mijnbouwwet kent het instrument bestuurlijke boete nog niet. Het wetsvoorstel zal
hierin voorzien.
Voor de bestaande handhavingsbesluiten (last onder bestuursdwang of dwangsom) geldt
het gewone Awb-rechtsbeschermingsregime:
– beroep bij een bevoegde rechtbank (artikelen 8:6 en 8:7 van de Awb), en
– hoger beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak (artikel 8:105 van de Awb).
In het wetsvoorstel wordt voor de bestuurlijke boete bij dit rechtsbeschermingsregime
aangesloten.
Rechtsbescherming tegen de bestuurlijke boete op grond van artikel 5.21 van de Energiewet
is geregeld in artikel 7.2 van de Energiewet en houdt in:
– beroep bij de rechtbank Rotterdam (artikel 7 van bijlage 2 Awb36), en
– hoger beroep bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven (artikel 11 van bijlage
2 Awb).
Rechtsbescherming tegen de bestuurlijke boete op grond van de Omgevingswet en de Awb
houdt in:
– beroep bij een bevoegde rechtbank (artikelen 8:6 en 8:7 van de Awb), en
– hoger beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak (artikel 8:105 van de Awb).
Voor rechtsbescherming tegen de bestuurlijke boete op grond van de Wet milieubeheer
is in het wetsvoorstel aangesloten bij de rechtsbescherming tegen de bestuurlijke
boete op grond van de Wet milieubeheer voor overtredingen van bepalingen over emissiehandel.
Dat betekent dat het wetsvoorstel voorziet in een bepaling waaruit blijkt dat beroep
bij de rechtbank Den Haag kan worden ingesteld en hoger beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak.
Dit leidt tot de volgende overzichten van rechtsbescherming wegens overtreding van
de verschillende voorschriften van de verordening.
Rechtsbescherming bestuurlijke boete en bestuurlijk bevel tot inbeslagname vermeden
verliezen of behaalde winsten op grond van:
Wet
Beroep bij
Hoger beroep bij
Mijnbouwwet
Rechtbank
Afdeling bestuursrechtspraak
Energiewet (artikel 5.21)
Rechtbank Rotterdam
College van Beroep voor het Bedrijfsleven (CBB)
Omgevingswet
Rechtbank
Afdeling bestuursrechtspraak
Wet milieubeheer
Rechtbank Den Haag
Afdeling bestuursrechtspraak
Voor de rechtsbescherming tegen de andere bestuursrechtelijke sancties en maatregelen
geldt ook het uitgangspunt dat volstaan wordt met het in de Awb neergelegde stelsel
en dat voor één wet zoveel mogelijk één rechtsgang wordt gekozen. Dat betekent dat
bovenstaande overzicht ook geldt, met uitzondering van de Wet milieubeheer. Ingevolge
artikel 2 van bijlage 2 Awb geldt dat tegen een besluit genomen op grond van de Wet
milieubeheer, met inbegrip van een besluit dat betrekking heeft op handhaving, beroep
bij de Afdeling bestuursrechtspraak kan worden ingesteld.
Rechtsbescherming tegen overige bestuursrechtelijke sancties en maatregelen op grond
van:
Wet
Beroep bij
Hoger beroep bij
Mijnbouwwet
Rechtbank
Afdeling bestuursrechtspraak
Energiewet (artikel 5.21)
Rechtbank Rotterdam
College van Beroep voor het Bedrijfsleven (CBB)
Omgevingswet
Rechtbank
Afdeling bestuursrechtspraak
Wet milieubeheer
Afdeling bestuursrechtspraak
n.v.t.
Voor rechtsbescherming tegen Wed-sancties geldt de rechtsgang van de Wed voor berechting
in eerste aanleg bij de economische kamers van de rechtbank (titel VII) en hoger beroep
bij de economische kamers van de gerechtshoven (titel IX).
11. Financiële gevolgen
Het wetsvoorstel kent financiële gevolgen in de zin van uitvoeringslasten voor zowel
de ondertoezichtgestelden alsmede vanuit nieuwe en geïntensiveerde toezichttaken van
verschillende toezichthouders. De gevolgen voor de regeldruk en daarmee samenhangende
inschatting van de kosten voor ondertoezichtgestelden zijn in hoofdstuk 7 van deze
memorie van toelichting reeds inzichtelijk gemaakt. Hieronder zijn de kosten op hoofdlijnen
voor de door dit wetsvoorstel aan te wijzen toezichthouder uiteengezet gevolgd door
een paragraaf met overige kosten.
11.1 Kosten toezichthouders
In de tabel hieronder zijn de geraamde kosten voor 2025 en 2026 per toezichthouder
opgenomen. De ramingen voor structurele middelen door de betreffende toezichthouders
worden verder uitgewerkt worden en door het Ministerie van KGG (verder: het ministerie)
begroot.
De financiële kosten voor Nederlandse toezichthouders in het kader van de verordening
hangen af van de specifieke taken die zij uitvoeren, zoals monitoring, handhaving
en rapportage, evenals de omvang van de betrokken sectoren (zoals olie- en gaswinning,
distributie en opslag in Nederland) en in hoeverre de kennis en monitoring op gebied
van methaanemissies reeds aanwezig is.
Voor nationale toezichttaken maken de toezichthouders als SodM, de emissieautoriteit
en omgevingsdiensten kosten voor het monitoren, inspecteren, rapportageverwerking
en handhaven van de verordening. Dit omvat personeelskosten voor monitoring, inspecties
en dataverwerking. Daarnaast moeten toezichthouders investeren in technologie, zoals
lekdetectiesystemen en rapportagesoftware (o.a. online portaal). Ook worden de middelen
ingezet voor het opleiden van personeel. Als laatst zullen er kosten gemaakt worden
voor de samenwerking met andere EU-landen en internationale organisaties. Dit geldt
in grotere mate voor de emissieautoriteit die zich richt op het toezicht van geïmporteerde
fossiele door internationaal opererende marktpartijen. De toezichtstaken vereisen
deelname door de instantie aan internationale conferenties en werkgroepen, evenals
de uitwisseling van data.
Het verstrekken van gegevens door de Douane aan de emissieautoriteit zal voor slechts
een klein deel tot extra kosten leiden bij deze instantie, omdat de aangifte van goederen
reeds een bestaand ingericht proces betreft. Onduidelijk is nog in hoeverre de Douane
dit nog doorberekent aan het ministerie (zie ook paragraaf 12.2.8).
Tabel: Verwachte kosten toezichthoudende instanties
Toezichthouder
2025 (excl.)
2026 (excl.)
SodM
€ 858.000
€ 858.000
Omgevingsdienst-Groningen (incidenteel)
€ 45.108
€ 45.1081
DCMR Omgevingsdienst Rijnmond (incidenteel)
€ 52.128
€ 52.1281
Emissieautoriteit
€ 349.000
€ 800.0002
GS Limburg (incidenteel)
€ 45.000
€ 45.0001
X Noot
1
De bedragen voor 2026 zijn gebaseerd op de kosten inzake 2025 voor enkel de uitvoering
van het voorlopig aanwijzingsbesluit. De daadwerkelijke kosten voor 2026 moeten nog
geraamd worden.
X Noot
2
Het geraamde bedrag voor 2026 is een raming van december 2024, opgesteld door de emissieautoriteit.
De kosten nemen toe vanwege uitbreidende uitvoeringswerkzaamheden en eenmalige investeringen
die nodig zijn voor o.a. het opzetten van ICT-systemen.
11.2 Overige kosten voor de overheid
Het wetsvoorstel brengt overige kosten met zich mee. De verwachting is dat deze kosten
enkel betrekking hebben op de Raad voor Accreditatie en het ministerie.
Raad voor Accreditatie (RvA)
De RvA heeft in opdracht van het ministerie een advies uitgebracht op het conceptwetsvoorstel.
In paragraaf 12.2.8 is dit advies verwerkt. Daarnaast is de RvA nodig om verificateurs
te accrediteren. Er wordt in overleg met RvA een inschatting gemaakt van de kosten
die hiermee gemoeid zijn.
Ministerie van Klimaat en Groene Groei
Het ministerie zal jaarlijks middelen beschikbaar stellen voor kosten die gemoeid
zijn met het opstellen van de periodieke rapportages aan de Europese Commissie. Daarnaast
zal er capaciteit van het ministerie (kosten) nodig zijn voor het jaarlijks publiceren
van de opgelegde sancties door de bevoegde instanties.
12. Adviezen en toetsen
Dit wetsvoorstel is in december 2024 voor advisering aangeboden aan de Raad voor de
Rechtspraak en de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State en op 18 februari
2025 aan het Adviescollege Toetsing Regeldruk (hierna ook: ATR). Aan SodM, de emissieautoriteit,
Douane, de omgevingsdiensten DCMR Zuid-Holland en Groningen, gedeputeerde staten van
Zuid-Holland, van Groningen en Limburg is gevraagd een uitvoerings- en handhaafbaarheidstoets
uit te brengen en is het Openbaar Ministerie om advies gevraagd.
Hieronder worden de hoofdlijnen van de uitgebrachte adviezen en toetsen beschreven
en wordt aangegeven hoe hiermee is omgegaan in het wetsvoorstel en de memorie van
toelichting.
12.1 Advisering
12.1.1 Afdeling bestuursrechtspraak
Bij brief gedateerd 8 januari 2025 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak aangegeven
dat het wetsvoorstel geen aanleiding tot vragen of opmerkingen geeft vanuit een oogpunt
van rechtsbescherming of rechtspleging. Het wetsvoorstel zal kunnen leiden tot meer
handhavingsbesluiten en procedures bij de Afdeling, maar de verwachting is niet dat
de werklast sterk zal stijgen hierdoor. Deze reactie heeft geen aanleiding gegeven
het wetsvoorstel of de memorie van toelichting aan te passen.
12.1.2 Raad voor de Rechtspraak
De Raad heeft bij brief van 6 maart 2025 advies uitgebracht dat de volgende vier punten
bevat.
Bevel tot inbeslagname
De Raad merkt op dat onduidelijk is hoe de bestuursrechtelijk bevel tot inbeslagname
in zijn werk zal gaan en stelt daartoe een aantal vragen. Naar aanleiding van deze
opmerking en vragen is in het wetsvoorstel verduidelijkt hoe de bestuurlijke inbeslagname
vormgegeven wordt door hierop de artikelen 5:8, 5:9 en 5:10 Awb van toepassing te
laten zijn. In de memorie van toelichting is in paragraaf 10.2.1 verduidelijkt hoe
deze sanctie kan worden uitgevoerd.
Concentratie rechtsbescherming
In de keuze om bestuursrechtelijke beroepszaken ingevolge artikel 18.16ca van de Wet
milieubeheer bij de rechtbank Den Haag te concentreren, kan de Raad zich, gelet op
het Toetsingskader wettelijke concentratie, vinden, gezien de expertise van de rechtbank
Den Haag met vergelijkbare regelgeving.
Administratieve sancties en maatregelen
De Raad merkt op dat dat in de memorie van toelichting voor inbeslagname of een waarschuwing
een toelichting op de rechtsbescherming ontbreekt en adviseert deze alsnog op te nemen.
Naar aanleiding van deze opmerking is de memorie van toelichting in paragraaf 10.4
aangevuld waar het gaat om de rechtsbescherming die openstaat tegen het bevel tot
inbeslagname en de openbare waarschuwing.
Werklast
De Raad geeft aan dat het wetsvoorstel naar verwachting niet leidt tot substantiële
werklastgevolgen voor de Rechtspraak.
12.1.3 Adviescollege Toetsing Regeldruk
Op 13 maart 2025 heeft het college haar advies uitgebracht.
Uitgebracht advies
Het college adviseert in het kader van minder belastende alternatieven (2.1) om bij
de inrichting van het toezichtregime actief rekening te houden met de proportionaliteit
van het toezicht in verhouding tot de risico’s op mogelijke methaanemissies. Daarnaast
adviseert (4.1) het college om de regeldrukberekening op te stellen conform de rijksbrede
methodiek, inclusief de daarbij voorgeschreven elementen in de berekening. Verder
adviseert (4.2) het college om inzichtelijk te maken of en in hoeverre het vervangen
van het verwijderingsplan door het beperkingsplan regeldrukgevolgen heeft en eventuele
regeldrukgevolgen alsnog in beeld te brengen. Het dictum gaf aan dat het eindoordeel
ten aanzien van dit voorstel is: Indienen/vaststellen nadat met de adviespunten rekening
is gehouden.
Omgang met het advies in het wetsvoorstel
Ten aanzien van het advies (2.1) van ATR om bij de inrichting van het toezichtregime
actief rekening te houden met de proportionaliteit van het toezicht in verhouding
tot de risico’s op mogelijke methaanemissies wordt opgemerkt dat het wetsvoorstel
de ruimte die de verordening biedt niet inperkt. Dat betekent dat het aan de toezichthouder
is om deze ruimte nader in te vullen en het toezicht naar inzicht van de toezichthouder
op een proportionele wijze in te vullen.
Ten aanzien van de adviezen met betrekking tot het wetsvoorstel (ATR advies 4.1 en
4.2) wordt opgemerkt dat bij het opstellen van de regeldrukberekening rekening is
gehouden met de verschillende ketenonderdelen van de energiesector. Om de vergelijkbaarheid
en leesbaarheid van de verschillende regeldrukberekeningen in de regeldrukparagraaf
van de memorie van toelichting te waarborgen is ervoor gekozen om bepaalde elementen
van Rijksbrede methodiek regeldruk achterwege te laten. Daarnaast zorgt de vervanging
van het verwijderingsplan door het beperkingsplan via de verordening niet tot extra
regeldrukgevolgen, omdat het beperkingsplan ook al op basis van bestaande wet- en
regelgeving (Mijnbouwwet) moet worden toegepast. Tot slot zijn de berekende regeldrukkosten
tot stand gekomen met behulp van input uit de verschillende sectoren en gebaseerd
op zo goed mogelijke inschattingen en aannames.
12.2 Toetsing: uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid
12.2.1 Nederlandse Emissieautoriteit (NEa)
Op 4 februari 2025 heeft de emissieautoriteit haar advies uitgebracht.
Bevindingen van de toets
De emissieautoriteit concludeert dat de taken niet uitvoerbaar zijn, zolang er geen
financiële middelen zijn. Als deze wel beschikbaar zijn, dan zijn de taken beperkt
uitvoerbaar. Dit wordt hieronder verder toegelicht. Ook dringt de emissieautoriteit
er bij de Minister aan om bij de Europese Commissie onder de aandacht te brengen dat
het toepassingsbereik van de verordening onvoldoende is afgebakend om goed te kunnen
handhaven. Wijzigingen van de verordening zijn op korte termijn niet mogelijk, maar
de Europese Commissie zou de bevoegde autoriteiten wel praktische ondersteuning en
nadere richtlijnen kunnen meegeven. Wat betreft de financiering van de emissieautoriteit
om de gevraagde taken in het kader van de verordening uit te voeren, heeft het ministerie
inmiddels deze financiële middelen beschikbaar gesteld voor 2025 conform de beraming
(zie ook hoofdstuk 11). Daarbij zet het ministerie zich in voor voldoende langjarige
financiering om de gevraagde taken in ook in de toekomst uit te kunnen voeren.
Omgang met het advies in het wetsvoorstel
Hieronder wordt ingegaan op deze bevindingen van de emissieautoriteit en de risico’s
die de emissieautoriteit ziet in de uitvoerbaarheid van haar taken en de handhaafbaarheid.
Daarbij wordt aangegeven hoe hiermee is omgegaan.
Innemen van verslagen
De termijn van uiterlijk 5 mei 2025 voor het indienen van verslagen door importeurs,
is te kort om de doelgroep op een goede manier voor te bereiden. De gestelde deadline
is inderdaad kort. Het indienen van de eerste verslagen kan worden gezien als een
testfase. De verordening biedt namelijk de mogelijkheid aan importeurs om in 2025
informatie na te laten wanneer deze hiervoor een deugdelijke verklaring geeft.
Toezicht op naleving en handhaving
De emissieautoriteit ziet in de verordening zelf belangrijke beperkingen voor het
toezicht en de handhaving. Het gaat dan onder andere om het toezicht op de volledigheid
en juistheid van de rapportages. Zo heeft de emissieautoriteit geen volledig zicht
op de importeurs die de verslagen moeten indienen, omdat de gegevens die de emissieautoriteit
van de Douane ontvangt alleen betrekking hebben op de in Nederland ingevoerde goederen.
De in Nederland gevestigde importeurs die goederen in andere lidstaten invoeren blijven
buiten beeld. Deze beperking zou kunnen worden opgevangen door een coördinerende rol
van de Europese Commissie bij het verzamelen en verstrekken van gegevens van de lidstaten.
Het gaat ook om beperkingen in de kwalitatieve controle van de aangeleverde gegevens.
Vanwege het grensoverschrijdende karakter van de methaanemissies zal het uiterst moeilijk
zijn om de gerapporteerde gegevens te controleren op juistheid. Daarbij hoeven importeurs
geen verificatiedocumenten te overhandigen, wat de kwalitatieve controle bemoeilijkt.
Daarbij ziet de emissieautoriteit ook een risico op verschillen in de uitvoering van
de verordening tussen lidstaten.
Wat betreft handhaving ziet de emissieautoriteit een uitdaging in de voorwaarde dat
de bestuurlijke boete enkel opgelegd kan worden als de energievoorzieningszekerheid
niet in gevaar wordt gebracht. De haalbaarheid van inbeslagname van behaalde winsten
of vermeden verliezen is volgens de emissieautoriteit onzeker en in het wetsvoorstel
zijn hier geen nadere regels over opgenomen. De verordening biedt geen duidelijke
afbakening van doelgoederen en definitie van importeur, wat zorgt voor onzekerheden
in de handhaving.
De gesignaleerde punten volgen grotendeels uit de verordening zelf en zijn niet met
nationale regelgeving weg te nemen. Wel zal de Minister zich bij de Europese Commissie
inzetten voor verbetervoorstellen. Naar aanleiding van de opmerkingen over inbeslagname
zijn in het wetsvoorstel nadere regels opgenomen en is de memorie van toelichting
op dit punt aangevuld (zie paragraaf 10.2.1).
Onduidelijkheden in verordening
De emissieautoriteit ziet op veel punten ruimte voor interpretatie in de verordening
en signaleert dat de verordening andere terminologie gebruikt dan vergelijkbare regelgeving.
Deze punten worden herkend en zullen waar mogelijk op EU-niveau worden aangekaart.
Knelpunten voor naleving doelgroep
De emissieautoriteit signaleert enkele knelpunten voor de naleving door de doelgroep,
de importeurs, van gestelde verplichtingen in de verordening. Dit betreft het feit
dat definities in de verordening ruimte geeft aan meerdere interpretaties. Ook voorziet
de emissieautoriteit dat het ontbreken van een drempelwaarde in de verordening leidt
tot onevenredig hoge administratieve lasten bij importeurs die kleine hoeveelheden
importeren. Deze gesignaleerde knelpunten volgen uit de verordening en zullen in afstemming
met de emissieautoriteit bij de Europese Commissie onder de aandacht worden gebracht.
Verder voorziet de emissieautoriteit problemen in de naleving van de verordening,
vanwege de beperkte communicatie die tot nu toe heeft plaatsgevonden waardoor veel
importeurs hun contracten niet tijdig zullen hebben aangepast. Richting 2030 worden
namelijk de verplichtingen voor importeurs aangescherpt. Voor contracten die gesloten
zijn vóór 4 augustus 2024 geldt dat importeurs kunnen afzien van het verstrekken van
informatie, mits ze aantonen redelijke inspanningen te hebben gedaan om de benodigde
gegevens te verkrijgen. Leveringscontracten die na deze datum worden gesloten of verlengd,
moeten voldoen aan de eisen van de verordening.
Het kabinet erkent dit, maar wijst erop dat multinationals die grote volumes importeren
betrokken zijn geweest bij de totstandkoming van de verordening. De verordening is
in 2024 reeds vastgesteld en inwerking is getreden en dat deze verplichtingen rechtstreekse
werking hebben en de toepassing ervan niet afhankelijk van dit wetsvoorstel. Waar
mogelijk zullen deze risico’s bij de Europese Commissie verder onder de aandacht moeten
worden gebracht om tot passende oplossingen te komen.
12.2.2 SodM
Op 7 februari 2025 heeft SodM haar advies uitgebracht.
Bevindingen van de toets
Kort samengevat concludeert SodM dat de uitvoeringswet alleen uitvoerbaar is, wanneer
voldoende middelen toegekend worden en een aantal aanpassingen in de uitvoeringswet
worden doorgevoerd. Verder ontbreekt volgens SodM een noodzakelijk mandaatbesluit
en is de bevoegdheidsverdeling tussen Minister en toezichthouder niet specifiek genoeg
beschreven. De memorie van toelichting is op een aantal punten aangevuld hoe de taken
tussen de toezichthouder en de Minister zijn verdeeld.
Omgang met de toets resultaten in het wetsvoorstel
SodM benoemt in haar brief enkele generieke aandachtspunten die hieronder kort staan
toegelicht.
Voldoende middelen toezicht en handhaving
SodM geeft aan dat voldoende middelen toegekend moeten worden om het toezicht goed
uit te kunnen voeren. In het licht van de taakstelling van het kabinet moet kritisch
worden beoordeeld wat de extra taken voor SodM zijn en of die taken middels een ingroeimodel
voor personeel kunnen worden uitgevoerd. Hierbij wordt opgemerkt dat SodM al veel
taken uitvoert die de verordening voorschrijft en dat de olie- en gassector al geruime
tijd een monitoringssystematiek voor methaanemissies hanteert die in lijn is met de
verordening. Vanuit systeemverantwoordelijkheid zal het ministerie voldoende financiële
middelen beschikbaar stellen zoals de verordening voorschrijft.
Risicogestuurd toezicht
SodM pleit voor een risicogestuurde en impactgerichte interpretatie van de verordening
in de memorie van toelichting. Dit zorgt voor balans tussen publiek belang en inzet
van middelen. Naar aanleiding van deze opmerking is in paragraaf 9.1 van deze memorie
van toelichting een passage opgenomen met de strekking dat de verordening bevoegde
instanties de mogelijkheid biedt voor risicogestuurd toezicht binnen de kaders van
de verordening. In Nederland is een risicogestuurde aanpak gebruikelijk om het toezicht
effectief en efficiënt uit te voeren.
Financiering methaantoezicht
Financiering vanuit algemene middelen wordt niet meegenomen in het wetsvoorstel. Een
volledige herziening of afschaffing van de retributies voor toezicht en handhaving
van de Mijnbouw gaat verder dan zuivere uitvoering van de verordening.
Verduidelijking verantwoordelijkheid Minister en toezichthouder
Naar aanleiding hiervan wordt opgemerkt dat SodM de toezichthouder is op de mijnbouwwerken.
De Minister is, voor zoverre er geen operators meer zijn, verantwoordelijk voor de
uitvoering van de verordening. Het betreft hier specifiek de naleving van de regels
ten aanzien van verlaten putten en kolenmijnen. Indien moet worden vastgesteld dat
de putten en kolenmijnen geen methaan lekken, huurt de Minister hiervoor een onafhankelijke
meetinstantie in.
Combineer veiligheids- en methaan toezicht
SodM pleit voor het combineren van methaantoezicht met veiligheidstoezicht bij één
toezichthouder. Dit vereist een wijziging van de Energiewet, wat verder gaat dan de
uitvoering van de verordening. Dit wetsvoorstel voorziet – conform het kabinetsbeleid-
enkel in strikte implementatie van de verordening. De toewijzing van het veiligheidstoezicht
op de gesloten distributiesystemen is niet meegenomen in dit wetsvoorstel, aangezien
dit een wijziging van de Energiewet vraagt die breder is dan zuivere uitvoering van
de verordening.
Aanvullend mandaatbesluit
SodM adviseert om de toezichtbevoegdheid op de gasnetten juridisch beter vast te leggen.
SodM verzoekt om een aanvullend mandaatbesluit waarin SodM taak en bevoegdheid krijgt
om toezicht te houden en te kunnen handhaven op het onderdeel gassystemen.
Dit mandaatbesluit wordt op dit moment voor de Energiewet uitgewerkt. Dit zal uiterlijk
op 1 januari 2026 leiden tot een aanwijzing en aanvullend mandaatbesluit om toezicht
en handhaving te kunnen houden op het onderdeel gassystemen.
Verduidelijk concept affakkelen
SodM verzoekt om de beschrijving van affakkelen anders op te schrijven. Dit punt is
verder gespecificeerd in hoofdstuk 2 van de memorie van toelichting voor het affakkelen
op platforms. Ook het onshore affakkelen op productielocaties is toegestaan. De redeneerlijn
is voor beide gevallen nu duidelijker verwoord. Daarnaast is de toelichting op de
aanwezigheid van fakkels bij gassystemen (transmissiesystemen) aangepast en nader
uitgewerkt.
Toetsing EU
Pleit in EU voor geaccepteerde normen en toets op uitvoerbaarheid: Tijdens de onderhandelingen
heeft het ministerie ervoor gezorgd dat de verordening rekening houdt met de unieke
situatie van Nederland waarbij uitvoerbaarheid als belangrijke peiler is genoemd.
Het ministerie onderhoudt contact met Brussel over de toepassing van bestaande normen,
die nu ook al door de Nederlandse industrie worden gebruikt en die goed blijken te
functioneren.
Onderzoek relatie verordening en NZIA
SodM adviseert de relatie tussen de verordening en de NZIA te onderzoeken. Mede naar
aanleiding van dit advies is de Europese Commissie om een uitleg gevraagd. De Europese
Commissie heeft aangegeven dat er inderdaad een strijdigheid bestaat tussen de verordening
en de NZIA. De Europese Commissie heeft verduidelijkt dat als een lidstaat kan aantonen
dat tijdelijk gedichte putten geen methaan lekken, deze niet permanent afgesloten
hoeven te worden en in de toekomst gebruikt kunnen worden voor CO2-injectie. Volledig afgesloten putten kunnen niet meer voor CO2-injectie gebruikt worden. Hoofdstuk 2 van de memorie van toelichting is op dit punt
aangevuld.
Verduidelijk handhavingsbevoegdheden door regeling
SodM vraagt om meer duidelijkheid en adviseert om via een ministeriële regeling meer
duidelijkheid te verschaffen over handhavingsbevoegdheden. De verordening bepaalt
welke handhavingsbevoegdheden beschikbaar moeten zijn. De ministeriële regeling zal
dit verder uitwerken, waarbij de ruimte voor de toezichthouder om te kiezen voor een
bepaalde sanctie wordt gerespecteerd. In die regeling zullen de handhavingsmogelijkheden
verder worden uitgewerkt, maar hierbij zal 1 op 1 worden aangesloten bij de verplichtingen
uit de verordening.
SodM merkt op dat de last onder bestuursdwang wel mogelijk is in de Mijnbouwwet, maar
niet in de Energiewet. Naar aanleiding van deze opmerking is in paragraaf 10.1.3 van
de memorie van toelichting verduidelijkt waarom in het kader van de Energiewet niet
gekozen is voor een separate regeling van de last onder bestuursdwang als handhavingsinstrument
voor de verordening.
SodM geeft aan op enkele onderdelen van het wetsvoorstel geen reactie te kunnen geven,
omdat SodM geen ministeriële regeling heeft ontvangen. De ministeriële regeling beoogt
niet beperkend te zijn op de ruimte die de verordening biedt voor de toezichthouder.
Bijlage 1 van de SodM-reactie
SodM heeft in bijlage 1 behorend bij haar reactie op meer detailniveau aangegeven
welke aanpassingen volgens SodM nodig zijn. Hieronder wordt, alleen voor zover hierboven
nog niet is ingegaan op deze opmerkingen, gereageerd op de gedetailleerde voorstellen
tot aanpassingen.
Vragen over artikel 44d
Scope putten
SodM vraagt om verduidelijking van wat onderdeel is van de put en wat niet. De put
is het deel van de installatie waar het gas uit de bodem komt, exclusief de putkelder.
Aangezien de termijn in de verordening overeenkomt met de termijn in de Mijnbouwwet,
zit hier dus geen tegenstrijdigheid in en hoeft er geen aanpassing van de wet plaats
te vinden.
Nazorg weesputten
SodM is benieuwd wie verantwoordelijk is voor nazorg en lekkages bij weesputten. De
Minister draagt hiervoor de verantwoordelijkheid. Dit is verduidelijkt in hoofdstuk
2 van de memorie van toelichting.
Deadline saneringsmaatregelen
SodM vraagt of de verwachte einddatum van saneringsmaatregelen gekoppeld is aan de
maximale termijn voor uitstel. Dit is inderdaad het geval. De uiterlijke einddatum
hiervoor is 5 mei 2029.
Aandacht voor afvalwater
SodM ziet graag aandacht voor afvalwater in het verwijderingsplan. De verordening
definieert «herstel» in artikel 2, onder 41, als het proces van saneren van vervuild
water en vervuilde bodems. Artikel 18, negende lid, van de verordening beschrijft
beperkingsplannen om te herstellen, terug te winnen en permanent te dichten. Dit betekent
dat de herstelplicht van de verordening ook toeziet op afvalwater.
Verduidelijk hergebruik
SodM vraagt om verduidelijking over hergebruik. De Europese Commissie heeft aangegeven
dat er een tegenstrijdigheid zit tussen de verordening en de NZIA. In het kader van
de NZIA bijvoorbeeld moeten bedrijven een deel van de capaciteit beschikbaar stellen
voor CO2-opslag. Als operators nog niet duidelijk hebben welke velden ze daarvoor willen gaan
gebruiken, is het mogelijk uitstel te krijgen voor het opruimen van locaties of installaties.
Op die manier kunnen operators op een vergelijkbare manier blijven handelen, zoals
ze dat nu ook al doen.
Toezicht aardwarmte
SodM vraagt waarom artikel 44c niet van toepassing is. Daarbij geeft SodM aan dat
artikel 44c buiten de verordening omgaat, omdat de verordening niet ziet op aardwarmte.
Artikel 44c heeft een breder toepassingsbereik dan alleen aardwarmte. Dit artikel
legt de houder van een vergunning als bedoeld in de artikelen 6 (opsporings- en winningsvergunning
delfstoffen) en 25 (opslagvergunning) en van een startvergunning aardwarmte of van
een vervolgvergunning aardwarmte de verplichting op een mijnbouwwerk overeenkomstig
het verwijderingsplan te verwijderen. De verordening schrijft een eigen, direct werkende,
systematiek voor verwijderen voor waardoor artikel 44c niet van toepassing wordt verklaard.
Vragen over artikel 44e, eerste lid
Verlaten putten
SodM vraagt om verduidelijking van de Ministers verantwoordelijkheid voor verlaten
en tijdelijk buiten gebruik gestelde putten, in verhouding tot SodM's bevoegdheid.
SodM stelt voor om SodM als toezichthouder te noemen. Het wetsvoorstel breidt de toezichthoudende
taak van de IGM uit met de artikelen die worden aangewezen bij de ministeriële regeling.
In deze regeling zal artikel 18 van de verordening worden opgenomen.
Termijn beperkingsplan
SodM merkt op dat het beperkingsplan voor inactieve en tijdelijk gedichte putten binnen
12 maanden moet worden uitgevoerd, tenzij uitstel wordt verleend. De maatregelen moeten
binnen 3 jaar na het eerste verslag zijn genomen. Dit is in de praktijk onhaalbaar
en legt een zware verplichting op de sector. De verordening stelt deze termijnen en
deze bepalingen van de verordening zijn rechtstreeks werkend. Putten kunnen mogelijk
in de toekomst voor CO2-opslag worden gebruikt, wat langer uitstel voor verwijdering kan rechtvaardigen.
Dit is ook door de Europese Commissie aangegeven.
Artikel 44e, tweede lid
SodM stelt voor om SodM als toezichthouder in artikel 44e (inmiddels 44f) te noemen.
Artikel 127 van de Mijnbouwwet is het artikel waarin de toezichthoudende taken aan
de IGM worden toegekend. Het toekennen van toezichthoudende taken in een ander artikel
zou deze systematiek onnodig doorbreken. Het wetsvoorstel breidt de toezichthoudende
taken van de IGM daarom uit door een wijziging van een artikel 127 van de Mijnbouwwet.
Deze wijziging bepaalt dat bij ministeriële regeling de artikelen van de verordening
worden aangewezen waarop de toezichthoudende taak van de IGM op ziet. In paragraaf
4.1.1 van de memorie van toelichting is aangegeven dat in de ministeriële regeling
de artikelen 25 en 26 van de verordening zullen worden opgenomen.
SodM merkt op dat de conclusie op pagina 7 van de toelichting deels klopt, nu een
groot deel van de mijnen onder water staat in Limburg, maar in het oostelijke gedeelte
niet. Naar aanleiding van deze reactie is hoofdstuk 2 van de memorie van toelichting
aangepast.
SodM ziet graag verduidelijkt wie verantwoordelijk is voor de verlaten mijnen.
Zoals aangegeven in het wetsvoorstel is de Minister verantwoordelijk als bevoegd gezag.
Zoals hierboven en in paragraaf 4.1.1 van de memorie van toelichting is aangeven,
zal SodM vervolgens toezicht houden op de artikel 25 en 26 van verordening.
SodM merkt verder op dat niet duidelijk is wat gemeten moet worden. SodM benadrukt
dat de te meten emissiepuntbronnen, zoals vermeld in Bijlage VIII van de verordening,
voor de sector in de praktijk nauwelijks zichtbaar zijn. SodM vraagt om verduidelijking
in de toelichting hierover.
Als emissiepunten niet meer bereikbaar zijn, kan in die gevallen ook geen uitvoering
worden gegeven aan artikel 25, tweede lid, van de verordening.
Artikelen 127 en 129 Mijnbouwwet
Met betrekking tot het onderwerp bevoegdheidsverdeling verzoekt SodM dat KGG in Brussel
aandringt om gebruik te maken van bestaande normen (die breed in de sector worden
toegepast) voor het meten van methaanemissies en dit te laten uitvoeren door een onafhankelijke
deskundige.
Voor een reactie hierop wordt verwezen naar de reactie hierboven onder het punt Toetsing
EU-normen uit de brief van SodM.
SodM benadrukt dat het belangrijk is hoe het rapportagemodel, bedoeld in artikel 12
van de verordening, over de uitvoering en aanlevering door de sector aan de bevoegde
instantie, wordt vastgesteld. In reactie hierop kan worden aangegeven dat de Europese
Commissie hiervoor met een voorstel moet komen. KGG zal, als dit aan de orde is, hierop
input leveren. Het Oil and Gas Monitorings Protocol 2.0 kan in elk geval op dit moment
al gebruikt worden, zoals ook in de verordening is aangegeven.
Artikel 132c
SodM verzoekt in de ministeriële regeling de instrumenten «bevel tot inbeslagname»
en «waarschuwing» nader uit te werken vanwege de uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid
voor de toezichthouder hiervan, zo ver dat mogelijk is om binnen de grenzen te blijven
vanwege het overschrijfverbod. Het wetsvoorstel is op dit punt aangepast. Paragraaf
10.2 van de memorie van toelichting is aangevuld met de nationale uitvoering van deze
instrumenten.
12.2.3 Openbaar Ministerie (OM)
Bij brief van 4 maart 2025 heeft het College van procureurs-generaal van het Openbaar
Ministerie advies gegeven.
Uitgebracht advies
Kort gezegd, verzoekt het OM om nader toe te lichten waarom overtreding van in het
wetsvoorstel genoemde verplichtingen uit de verordening strafbaar worden gesteld.
Niet zonder meer duidelijk is waarom niet zou kunnen worden volstaan met een bestuursrechtelijke
handhaving en sanctionering van de voorschriften uit de verordening. De vraag geldt
voor het nalaten van het voldoen aan de maximale methaanintensiteitswaarden (artikel
33, vijfde lid, onder p, van de verordening) waarop door de toevoeging aan artikel
1a, onder 1 Wed een maximale gevangenisstraf van zes jaren komt te staan (artikel
6, eerste lid, onder a Wed). Die vraag geldt ook voor het niet voldoen aan de overige
(registratie)verplichtingen die moeten worden opgenomen in artikel 1a, onder 3 Wed,
waarop een maximale gevangenisstraf van twee jaren komt te staan (artikel 6, eerste
lid, onder 3 Wed).
Omgang met het advies in het wetsvoorstel
In het licht van dit advies is de in de UHT-versie gemaakte keuze om bepaalde overtredingen
genoemd in artikel 33, vijfde lid, onder de Wed te brengen, opnieuw bezien. Dit heeft
tot een wijziging van het voorgestelde Wed-artikel geleid: alleen die overtredingen
worden nu als economische delicten onder de Wed gebracht die tot schade door methaanemissie
leiden. Dit is ook verwerkt in paragraaf 6.2 van deze memorie van toelichting. Daarin
is nader gemotiveerd waarom voor deze overtredingen niet kan worden volstaan met bestuursrechtelijke
handhaving en sanctionering, maar strafrechtelijke handhaving, als ultimum remedium,
ook nodig geacht wordt.
12.2.4. Gedeputeerde staten van Zuid-Holland
Op 11 maart 2025 hebben gedeputeerde staten van Zuid-Holland hun uitvoerbaarheids-
en handhaafbaarheidstoets uitgebracht. Zij verwijzen daarbij naar bevindingen vanuit
de DCMR.
Afgevraagd wordt of sprake is van een verschrijving in het nieuwe artikel 18.16c,
tweede lid, van de Omgevingswet. Naar aanleiding van dit advies is betreffende verschrijving
in het wetsvoorstel gecorrigeerd waardoor de zinsopbouw kloppend is.
Verder achten gedeputeerde staten het nog onduidelijk of het mengstation in Pernis
tot de LNG-installatie inclusief ondersteunende diensten behoort, zoals bedoeld in
de verordening. Het mengstation in Pernis is te kwalificeren als een met een stelsel
van leidingen «verbonden hulpmiddel ten behoeve van het transport van gas» in de zin
van de definities van transmissiesysteem voor gas respectievelijk distributiesysteem
voor gas in de Energiewet. Het vormt geen onderdeel van een LNG-installatie. Het is
immers geen terminal, zoals de definitie «LNG-installatie», vereist. Ook kent een
LNG-installatie een zelfstandige definitie en regulering in Europese regelgeving,
omdat het een zogenaamde essentiële faciliteit is waarbij derdentoegang of onderhandelde
toegang noodzakelijk wordt geacht, omdat het een zogenaamde essentiële faciliteit
is waarbij derden toegang of onderhandelde toegang noodzakelijk wordt geacht.
Gedeputeerde staten vragen verder of een separate handhavings- en sanctiestrategie
tot stand zou moeten komen en zo ja, of dat dan alleen in afstemming met omgevingsdienst
Groningen zou moeten of ook de andere toezichthoudende instanties? Het zou immers
vreemd zijn als de ene toezichthoudende instantie veel boetes uitdeelt en de andere
vergelijkbare overtredingen met een waarschuwing afdoet.
Onder de Omgevingswet is het bevoegd gezag verplicht om een Uitvoerings- en Handhavingsstrategie
op te stellen. In die strategie neemt het bevoegd gezag zelfstandig afwegingen omtrent
capaciteit en inzet. Binnen de randvoorwaarden die de verordening geeft en gelet op
de Ow, is er dus ruimte voor een separate handhavings- en sanctiestrategie. Vooralsnog
wordt geen aanleiding gezien om specifiek voor LNG-installaties bij amvb regels te
stellen terzake een strategische en programmatische uitvoering en handhaving. Daarbij
speelt mee dat de verordening zelf randvoorwaarden en criteria biedt waar de bevoegde
instanties rekening mee moeten houden en dan ligt het niet voor de hand dat de wetgever
een strategie opstelt en de randvoorwaarden van de verordening op die manier nader
inkadert. Dat zou in strijd kunnen komen met het overschrijfverbod van de verordening
en dus met de verordening. Het is aan de bevoegde instanties om hier een afweging
te maken die recht doet aan de voorwaarden van de verordening. Zie ook hoofdstuk 10
van de memorie van toelichting.
De genoemde middelen voor 2025 in paragraaf 11.1 betreft kosten enkel voor de uitvoering
van het voorlopig aanwijzingsbesluit. Het inrichten van structurele financiering wordt
nader besproken. Dan zal ook een nieuwe beraming gemaakt moeten worden voor de hoogte
van deze structurele kosten, waaronder kosten voor handhavingstrajecten.
Volgens gedeputeerde staten lijkt het niet voor de hand te liggen dat er zodanige
kleine LNG-installaties kunnen bestaan dat deze niet boven de drempelwaarden van de
Seveso-richtlijn uitkomen. Dan zou sprake kunnen zijn van onderimplementatie van de
verordening als alleen Seveso-inrichtingen daaraan moeten voldoen. Naar aanleiding
hiervan is de memorie van toelichting aangepast (zie paragraaf 4.1.2).
Gedeputeerde staten geven ook mee na te gaan of het in de praktijk kan voorkomen dat
twee of meer instanties bevoegd zijn om de verordening te handhaven. Hierover wordt
opgemerkt dat bij de verdeling van het toezicht het uitgangspunt is geweest dat er
één instantie voor een bepaalde sector de bevoegde instantie is en dat samenloop of
overlap van bevoegde instanties zich dus niet voor kan doen. Wel kan het zijn dat
met betrekking tot een sector sprake is van meerdere bevoegde gezagen, maar dan nog
is het uitgangspunt dat er maar één instantie de bevoegde instantie is voor methaanemissies.
Een voorbeeld hiervan is zijn gasleidingen op land met een druk van meer dan 16 bar.
Deze vallen zowel onder de milieubelastende activiteit buisleidingen met gevaarlijke
stoffen in de zin van de Ow als onder de begrippen transmissie en distributie van
de Gasrichtlijn (en daarmee onder de begrippen transmissiesysteem of distributiesysteem
in de zin van de Energiewet). Zowel ILT (Ow) als SodM (Energiewet) houden hier toezicht
op; ieder vanuit een andere invalshoek. Zij hebben hier werkafspraken over gemaakt
die erop neerkomen dat SodM toezicht zal houden op methaanemissies vrijkomend bij
transmissie en distributie in de zin van de verordening (lees: de Gasrichtlijn en
implementatie daarvan in de Energiewet).
Met betrekking tot het wetsvoorstel hebben gedeputeerde staten de volgende opmerkingen.
Met betrekking tot het voorgestelde artikel 18.11a van de Omgevingswet vragen zij
waarom in afwijking van artikel 18.11 van de Omgevingswet, de hoogte van de bestuurlijke
boete ook voor een natuurlijke persoon is geregeld en waarom de formulering in de
leden 2 en 3 van dit artikel niet overeenkomt met artikel 18.11 van de Omgevingswet.
Deze formulering volgt uit de verordening. Artikel 33, tweede lid, laatste alinea,
van de verordening bepaalt welke maximale hoogte voor rechtspersonen respectievelijk
natuurlijke personen geldt.
Gedeputeerde staten missen bij de nieuwe bestuursrechtelijke instrumenten de te volgen
procedure en het afwegingskader. Mede naar aanleiding van deze opmerking zijn het
wetsvoorstel en de memorie van toelichting aangepast door in de artikelen over de
bestuurlijke inbeslagname en de waarschuwing aan te geven welke procedure hiervoor
dient te worden gevolgd.
Wat betreft het afwegingskader geldt hetzelfde als hierboven reeds is opgemerkt.
Tot slot vragen gedeputeerde staten wat wordt bedoeld met jaarlijks verplicht registreren
en rapporteren over het aantal overtredingen en toegepaste instrumenten. Dit betreft
de verplichting van artikel 33, achtste lid, van de verordening voor de lidstaten
om jaarlijks informatie te publiceren over het soort en de hoogte van de op grond
van de verordening opgelegde sancties, de inbreuken en de exploitanten, mijnexploitanten
of importeurs aan wie de sancties zijn opgelegd. Voor een goede uitvoering van deze
verplichting is nodig dat de toezichthouders deze gegevens tijdig aan de Minister
verstrekken, omdat de Minister deze informatie zal publiceren. Zie ook paragraaf 8.2.3
van de memorie van toelichting.
12.2.5 Provincie Limburg
Op 20 maart 2025 heeft de provincie Limburg haar advies uitgebracht. De provincie
geeft aan dat alternatief gebruik van kolenmijnen beter geformuleerd moet worden of
anders de passage geschrapt moet worden. Naar aanleiding van deze opmerking is deze
passage uit de memorie van toelichting geschrapt. Op dit moment is niet te overzien
welk ander alternatief gebruik te voorzien is naast het gebruik van mijnwater in de
vorm van bodemenergiesystemen.
De provincie Limburg stelt verder voor SodM in het Omgevingsbesluit aan te wijzen
als adviseur voor het aspect methaanemissie bij een aanvraag om omgevingsvergunning
voor een open bodemenergiesysteem dat gebruik maakt van een verlaten ondergrondse
steenkolenmijn.
In reactie hierop kan worden aangegeven dat hiervoor niet wordt gekozen. Los van dat
dit voorstel niet ziet op het wetsvoorstel, maar op het Uitvoeringsbesluit methaanverordening,
kan GS indien de expertise van SodM nodig geacht wordt, SodM benaderen voor advies.
12.2.6 Provincie Groningen
Op 25 maart 2025 heeft de provincie Groningen haar advies uitgebracht. Groningen heeft
voornamelijk beoordeeld hoe de bevoegdheden van het college van gedeputeerde staten
en de wijze waarop de taken van Omgevingsdienst Groningen zijn beschreven. Gedeputeerde
staten hebben geen opmerkingen bij het wetsvoorstel. Zij geven aan dat de Minister
nog enkele zaken moet regelen waaronder de wijziging van het Besluit activiteiten
leefomgeving inhoudende dat en Seveso-inrichting die een LNG-terminal is moet voldoen
aan de verordening. Dat is naar hun mening een voorwaarde voor het kunnen uitvoeren
van het toezicht door de Omgevingsdienst Groningen.
Deze opmerking is terecht en heeft geen aanleiding gegeven de memorie van toelichting
aan te passen (paragraaf 4.2.1).
GS geven ook het advies om nog een keer de kosten voor de inzet van de Omgevingsdienst
Groningen te beoordelen. Een aandachtspunt is dat de provincie Groningen onvoldoende
is meegenomen over (principe)afspraken met betrekking tot de uitvoering en de financiering.
Hierover gaat het ministerie met de Provincie en Omgevingsdienst verder over in gesprek.
12.2.7 Raad voor Accreditatie (RvA)
De RvA heeft op 11 maart 2025 advies gegeven.
De RvA stelt als algemene vraag bij het wetsvoorstel wat de relatie is tussen de verschillende
partijen die zijn aangewezen als bevoegde instantie en hoe deze relatie is vormgegeven.
Aanvullend bestaat de vraag of het ministerie een relatie tussen deze instanties en
de RvA beoogt.
In paragraaf 4.1.4. van de memorie van toelichting is een overzicht opgenomen met
de bevoegde instanties, de toezichthoudende en handhavende taken en de ondertoezichtgestelde
sectoren. De Minister is zich daarnaast bewust van de grote reikwijdte van de verordening
en heeft daarbij de verplichting om deze effectief tot uitvoering te brengen. Het
ministerie zal daarom coördinerende overleggen in de implementatiefase met alle betrokken
instanties faciliteren. De RvA zal ook bij deze overleggen (optioneel) uitgenodigd
worden. Ook richt de Europese Commissie een netwerk van bevoegde instanties op om
de samenwerking te bevorderen, met de noodzakelijke regelingen om informatie over
met name monitoring, regulering en naleving uit te wisselen, beste praktijken te delen
en raadplegingen te verrichten (artikel 5, derde lid, van de verordening). Het is
daarbij wenselijk dat de RvA onderdeel is van dit netwerk. Daarbij is het wenselijk
dat de RvA onderdeel is van dit netwerk of via de European Cooperation for Accreditation
vertegenwoordigd is in het netwerk.
Een ander punt van de Raad is dat zij in andere stelsels ziet dat het aanwijzen van
certificatie- of verificatie-instellingen om hun wettelijke taak uit te voeren, leidt
tot meer handvatten om toezicht te houden. De accreditatie is hierbij een voorwaarde
voor de aanwijzing van de certificatie- of verificatie-instelling. De RvA signaleert
in dit kader drie punten (t.a.v. de artikelen 8 en 9, artikel 8, tweede lid, en artikel
9, eerste lid van de verordening) waarbij de verordening ruimte laat voor verificatie-instellingen
om de eisen over competentie, uitvoering van site-checks en onpartijdigheid naar eigen
inzicht in te vullen. De norm die voor accreditatie van de verificatie-instellingen
wordt gebruikt, ISO/IEC 17029 beschrijft op deze punten een algemeen kader waar de
instellingen aan moeten voldoen, aldus RvA.
De Minister is het met de RvA eens dat er meer sturing gegeven zou moeten worden aan
de uitvoering van deze artikelen. Echter, de Minister is beducht voor het creëren
van een ongelijkmatig speelveld binnen de EU indien dit enkel op nationaal speelveld
tot uitvoering wordt gebracht. Daarom zal bij de Europese Commissie worden aangegeven
dat de Commissie op EU-niveau meer sturing zal moeten geven aan deze artikelen.
Tot slot merkt de RvA op dat in de memorie van toelichting wordt aangegeven dat geen
gebruik zal worden gemaakt van de mogelijkheid tot verificatie door natuurlijke personen,
hetgeen in lijn is met de praktijk dat de RvA uitsluitend organisaties accrediteert
en geen natuurlijke personen. Nu de verordening echter geen eisen stelt aan de wederzijdse
erkenning van certificaten bij verificatie door natuurlijke personen, acht de Raad
het wenselijk dat – conform artikel 67 van Verordening 2018/2067 – aanvullende eisen
aan lidstaten worden gesteld om de kwaliteit en uniformiteit van dergelijke verificaties
te waarborgen. De Minister ziet dat dit een punt is waarop de verordening dient te
worden aangepast en dit zal bij de Europese Commissie worden verzocht. Uiteraard zal
een eventuele wijziging plaatsvinden met inachtneming van de daarvoor geldende formele
besluitvormingsprocedure.
12.2.8 Douane
Op 10 april 2025 heeft de Douane de resultaten van de uitvoeringstoets toegezonden
aan de Minister. Kort samengevat concludeert de Douane dat de nieuwe taak van het
jaarlijks delen van aangiftedata van fossiele goederen met de emissieautoriteit uitvoerbaar
is, mits deze taak goed wordt uitgewerkt. Komende periode zullen de emissieautoriteit
en de Douane de werkafspraken verder uitwerken en vastleggen in een taakbijlagen dat
onder het convenant KGG/NEa-Douane valt. Het ministerie zal hierin een ondersteunende
rol vervullen.
De aangiftedata die met name relevant zal zijn voor de emissieautoriteit zal voornamelijk
bedrijfsinformatie betreffen, informatie die buiten het bereik van de AVG valt. Hierbij
kan er wel sprake zijn van eenmanszaken, dit wordt ook onderkend in paragraaf 5.3
van de memorie van toelichting.
Wat betreft de communicatie over de verordening zal de Douane een beperkte rol spelen;
het attenderen op de verordening in haar overleggen met het bedrijfsleven en aandacht
geven aan de verordening op haar website met een doorverwijzing naar de emissieautoriteit.
Als laatste punt van de uitvoeringstoets, stelt de Douane de mogelijkheid te behouden
om op een later moment het gesprek te voeren over de financiering van deze taak.
13. Overgangsrecht en inwerkingtreding
Op grond van artikel 33, eerste lid, had de Nederlandse regering uiterlijk 5 augustus
2025 de Europese Commissie in kennis moeten stellen van de voorschriften en maatregelen
die zijn vastgesteld ter uitvoering van dit sanctieartikel. Die datum is niet gehaald.
De reden hiervoor is dat de uitvoering van deze verordening wijziging vergt van diverse
wetten en aanwijzing van meerdere bevoegde instanties. Daardoor was afstemming met
diverse instanties nodig, en kostte zorgvuldige verwerking van de adviezen meer tijd
dan voorzien.
In dit wetsvoorstel is gekozen voor inwerkingtreding met ingang van de dag na de datum
van uitgifte van het Staatsblad waarin deze wet wordt geplaatst.
De inwerkingtredingsbepaling wijkt af van het kabinetsbeleid inzake vaste verandermomenten
(Kamerstukken II 2009/10, 29 515, nr. 309), inhoudende dat wetsvoorstellen op 1 januari of 1 juli in werking treden met een
minimuminvoeringstermijn van twee maanden. Volgens dit kabinetsbeleid kan een uitzondering
worden gemaakt indien het de uitvoering van een Europese verordening betreft.
II. ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING
Artikel I
Artikel I, onderdeel B
Artikel 44e (beperkingsplan inactieve en tijdelijk gedichte putten)
De verordening geeft een specifiek regime voor inactieve en tijdelijk gedichte putten
in artikel 18, negende lid. Voor deze putten moet een beperkingsplan worden opgesteld
om deze put te herstellen, terug te winnen en permanent te dichten. De eisen die de
verordening hieraan stelt zijn op onderdelen specifieker dan de eisen die de Mijnbouwwet
stelt aan een verwijderingsplan (artikel 44, derde lid). Dit blijkt onder andere uit
de definitie van terugwinnen in artikel 2, onder 42 van de verordening. Volgens de
definitie van terugwinnen is dit het proces van zorgen voor bodem- en vegetatieomstandigheden
bij een olie- of gasput of op een olie- of gasputlocatie die vergelijkbaar zijn met
de omstandigheden die bestonden voordat deze werden verstoord. Ook wijken de termijnen
af en de mogelijkheid om uitvoering van het plan uit te stellen.
Om de volle werking van de verordening te verzekeren, is in het voorgestelde artikel
44e, eerste lid, bepaald dat de artikelen 44, tweede tot en met vijfde lid, en 44a
tot en met 44c van de Mijnbouwwet niet van toepassing zijn op inactieve putten en
tijdelijk gedichte putten als bedoeld in de verordening. Artikel 44, eerste lid, van
de Mijnbouwwet blijft wel van toepassing op deze putten, omdat het wenselijk is dat
de Minister meldingen van het buiten werking stellen van een put blijft ontvangen.
In het voorgestelde tweede en derde lid van artikel 44e is bepaald wie het beperkingsplan
bij de Minister moet indienen. Op grond van artikel 18, achtste lid, van de verordening
moet uit het nationaal recht blijken wie de verantwoordelijke partij is voor de verplichtingen
van de leden 3 tot en met 7, en lid 9. Met het tweede en derde lid wordt daarin voorzien.
Artikel 44f (Minister bevoegde instantie voor putten en gesloten en verlaten ondergrondse
kolenmijnen)
In het voorgestelde eerste lid van artikel 44f van de Mijnbouwwet wordt de Minister
aangewezen als de bevoegde instantie, bedoeld in artikel 18 van de verordening voor
putten.
In het tweede lid wordt de Minister aangewezen als de bevoegde instantie, bedoeld
in de artikelen 25 en 26 van de verordening voor gesloten ondergrondse en verlaten
ondergrondse kolenmijnen.
Informatie op grond van deze artikelen moet dus worden verstrekt aan de Minister.
Ook volgt uit deze aanwijzing dat de Minister de bevoegde instantie is die beslist
op een verzoek om vrijstelling als bedoeld in artikel 25, vierde lid, van de verordening.
Artikel I, onderdelen C en D (aanwijzing IGM als bevoegde instantie en toezichthouder)
Met de wijzigingen van artikel 127 van de Mijnbouwwet wordt de IGM aangewezen als
de bevoegde instantie, bedoeld in artikel 4 van de verordening (in het nieuwe vijfde
lid) en de bevoegdheid toegekend toezicht te houden op de naleving van de voorschriften
van de verordening die gaan over mijnbouwactiviteiten (door de toevoeging van een
nieuw subonderdeel 4° in het eerste lid). Dit wordt ook geregeld voor de ambtenaren
van het Staatstoezicht op de mijnen (voorgestelde wijziging van artikel 129 van de
Mijnbouwwet).
Daarnaast voorziet de voorgestelde toevoeging aan artikel 127, eerste lid, van de
Mijnbouwwet in medewerking van de IGM aan de feitelijke uitvoering van artikel 33,
achtste lid, van de verordening. Voor de emissieautoriteit en gedeputeerde staten
wordt deze medewerking geregeld bij algemene maatregel van bestuur op grond van artikel
2.2, derde lid, van de Wet milieubeheer respectievelijk artikel 20.6, eerste lid,
onder a, van de Omgevingswet. De medewerking houdt in dat deze instanties de Minister
tijdig voorzien van informatie over de opgelegde sancties, de overtredingen waarvoor
deze zijn opgelegd en aan wie deze zijn opgelegd. Op deze manier kan de Minister voldoen
aan de verplichting van artikel 33, achtste lid, van de verordening om hier jaarlijks
informatie over te publiceren.
Artikel I, onderdeel E (uitvoering van artikel 33 verordening)
De nieuwe artikelen 132a tot en met 132d van de Mijnbouwwet voorzien in de bevoegdheden
voor de IGM om de sancties en maatregelen te kunnen opleggen die artikel 33 van de
verordening vereist. Ook wordt in deze artikelen de maximale hoogte van bestuurlijke
boete bepaald. Voor deze aspecten werkt de verordening niet rechtstreeks, maar vergt
deze uitvoering in nationaal recht.
De voorwaarden waaronder deze bevoegdheden kunnen worden toegepast werken wel rechtstreeks
en zal de toezichthouder dus moet toepassen. Met deze wijzigingen wordt alleen de
bevoegdheid geregeld en niet de verplichting tot het opleggen van een last onder dwangsom
of een boete. De toezichthouder heeft daarmee een discretionaire bevoegdheid en zal
altijd moeten afwegen of het opleggen van een sanctie is gepast. Hij zal daarbij de
voorwaarden en de criteria die artikel 33 van de verordening geeft, moeten betrekken.
Vergelijkbare artikelen zijn opgenomen voor andere terreinen die onder de verordening
vallen.
Voor transmissie- en distributiesystemen worden deze bevoegdheden opgenomen in de
Energiewet (artikel II, onderdelen C en D), voor LNG-installaties in de Omgevingswet
(artikel III, onderdelen A en B) en voor methaanemissies van ruwe olie, aardgas en
kolen die in de EU in de handel worden gebracht in de Wet milieubeheer (artikel IV,
onderdelen F, G en H).
Artikel I, onderdeel F (uitzetten retributiemechanisme)
Dit onderdeel dient ertoe het retributiemechanisme van artikel 133 van de Mijnbouwwet
uit te zetten voor de kosten die worden gemaakt voor het houden van toezicht op de
naleving van de verordening. Reden hiervoor is dat de verordening doorberekening van
toezichtkosten niet voorschrijft.
Verder biedt de Mijnbouwwet alleen een grondslag voor kostendoorberekening van toezicht
voor methaan dat wordt uitgevoerd door de IGM. Dit betekent dat voor doorberekening
van de toezichtkosten voor methaanemissies door de omgevingsdiensten en de emissieautoriteit
een aparte grondslag in de Omgevingswet en Wet milieubeheer zou moeten worden opgenomen.
Dit vergt nader onderzoek, ook in het licht van het algemene uitgangspunt uit het
rapport Maat houden 2014 dat handhaving van wet- en regelgeving in beginsel uit de
algemene middelen moet worden gefinancierd, omdat deze activiteiten over het algemeen
plaatsvinden ten behoeve van het algemeen belang.
Artikel II
Artikel II, onderdeel B (systeem voor gas, niet zijnde een gasopslag- of LNG-systeem)
Een systeem voor gas is blijkens de Energiewet een transmissie- distributie-, interconnector-,
gasopslag- en LNG-systeem. Toezicht op de verordening bij ondergrondse opslag van
gas en LNG-installaties wordt niet op grond van de Energiewet geregeld, maar op grond
van de Mijnbouwwet respectievelijk de Omgevingswet. Daarom hoeft de in artikel 5.18,
onderdeel d, voorgestelde delegatiegrondslag alleen te zien op voorschriften van de
verordening die betrekking hebben op een systeem voor gas, niet zijnde een gasopslag-
of LNG-systeem.
Artikel III
Artikel III, onderdelen A en B
Zoals in paragraaf 4.1.2 is aangegeven bestaat het voornemen om LNG-installaties in
de zin van de verordening via een wijziging van het Besluit activiteiten leefomgeving
onder de werking van de Omgevingswet te brengen. Deze LNG-installaties zijn ook Seveso-inrichtingen
in de zin van de Omgevingswet. Gedeputeerde staten zijn bevoegd gezag voor Seveso-inrichtingen
en dus ook voor LNG-installaties bedoeld in de verordening.
Gedeputeerde staten wijzen de personen aan die belast zijn met het toezicht daarop
(artikel 18.6 Ow). Voor Seveso-inrichtingen geldt dat de uitvoerings- en handhavingstaak
is opgedragen aan Seveso-omgevingsdiensten (18.22, tweede lid, Ow). Door het onder
de werking van de Omgevingswet brengen van de verordening voor deze LNG-installaties
kunnen gedeputeerde staten de al bestaande handhavingsbevoegdheden van de Omgevingswet
gebruiken indien dat nodig is ter handhaving van de bepalingen van de verordening.
Het gaat dan om een last onder bestuursdwang en een last onder dwangsom.
Dit ligt anders voor andere sancties en maatregelen waar de verordening toe verplicht,
zoals de bestuurlijke boete en de sanctie en maatregelen van artikel 33, tweede lid,
van de verordening (zie hoofdstuk 10 van deze memorie van toelichting). De Omgevingswet
kent hier geen algemene grondslag voor. Daarom voorziet dit wetsvoorstel in grondslagen
hiervoor in geval van overtreding van de bepalingen van de verordening. Onderdeel
A biedt de grondslag voor een bestuurlijke boete bij overtreding van de verordening.
Onderdeel B biedt de grondslag voor de sanctie en maatregelen genoemd in artikel 33,
tweede lid, van de verordening.
In het systeem van de Omgevingswet wordt de handhaving van EU-verordeningen in het
Besluit activiteiten leefomgeving geregeld door op grond van artikel 4.3 Omgevingswet
te bepalen dat het verboden is te handelen in strijd met aldaar aangewezen artikelen
van een verordening. In lijn met dit systeem voorzien de nieuwe artikelen 18.11a en
18.16d er daarom in dat bij algemene maatregel van bestuur de bepalingen van de verordening
worden aangewezen bij overtreding waarvan de genoemde handhavingsbevoegdheden kunnen
worden toegepast.
De grondslag hiervoor biedt artikel 4.3, eerste lid, aanhef en onder b, van de Omgevingswet.
Daarin staat dat bij algemene maatregel van bestuur regels worden gesteld over milieubelastende
activiteiten die gevolgen hebben of kunnen hebben voor de fysieke leefomgeving. De
bepalingen van de verordening die gaan over methaanemissies van LNG-installaties en
die gehandhaafd moeten kunnen worden zijn dit soort regels. In dit stelsel past het
niet om een grondslag op te nemen om die bepalingen bij ministeriële regeling aan
te wijzen, zoals wel in dit wetsvoorstel wordt gedaan bij de Mijnbouwwet, de Energiewet
en de Wet milieubeheer.
Artikel III, onderdeel C
In dit onderdeel wordt de verordening opgenomen in de lijst met verordeningen, richtlijnen
en besluiten als bedoeld in artikel 288 van het Verdrag betreffende de werking van
de EU en internationale verdragen.
Artikel IV
Artikel IV, onderdeel C
Hoofdstuk 16d (Emissies van methaan van ruwe olie, aardgas en kolen die in de Europese
Unie in de handel worden gebracht)
Met dit wetsvoorstel wordt een nieuw hoofdstuk aan de Wet milieubeheer toegevoegd.
Artikel 16d.1 bepaalt dat de importeur of de producent moet voldoen aan de bij ministeriële
regeling aan te wijzen monitoring-, rapportage en verificatieverplichtingen uit de
verordening en de maximale methaanintensiteitswaarden die nader door de Europese Commissie
worden vastgesteld. Het gaat om de verplichtingen bedoeld in de artikelen 27, eerste
lid, 28, eerste en tweede lid, en 29, eerste en tweede lid van die verordening en
voldoet tijdig en volledig aan de krachtens artikel 29, zesde lid, van de verordening
vastgestelde maximale methaanintensiteitswaarden. Het geeft de emissieautoriteit de
ruimte om op te treden als een importeur of een producent in strijd handelt met de
verordening. Om bij toekomstige ontwikkelingen zo snel mogelijk te kunnen zorgen voor
juiste uitvoering van de verordening is ervoor gekozen de betreffende voorschriften
aan te wijzen bij ministeriële regeling.
Artikel 16d.2 biedt de grondslag om de importeurs de gegevens te laten verstrekken
via een bij ministeriële regeling nader te bepalen vast format.
Artikel 16d.3 biedt een juridische basis voor het op verzoek verstrekken van gegevens
door de rijksbelastingdienst aan de emissieautoriteit. Bij ministeriële regeling zal
worden vastgesteld welke gegevens dit betreft. Het gaat hierbij enkel om gegevens
die de emissieautoriteit nodig heeft voor de uitvoering van de verordening.
Artikel IV, onderdeel D
Met deze wijziging wordt geborgd dat de emissieautoriteit de artikelen 16d.1 en 16d.2
kan handhaven.
Artikel IV, onderdeel E
Dit artikel biedt de grondslag voor de Minister van Klimaat en Groene Groei om de
inspecteurs werkzaam bij de emissieautoriteit in het Besluit toezichthouders NEa aan
te wijzen als ambtenaren belast met het toezicht op de naleving van het bij of krachtens
het nieuwe hoofdstuk 16d bepaalde.
Artikel IV, onderdeel H
Deze wijziging houdt in dat de bevoegdheid om een bestuurlijke boete op te leggen
van artikel 18.16ca niet vervalt na vijf jaar, zoals de Awb regelt in artikel 5:45,
eerste lid, maar na 10 jaar nadat de overtreding heeft plaatsgevonden. Deze termijn
sluit aan bij de vervaltermijn van ETS dat ook 10 jaar bedraagt (artikel 18.16l Wm).
Een langere termijn dan 5 jaar is nodig en wenselijk omdat het hier gaat om internationaal
opererende partijen. Het zorgvuldige onderzoek dat nodig is om tot een bestuurlijke
boete over te gaan, vergt meer tijd als er sprake is van grensoverschrijdende activiteiten.
Artikel V
Voor bepaalde, zwaardere, overtredingen van de verordening wordt handhaving via het
strafrecht, naast het bestuursrecht, nodig geacht. Het gaat daarbij ten eerste om
die gevallen waarbij de maximale methaanintensiteitswaarden (bewust) worden overschreden
(artikel 33, vijfde lid, onder p). Ten tweede gaat het om overtreding van de verordening
door producenten van gas en olie waarop de IGM toezicht houdt en die geen rapportageverplichtingen
bevatten genoemd in artikel 33, tweede lid, van de verordening. Met de zinsnede «voor
zover de inspecteur-generaal der mijnen op grond van het bepaalde krachtens artikel
127, eerste lid, onderdeel a, subonderdeel 4°, van de Mijnbouwwet toezicht houdt op
de betreffende onderdelen» wordt de afbakening tot overtredingen van die artikelen
van de verordening waarop de Mijnbouwwet van toepassing is, tot uitdrukking gebracht.
Deze zinsnede beoogt alleen materieel aan te geven welke overtredingen strafbaar zijn
en heeft geen betrekking op opsporingsbevoegdheden van strafbare feiten door politie,
Openbaar Ministerie of andere met de opsporing van economische delicten belaste aangewezen
ambtenaren als bedoeld in artikel 17, eerste lid, Wed.
Het niet naleven van de rapportageverplichtingen genoemd in artikel 33, tweede lid,
betreft lichtere overtredingen waarvoor (alleen) de bestuurlijke boete en de verder
in artikel 33, tweede lid, genoemde bestuursrechtelijke maatregelen en sancties voldoende
afschrikkend en evenredig worden geacht. Zie ook paragraaf 6.2 van het algemeen deel
van de toelichting en hoofdstuk 10 van het algemeen deel van de toelichting.
Voor de gedragingen van artikel 33, vijfde lid, die ook kunnen slaan op systeembeheerders
(transmissie- en distributiesysteembeheerders) en beheerders van gesloten systemen
in de zin van de Energiewet wordt het niet nodig geacht de overtredingen onder de
Wed te brengen. Voor die terreinen wordt een bestuurlijke boete voldoende doeltreffend,
evenredig en afschrikkend geacht. Daarbij weegt mee dat dit soort voorschriften voor
die terreinen een nieuwe ontwikkeling betreft. Zie ook paragraaf 6.2 van het algemeen
deel van de toelichting.
Zoals toegelicht in paragraaf 6.2 geldt voor LNG-installaties en alternatief gebruik
van verlaten ondergrondse kolenmijnen (niet dieper dan 500 meter in de ondergrond)
het Wed-regime van de Omgevingswet.
Artikel VI
Deze wijziging houdt in dat de rechtbank Den Haag de bevoegde rechter is wanneer beroep
wordt ingesteld tegen een bestuurlijke boete en het bevel tot inbeslagname van vermeden
verliezen of behaalde winsten op grond van de Wet milieubeheer voor overtreding van
de methaanvoorschriften die gaan over import. Deze rechtbank behandelt al boetebesluiten
inzake emissiehandel en CBAM, waardoor expertise is opgebouwd op gebied van emissies.
Voor hoger beroep geldt dan de Afdeling bestuursrechtspraak, op grond van artikel
8:105 Awb. Zie ook paragraaf 10.4 van het algemeen deel van deze memorie van toelichting
over rechtsbescherming.
Artikel VII
Het wetsvoorstel tot wijziging van de Tijdelijke wet Groningen en de Mijnbouwwet in
verband met de uitvoering van diverse maatregelen uit de kabinetsreactie op het rapport
van de parlementaire enquêtecommissie aardgaswinning Groningen (Kamerstukken 36 836) strekt er onder andere toe collegiaal bestuur bij het SodM te introduceren. Hiertoe
wordt de Mijnbouwwet op diverse plaatsen gewijzigd door «de inspecteur-generaal der
mijnen» te vervangen door «het bestuur» (artikel II, onderdeel F). Deze wijzigingen
raken ook enkele onderdelen van dit wetsvoorstel.
Mede vanwege de vaste verandermomenten die gelden voor dat wetsvoorstel, maar niet
voor dit wetsvoorstel, is niet duidelijk welk wetsvoorstel als eerste in werking zal
treden. De samenloopbepaling voorziet erin dat als het genoemde wetsvoorstel eerder
in werking treedt dan dit wetsvoorstel, dit wetsvoorstel aansluit bij het beoogde
collegiaal bestuur door in lijn daarmee «de inspecteur-generaal der mijnen» te vervangen
door «het bestuur». Ook in het geval het genoemde wetsvoorstel later in werking treedt
dan dit wetsvoorstel moet er een voorziening worden getroffen voor de artikelen 132a
tot en met 132d die in dit wetsvoorstel worden geïntroduceerd. Omdat deze artikelen
speciaal voor de methaanverordening geïntroduceerd moeten worden, voorzag het andere
wetsvoorstel nog niet in vervanging van «de inspecteur-generaal der mijnen» door «het
bestuur» hiervoor. Dat wordt met deze bepaling recht getrokken.
Bijlage bij de toelichting
Transponeringstabel
Verordening 2024/1787/EU
Bepaling in implementatieregeling of bestaande regeling:
Toelichting indien niet geïmplementeerd of naar zijn aard geen implementatie behoeft
Omschrijving beleidsruimte
Toelichting op keuze bij invulling beleidsruimte of feitelijke uitvoering
Hoofdstuk 1
Algemene bepalingen
Artikel 1, eerste lid
Behoeft uit de aard van deze bepaling geen uitvoering
Artikel 1, tweede lid
Rechtstreekse werking volstaat
Artikel 1, derde lid
Rechtstreekse werking volstaat
Artikel 2, onder 1 t/m 63
Rechtstreekse werking volstaat
Artikel 3, eerste lid
Rechtstreekse werking volstaat. ACM is op grond van artikel 5.1, eerste lid, van de
Energiewet (artikel 1a, tweede lid, Gaswet) de regulerende instantie bedoeld in artikel
57 van richtlijn 2019/944
Zie ook afdeling 3.6 van de Energiewet
Artikel 3, tweede lid, eerste zin
De bepaling richt zich tot Agentschap van de EU voor de samenwerking tussen energieregulators
(ACER)
Artikel 3, tweede lid, tweede zin
Feitelijke uitvoering door regulerende en gereguleerde instanties volstaat
Hoofdstuk 2
Bevoegde instanties en onafhankelijke verificatie
Artikel 4, eerste lid,
eerste alinea
(aanwijzing bevoegde instanties verantwoordelijk voor de monitoring en handhaving
van de toepassing van de verordening)
Aanwijzen van bevoegde instanties in wetsvoorstel en lagere regelgeving. Zie voor
een overzicht van de bevoegde instanties per artikel en sector de tabel in paragraaf
4.1.4 van hoofdstuk 4
Vooruitlopend op de aanwijzing in deze tabel zijn de bevoegde instanties tijdelijk
aangewezen in het
Besluit voorlopige aanwijzing bevoegde instanties methaanverordening
tweede alinea
Kennisgeving van de namen en contactgegevens betreft feitelijke uitvoering
Artikel 4, tweede lid
De bepaling richt zich tot de Europese Commissie
Artikel 4, derde lid
Zie voor een overzicht van de bevoegde instanties verantwoordelijk voor de monitoring
en handhaving van de verordening de tabel in paragraaf 4.1.4 van hoofdstuk 4. Het
wetsvoorstel voorziet in rechtsgrondslagen voor de bevoegde instanties om de bevoegdheden
en de taken van de verordening uit te voeren. Voor enkele onderdelen zijn aanwijzingsbesluiten
nodig. Dat betreft: de aanwijzing van de IGM en de ambtenaren van de SodM op grond
van artikel 5.18, tweede lid, Energiewet (voor systemen voor gas) en en de aanwijzing
van inspecteurs werkzaam bij de Dienst Nederlandse Emissieautoriteit in het Besluit
toezichthouders NEa (voor import)
Voor LNG-installaties en open bodemenergiesystemen geldt dat de toezicht en handhavingstaken
vallen in het basistakenpakket en worden uitgevoerd door omgevingsdiensten, voor LNG-installaties
specifiek door Seveso-omgevingsdiensten
Het instellen van een contactpunt en het realiseren van middelen betreft feitelijke
uitvoering
Het ministerie voorziet in een contactpunt.
Artikel 5, eerste lid
Rechtstreekse werking volstaat
Artikel 5, tweede lid
Rechtstreekse werking volstaat; bepaling is gericht tot exploitanten e.d.
Artikel 5, derde lid,
eerste zin
Betreft feitelijke uitvoering
Aan de hand van de informatie die op basis van artikel 4 openbaar gemaakt wordt, kunnen
de toezichthoudende instanties met elkaar in contact treden en afspraken gaan maken
over samenwerking
tweede zin
De bepaling richt zich tot Europese Commissie
laatste zin
Rechtstreekse werking volstaat
Artikel 5, vierde lid
Rechtstreekse werking volstaat
Zie ook artikel 6, vijfde lid
Deze verslagen zullen openbaar gemaakt worden op de websites van de toezichthouders
Artikel 6, eerste lid (periodieke inspecties)
Rechtstreekse werking volstaat
Artikel 6, tweede lid (inhoud inspecties)
Rechtstreekse werking volstaat
Artikel 6, derde lid (routinematige inspecties)
Rechtstreekse werking volstaat
Artikel 6, vierde lid (niet-routinematige inspecties)
Rechtstreekse werking volstaat
Artikel 6, vijfde lid (inspectieverslag en openbaarmaking)
Rechtstreekse werking volstaat (zie ook artikel 5, vierde lid)
Artikel 6, zesde lid (verplichting van exploitanten om niet-naleving op te heffen)
Rechtstreekse werking volstaat
Artikel 6, zevende lid (mogelijkheid tot ondersteuning van bevoegde instanties door
sluiten van formele overeenkomsten over levering specialistische deskundigheid)
Betreft feitelijke uitvoering
Betreft beleidsruimte
Hiervan maakt Nederland vooralsnog geen gebruik
Artikel 7, eerste lid
Rechtstreekse werking volstaat
Artikel 7, tweede lid
Rechtstreekse werking volstaat
Artikel 7, derde lid (termijn voor reactie op klachten)
Rechtstreekse werking volstaat
Artikel 7, vierde lid (informatieverplichting voortgang onderzoek)
Rechtstreekse werking volstaat
Artikel 7, vijfde lid (indicatieve termijnen voor het afhandelen van een klacht)
Rechtstreekse werking volstaat
Artikel 8, eerste lid (beoordeling conformiteit emissieverslagen door verificateur)
Rechtstreekse werking volstaat
Artikel 8, tweede lid (verrichten verificatieactiviteiten)
Rechtstreekse werking volstaat
Artikel 8, derde lid (verificatie activiteiten afstemmen op Europese en internationale
standaarden en methodologieën)
Rechtstreekse werking volstaat
Artikel 8, vierde lid (verificatieverklaring kennisgevingsplicht bij non-conformiteit)
Rechtstreekse werking volstaat
Artikel 8, vijfde lid (medewerking exploitanten bij uitvoering verificatieactiviteiten)
Rechtstreekse werking volstaat
Artikel 9, eerste lid
Rechtstreekse werking volstaat
Artikel 9, tweede lid (accreditatie)
Rechtstreekse werking volstaat
In Nederland is de Raad voor Accreditatie de instantie die verificateurs met rechtspersoonlijkheid
accrediteert overeenkomstig Verordening (EG) nr. 765/2008 van het Europees Parlement
en de Raad van 9 juli 2008 tot vaststelling van de eisen inzake accreditatie en markttoezicht
betreffende het verhandelen van producten en tot intrekking van Verordening (EEG)
nr. 339/93
Artikel 9, derde lid
(mogelijkheid van machtiging van natuurlijke personen als verificateur door andere
nationale instantie dan accreditatie-instantie op grond van verordening 765/2008)
Mogelijkheid om ook natuurlijke personen als verificateur te laten machtigen door
een andere instantie dan de Raad voor Accreditatie.
Nederland maakt geen gebruik van deze bevoegdheid.
Artikel 9, vierde lid
Zie artikel 9, derde lid
Zie artikel 9, derde lid
Zie artikel 9, derde lid
Artikel 10, eerste lid
Rechtstreekse werking volstaat
Artikel 10, tweede lid
De bepaling richt zich tot de Europese Commissie
Hoofdstuk 3
Methaanemissies in de sectoren olie en gas
Artikel 11
Toepassingsgebied Hoofdstuk 3
Rechtstreekse werking volstaat; zie voor een overzicht van de bevoegde instanties
de tabel in paragraaf 4.1.4 van hoofdstuk 4
Artikel 12, eerste lid (termijn voor indiening verslag van exploitanten over kwantificering
geraamde methaanemissies op bronniveau)
Rechtstreekse werking volstaat
Artikel 12, tweede lid (termijn verslag kwantificering methaanemissies)
Rechtstreekse werking volstaat
Artikel 12, derde lid (termijn verslag kwantificering methaanemissies op bronniveau)
Rechtstreekse werking volstaat
Artikel 12, vierde lid, eerste alinea (verslagplicht bronniveau voor niet-operationele
activa)
Rechtstreekse werking volstaat
Tweede alinea
De bepaling richt zich tot de Europese Commissie
Derde alinea
Rechtstreekse werking volstaat
Artikel 12, vijfde lid (normen en technische voorschriften)
Rechtstreekse werking volstaat
Artikel 12, zesde lid
Rechtstreekse werking volstaat
Artikel 12, zevende lid
(regeling i.v.m. vertrouwelijkheid van informatie in verslag)
Rechtstreekse werking volstaat
Artikel 12, achtste lid
Rechtstreekse werking volstaat
Artikel 13
Algemene beperkingsverplichting
Rechtstreekse werking volstaat
Betreft een specifieke op methaanemissies gerichte verplichting die geen met andere
zorgplichten strijdige verplichtingen bevat
Artikel 14, eerste lid
(verplichting programma voor lekdetectie en -reparatie in te dienen)
Rechtstreekse werking volstaat
Artikel 14, tweede lid
(termijn voor uitvoeren lekdetectie- en reparatieonderzoek)
Rechtstreekse werking volstaat
Artikel 14, derde lid (mogelijkheid exploitanten lekdetectie en -reparatieonderzoek
type 2 uit te voeren i.p.v. type 1)
Rechtstreekse werking volstaat
Artikel 14, vierde lid (mogelijkheid geavanceerde detectietechnologie te gebruiken)
Rechtstreekse werking volstaat
Artikel 14, vijfde lid (mogelijkheid onder voorwaarden om verschillende LDAR-onderzoek
frequenties toe te passen)
Rechtstreekse werking volstaat
Laatste alinea
Betreft feitelijke uitvoering
Artikel 14, zesde lid (methode vaststelling lekken)
Rechtstreekse werking volstaat
Artikel 14, zevende lid
(uitvoeringshandeling minimale detectie-grenzen en -technieken en drempelwaarden)
De bepaling richt zich tot de Europese Commissie
Artikel 14, achtste lid (reparatie en vervangingsplicht)
Rechtstreekse werking volstaat
Artikel 14, negende lid (onmiddellijke reparatie of vervanging, tenzij…)
Rechtstreekse werking volstaat
Artikel 14, tiende lid
Rechtstreekse werking volstaat
Artikel 14, elfde lid
(register van besluiten om reparatie uit te stellen)
Rechtstreekse werking volstaat
Artikel 14, twaalfde
lid (aanvullende onderzoek verplichting)
Rechtstreekse werking volstaat
Artikel 14, dertiende lid (registerverplichting van vastgestelde lekken)
Rechtstreekse werking volstaat
Artikel 14, veertiende lid
(jaarlijkse indieningsverplichting verslag en reparatie- en controleschema’s)
Rechtstreekse werking volstaat
Artikel 14, vijftiende lid
Rechtstreekse werking volstaat
Artikel 14, zestiende lid (verplichting voor regelingen voor certificering of accreditatie
of kwalificatieregelingen)
Betreft feitelijke uitvoering
In overleg met de sector wordt bezien hoe uitvoering te geven aan deze verplichting
om te voorzien in certificering, accreditatie of gelijkwaardige kwalificatieregelingen
voor LDAR-dienstverleners e.d.
Artikel 14, zeventiende lid
Niet van toepassing
Deze situatie doet zich niet voor in Nederland. De maximale diepte van het Nederlandse
deel van de Noordzee is 46 meter
Artikel 15, eerste lid (afblaasverbod met uitzondering en routinematig affakkelverbod)
Rechtstreekse werking volstaat; eventuele strijdigheid met bepalingen in het Mijnbouwbesluit
en het Besluit activiteiten leefomgevingen worden weggenomen
Artikel 15, tweede lid (uitzondering noodgeval of defect)
Zie lid 1
Artikel 15, derde lid (andere uitzonderingen)
Zie lid 1
Artikel 15, vierde lid (ingeval van uitzonderingssituatie alleen afblazen als affakkelen
niet kan en rapporteren o.g.v. artikel 16)
Zie lid 1
Artikel 15, vijfde lid (vervangen van afblaasapparatuur door emissievrije alternatieven)
Rechtstreekse werking volstaat
Artikel 15, zesde lid (naast leden twee en drie is affakkelen toegestaan in specifieke
gevallen)
Zie lid 1
Artikel 15, zevende lid (gebruik van bepaalde apparatuur e.d. bij bouw, vervanging
of renovatie locatie)
Rechtstreekse werking volstaat
Artikel 15, achtste lid (termijn waarop exploitanten moeten voldoen aan deze bepaling
en verplichting om tijdschema in te dienen bij vertraging)
Rechtstreekse werking volstaat
Artikel 16, eerste lid (kennisgevingsplicht van voorvallen afblazen en affakkelen)
Rechtstreekse werking volstaat
Artikel 16, tweede lid (verplichting om jaarlijks verslag te doen van afblazen en
affakkelen, in verslag van artikel 12)
Rechtstreekse werking volstaat
Artikel 17, eerste lid (eisen aan nieuwe fakkelpijpen of verbrandingsapparatuur)
Rechtstreekse werking volstaat
Artikel 17, tweede lid (termijn voor voldoen aan vereisten van eerste lid voor alle
fakkelpijpen of verbrandingsapparatuur)
Rechtstreekse werking volstaat
Artikel 17, derde lid (inspectiefrequentie fakkelpijpen e.d.)
Rechtstreekse werking volstaat
Artikel 17, vierde lid (vlambewakingsapparatuur vereist)
Rechtstreekse werking volstaat
Artikel 18, eerste lid
(inventaris van alle inactieve, tijdelijk gedichte, permanent gedichte en verlaten
putten; actualiseringsplicht)
Betreft feitelijke uitvoering
TNO-Geologische dienst houdt dit bij in opdracht van KGG; informatie is beschikbaar
via NLOG. Per put is minimaal de informatie beschikbaar die vanuit de verordening
gevraagd wordt
Artikel 18, tweede lid
Niet van toepassing in NL
Nederland heeft veel minder putten
Artikel 18, derde lid (uiterlijk 5 mei 2026 en daarna jaarlijks uiterlijk op 31 mei
verslagen indienen bij de b.i. over kwantificering methaanemissies van alle inactieve
putten en tijdelijk gedichte putten)
In artikel 44f van de Mijnbouwwet is de Minister van KGG aangewezen als bevoegde instantie
Verder volstaat rechtstreekse werking
Om te voorkomen dat exploitanten dezelfde gegevens een aantal keer moeten indienen
bij de bevoegde instantie wordt in het Mijnbouwbesluit o.g.v. artikel 123, vijfde
lid, een voorziening getroffen dat informatie die al moet worden aangeleverd het tijdstip
en de frequentie van de verordening volgt
Artikel 18, vierde lid (uitzonderingen lid 3 indien uit gegevens blijkt dat er afgelopen
vijf resp. drie jaar geen methaanemissies hebben plaatsgevonden)
Zie lid 3
Artikel 18, vijfde lid (verplichtingen ingeval van betrouwbaar bewijs wezenlijke hoeveelheden
methaanemissies)
Zie lid 3
Artikel 18, zesde lid (verplichting lidstaat of verantwoordelijk partij om alle nodige
maatregelen te treffen in geval van methaanemissies bij inactieve, tijdelijk gedichte,
of permanente gedichte en verlaten putten)
In artikel 44f van de Mijnbouwwet is de Minister van KGG aangewezen als bevoegde instantie
Verder volstaat rechtstreekse werking
Waar het gaat om putten die een exploitant hebben, neemt de exploitant (als verantwoordelijke
partij) alle nodige maatregelen; waar er geen exploitanten meer zijn is de Minister
van KGG dit namens de lidstaat
Artikel 18, zevende lid (verificatie van het lid 3-verslag door verificateur is vereist)
Rechtstreekse werking volstaat
Artikel 18, achtste lid (lidstaatverplichting om exploitanten leden 3 t/m 7 en lid
9 na te laten komen en verantwoordelijkheid lidstaat ingeval van onvoldoende financiële
zekerheid of niet te identificeren verantwoordelijke partij)
In artikel 44f van de Mijnbouwwet is de Minister van KGG aangewezen als bevoegde instantie.
Verder volstaat rechtstreekse werking
Uit onderzoek kan worden afgeleid dat alle putten zonder eigenaar op dit moment al
op een correcte manier zijn afgesloten en lekdicht blijken te zijn41
Artikel 18, negende lid
(regeling vaststelling beperkingsplan op om inactieve of tijdelijk gedichte putten
te herstellen, terug te winnen en permanent te dichten; – uitvoeringstermijn binnen
12 maanden na indiening eerste kwantificeringsverslag van lid 3 met uitstelmogelijkheid)
Artikel 44e van de Mijnbouwwet;
Artikel 44f, eerste lid, Mijnbouwwet (aanwijzen Minister van KGG als bevoegde instantie)
Artikel 127, eerste lid, onder a, sub 1, van de Mijnbouwwet (aanwijzen IGM als toezichthouder)
In NL is het verboden zonder vergunning koolwaterstoffen te winnen en zijn de exploitanten
daarom altijd bekend. De situatie dat de Minister een beperkingsplan op zal moeten
stellen, zal zich niet voordoen
Artikel 18, tiende lid (beschikbaarstelling aan publiek en Europese Commissie van
verslagen en beperkingsplannen binnen 3 mnd na indiening)
Betreft feitelijke uitvoering
TNO houdt voor de Minister van KGG gegevens hierover bij die worden opgenomen in NLOG
Artikel 18, elfde lid (vrijstellingsbevoegdheid voor putten dieper dan 700 m)
Niet van toepassing in Nederland
Het Nederlandse deel van de Noordzee is niet dieper dan 700 meter
Hoofdstuk 4
Methaanemissies in de kolensector
Deel I
Monitoring en rapportage in actieve kolenmijnen
Artikel 19
Toepassingsgebied
Niet van toepassing
NL heeft geen actieve/operationele ondergrondse of bovengrondse kolenmijnen
Artikel 20
(monitoring en rapportage actieve kolenmijnen)
Niet van toepassing
Zie artikel 19
Deel II
Beperking van de methaanemissies van actieve ondergrondse kolenmijnen
Artikel 21
Toepassingsgebied
Niet van toepassing
Artikel 22
Beperkingsmaatregelen
Niet van toepassing
Artikel 23 (rapportage voorvallen afblazen en affakkelen)
Niet van toepassing
Deel III
Methaanemissies van gesloten ondergrondse kolenmijnen en verlaten ondergrondse kolenmijnen
Artikel 24
Toepassingsgebied
Rechtstreekse werking volstaat
Artikel 25, eerste lid (inventarisverplichting voor 5 augustus 2025)
Artikel 44f, tweede lid, van de Mijnbouwwet (aanwijzen Minister van KGG als bevoegde
instantie)
Artikel 127, eerste lid, onder a, subonderdeel 4, van de Mijnbouwwet (aanwijzen IGM
als toezichthouder)
Artikel 25, tweede lid (meetverplichting m.i.v. 5 mei 2026, installatieverplichting
meetapparatuur)
Zie lid 1.
Verder volstaat rechtstreekse werking
Artikel 25, derde lid (uitzondering voor monitoring en rapportage)
Zie lid 1
Verder volstaat rechtstreekse werking
Artikel 25, vierde lid (vrijstellingsmogelijkheid verplichtingen van de leden 2 en
3)
Zie lid 1. Verder volstaat rechtstreekse werking
Artikel 25, vijfde lid
Rechtstreekse werking volstaat
Artikel 25, zesde lid (jaarlijkse verslagen met ramingen methaanemissies op bronniveau)
Rechtstreekse werking volstaat
Artikel 25, zevende lid
Rechtstreekse werking volstaat
Artikel 25, achtste lid (openbaarmaking verslagen)
Betreft feitelijke uitvoering
Artikel 26, eerste lid (verplichting voor lidstaat beperkingsplan voor 5 februari
2027)
Betreft feitelijke uitvoering door de Minister van KGG; artikel 44e, tweede lid, van
de Mijnbouwwet (aanwijzen Minister van KGG als bevoegde instantie)
Artikel 26, tweede lid (afblazen en affakkelen van bepaalde apparatuur is verboden
vanaf 2030)
Rechtstreekse werking volstaat
Artikel 26, derde lid (toestaan alternatief gebruik van verlaten ondergrondse kolenmijn
alleen na vergunningprocedure die is aangepast aan specifiek soort alternatief gebruik
en waarbij aanvrager een gedetailleerd plan met maatregelen verstrekt om methaanemissies
te voorkomen)
Eerste zin:
De vergunning-procedure voor alternatief gebruik is afhankelijk van de diepte: een
vergunning op grond van de Mijnbouwwet voor geothermie (dieper dan 500 meter in de
ondergrond) of een vergunning op grond van de Omgevingswet voor open bodemenergiesystemen
(ondieper dan 500 meter in de ondergrond)
Tweede en derde zin werken rechtstreeks
Artikel 26, vierde lid (bestaande beste beperkingspraktijken)
Rechtstreekse werking volstaat
Hoofdstuk 5
Methaanemissies van ruwe olie, aardgas en kolen die in de Unie in de handel worden
gebracht
Artikel 27, eerste lid (termijn en frequentie informatieverplichting importeurs aan
bevoegde instantie)
Artikel 2.2, eerste lid, van de Wet milieubeheer (aanwijzing Nederlandse emissieautoriteit
als bevoegde instantie voor hoofdstuk 5 van de verordening). Verder volstaat rechtstreekse
werking
Tweede alinea richt zich tot de Europese Commissie
Artikel 27, tweede lid (termijn en frequentie om ontvangen gegevens aan Europese Commissie
te verstrekken)
Eerste alinea betreft feitelijke uitvoering
Tweede alinea richt zich tot de Europese Commissie
De Minister zal jaarlijks namens Nederland de door de importeurs verstrekte gegevens
indienen bij de Europese Commissie
Artikel 28, eerste lid
(regeling voor contracten gesloten of verlengd op of na 4 augustus 2024)
Rechtstreekse werking volstaat
Artikel 28, tweede lid,
(inspanningsverplichting voor contracten die gesloten zijn op of na 4 augustus 2024)
Rechtstreekse werking volstaat
Artikel 28, derde lid
De bepaling richt zich tot de Europese Commissie
Artikel 28, vierde lid
Eerste zin
Tweede zin
Rechtstreekse werking volstaat
Betreft feitelijke uitvoering
Artikel 28, vijfde lid
(gelijkwaardigheidsregeling mrv-maatregelen)
Rechtstreekse werking volstaat
Artikel 28, zesde lid (uitvoeringshandelingen bewijs gelijkwaardigheid door derde
landen)
De bepaling richt zich tot de Europese Commissie
Artikel 28, zevende lid
Rechtstreekse werking volstaat
Artikel 28, achtste lid
De bepaling richt zich tot de Europese Commissie
Artikel 29, eerste lid
(meldingsplicht)
Rechtstreekse werking volstaat
Artikel 29, tweede lid,
(bewijsplicht methaanintensiteit lager dan de maximale methaanintensiteitswaarde)
Rechtstreekse werking volstaat
Artikel 29, derde lid
Rechtstreekse werking volstaat
Artikel 29, vierde lid
(gedelegeerde handeling berekening methaanintensiteit)
De bepaling richt zich tot de Europese Commissie
Artikel 29, vijfde lid (evaluatieverplichting van de Europese Commissie)
De bepaling richt zich tot de Europese Commissie
Artikel 29, zesde lid (gedelegeerde handeling maximale methaanintensiteits-waarden)
Bepaling richt zich tot de Europese Commissie.
Artikel 30, eerste tot en met zesde lid
De bepaling richt zich tot de Europese Commissie
Artikel 31, eerste tot en met vijfde lid
De bepaling richt zich tot de Europese Commissie
Hoofdstuk 6
Slotbepalingen
Artikel 32, eerste lid
De bepaling richt zich tot de Europese Commissie
Artikel 32, tweede lid
(gedelegeerde handeling)
De bepaling richt zich tot de Europese Commissie
Artikel 33, eerste lid (lidstaatverplichting om doeltreffende, evenredige en afschrikkende
sancties vast te stellen, ten minste
a) boete en
b) dwangsom)
Grondslagen voor de verschillende sectoren voor de bevoegdheid voor het opleggen van:
a) een boete:
– in de Mijnbouwwet in artikel 132b;
– in de Energiewet in artikel 5.21, vijfde en zesde lid;
– in de Omgevingswet in artikel 18.11a, en
– in de Wet milieubeheer in artikel 18.16ca Wet milieubeheer
b) een dwangsom:
– in de Mijnbouwwet in artikel 132a juncto artikel 5:32, eerste lid, Awb;
– in de Energiewet in artikel 5.19 juncto artikel 5.18, eerste lid, onder d;
– in de Omgevingswet in artikel 18.1, onder c, juncto artikel 18.2, en
– in de Wet milieubeheer in artikel 18.7
Daarnaast voorziet het wetsvoorstel in artikel 1a, onder 1° en onder 3°, van de Wet
op de economische delicten in een grondslag voor strafrechtelijke handhaving
Aanwijzing van de voorschriften bij overtreding waarvan de bevoegdheden kunnen worden
toegepast gebeurt in ministeriële regeling, behalve voor LNG-installaties en de vergunningprocedure
voor alternatief gebruik van verlaten ondergrondse kolenmijnen. Daarvoor gebeurt het
bij amvb op grond van artikel 4.3, eerste lid, aanhef en onder b, van de Omgevingswet
(zie artikelsgewijze toelichting bij artikel III wetsvoorstel)
Beleidskeuze voor boetestelsel
Zie hst. 10 van de memorie van toelichting
Kennisgeving van de sanctieregels
Feitelijke uitvoering
Artikel 33, tweede lid (bestuurlijke sancties en maatregelen voor rapportageverplichtingen)
Het wetsvoorstel biedt voor de verschillende sectoren grondslagen voor deze bevoegdheden:
– in de Mijnbouwwet in de artikelen 132a t/m 132d;
– in de Energiewet in artikelen 5.21 t/m 5.21b;
- in de Omgevingswet in de artikelen 18.11a, 18.16c en 18.16d;
- in de Wet milieubeheer in de artikelen 18.7, 18.16ca t/m 18.16cc
Artikel 33, derde lid
Niet van toepassing
Nederland kent bestuurlijke geldboetes
Artikel 33, vierde lid
(samenwerkingsplicht bevoegde instanties)
Betreft feitelijke uitvoering
Artikel 33, vijfde lid
Zie lid 1
Artikel 33, zesde lid
Rechtstreekse werking volstaat
Artikel 33, zevende lid
Rechtstreekse werking volstaat
Artikel 33, achtste lid
(verplichting voor de lidstaat om jaarlijks informatie te publiceren over sancties)
Feitelijke uitvoering voor zover de informatie bij de rijksoverheid zelf voor handen
is.
Voor medewerking van de IGM is dit geregeld in onderdeel l in artikel 127, eerste
lid, Mijnbouwwet; voor de emissieautoriteit (import) zal dit bij ministeriële regeling
worden geregeld o.g.v. artikel 2.2, derde lid, Wm in samenhang met artikel 21.6, vierde
lid, Wm; voor GS bij AMvB o.g.v. artikel 20.6, eerste lid, onder a, Omgevingswet
Artikel 34, eerste tot en met zesde lid
De bepalingen richten zich tot de Europese Commissie respectievelijk Europees Parlement
of de Raad
Artikel 35, eerste t/m derde lid
De bepalingen richten zich tot de Europese Commissie
Artikel 36, eerste tot en met derde lid
De bepalingen richten zich tot de Europese Commissie
Artikel 37
Wijziging artikel 15 van verordening 2019/942
De bepaling richt zich tot ACER
Artikel 38
Behoeft geen implementatie
Bijlage I
Lekdetectie en reparatie
onderzoeken (artikel 14)
Rechtstreekse werking volstaat
Bijlage II
Controleschema’s lekdetectie- en reparatie (artikel 14)
Rechtstreekse werking volstaat
Bijlage III
Rapportage voorvallen van afblazen en affakkelen (artikel 16)
Rechtstreekse werking volstaat
Bijlage IV
Inspecties fakkelpijpen en andere verbrandingsapparatuur
Rechtstreekse werking volstaat
Bijlage V
Inventaris en beperkingsplan putten
(artikel 18)
Rechtstreekse werking volstaat
Bijlage VI
Verslagen voor actieve kolenmijnen (artikel 20)
Niet van toepassing in Nederland
Bijlage VII
Rapportage voorvallen afblazen en affakkelen in drainagestations (artikel 23)
Niet van toepassing in Nederland
Bijlage VIII
Inventaris, verslagen en mitigatieplan en verlaten ondergrondse kolenmijnen
Rechtstreekse werking volstaat
Bijlage IX
Door importeurs te verstrekken informatie
Rechtstreekse werking volstaat
De Minister van Klimaat en Groene Groei,
S.T.M. Hermans
Ondertekenaars
S.T.M. Hermans, minister van Klimaat en Groene Groei
Bijlagen
Gerelateerde documenten
Hier vindt u documenten die gerelateerd zijn aan bovenstaand Kamerstuk.