Verslag van een schriftelijk overleg : Verslag van een schriftelijk overleg over de Uitgebreide Luchtvervoersovereenkomst tussen de lidstaten van de Associatie van Zuidoost-Aziatische Staten, enerzijds, en de Europese Unie en haar lidstaten, anderzijds; Bali, 17 oktober 2022 (Kamerstuk 36634-1)

Nr. 5 VERSLAG VAN EEN SCHRIFTELIJK OVERLEG

Vastgesteld 4 december 2024

De vaste commissie voor Infrastructuur en Waterstaat heeft een aantal vragen en opmerkingen
voorgelegd aan de Minister van Infrastructuur en Waterstaat over de brief van 14 oktober
2024 over de Uitgebreide Luchtvervoersovereenkomst tussen de lidstaten van de Associatie
van Zuidoost-Aziatische Staten, enerzijds, en de Europese Unie en haar lidstaten,
anderzijds; Bali, 17 oktober 2022 (Kamerstuk 36 634, nr. 1).

De vragen en opmerkingen zijn op 6 november 2024 aan de Minister van Infrastructuur
en Waterstaat voorgelegd. Bij brief van 2 december 2024 zijn de vragen beantwoord.

De voorzitter van de commissie, Peter de Groot

Adjunct-griffier van de commissie, Koerselman

1.

De leden van de NSC-fractie lezen dat de overeenkomst met name tot doel heeft voor
eerlijke concurrentie te zorgen, de geleidelijke openstelling van de markt te faciliteren
en de toegang tot routes en capaciteit tussen de lidstaten van de EU en de lidstaten
van de Association of Southeast Asian Nations (ASEAN) te verbeteren, hetgeen de consumenten
en de economie ten goede komt. Deze leden vragen wat dit voor het milieu en de omwonenden
van Schiphol betekent.

Het afsluiten van luchtvaartverdragen leidt niet automatisch tot groei van de impact
op het milieu en de omwonenden van Schiphol. Er is daarmee nog geen recht om te starten
of te landen.

De artikelen 1 en 6 van het Verdrag van Chicago hebben ertoe geleid dat staten luchtvaartverdragen
met elkaar zijn overeengekomen. In deze verdragen zijn de algemene voorwaarden opgenomen
waaronder de aangewezen luchtvaartmaatschappijen wederzijds toegang hebben tot het
grondgebied en de luchtvaartmarkt van de verdragsluitende staten. Hiertoe worden tussen
de verdragsluitende staten onder meer afspraken gemaakt over verkeersrechten met de
daarbij behorende zogenaamde «vrijheden» en toegestane routes voor de aangewezen luchtvaartmaatschappijen
van beide zijden. Deze vrijheden bepalen mede in welke mate de luchtvaartmaatschappijen
commerciële diensten vanuit, naar of over het luchtruim van een staat mogen uitvoeren.

Om een vlucht uit te kunnen voeren, moeten luchtvaartmaatschappijen niet alleen over
het aantal toegestane verkeersrechten beschikken, maar ook voldoen aan de in Nederland
geldende regelgeving en vereisten. Hieronder valt de eis van het hebben of verkrijgen
van het benodigde aantal slots. Deze slots worden verleend door de onafhankelijke
slotcoördinator op grond van EU Verordening 95/931. Een slot is daarbij te definiëren als het recht om voor een start of een landing
gebruik te maken van de infrastructuur van een luchthaven op een bepaalde datum en
bepaalde tijd. Het aantal beschikbare slots voor Schiphol is beperkt. Een luchtvaartmaatschappij
kan geen slots opeisen op basis van verkeersrechten die verkregen zijn op grond van
luchtvaartverdragen.

Er kunnen hierdoor op basis van het EU-ASEAN luchtvaartverdrag of andere bilaterale
of EU-luchtvaartverdragen niet meer vluchten uitgevoerd worden dan volgens de beschikbare
capaciteit op de Nederlandse luchthavens is toegestaan. Dat er potentieel een onbeperkt
aantal verkeersrechten beschikbaar is onder dergelijke luchtvaartverdragen verandert
dit niet, omdat er geen verband is tussen slots en verkeersrechten.

Luchtvaartverdragen zijn er primair op gericht om de gewenste mate van wederzijdse
markttoegang te verankeren. Ze bevatten afspraken over onder meer het toegestane aantal
verkeersrechten, het aantal luchtvaartmaatschappijen dat op basis van het luchtvaartverdrag
vluchten mag uitvoeren en de routes waarop gevlogen mag worden. Luchtvaartverdragen
dienen daarmee zowel de commerciële behoeften van de luchtvaartmaatschappijen als
het Nederlandse publieke belang om goed verbonden te zijn met belangrijke bestemmingen
in de wereld.

Zo wordt met dit verdrag in principe de connectiviteit voor luchtvaartmaatschappijen
van, naar en via ASEAN-landen en de EU-lidstaten, en vice versa, sterk verbeterd mits
er slots beschikbaar zijn. Dit komt ten goede aan de Nederlandse economie en consumenten.
Daarbij zijn er in dit verdrag onder andere afspraken gemaakt over milieu, eerlijke
concurrentie en arbeidsomstandigheden.

Over verduurzaming bepaalt artikel 18 van het EU-ASEAN verdrag dat de verdragsluitende
partijen alle passende maatregelen nemen om het effect van de burgerluchtvaart op
het milieu tot een minimum te beperken, overeenkomstig hun rechten en plichten die
volgen uit het internationaal recht. Daarbij hebben de partijen afgesproken samen
te werken bij de ontwikkeling van instrumenten om de uitstoot van broeikasgassen te
beperken en om samen te werken op het gebied van het reduceren van geluidsoverlast.
Daarmee is dit verdrag een stimulans in de bescherming van het milieu en de belangen
van omwonenden van Schiphol. Luchtvaartmaatschappijen die op basis van het verdrag
op Schiphol willen opereren committeren zich namelijk aan de reductie van de uitstoot
van broeikasgassen en het reduceren van geluidsoverlast.

2.

De leden van de NSC-fractie lezen in de tekst van de overeenkomst dat er ambities
worden uitgesproken om de duurzaamheid van de luchtvaartsector te bevorderen, maar
concluderen dat dit ASEAN-landen niet tot naleving van EU-wetgeving dwingt. Gegeven
dat dit de impact van het verdrag op milieubescherming mogelijk beperkt en gezien
het feit dat ASEAN-landen niet dezelfde duurzaamheidsnormen aanhouden, vragen deze
leden de Minister hoe ervoor gezorgd gaat worden dat de duurzame ambities van de overeenkomst
daadwerkelijk worden nageleefd. Liggen er bijvoorbeeld plannen op tafel om concrete
doelen af te spreken in samenwerking met de ASEAN-lidstaten om de impact van de luchtvaart
op het milieu te beperken? Op welke manier worden luchtvaartmaatschappijen uit ASEAN-landen
gestimuleerd om met stille en schone vliegtuigen naar Europa te vliegen? Kan de Minister
daarnaast nog aangegeven welke initiatieven er in Europees verband worden genomen
om transparant te rapporteren wat de voortgang is van de duurzame doelstellingen uit
de overeenkomst?

Overname en naleving van binnen de EU geldende klimaat wet- en regelgeving door een
derde land kan niet eenzijdig door de EU worden opgelegd. Uiteraard dienen luchtvaartmaatschappijen
uit de ASEAN-landen zich op routes naar bestemmingen in de EU wel te houden aan de
geldende Europese wet- en regelgeving, ook op het gebied van milieu en klimaat. Deze
luchtvaartmaatschappijen moeten zich houden aan de geldende geluidsnormen op de Europese
luchthavens. Ook rapporteren luchtvaartmaatschappijen over hun emissies, vallend onder
het EU-ETS en CORSIA.

Bij de Europese Commissie is in de Balanced Approach procedure een pakket geluidsmaatregelen
genotificeerd. Met die aanpak wil het kabinet een nieuwe balans tussen de voor- en
nadelen van de luchtvaart op Schiphol regelen. Hierin is een onderdeel opgenomen dat
álle luchtvaartmaatschappijen, dus ook luchtvaartmaatschappijen vanuit ASEAN-landen,
stimuleert om met schone en stille vliegtuigen op Schiphol te opereren. De Kamer wordt
regelmatig geïnformeerd over dit proces. Het laatste bericht was de negende voortgangsbrief.2

De EU stelt regels en maakt kaders. Het is aan de ASEAN-landen zelf om plannen te
maken hoe ze de impact van luchtvaart op het milieu beperken. Hier wordt, in het kader
van artikel 18 van het verdrag, over gesproken in het gemengd comité. Het gemengd
comité is op basis van artikel 23 ingesteld en bestaat uit vertegenwoordigers van
de ASEAN-lidstaten, EU-lidstaten en de Europese Commissie. Het gemengd comité heeft
tot doel om de afspraken uit het verdrag te monitoren. Dit gemengd comité komt ten
minste eenmaal per jaar bij elkaar.

Tijdens het laatste gemengd comité van vrijdag 11 oktober jl. hebben veel ASEAN-landen
concrete plannen voor verduurzaming van de luchtvaart gepresenteerd. Hier hebben ze
nationale wetgeving of beleid aangekondigd, met als doel de vermindering van de impact
van de luchtvaart op het klimaat. Er is hierover veel contact met de Europese luchtvaartveiligheidsorganisatie,
EASA (European Union Aviation Safety Agency). Dat betekent dat er, dankzij dit verdrag,
stappen gezet kunnen worden door ASEAN-lidstaten en hun luchtvaartmaatschappijen.
Het bevordert kennisdeling en concretisering van al gemaakte plannen op het gebied
van milieu.

3.

De leden van de NSC-fractie maken uit de tekst van de overeenkomst op dat het mogelijk
wordt voor Europese luchtvaartmaatschappijen om onbeperkt vluchten uit te voeren tussen
elke EU- en ASEAN-lidstaat. Welke effecten gaat deze liberalisering hebben op het
aantal vluchten van en naar Schiphol? Kan de Minister duidelijk maken hoe een eventuele
toename van internationale vliegbewegingen niet zal leiden tot een verslechtering
van de leefomstandigheden van mensen die rond Schiphol wonen? Hiernaast zijn deze
leden benieuwd welke (nieuwe) rechten buitenlandse luchtvaartmaatschappijen aan deze
overeenkomst kunnen ontlenen. Wat verandert er met deze overeenkomst aan de rechten
van betrokken partijen in het hypothetische scenario van een beperking van het aantal
vliegtuigslots op Schiphol?

Op grond van het Verdrag krijgen EU-luchtvaartmaatschappijen enerzijds en luchtvaartmaatschappijen
uit de ASEAN-landen anderzijds na inwerkingtreding een ongelimiteerd aantal verkeersrechten
om te opereren tussen respectievelijk de EU en ASEAN-landen.

Omdat dit verdrag voor alle EU-lidstaten en alle ASEAN-lidstaten geldt, verkrijgen
de luchtvaartmaatschappijen met dit verdrag veel meer mogelijkheden om ook hun connectiviteit
binnen de EU-lidstaten en ASEAN-lidstaten te verbeteren, wat ook goed is voor Nederlandse
consumenten.

Zoals in antwoord 1 is toegelicht, kunnen met inwerkingtreding van dit verdrag niet
per definitie meer vluchten worden uitgevoerd van en naar Schiphol. Er is geen verband
tussen verkeersrechten en slots.

Zoals toegelicht onder antwoord 2, heeft Nederland in de Balanced Approach procedure
op 4 september jl. bij de notificatie aangekondigd de maximale capaciteit van Schiphol
te willen beperken om het aantal geluidgehinderden te verminderen. Ondanks de ongelimiteerd
uitgewisselde verkeersrechten, blijft de capaciteit van Schiphol leidend in het aantal
toegestane vluchten van en naar Schiphol. Zo zal ratificatie van dit verdrag niet
leiden tot een toename van het aantal internationale vliegbewegingen op Schiphol.

4.

De leden van de NSC-fractie lezen dat het achtste lid bepaalt dat de frequentie en
capaciteit gebaseerd worden op commerciële marktoverwegingen en dat er in beginsel
geen eenzijdige beperkingen opgelegd mogen worden ten aanzien van de omvang van het
verkeer, de frequentie of de regelmatigheid van de vluchten, de routes, de herkomst
en bestemming van het verkeer of van het type luchtvaartuig, tenzij dit nodig is vanwege
redenen op het gebied van douane, techniek, exploitatie, veiligheid van het luchtverkeersbeheer,
milieu of volksgezondheid. Deze leden vragen welke commerciële marktoverwegingen hier
bedoeld worden en of deze uitsluitend gericht zijn op het maximeren van winst. Ook
vragen deze leden wat het betekent dat er in beginsel geen eenzijdige beperkingen
opgelegd mogen worden. Deze leden vragen in het verlengde hiervan welke ruimte autoriteiten
hebben om alsnog beperkingen in te voeren en onder welke omstandigheden hiervan afgeweken
kan worden. Wie beslist wanneer er beperkingen nodig zijn en op basis van welke criteria?
Zijn er objectieve standaarden en richtlijnen die hierbij gevolgd dienen te worden?
Als commerciële belangen op gespannen voet staan met de noodzaak tot beperking voor
milieu- en gezondheidsdoeleinden, welke krijgt dan prioriteit en wie maakt die afweging?

Het is aan luchtvaartmaatschappijen zelf om de commerciële afweging te maken of, en
in welke mate en ze opereren. Dat is niet aan de overheid. De overheid monitort elk
jaar de verbondenheid van Nederland en de kwaliteit van het netwerk via het Beleidskader
Netwerkkwaliteit. Met de afsluiting van dit verdrag verkrijgen de EU en ASEAN-luchtvaartmaatschappijen
die op basis van dit verdrag opereren de verkeersrechten respectievelijk de ASEAN
en EU-landen aan te doen. Daarnaast moeten ze, zoals gesteld in antwoord op vraag
2, de wettelijke vereisten en verplichtingen volgen, die in het verdrag en de relevante
nationale wet- of regelgeving staan. Daar hoort bij dat men de benodigde slots heeft.
Daarmee faciliteert het verdrag de mogelijkheden voor luchtvaartmaatschappijen om
te opereren. Luchtvaartmaatschappijen bepalen zelf op welke landen of bestemmingen
zij dat doen, op basis van commerciële afwegingen.

Het is de Verdragsluitende partijen niet toegestaan om eenzijdige beperkingen van
verkeersrechten op te leggen. Dat voorkomt dat er discriminatoir gehandeld wordt ten
opzichte van de wederpartij. Bij vermeende schendingen van het verdrag, kan dit ten
eerste besproken worden in het gemengd comité, zoals artikel 23 bepaalt. Bij verdere
onenigheid voorziet het verdrag met artikel 25 ook in geschillenbeslechting en arbitrage.

Eventuele beperkingen die Nederland zou overwegen, bijvoorbeeld operationele beperkingen
op Schiphol in het kader van de Balanced Approach procedure, staan los van de markttoegang
die dit verdrag biedt. Er is geen afweging tussen commerciële belangen zoals geborgd
door het verdrag en de genoemde gronden voor het opleggen van beperkingen.

5.

De leden van de NSC-fractie concluderen uit de tekst van de overeenkomst dat een verruiming
van de vliegfrequenties de concurrentiepositie van Nederlandse maatschappijen versterkt,
maar dat dit ook negatieve effecten kan hebben op de luchtkwaliteit en geluidsoverlast
in woongebieden rondom Schiphol. Dit maakt dat zij de Minister willen vragen welke
garanties hij kan bieden dat een eventuele toename van de vliegcapaciteit op Schiphol
de luchtkwaliteit en geluidsoverlast in omliggende gebieden niet verder onder druk
zet.

Met ratificatie van dit verdrag is niet automatisch een toename van vliegbewegingen
op Schiphol mogelijk, omdat de capaciteit van de luchthaven hiervoor een doorslaggevende
factor is. De capaciteit van Schiphol is gelimiteerd. De vraag is al jaren hoger dan
de capaciteit. De stelling gaat niet op dat dat er sprake zou zijn van extra negatieve
effecten op de luchtkwaliteit en geluidsoverlast in woongebieden rondom Schiphol als
gevolg van ratificatie van luchtvaartverdragen zoals het EU-ASEAN Verdrag.

Het kabinet zet zich, zoals gesteld in antwoord 2, in voor een goede balans tussen
het belang van de luchtvaart en de impact hiervan op de omgeving. Dit komt tot in
de lopende Balanced Approach procedure.

6.

De leden van de Partij voor de Dieren-fractie verzoeken de Minister om inzicht te
geven in het proces tot nu toe. Zij vragen specifiek sinds wanneer deze kwestie speelt
en wanneer het parlement hierover is geraadpleegd. Daarnaast vragen zij de Minister
om toe te lichten hoe de belangen van burgers bij het sluiten van deze overeenkomst
zijn meegenomen, inclusief verwijzingen naar relevante teksten, bijeenkomsten et cetera.
Ook willen zij weten op welke manier burgers zijn geraadpleegd over deze overeenkomst.

Op 25 mei 2016 is een algemeen overleg gevoerd over de Transportraad van 7 juni 20163. In dit algemeen overleg is het mandaat besproken dat aan de Europese Commissie voor
onderhandelingen over het EU-ASEAN luchtvaartverdrag verleend zou worden. Daarbij
is aangegeven dat, als de Europese Commissie een akkoord kon bereiken, dit verdrag
overeenkomstig de procedures van de partijen zou worden bekrachtigd, aanvaard of goedgekeurd.
De huidige voorlegging aan de Kamer is daarmee de laatste stap in het proces tot ratificatie.

Op 7 juni 2016 is het mandaat door de Transportraad aan de Commissie verleend om te
onderhandelen met ASEAN over een «Open Aviation Area» tussen de EU en haar lidstaten
en de lidstaten van ASEAN. Dit mandaat was de basis om te onderhandelen over luchtvaartovereenkomsten
met daarin concrete afspraken over eerlijke concurrentie in ruil voor beperkte wederzijdse
marktopening op EU-niveau zonder onderscheid tussen de lidstaten. Daarnaast richten
de mandaten zich op een verbeterde samenwerking en convergentie van regelgeving op
gebieden als veiligheid, beveiliging en economische regelgeving in de luchtvaartsector.
Over het verdrag is in lijn met dit mandaat onderhandeld.

7.

De leden van de Partij voor de Dieren-fractie vragen of het nog mogelijk is om iets
aan de overeenkomst te veranderen. Zo ja, op welke manier precies? Zo nee, waar blijkt
dat (juridisch) precies uit en waarom deelt de Minister pas op dit moment het besluit
met de Kamer?

Het is in dit stadium niet meer mogelijk om de huidige tekst van het Verdrag, zoals
dat is ondertekend in oktober 2022, te wijzigen. Het verdrag zal nu eerst zoals gesteld
in artikel 33 door de individuele lidstaten van de Europese Unie, de individuele lidstaten
van ASEAN, de EU en ASEAN overeenkomstig de respectieve procedures moeten worden bekrachtigd,
aanvaard of goedgekeurd. Als alle partijen dit gedaan hebben zal de Overeenkomst in
werking kunnen treden. Artikel 28 van de Overeenkomst kent wel een wijzigingsprocedure.
Partijen kunnen, na overleg in het Gemengd comité overeenkomstig artikel 23, vierde
lid, onder f, een wijziging overeenkomen. Dat is dus ná bekrachtiging, aanvaarding
of goedkeuring.

Overeenkomstig de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen wordt een verdrag
ter parlementaire goedkeuring voorgelegd, nadat het is ondertekend. Het verdrag is
vanaf 1 juli 2021 vermeld op de overzichten van in onderhandeling zijnde verdragen
die door artikel 1 van de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking ieder kwartaal naar
de Staten-Generaal worden gestuurd.4

8.

De leden van de Partij voor de Dieren-fractie wijzen erop dat de luchtvaart een van
de sectoren is die het meest bijdraagt aan de klimaatcrisis. De sector stoot veel
gevaarlijke stoffen uit, zorgt voor geluidsoverlast en heeft een enorme verduurzamingsopgave
voor de boeg. Zoals een wetenschappelijke studie aantoont, zijn slechts 9% van de
vluchten verder dan 3.000 kilometer, maar deze tickets zijn wel goed voor bijna de
helft van alle uitstoot.5 Deze studie concludeert ook dat het belangrijk is om te kijken naar het verminderen
van deze vluchten. Deze leden vragen hoe deze overeenkomst, die gericht is op het
uitbreiden van luchtvaartverbindingen, zich verhoudt tot wat volgens wetenschappelijke
consensus nodig is om gevaarlijke klimaatverandering te stoppen. En hoe verhoudt het
zich tot de doelstellingen van het Parijsakkoord, de Nederlandse Klimaatwet en de
klimaatneutraliteitsdoelstelling van de EU voor 2050?

Luchtvaartverdragen zijn er hoofdzakelijk om de gewenste mate van wederzijdse markttoegang
te verankeren. Ook bevatten ze afspraken over de toegestane verkeersrechten zoals
het aantal luchtvaartmaatschappijen dat op basis van het luchtvaartverdrag vluchten
mag uitvoeren, de routes waarop gevlogen mag worden en met welke frequentie dat mag.
Deze luchtvaartverdragen dienen zowel de commerciële behoeften van de luchtvaartmaatschappijen
als het Nederlandse publieke belang om goed verbonden te blijven met belangrijke bestemmingen
in de wereld. In luchtvaartverdragen worden wel afspraken gemaakt voor verdere verduurzaming,
maar deze verdragen zijn niet primair het instrument om klimaatafspraken vast te leggen.
Hiervoor zijn andere nationale, Europese en mondiale initiatieven waarvoor Nederland
zich inzet.

Zo heeft Nederland zich in EU-verband verbonden aan de door de Internationale Organisatie
voor de Burgerluchtvaart (ICAO) gestelde internationale CO2-doelen voor de luchtvaart. Nederland maakt zich er op mondiaal niveau sterk voor
dat deze worden behaald en aangescherpt.

Zoals in het antwoord onder 1 is aangegeven, bepaalt artikel 18 van het verdrag dat
de verdragsluitende partijen passende maatregelen nemen om het effect van de burgerluchtvaart
op het milieu te voorkomen of tot een minimum te beperken. Dit moet wel verenigbaar
zijn met hun rechten en plichten die volgen uit het internationaal recht. Partijen
hebben afgesproken samen te werken bij de ontwikkeling van instrumenten om de uitstoot
van broeikasgassen te beperken en om samen te werken op het gebied van het reduceren
van geluidsoverlast. Dit verdrag is een stap in de bescherming van het milieu en de
belangen van omwonenden van Schiphol.

9.

De leden van de Partij voor de Dieren-fractie lezen in de overeenkomst dat luchtvaartmaatschappijen
van ASEAN-lidstaten en de EU zoveel vluchten tussen de beide regio’s mogen uitvoeren
als ze maar willen. In de beslisnota wordt de kanttekening geplaatst dat er een beperkt
aantal slots op de luchthaven Schiphol is en dat daarmee de markt zichzelf zal reguleren
en er niet onbeperkt gevlogen zal worden. Schiphol is niet de enige Nederlandse luchthaven.
Kan de Minister bevestigen dat deze overeenkomst niet zal gaan fungeren als opportunistisch
drukmiddel om een extra vliegveld voor vakantievluchten te openen of extra vluchten
op andere luchthavens toe te staan?

De mate van markttoegang die met dit verdrag geboden wordt staat los van bestaande
nationale luchthavenbesluiten die de toegang tot luchthavens regelen of besluitvorming
hierover. Omdat het verdrag, zoals genoemd in het antwoord onder 1, geen aanspraak
op slots verzekert, kan dit verdrag ook niet gebruikt worden als drukmiddel om besluitvorming
hierover te forceren.

Dit verdrag geldt voor alle internationale luchthavens binnen de Europese Unie. Het
verdrag biedt mogelijkheden voor luchtvaartmaatschappijen om te opereren op alle die
luchthavens, waarbij geldt dat er wel capaciteit op die luchthavens moet zijn. Dit
betekent in beginsel dat luchtvaartmaatschappijen uit ASEAN-landen naar alle Nederlandse
luchthavens kunnen vliegen op basis van de verkeersrechten uit het verdrag. Maar dit
moet wel mogelijk zijn op grond van de milieuruimte en andere geldende wet- en regelgeving
die van toepassing is op deze luchthavens.

10.

De leden van de Partij voor de Dieren vragen of er een gedetailleerde analyse is uitgevoerd
naar de verwachte toename in vliegverkeer en de bijbehorende uitstoot van broeikasgassen,
fijnstof en andere schadelijke stoffen, en ook de geluidsoverlast als gevolg van deze
overeenkomst. Is er onderzoek gedaan naar de effecten op het milieu en gezondheid?
Zo ja, kunnen deze cijfers en onderzoeken met de Kamer worden gedeeld? Zo nee, waarom
niet?

11.

De leden van de Partij voor de Dieren-fractie wijzen erop dat de meeste Nederlandse
burgers geen groei van de luchtvaart willen en dat er steeds meer verzet is van burgers
die zich zorgen maken over hun gezondheid. Zij refereren aan een recente uitspraak
van de rechter waarin is vastgesteld dat het Rijk jarenlang de mensenrechten van omwonenden
van Schiphol heeft geschonden en onvoldoende hun zorgen heeft meegewogen. Deze leden
vragen hoe het tekenen van deze overeenkomst zich verhoudt tot de uitspraak van de
rechter en de zorgen over gezondheid. Welke garanties kan de Minister bieden aan burgers
dat deze overeenkomst verdere stappen om de gezondheid van burgers te verbeteren niet
zal dwarsbomen? Kan de Minister dat juridisch onderbouwen? Zij wijzen erop dat commerciële
bedrijven en landen claims kunnen doen op basis van dergelijke verdragen en vragen
hoe dit zich verhoudt tot de noodzaak om de gezondheid van burgers te beschermen.

12.

De leden van de Partij voor de Dieren-fractie constateren dat in artikel 18 van de
overeenkomst wordt gesproken over milieu. Artikel 18 stelt dat het belangrijk is om
de gevolgen van de luchtvaart voor het milieu en klimaat zoveel mogelijk te beperken.
Deze leden vragen de Minister toe te lichten waarom er geen concrete, meetbare en
afrekenbare doelstellingen zijn opgenomen voor het verminderen van niet alleen de
CO2-uitstoot en andere broeikasgasemissies, maar ook van (ultra)fijnstof en andere schadelijke
en zeer zorgwekkende stoffen. Ook vragen zij hoe het niet vaststellen van deze doelstellingen
zich verhoudt tot de urgente noodzaak om de uitstoot van broeikasgassen en andere
(voor gezondheid en milieu) schadelijke stoffen in de luchtvaartsector terug te dringen.

18.

De leden van de Partij voor de Dieren-fractie vragen hoe er in de overeenkomst rekening
wordt gehouden met de bescherming van kwetsbare ecosystemen, aangezien er volgens
het Intergovernmental science-policy Platform on Biodiversity and Ecosystem Services
(IPBES) en het Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC) ook sprake is van
een biodiversiteitscrisis. Ook vragen zij of er onderzoek is gedaan naar de impact
van de verwachte toename in vliegverkeer op de biodiversiteit en natuurgebieden, zowel
in Europa als in de ASEAN-regio. Zo nee, waarom niet? Zo ja, kan de Minister die delen?

19.

De leden van de Partij voor de Dieren-fractie vragen, gezien de urgentie van de klimaatcrisis
en biodiversiteitscrisis, of de Minister van mening is dat het uitbreiden van de overeenkomst
nog past in een toekomstgericht, gezond en duurzaam transportbeleid. Tot slot vragen
deze leden welke exitstrategieën of herzieningsmechanismen er in de overeenkomst zijn
opgenomen, mocht blijken dat de impact van de overeenkomst tot extra klimaatschade,
biodiversiteitsverlies of gezondheidsklachten bij omwonenden van de luchthavens leidt.

Vanwege overlap in de beantwoording van de bovenstaande vragen (10, 11, 12, 18 en
19), zijn deze gezamenlijk beantwoord.

Zoals gesteld in antwoord 4 en 9, volgt uit ratificatie van dit verdrag niet een automatische
toename van de capaciteit op Schiphol.

Desondanks is het van belang de verdragsluitende partijen passende maatregelen nemen
om het effect van de burgerluchtvaart op het milieu te voorkomen of te beperken. Dit
is aangegeven in het antwoord op vraag 1, en staat in artikel 18 van het verdrag.
Daarnaast moeten maatregelen volledig verenigbaar zijn met rechten en plichten die
volgen uit het internationaal recht. Partijen hebben afgesproken samen te werken bij
de ontwikkeling van instrumenten om de uitstoot van broeikasgassen te beperken en
om samen te werken in het reduceren van geluidsoverlast. Dit verdrag is een stap in
de bescherming van het milieu en de belangen van omwonenden van Schiphol, omdat meer
partijen met toegang tot Schiphol zich verbinden aan de vermindering van de uitstoot
van broeikasgassen en het beperken van geluidsoverlast.

Nederland zet zich ook buiten het EU-ASEAN verdrag in voor het beperken van de gevolgen
van de luchtvaart voor het milieu en klimaat. Zo heeft het kabinet onderzoek laten
uitvoeren naar de effecten van luchtvaart op de lokale luchtkwaliteit. Aan de hand
van dit onderzoek worden momenteel maatregelen uitgewerkt om de uitstoot van schadelijke
stoffen, waaronder fijnstof en zeer zorgwekkende stoffen, terug te dringen.

Ook houdt het kabinet zich aan bestaande klimaatafspraken voor de luchtvaart op mondiaal,
Europees en nationaal niveau. Vanwege het internationale karakter van de luchtvaartsector
loopt de bijdrage aan de Overeenkomst van Parijs via de Internationale Burgerluchtvaartorganisatie
ICAO.

Nederland zet zich buiten het EU-ASEAN verdrag verder in voor het beperken van de
effecten van luchtvaart op milieu, gezondheid en kwetsbare ecosystemen. Het verdrag
in zichzelf leidt niet tot toegenomen luchtvaart. Daarom is geen onderzoek gedaan
naar de effecten van het verdrag op milieu en gezondheid of naar de effecten op de
bescherming van kwetsbare ecosystemen.

In antwoord 8 staat dat het verdrag primair gaat over de mate van wederzijdse markttoegang,
waarbij het kabinet andere middelen gebruikt om de impact van het vliegverkeer op
klimaat, natuur en milieu te beperken.

Commerciële bedrijven en landen kunnen op basis van dit verdrag geen claims doen op
de luchthavencapaciteit. De regering ziet geen reden om de luchtvaartovereenkomst
niet te ratificeren, omdat dit verdrag in lijn met het onderhandelingsmandaat tot
stand is gekomen. Met het sluiten van deze luchtvaartovereenkomst zijn ook afspraken
gemaakt over arbeidsomstandigheden, milieu en eerlijke concurrentie.

Omdat opereren op alle Nederlandse luchthavens alleen mogelijk is binnen de wettelijk
gestelde kaders, kan er na inwerkingtreding van dit verdrag niet méér gevlogen worden
op Nederlandse luchthavens dan daarvoor.

Wel heeft Nederland zich, zoals gesteld in het antwoord onder 15, geschaard achter
de oproep van België, om bij nieuwe EU-luchtvaartverdragen een impactassessment te
maken op het gebied van klimaat en duurzaamheid.

13.

De leden van de Partij voor de Dieren-fractie merken op dat artikel 18 van de overeenkomst
samenwerking binnen het «Carbon Offsetting and Reduction Scheme for International
Aviation (CORSIA)»-programma noemt als instrument om de uitstoot van broeikasgassen
te verminderen. Zij constateren echter dat CORSIA tot op heden niet effectief is gebleken
in het beperken van de luchtvaartuitstoot, en dat er onduidelijkheid bestaat over
welke landen nog aan CORSIA zullen deelnemen vanaf 2027. Deze leden vragen de Minister
of het mogelijk is de overeenkomst zodanig aan te passen dat ASEAN-landen vanaf 2027
onder het EU-ETS zullen vallen, indien zij niet aan CORSIA zullen deelnemen.

Zoals aangegeven in antwoord 7 is het niet mogelijk om in dit stadium de in oktober
2022 ondertekende verdragstekst aan te passen. Na inwerkingtreding kan opnieuw onderhandeld
worden over een eventuele wijziging.

De inzet van CORSIA was in 2016 geen onderdeel van het verleende mandaat aan de Europese
Commissie en is daarom geen onderdeel van het luchtvaartverdrag.

Nederland en de Europese Commissie zetten zich in voor verduurzaming van de luchtvaart
buiten de reikwijdte van dit verdrag. CORSIA is gericht op het reduceren en compenseren
van alle CO2-emissies die uitgaan boven een vastgestelde emissiegrens (referentiewaarde). Als
gevolg van COVID-19 was het brandstofverbruik door de luchtvaart gedurende 2020–2023
zo laag dat het functioneren van CORSIA nog niet voldoende kan worden beoordeeld.

Vanaf 1 januari 2025 zullen 129 landen vrijwillig aan CORSIA deelnemen. Vanaf 1 januari
2027 is deelname verplicht, tenzij een land onder specifieke uitzonderingsvoorwaarden
valt. Hierbij gaat het vooral om de armste ontwikkelingslanden. In aanloop naar 2027
zal de Europese Commissie een evaluatie van CORSIA uitvoeren en op basis daarvan bepalen
in hoeverre ook de vluchten tussen Europa en de rest van de wereld onder EU ETS gebracht
zouden moeten worden. Het verdrag staat deze eventuele stap niet in de weg.

14.

Luchtvaartmaatschappijen zijn vanaf 1 januari 2025 verplicht al hun broeikasuitstoot
te monitoren, inclusief non-CO2-elementen zoals waterdamp en NOx, maar vluchten die landen of vertrekken vanuit niet-Europese bestemmingen vallen
er nu nog buiten. Deze leden vragen of de Minister mogelijkheden ziet om via dit verdrag
vluchten van en naar ASEAN-landen op te nemen in het EU-monitoringsprogramma voor
non-CO2-uitstoot in de luchtvaart.

De monitoring van non-CO2 uitstoot was in 2016 geen onderdeel van het verleende mandaat aan de Europese Commissie
en is daarom geen onderdeel van het luchtvaartverdrag.

Nederland en de Europese Commissie zetten zich in op het monitoren van broeikasuitstoot,
inclusief non-CO2 elementen van luchtvaart buiten de omvang van dit verdrag. Onder andere daardoor
geldt er vanaf 1 januari 2025 een monitoring, reporting and verification (MRV) verplichting
voor niet-CO2-klimaateffecten als onderdeel van het Europese emissiehandelssysteem EU-ETS. In de
periode van 2025–2027 vallen alleen de intra-EU vluchten binnen de scope. Vanaf 2027
geldt de monitoringsverplichting over de «full scope», dat wil zeggen dat over alle
vluchten van en naar Europa moet worden gerapporteerd. Hierbij vallen dus ook vluchten
van luchtvaartmaatschappijen uit ASEAN-landen onder deze verplichting.

15.

De leden van de Partij voor de Dieren-fractie constateren dat in de overeenkomst veelvoudig
wordt gesproken over eerlijke concurrentie. Zij vragen of de Minister bekend is met
het feit dat in zulke verdragen ook concrete duurzaamheidseisen, zoals een belasting
op kerosine en bescherming van de gezondheid, kunnen worden meegenomen. Zo ja, waarom
is deze mogelijkheid niet benut? Daarnaast zorgt onder andere het «EU-US Open Skies»-verdrag
ervoor dat wanneer er in de EU besloten wordt kerosine te belasten, veel intra EU-vrachtvluchten
uitgezonderd zullen blijven. Welke garanties zijn er dat deze overeenkomst de transitie
naar een duurzame toekomst niet juist remt, zoals het «EU-US Open Skies»-verdrag dat
momenteel doet?

Het vierde lid van artikel 11 van het verdrag sorteert voor op de mogelijkheid om
brandstof voor alle intra-EU vluchten te belasten.

Zoals aangegeven in de beantwoording op vraag 1, leidt het afsluiten van luchtvaartverdragen
niet automatisch tot verdere groei van de luchtvaart of verdere groei van de broeikasgasemissies
omdat de verkeersrechten die worden vastgelegd in luchtvaartverdragen alleen uitgevoerd
kunnen worden binnen de toegestane capaciteit op luchthavens.

Ook wordt, zoals gesteld in de Kamerbrief van 2022, de oproep van België gesteund
om bij nieuwe EU-luchtvaartverdragen een impactassessment te maken op het gebied van
klimaat en duurzaamheid als onderdeel van het onderhandelingsmandaat6. Wanneer dit bij toekomstige EU-verdragen onderdeel is van het onderhandelingsmandaat,
zal inzet op klimaat en duurzaamheid onderdeel moeten zijn van het resultaat van de
onderhandelingen om tot een akkoord te kunnen komen. Omdat dit in 2016 nog niet het
geval was, was dit voor het EU-ASEAN verdrag geen beoogd onderhandelingsresultaat.
Wel fungeert het verdrag als katalysator voor afspraken hierover, zoals blijkt uit
de antwoorden hierboven.

16.

De leden van de Partij voor de Dieren-fractie lezen in de overeenkomst dat er behoefte
is aan dringende maatregelen tegen klimaatverandering en dat daarvoor de relevante
instrumenten van de International Civil Aviation Organization (ICAO) kunnen worden
gebruikt. Deze leden vragen de Minister te specificeren welke ICAO-instrumenten precies
worden bedoeld en hoe deze zich verhouden tot de klimaatdoelstellingen van het Parijsakkoord.
Deze leden vragen of artikel 18 voldoende ruimte biedt voor partijen om strengere
milieumaatregelen te nemen dan de ICAO-normen voorschrijven, indien nodig voor het
halen van nationale of Europese klimaatdoelstellingen. Zij vragen ook of er is overwogen
om in artikel 18 een bepaling op te nemen die voorziet in regelmatige evaluaties met
consequenties (sancties) bij onvoldoende inzet van milieumaatregelen, gezien de urgentie
van de klimaatcrisis. En zo nee, waarom niet?

Het luchtvaartverdrag bevat geen bepalingen over periodieke evaluaties. Dit is internationaal
ook niet gangbaar. Bovendien is het nauwelijks uitvoerbaar door het grote aantal luchtvaartverdragen
wereldwijd. Onder dit luchtvaartverdrag is wel een gemengd comité opgericht, bestaande
uit vertegenwoordigers van de verdragsluitende partijen, dat minstens één keer per
jaar bijeenkomt. Tijdens deze bijeenkomst wordt de werking van het verdrag besproken,
waardoor dit een logisch moment is om de gemaakte afspraken, dus ook die in artikel 18,
te evalueren. Zoals blijkt uit de antwoorden 2 en 12–15, zet Nederland zich op nationaal,
Europees en internationaal gebied in voor strengere duurzaamheidsnormen voor de luchtvaart.

ICAO werkt aan klimaatmaatregels om de lange-termijn-reductiedoelstelling voor de
luchtvaart van netto nul CO2-emissie in 2050 te halen. Dit pakket maatregelen wordt ook wel aangeduid als de «basket
of measures» en gaat over alle maatregelen, zoals technologieverbetering, verduurzaming
van brandstoffen, efficiëntere infrastructuur en luchtverkeer en economische maatregelen,
waarover mondiaal afspraken worden of zijn gemaakt. Bij instemming van alle betrokken
partijen staat het deze partijen vrij om de maatregelen te nemen die zij nodig vinden
voor het bereiken van hun doelstellingen ook als deze verder gaan dan wat in ICAO
op gebied van verduurzaming is afgesproken.

Een bepaling over sancties was geen onderdeel van het verleende mandaat, daarom is
dit voor zover bekend niet overwogen.

17.

De leden van de Partij voor de Dieren-fractie vragen hoe wordt gegarandeerd dat de
in artikel 18, lid 4, genoemde informatie-uitwisseling en overleg op deskundigenniveau
daadwerkelijk leidt tot concrete acties en effectieve maatregelen om de milieueffecten
van de luchtvaart te verminderen.

In het laatste EU-ASEAN gemengd comité hebben meerdere ASEAN-lidstaten inzicht gegeven
in de stappen op het terrein van verduurzaming van de luchtvaart voor de betreffende
landen. Veel landen hebben hier actieplannen gepresenteerd om de luchtvaartemissies
terug te dringen. Naast kennisgeving van deze presentaties, wordt doorgesproken en
kennis uitgewisseld tussen de relevante en betrokken ambtenaren binnen de Europese
Unie en ASEAN-landen.

Daarnaast heeft EASA meerdere partnerprojecten op het gebied van verduurzaming waarbij
kennis uitgewisseld wordt tussen EU en ASEAN-landen. Ook deze projecten worden tijdens
het gemengd comité gepromoot, waarbij actieve deelname door veel ASEAN-landen zichtbaar
is, of toegezegd wordt.