Brief commissie : Voorstel voor aanwijzing van het Pallas-reactorproject als groot project

Nr. 27
BRIEF VAN DE VASTE COMMISSIE VOOR VOLKSGEZONDHEID, WELZIJN EN SPORT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 7 januari 2025

Namens de vaste commissie voor Volksgezondheid, Welzijn en Sport zend ik u hierbij
een voorstel voor aanwijzing van het project Pallas als groot project, zoals bedoeld
in de Regeling Grote Projecten.

De commissie ziet een duidelijke meerwaarde in aanwijzing van Pallas als groot project.
Met de aanwijzing tot groot project erkent de Tweede Kamer het complexe en risicovolle
karakter van het Pallas-project en krijgt de Kamer beter zicht op de voortgang van
het project en de mogelijke gevolgen ervan voor de VWS-begroting. Daarnaast maakt
het aanwijzen van rapporteurs in het kader van het groot project een effectieve controle
op Pallas mogelijk.

De commissie heeft, conform artikel 2 van de Regeling Grote Projecten, over haar voorstel
tot aanwijzing van Pallas als groot project advies gevraagd aan de commissie voor
de Rijksuitgaven (zie bijlage 1). De commissie voor de Rijksuitgaven heeft daarover
een positief advies uitgebracht en beargumenteert in haar advies waarom aanwijzing
van Pallas als groot project voldoet aan de zes criteria die de Regeling Grote Projecten
daaraan stelt (zie bijlage 2).

De commissie neemt de twee aanbevelingen uit het advies van de commissie voor de Rijksuitgaven
ten aanzien van de informatievoorziening en de afbakening van het groot project ter
harte. De drie beoogd rapporteurs voor dit groot project zullen toetsen of de door
het Ministerie van VWS gekozen opzet voor de informatievoorziening (waaronder de basisrapportage,
voortgangsrapportages en accountantsrapporten) voldoet aan de eisen van de Regeling
Grote Projecten. Zij zullen daarover overleg voeren en de commissie een voorstel doen
voor eventuele aanpassing of aanscherping.

Wat betreft de afbakening is de commissie voornemens om het Pallas-project integraal
te volgen, dat wil zeggen dat alle deelprojecten onder de reikwijdte van het groot
project vallen. Daarnaast stelt de commissie voor om de groot project-status te laten
lopen tot het moment dat sprake is van een opgeleverde en werkende nieuw gebouwde
reactor.

Ik verzoek u dit voorstel tot aanwijzing van Pallas als groot project ter besluitvorming
aan de Tweede Kamer voor te leggen.

De voorzitter van de vaste commissie voor Volksgezondheid, Welzijn en Sport, Mohandis

BIJLAGE 1 BRIEF VAN DE VASTE COMMISSIE VOOR VOLKSGEZONDHEID, WELZIJN EN SPORT

Aan de voorzitter van de commissie voor de Rijksuitgaven

Den Haag, 27 november 2024

In de strategische procedurevergadering van de vaste commissie voor Volksgezondheid,
Welzijn en Sport van 20 november 2024 heeft de commissie besloten om de Kamer voor
te stellen het project Pallas aan te wijzen als groot project in de zin van de Regeling
Grote Projecten. Alvorens daartoe over te gaan, verzoekt de commissie aan de vaste
commissie voor de Rijksuitgaven om advies uit te brengen over dit voorstel, als bedoeld
in artikel 3, eerste lid, van de Regeling Grote Projecten. Hierbij breng ik dit verzoek
van de commissie over.

De commissie ziet meerwaarde in de aanwijzing van Pallas als groot project, op grond
van onder meer de volgende overwegingen:

• Erkenning door de Kamer van het complexe en risicovolle karakter van dit project.

De commissie stelt vast dat de regering er voor gekozen heeft de beheersing van het
project en de informatievoorziening aan de Tweede Kamer vorm te geven als ware Pallas
een groot project. De regering ziet dit project kennelijk als complex en risicovol
en kiest er uit eigen beweging voor om het project in te richten naar de eisen van
de Regeling Grote Projecten van de Tweede Kamer. In dat licht acht de commissie het
logisch wanneer de Tweede Kamer zelf ook de stap zet het als groot project aan te
wijzen.

• Beter zicht op het project en de mogelijke gevolgen voor de VWS-begroting.

Het Pallas project behelst het bouwen en exploiteren van een kernreactor voor medisch
isotopen waarvan de kosten door de regering tussen de € 1.801 miljoen en € 2.399 miljoen
worden geraamd. Gekozen is om het project te financieren ten laste van de VWS-begroting
op een tussenliggende waarde van € 2.000 miljoen. Gezien de budgettaire omvang en
de complexiteit van dit niet alledaagse project, acht de commissie het nuttig extra
aandacht te besteden aan de voortgang van het project, het behalen van de doelen en
de risico’s, waaronder de mogelijke gevolgen voor de VWS-begroting.

• Rapporteurschap vergroot de effectieve controle door de commissie van Pallas

Recent door de Kamer ontvangen stukken inzake Pallas (zoals de basisrapportage en
de 1e voortgangsrapportage) hebben geen actieve aandacht gekregen in het debat. Het aanwijzen
als groot project in combinatie met het benoemen rapporteurs kan de controle vanuit
de Kamer op dit project versterken en de ervan attentiewaarde vergroten. Rapporteurs
kunnen namens de commissie het project volgen en de commissie erop attenderen wanneer
bijvoorbeeld tegenvallers in scope, kosten of planning dreigen. Mocht de Kamer instemmen
met het aanwijzen van Pallas als groot project dan zijn de leden Thiadens (PVV), Van
den Hil (VVD) en Krul (CDA) bereid het rapporteurschap op zich te nemen.

Naast deze overwegingen, lijken ook de zes overwegingen die in de Regeling Grote Projecten
genoemd worden bij aanwijzing van een nieuw groot project van toepassing op het project
Pallas.

De voorzitter van de commissie, Mohandis

De griffier van de commissie, Esmeijer

BIJLAGE 2 BRIEF VAN DE COMMISSIE VOOR RIJKSUITGAVEN

Aan de voorzitter van de vaste commissie voor Volksgezondheid, Welzijn en Sport

Den Haag, 7 december 2024

De commissie voor de Rijksuitgaven heeft op 27 november jl. uw brief (kenmerk 2024D46372) ontvangen over het voornemen van uw commissie om een voorstel aan de Tweede Kamer
te doen tot aanwijzing van het project «Pallas» als groot project in de zin van de
Regeling Grote Projecten. In deze brief verzoekt u de commissie voor de Rijksuitgaven
om conform artikel 3, lid 1 van de Regeling Grote Projecten advies uit te brengen
over dit voornemen.

In de procedurevergadering van 5 december 2024 heeft de commissie over uw verzoek
gesproken.

Advies

De commissie voor de Rijksuitgaven heeft het voorstel van de vaste commissie voor
Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) getoetst aan het hoofdcriterium en de zes
aanvullende overwegingen die in artikel 2 van de Regeling Grote Projecten zijn geformuleerd.
Op basis van die toets komt de commissie voor de Rijksuitgaven tot een positief advies.
Daarbij doet zij de commissie voor VWS twee aanbevelingen.

De commissie voor de Rijksuitgaven stelt vast dat het project «Pallas» een groot,
complex project voor de bouw van een kernreactor voor de productie van medische isotopen
is, met substantiële financiële en uitvoeringsrisico’s en ziet meerwaarde in de status
van groot project. Het project voldoet aan het hoofdcriterium dat de Regeling Grote
Projecten stelt aan het aanwijzen van een nieuw groot project, namelijk dat de uitoefening
van de controlerende taak van de Tweede Kamer meer toegesneden en periodiek te verstrekken
informatie vereist.

Daarbij brengt de commissie nog het volgende onder de aandacht. Het kabinet heeft
er al voor heeft gekozen om over het PALLAS-nieuwbouwprogramma voor rapportages en verantwoording aan te sluiten bij de vereisten uit de
Regeling Grote Projecten. Het verdient naar het oordeel van de commissie aanbeveling
om in overleg met de bewindspersoon en de Auditdienst Rijk na te gaan of de voorziene
wijze van rapporteren en verantwoording voldoet aan alle eisen zoals opgenomen in
artikel 10, 12 en 13 van de Regeling Grote Projecten. Niet uit te sluiten is bovendien
dat uw commissie na overleg met de Minister en de Auditdienst Rijk nog aanvullende
aanwijzingen over de inrichting van de voortgangsrapportages en accountantsrapporten
wenst te geven. Daarbij blijft het overigens vanzelfsprekend van belang de tijdigheid
van de informatievoorziening te waarborgen.

Ten tweede verdient het aanbeveling om vooraf stil te staan bij de door de vaste commissie
voor VWS gewenste reikwijdte en looptijd van het groot project. De commissie voor
de Rijksuitgaven constateert dat het PALLAS-project in beginsel zowel het nieuwbouwprogramma
als de exploitatiefase van de nieuwe reactor omvat. Daarbij kan, conform de basisrapportage,
onderscheid worden gemaakt naar de voorbereidende fase (inclusief het oprichten van
een privaatrechtelijke rechtspersoon en het aangaan van een deelneming), de bouwfase
(inclusief het operationeel maken) en de exploitatiefase. Binnen het nieuwbouwprogramma
kunnen daarnaast ook verschillende deelprojecten worden onderscheiden: 1) het PALLAS-reactor
project voor de bouw van de complete nucleaire multipurpose reactor, 2) het project
Nuclear Health Centre waarin materialen die bestraald zijn in de reactor bewerkt worden,
en 3) het project Operational Readiness op de Energy and Health Campus dat het inrichten
en opzetten en bemensen van een operationele organisatie omvat.

Op dit moment is het PALLAS-project in de overgang van de voorbereidende fase naar
uitvoeringsfase. Het is aan de vaste commissie voor VWS om te bepalen welke deelprojecten
en fases onder de reikwijdte van de grootproject-status vallen en de looptijd van
de grootproject-status te bepalen, met dien verstande dat het uitgangspunt is dat
de grootprojectstatus een tijdelijke is. De commissie voor de Rijksuitgaven wijst
u in dit verband op de mogelijkheden die met name artikel 11 van de Regeling Grote
Projecten biedt om de informatiewensen van de Kamer tussentijds aan te passen aan
de fase waarin het project zich bevindt. Zo biedt de Regeling onder meer de mogelijkheid
de basisrapportage met informatie-eisen tussentijds aan te passen of het project tussentijds
te evalueren.

De commissie voor de Rijksuitgaven geeft uw commissie in overweging om uw definitieve
voorstel tot aanwijzing van het project «Pallas» als groot project met in achtneming
van de bovenstaande aanbevelingen te verduidelijken alvorens het aan de Tweede Kamer
voor te leggen.

Toetsing aan criteria

De Tweede Kamer kan op grond van artikel 2 van de Regeling Grote Projecten besluiten
tot aanwijzing van een groot project indien zij van mening is dat voor de uitoefening
van haar controlerende taak meer toegesneden en periodiek te verstekken informatie
noodzakelijk is. De commissie voor de Rijksuitgaven komt, aan de hand van de zes overwegingen
die in artikel 2 van de Regeling zijn geformuleerd, tot een positief advies.

a) Er is sprake van een niet routinematige, grootschalige en in de tijd begrensde activiteit

Het bouwen van een kernreactor is zowel een grootschalige als niet-routinematige activiteit.
Er is binnen Nederland ook geen recente ervaring met het bouwen van een kernreactor.
Er is sinds de oplevering van de kerncentrale Borssele in 1973 in Nederland geen nieuwe
kernreactor gebouwd.

Het nieuwbouwproject is ook een in de tijd begrensde activiteit in die zin dat het
project afgerond is als de reactor gebouwd is en in exploitatie kan worden genomen.
Wanneer dat precies zal zijn, is onzeker. De huidige planning van het nieuwbouwprogramma
in de eerste voortgangsrapportage van oktober 2024 is om de reactor in 2031 in bedrijf
te nemen. Mocht het groot project ook het operationeel maken of de start van de exploitatiefase
omvatten, dan kan de looptijd langer zijn.

b) Het Rijk draagt alleen of grotendeels de verantwoordelijkheid voor het project

Het Rijk is verantwoordelijk als 100% aandeelhouder, grootste financier1 en beleidsverantwoordelijke van het nieuwbouwprogramma. De directe operationele verantwoordelijkheid
voor het project ligt bij het nog op te richten kapitaalvennootschap.

De bestaande huidige stichtingen Stichting Nuclear Research and Consultancy Group
(NRG) en Stichting Voorbereiding Pallas-reactor (PALLAS) zullen naar verwachting eind
2024 fuseren. De nieuw gefuseerde stichting wordt vervolgens omgezet in een kapitaalvennootschap
waar de Staat enig aandeelhouder van wordt, NRG PALLAS B.V. Conform de eerste voortgangsrapportage
is de omzetting naar verwachting 1 mei 2025 afgerond. Het nieuwe kapitaalvennootschap
is primair verantwoordelijk voor het binnen tijd en budget realiseren van het nieuwbouwprogramma
en het adequaat beheersen van de risico’s.

c) Er zijn substantiële financiële gevolgen of aanmerkelijke uitvoeringsrisico’s aan
het project verbonden

Het PALLAS-nieuwbouwproject is een groot en complex project dat verschillende risico’s
met zich meebrengt. In de basisrapportage en eerste voortgangsrapportage is een actuele
top 10 van risico’s opgenomen. De meeste daarin opgenomen risico’s zien op vertraging
in het proces, bijvoorbeeld vanwege vertraging in het ontwerp, de technische specificaties
van producten met lange levertijden of de start van de bouw. Risico is ook dat de
complexiteit van het nieuwbouwprogramma wordt onderschat. Ook het niet tijdig kunnen
werven en behouden van gekwalificeerde en ervaren medewerkers is een risico. In de
eerste voortgangsrapportage is ook al melding gemaakt van vertraging als gevolg van
vertraging van het detailontwerp. De oplevertijd van de reactor in 2031 is vooralsnog
echter niet bijgesteld. Ook de eerder voor 2025 geplande commerciële inbedrijfname
van het Nuclear Health Centre lijkt als gevolg van onverwacht hoge biedingen vertraging
op te lopen.

Negatieve financiële gevolgen zijn niet opgenomen in de top 10. Maar in de beschikbare
rapportages wordt wel aangegeven dat er «uiteraard» financiële risico’s zijn verbonden
aan een project van deze omvang, onder meer vanwege hoge inflatie, beschikbaarheid
van grondstoffen en krapte op de arbeidsmarkt. De totale kosten van het PALLAS-nieuwbouwprogramma
worden in de eerste voortgangsrapportage geraamd tussen de € 1,8 miljard en € 2,4
miljard (prijspeil 2024). Het kabinet heeft ervoor gekozen om het project te financieren
in het midden van deze bandbreedte, namelijk € 2 miljard. Eerder heeft de Minister
in oktober 2023 in antwoord op Kamervragen ook al aangegeven dat «het verstrekken
van aanvullende financiering niet uit te sluiten valt».

d) Er zijn belangrijke gevolgen voor de samenleving of de rijksdienst aan verbonden

De bouw van een nieuwe reactor draagt bij aan de leveringszekerheid van medische isotopen
in Nederland en Europa en daarmee aan de diagnose en behandeling van verschillende
ziektebeelden, waaronder kanker. Daarnaast maakt een nieuwe reactor het mogelijk om
onderzoek op het vlak van nucleaire geneeskunde en niet-medisch nucleair onderzoek
te continueren. Dat kan onder meer leiden tot gezondheidswinsten of kostenbesparingen
in de gezondheidszorg en bijdragen aan de nucleaire veiligheid in Nederland. Er zijn
ook mogelijk negatieve maatschappelijke effecten, gezondheidseffecten en milieueffecten
verbonden aan de nieuwe reactor, zoals de gevolgen van de stikstofneerslag of van
blootstelling aan ioniserende straling.

e) Er is sprake van toepassing van nieuwe technologieën of financieringsconstructies

Er is binnen Nederland zeer beperkte ervaring met nucleaire nieuwbouwprojecten zoals
het PALLAS-nieuwbouwprogramma. In de eerste voortgangsrapportage wordt ook opgemerkt
dat alle betrokken partijen, waaronder ook vergunningverlenende en toezichthoudende
instanties, niet kunnen putten uit jarenlange ervaring. De aandeelhoudersrol wordt
niet belegd bij de Minister van Financiën maar bij de Minister van Volksgezondheid,
Welzijn en Sport (beleidsdeelneming). VWS is vooralsnog ook de grootste financier
van het nieuwbouwprogramma. Voor het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport
is noch het aandeelhouderschap noch de financiering van het nieuwbouwprogramma een
routinematige opgave.

f) Er is sprake van een in organisatorisch opzicht complex besturings- en uitvoeringsproces

Er is sprake van een complex besturings- en uitvoeringsproces van het nieuwbouwprogramma.
Die complexiteit is in kaart gebracht in het in september aan de Tweede Kamer gezonden
governanceplan, de basisrapportage van april 2024 en de eerste voortgangsrapportage
van oktober jl. Daaruit wordt duidelijk dat de governancestructuur langs twee lijnen
is opgebouwd, namelijk de governancestructuur rondom het aandeelhouderschap van de
nieuwe vennootschap en de additionele governance op de realisatie van het PALLAS-nieuwbouwprogramma.

Het Ministerie van VWS heeft in beide structuren een belangrijke rol en namens het
Ministerie van VWS geeft de Programmadirectie Medische isotopen dagelijkse uitvoering
aan de specifieke rollen, taken en verantwoordelijkheden die horen bij het aandeelhouderschap
en het beheer van een complex (nucleair) bouwprogramma. Voor zover de verantwoordelijkheid
voor de Stichting Nuclear Research and Consultancy Group nu bij het Ministerie van
Economische Zaken is belegd, gaat deze met de omvorming tot een kapitaalvennootschap
en beleidsdeelneming ook over naar het Ministerie van VWS. Maar ook andere ministeries
zoals het Ministerie van Financiën, Infrastructuur en Waterstaat, Economische Zaken
en Onderwijs, Cultuur en Wetenschap worden bij het project betrokken vanwege de daar
beschikbare kennis en expertise van grootschalige infrastructuurprojecten en deelnemingen.

De vennootschap is primair verantwoordelijk voor het binnen tijd en budget realiseren
van het nieuwbouwprogramma en het adequaat beheersen van de risico’s met een interne
PALLAS-projectorganisatie. Afspraken over rechten en plichten rondom het nieuwbouwprogramma
worden naar verwachting vastgelegd in de statuten en de financieringsovereenkomsten
tussen het Rijk en de nieuwe vennootschap. In oktober 2023 heeft de Kamer de conceptstatuten
ontvangen.

De voorzitter van de commissie,SnellerDe waarnemend griffier van de commissie, Weeber