Nota n.a.v. het (nader/tweede nader/enz.) verslag : Nota naar aanleiding van het verslag

Nr. 6 NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG

Ontvangen 15 oktober 2024

Inhoudsopgave

blz.

 
 
 
 
 

I.

ALGEMEEN DEEL

1

 

2.

Hoofdlijnen van het voorstel

4

 
 

2.2

Aanpassing afbouwpad dubbele algemene heffingskorting

7

 
 

2.4

Effecten en neveneffecten

7

 

3.

Verhouding tot nationale wetgeving

9

 

4.

Gevolgen

10

 
 

4.1

Inkomenseffecten

10

 
 

4.3

Alleenverdienersproblematiek

12

 

7.

Financiële gevolgen voor het Rijk

13

De regering heeft met belangstelling kennisgenomen van het verslag van de vaste commissie
Financiën over haar bevindingen inzake bovengemeld wetsvoorstel. De regering is erkentelijk
voor de getoonde belangstelling en de vragen van de leden van de fracties van VVD,
NSC, D66, CDA, SGP, GroenLinks-PvdA en ChristenUnie. Voor de beantwoording van de
vragen is de volgorde van het verslag aangehouden. De regering vertrouwt erop de in
het verslag gestelde vragen in deze nota naar tevredenheid te hebben beantwoord.

I. ALGEMEEN DEEL

De leden van de fractie van NSC vragen om een precieze berekening van de gevolgen
voor mensen op bijstandsniveau van het onderhavige wetsvoorstel en van de wijzigingen
in de belastingtarieven en algemene heffingskorting (AHK). In onderstaande tabel vindt
u de gevolgen van de fiscale maatregelen die zijn voorgesteld bij de Miljoenennota
voor de verwachte bijstandshoogte in 2025 op basis van de MEV-raming. De bijstand
wordt twee keer per jaar vastgesteld, in januari en in juli. Deze vaststelling vindt
kort voor deze maanden plaats. Daarom is op dit moment niet zeker wat de bijstandsbedragen
in 2025 zijn.

De maatregelen uit de Miljoenennota zorgen ervoor dat de bijstandshoogte op jaarbasis
voor alleenstaanden naar verwachting met € 206 stijgt en voor paren met € 295 in 20251. De bijstandshoogte wordt bepaald door het referentieminimumloon te berekenen. Hierbij
wordt het netto-inkomen vanuit het bruto wettelijk minimumloon (WML) berekend. In
deze berekening wordt de algemene heffingskorting (AHK) toegepast volgens artikel 37,
lid 2 van de Participatiewet. Dit is 157,5% van de hoogte van de algemene heffingskorting
in het onderhavige wetsvoorstel en volgens de huidige wet 155% in januari 2025 en
152,5% in juli 2025). De fiscaliteit van een niet-werkende wordt gevolgd. Daarom wordt
de arbeidskorting niet toegepast. De bijstandshoogte voor alleenstaanden is gelijk
aan 70% van het netto referentieminimumloon, voor paren is dit 100%.

Ondanks de verlaging van de algemene heffingskorting met € 335 stijgt de bijstandshoogte.
Dit komt ten eerste doordat de AHK vanaf een inkomen ter hoogte van het WML (voltijds
op jaarbasis, € 28.406 in 2025) gaat afbouwen, waar dit anders vanaf circa € 25.000
zou afbouwen. Dit beperkt de daling van de AHK in de berekening van het netto referentieminimumloon. Ten tweede staat tegenover de verlaging van de AHK een verdere verlaging
van het belastingtarief in de nieuwe eerste belastingschijf. Door de koppeling aan
het referentieminimumloon hebben bijstandsgerechtigden hier ook voordeel van. In de
berekening van het netto referentieminimumloon ligt de totale inkomstenbelasting over
heel 2025 € 362 lager.

Tabel1: Vergelijking verwachte netto bijstandshoogte in januari en juli 2025 met beleid
na voorjaarsnota (VJN) en beleid na miljoenennota (MJN) (– = negatief voor het netto-inkomen).

 

Bijstand januari 2025

Bijstand juli 2025

 

VJN

MJN

Verschil

VJN

MJN

Verschil

(1) Bruto minimumloon

28.406

28.406

0

29.020

29.020

0

(2) Inkomstenbelasting schijftarieven

– 10.532

– 10.174

358

– 10.752

– 10.387

365

(3) Algemene heffingskorting

4.940

4.833

– 107

4.801

4.774

– 27

(4 = 2 – 3) Te betalen inkomstenbelasting

– 5.592

– 5.341

251

– 5.951

– 5.613

338

(5 = 1 – 4) Netto referentie-minimumloon

22.814

23.065

251

23.069

23.407

338

 
 
 
 
 
 
 

(6 = 5 * 70%) Netto
bijstand alleenstaanden

15.970

16.145

176

16.148

16.385

237

(7 = 5 * 100%) Netto bijstand paren

22.814

23.065

251

23.069

23.407

338

De leden van de fractie van NSC vragen ook of er mogelijkheden zijn om de toeslag
op basis van de Toeslagenwet automatisch aan te laten vragen of toe te kennen. De
Toeslagenwet kent de wettelijke bepaling dat de aanvullende toeslag alleen op aanvraag
mag worden toegekend (artikel 11 eerste lid Toeslagenwet). Ambtshalve toekenning van
de aanvullende toeslag vereist daarom een wetswijziging en aanpassingen aan lagere
regelgeving. Een wetswijziging houdt over het algemeen een termijn van gemiddeld twee
jaar in.

Om het recht op een aanvullende toeslag vast te stellen dienen verschillende onderdelen
beoordeeld te worden. Allereerst de inkomenssituatie van de uitkeringsgerechtigde
zelf. Daarnaast dient de leefvorm van de uitkeringsgerechtigde vastgesteld te worden
(gehuwd/samenwonend, alleenstaand of woningdeler) om de hoogte van de toepasselijke
norm vast te stellen. Tenslotte dient het inkomen van de partner vastgesteld te worden.
Om deze beoordelingen te kunnen uitvoeren is naast informatie uit de diverse bronnen
waar Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen (UWV) over beschikt, ook aanvullende
informatie van de uitkeringsgerechtigde zelf nodig. Te denken valt aan informatie
over de leefvorm en het partnerinkomen.

Aan de hand van de huidige wetgeving mag informatie over anderen dan de uitkeringsgerechtigde
slechts onder specifieke omstandigheden door UWV worden ingezien. Denk hierbij aan
informatie over de medebewoner, zoals of deze studeert. Dit geldt ook voor het partnerinkomen.
Andere informatie is niet inzichtelijk in systemen, zoals of er sprake is van commerciële
verhuur aan een medebewoner en of er sprake is van bloedverwantschap.

Omdat niet alle benodigde informatie om het recht op een aanvullende toeslag vast
te kunnen stellen beschikbaar is, zonder informatieverstrekking door de uitkeringsgerechtigde,
is automatische toekenning op dit moment niet mogelijk. Wanneer de criteria voor het
recht op de aanvullende toeslag vereenvoudigd worden en UWV de beschikking heeft over
alle relevante informatie om het recht vast te stellen, zou automatische toekenning
mogelijk zijn. Ten overvloede wijs ik uw Kamer er nog op dat automatische toekenning
van een recht ook inhoudt dat de uitkeringsgerechtigde plichten krijgt. Nader onderzocht
dient te worden welke plichten redelijkerwijs van iemand gevraagd kunnen worden, wanneer
iemand zelf geen aanspraak op het betreffende recht heeft gedaan.

De leden van de fractie van NSC vragen ook waarom de voorgestelde maatregel is ingediend
als apart wetsvoorstel en niet in het Belastingplan 2025. In tegenstelling tot de
maatregelen in het Belastingplan zelf is het onderhavige wetsvoorstel niet fiscaal
van aard. Hoewel er sprake is van een heffingskorting, gaat het hier niet om de fiscale
behandeling van uitkeringen maar om een wijziging in de berekening van de uitkeringshoogte.
Hiervoor moeten socialezekerheidswetten worden gewijzigd, zijnde de Algemene nabestaandenwet
en de Participatiewet. Het kabinet heeft het wetsvoorstel ingediend als onderdeel
van het Pakket Belastingplan om de samenhang in en integrale besluitvorming over de
koopkrachtmaatregelen te bevorderen.

De leden van de fractie van D66 vragen naar de relatie tussen het wetsvoorstel en
de eenverdienersproblematiek. De eenverdienersproblematiek (hierna: alleenverdienersproblematiek)
betreft een samenloop van fiscaliteit, toeslagen en sociale zekerheid waardoor een
groep huishoudens een lager besteedbaar inkomen heeft dan een vergelijkbaar huishouden
met een volledige bijstandsuitkering. Dit komt doordat de afbouw van de dubbele algemene
heffingskorting in het referentieminimumloon (de berekening van de hoogte van de bijstand)
nog niet voltooid is, terwijl de afbouw van de algemene heffingskorting voor de minstverdienende
partner in de inkomstenbelasting al wel voltooid is. Als beide afbouwpaden niet synchroon
verlopen, heeft een alleenverdienershuishouden met een loondervings- of Wajonguitkering
recht op een lagere maximale algemene heffingskorting dan waarmee wordt gerekend in
de hoogte van de bijstand voor een echtpaar. (Thans 100% tegenover 157,5% in de bijstand.)
Het verschil zorgt ervoor dat het alleenverdienershuishouden een lager besteedbaar
inkomen heeft dan het paar met bijstand. Dit verschil wordt kleiner naar mate de dubbele
algemene heffingskorting in het referentieminimumloon ook wordt afgebouwd naar 100%.
Het onderhavige wetsvoorstel bevriest deze afbouw voor drie jaar. Gegeven het voorgestelde
afbouwtempo van de dubbele AHK vanaf 2028 zal de afbouw naar 100% naar huidig inzicht
voltooid zijn per 1 januari 2039 in plaats van per 1 januari 2036. De duur van de
alleenverdienersproblematiek wordt daarmee eveneens verlengd tot 2039.

2. Hoofdlijnen van het voorstel

De leden van de fractie GroenLinks-PvdA vragen of de regering van mening is dat huishoudens
op het sociaal minimum alleen tijdens de kabinetsperiode ondersteund dienen te worden,
en na de kabinetsperiode niet meer. Het kabinet is van mening dat huishoudens op het
sociaal minimum zowel tijdens als na de kabinetsperiode ondersteund moeten worden.
Daarom heeft het kabinet ook een aantal structurele maatregelen genomen die ook doorwerken
na de kabinetsperiode. Zo verlaagt het kabinet de belastingen via de introductie van
een extra schijf in de inkomstenbelasting met een verlaagd tarief, wat ook doorwerkt
in hogere netto-uitkeringen. Daarnaast verhoogt het kabinet de huurtoeslag vanaf 2026
en vanaf 2027 wordt het eigen risico meer dan gehalveerd. Dat zijn maatregelen die
de inkomenspositie van mensen op het sociaal minimum structureel verbeteren.

Wat betreft het bevriezen van de dubbele algemene heffingskorting (AHK) in de bijstand:
dit is voor het kabinet een dilemma. Enerzijds hecht het kabinet eraan dat de dubbele
AHK in de bijstand wordt afgebouwd naar 1, omdat dit de stap naar werk vanuit de bijstand
financieel aantrekkelijker maakt, en omdat het bijdraagt aan vereenvoudiging. Bestaande
problemen met de Toeslagenwet, waarbij alleenverdieners een inkomen kunnen hebben
dat lager is dan een vergelijkbaar huishouden met bijstand, hangen bijvoorbeeld samen
met de dubbele AHK in de bijstand. Afbouw van de dubbele AHK acht het kabinet daarom
wenselijk. Tegelijkertijd ziet het kabinet ook dat de inkomenspositie van huishoudens
op het sociaal minimum momenteel kwetsbaar is en dat afbouw van de dubbele AHK kan
leiden tot oplopende armoede. Het acht het daarom op dit moment niet wenselijk om het inkomen van huishoudens op het sociaal minimum te verlagen,
en heeft dus besloten om de afbouw voor drie jaar te pauzeren.

Deze leden vragen ook wat op langere termijn het beleid van de regering is rondom
het sociaal minimum, en of het de bedoeling is dat het sociaal minimum hoger komt
te liggen, gelijk blijft of lager komt te liggen. Vooropgesteld zij dat voor het kabinet
het totale besteedbaar inkomen relevant is, en niet alleen de hoogte van de netto-bijstand
(of andere minimumuitkering). Dit kabinet verhoogt het besteedbaar inkomen van huishoudens
op het sociaal minimum, onder meer door de belastingen te verlagen (wat doorwerkt
in hogere netto-uitkeringen), de huurtoeslag te verhogen en het eigen risico meer
dan te halveren. In aanvulling daarop zorgt de voorliggende maatregel ervoor dat de
netto-bijstand de komende drie jaar niet daalt. Per saldo leiden de maatregelen van
het kabinet tot een hoger besteedbaar inkomen voor huishoudens op het sociaal minimum,
zoals ook terug te zien is in de koopkrachtcijfers. Zoals vermeld in het regeerprogramma,
heeft het kabinet daarnaast de ambitie om deze kabinetsperiode wetgeving voor te bereiden
voor een hervorming van het toeslagen- en belastingstelsel, en van onderdelen van
de sociale zekerheid. Deze hervorming moet bijdragen aan de versterking van de inkomensbasis.
Het kabinet zal waar nodig aandacht schenken aan de onderlinge samenhang en de relatie
met het minimumloon.

Deze leden vragen voorts waarom de regering er niet voor heeft gekozen om de afbouw
van de dubbele AHK in het referentieminimumloon voor de bijstand te bevriezen voor
vier in plaats van drie jaar, en waarom er gekozen is voor een tijdelijke in plaats
van een structurele maatregel. Het kabinet benadrukt dat dit een lastig dilemma is.
Enerzijds hecht het kabinet eraan dat de dubbele AHK in de bijstand wordt afgebouwd
naar een enkele AHK, omdat dit de stap naar werk vanuit de bijstand financieel aantrekkelijker
maakt, en omdat het bijdraagt aan vereenvoudiging. De situatie waarin sommige alleenverdieners
een inkomen kunnen hebben dat lager is dan een vergelijkbaar huishouden met bijstand,
hangen bijvoorbeeld samen met de dubbele AHK in de bijstand. Afbouw van de dubbele
AHK acht het kabinet daarom wenselijk. Tegelijkertijd ziet het kabinet ook dat de
inkomenspositie van huishoudens op het sociaal minimum momenteel kwetsbaar is en dat
afbouw van de dubbele AHK kan leiden tot oplopende armoede. Het kabinet heeft geprobeerd
om recht te doen aan beide belangen en om hierin een balans te vinden. Dat heeft geleid
tot het voorstel om de afbouw voor drie jaar te pauzeren.

Deze leden vragen ook in hoeverre de regering het niet verlagen van uitkeringen ziet
als het ondersteunen van groepen mensen, en in hoeverre de insteek van de voorgestelde
maatregel is om daadwerkelijk groepen die in de knel zitten te steunen. Het kabinet
erkent dat huishoudens op het sociaal minimum er ten opzichte van het afgelopen jaar
niet op vooruitgaan door deze maatregel. Tegelijkertijd geldt dat huishoudens op het
sociaal minimum met deze maatregel in de komende jaren (tot 2039) beter af zijn dan
in wanneer het kabinet deze maatregel niet zou hebben genomen. In die zin biedt deze
maatregel wel degelijk tijdelijke ondersteuning aan huishoudens op het sociaal minimum.
Zoals echter benoemd in eerdere antwoorden, is er sprake van een dilemma voor het
kabinet. Enerzijds is afbouw van de dubbele AHK in de bijstand wenselijk, anderzijds
is de inkomenspositie van huishoudens op het sociaal minimum momenteel kwetsbaar.
Het kabinet heeft geprobeerd om hierin een balans te vinden, en dat heeft geleid tot
het voorstel om de afbouw met drie jaar te pauzeren.

Deze leden vragen tot slot of het effectief is om de afbouw van de dubbele algemene
heffingskorting (AHK) in de bijstand te pauzeren en gelijktijdig de hoogte van de
AHK te verlagen. Het kabinet kijkt naar het gehele koopkrachtbeeld voor uitkeringsgerechtigden.
In de keuze voor een evenwichtig koopkrachtbeeld heeft het kabinet besloten om de
AHK te verlagen en met de opbrengst het belastingtarief in de nieuwe eerste schijf
van de inkomstenbelasting aanvullend verder te verlagen. Per saldo gaat een alleenstaande
op het sociaal minimum er volgend jaar 1,3% op vooruit. Ondanks de verlaging van de
algemene heffingskorting met € 335 stijgt de bijstandshoogte. Dit komt bovenal door
de reguliere halfjaarlijkse indexering van de bijstand op basis van de stijging van
het wettelijk minimumloon. Daarnaast gaat de AHK vanaf het WML afbouwen, waar dit
anders vanaf circa € 25.000 zou afbouwen. In de berekening van het referentieminimumloon
voor de bijstand beperkt dit de daling van de AHK. Tot slot staat tegenover de verlaging
van de AHK een verdere verlaging van het belastingtarief in de nieuwe eerste belastingschijf.
Door de koppeling aan het referentieminimumloon hebben bijstandsgerechtigden hier
ook voordeel van. De tabel in het antwoord op de eerste vraag van de leden van de
fractie van NSC toont de vergelijking van de bijstandshoogte na de Voorjaarsnota 2024
en na de Miljoenennota 2025.

De leden van de fractie ChristenUnie vragen waarom wordt gekozen voor een eenmalige
pauzering, en niet voor een structurele oplossing. Het kabinet benadrukt dat dit een
lastig dilemma is, zoals ook is benoemd in eerdere antwoorden. Enerzijds hecht het
kabinet eraan dat de dubbele AHK in de bijstand wordt afgebouwd naar een enkele AHK,
omdat dit de stap naar werk vanuit de bijstand financieel aantrekkelijker maakt, en
omdat het bijdraagt aan vereenvoudiging. Bestaande problemen zoals met de Toeslagenwet
en de alleenverdienersproblematiek, waarbij alleenverdienerhuishoudens een besteedbaar
inkomen kunnen hebben dat lager is dan dat van een vergelijkbaar huishouden met bijstand,
hangen bijvoorbeeld samen met de dubbele AHK in de bijstand. De afbouw van de dubbele
AHK acht het kabinet daarom wenselijk. Anderzijds ziet het kabinet ook dat de inkomenspositie
van huishoudens op het sociaal minimum kwetsbaar is en dat afbouw van de dubbele AHK
kan leiden tot oplopende armoede. Het kabinet heeft geprobeerd om recht te doen aan
beide belangen en om hierin een balans te vinden. Dat heeft geleid tot het voorstel
om de afbouw voor drie jaar te pauzeren.

Deze leden vragen tevens naar welke meer structurele oplossingen door de regering
gezien worden met betrekking tot het structureel verhelpen van de eenverdienersproblematiek.
Zij vragen of de regering kan laten zien wat de budgettaire en koopkrachtgevolgen
zijn als de afbouw van de dubbele AHK in één keer wordt doorgevoerd met koopkrachtreparatie
en welke verschillende varianten hierbij gezien worden.

Bij meer structurele oplossingen kan gedacht worden aan beleidsopties die de oorzaak
van de problematiek wegnemen. De problematiek is opgetreden doordat de uitbetaling
van de AHK aan de minstverdienende partner (ook wel bekend als de overdraagbaarheid
van de AHK) en de dubbele AHK in de hoogte van de bijstand niet gelijktijdig zijn
afgebouwd.

Inmiddels is de uitbetaling van de AHK aan de minstverdienende partner volledig afgebouwd.
De afbouwpaden zouden in theorie op twee manieren geharmoniseerd kunnen worden. Een
manier is door de dubbele AHK in de bijstandssystematiek te verlagen tot eenmaal AHK.
De andere manier is door de uitbetaling van de AHK aan de minstverdienende partner
opnieuw in te voeren en op het niveau te brengen van de dubbele AHK in de bijstandssystematiek
en beiden de komende jaren in hetzelfde tempo af te bouwen. Voorgaande kabinetten
hebben geconstateerd dat deze mogelijkheden te ingrijpend zijn. De eerste optie verlaagt
de uitkering van alle bijstandsgerechtigden in één keer en leidt daarmee tot grote
negatieve inkomenseffecten. De tweede optie betekent een (gedeeltelijke) herinvoering
van de uitbetaling van de AHK aan de minstverdienende partner. Deze optie is kostbaar
en heeft gevolgen voor de prikkel om te (gaan) werken.

Het volledig afbouwen van de dubbele AHK in de bijstand in één keer kan op verschillende
manieren worden gecompenseerd. De netto bijstandshoogte daalt niet als dit in 2025
wordt gecompenseerd met een verhoging van de AHK met € 1.765 of een verlaging van
het tarief in de eerste schijf van de inkomstenbelasting met 6,11%. Als ervoor wordt
gekozen om deze compensatie structureel in te zetten dan kost deze verhoging van de
AHK ongeveer € 13 miljard structureel. De verlaging van het tarief in de eerste schijf
van inkomstenbelasting met 6,11% kost ongeveer € 21,5 miljard structureel. Het is
niet mogelijk om de daling van de netto bijstand in 2025 te compenseren met een verhoging
van het WML, omdat dit niet per 1 januari 2025 uitvoerbaar is.

Een verhoging van het WML per 1 januari 2026 is eventueel wel mogelijk. De kosten
van een eventuele verhoging van het WML hangen af van de vormgeving van de verhoging,
bijvoorbeeld of de koppeling met de AOW-hoogte in standgehouden wordt.

Deze leden geven daarnaast aan een verantwoording te willen voor het wel tegemoetkomen
van uitkeringsgerechtigden, maar niet van alleenverdieners voor wie de dubbele AHK
wel geheel is afgeschaft. Voorts vragen deze leden waarom de regering deze lappendeken
en fundamentele ongelijkheid tussen groepen laat bestaan. Het kabinet deelt niet de
mening dat het wel uitkeringsgerechtigden tegemoetkomt, maar niet alleenverdieners.
Zo laat het verwachte koopkrachtbeeld voor 2025 een evenwichtig beeld zien tussen
groepen en gaan zowel uitkeringsgerechtigden als alleenverdieners er in doorsnee op
vooruit wanneer rekening wordt gehouden met alle voorgenomen maatregelen voor het
komend jaar.

Voor alleenverdieners geldt verder dat in 2009 gestart is met het geleidelijk afbouwen
van 100% naar 0% van de uitbetaling van de algemene heffingskorting aan de minstverdienende
partner/partner zonder inkomen die geboren is op of na 1 januari 1963. Het doel van
deze afbouw was het stimuleren van meer arbeidsparticipatie en economische zelfstandigheid
van beide partners. Een doelstelling die het huidige kabinet ondersteunt. Dit leidde
er echter toe dat de bijstand financieel aantrekkelijker zou kunnen worden dan werken.
Daarom is vanaf 2012 beleid ingezet voor de afbouw van de dubbele AHK voor personen
met een bijstandsuitkering. Ook de beleidslijn dat de bijstand financieel niet aantrekkelijk
zou moeten zijn dan werken, ondersteunt het huidige kabinet.

Omdat de afbouwpaden niet gelijktijdig zijn verlopen, is de onwenselijke situatie
ontstaan waarin sommige alleenverdieners met een uitkering een lager besteedbaar inkomen
hebben dan vergelijkbare huishoudens met een bijstandsuitkering. Daarom is de «tijdelijke
regeling alleenverdienersproblematiek» uitgewerkt. Deze regeling maakt het (vanaf
volgend jaar) mogelijk voor het college van burgemeester en wethouders een tegemoetkoming
toe te kennen aan een afgebakende doelgroep van alleenverdieners.

Voor AOW’ers geldt ten slotte dat zij niet dezelfde mogelijkheden hebben om hun inkomenspositie
te verbeteren, bijvoorbeeld door het vinden van een baan, als andere groepen. Het
kabinet acht het hanteren van een dubbele heffingskorting voor de vaststelling van
de AOW daarom als uitlegbaar.

2.2 Aanpassing afbouwpad dubbele algemene heffingskorting

De leden van de fractie van de VVD vragen of de regering heeft overwogen om de afbouw
in de jaren na 2027 te versnellen zodat het moment waarop de dubbele AHK in de bijstand
volledig is afgebouwd niet naar 2039 opschuift. Een eventuele versnelling van de afbouw
van de dubbele AHK na 2027 valt buiten de huidige kabinetsperiode. Bovendien past
een versnelling van de afbouw na 2027 niet bij de voornemens van dit kabinet op het
gebied van de koopkracht van sociale minima en het tegengaan van armoede. Een versnelling
zou er namelijk voor zorgen dat de koopkrachtontwikkeling voor bijstandsgerechtigden
na 2027 negatiever wordt dan bij de nu voorziene afbouw. Derhalve heeft dit kabinet
niet overwogen om de afbouw van de dubbele AHK in de bijstand na 2027 te versnellen.

2.4 Effecten en neveneffecten

De leden van de fractie van GroenLinks-PvdA vragen naar de kosten van het drie jaar
langer laten bestaan van de structurele fiscale oplossing voor de alleenverdienersproblematiek.
Door het pauzeren van de afbouw van de dubbele AHK in het referentieminimumloon neemt
de budgettaire derving van de structurele fiscale oplossing toe in de periode 2028
t/m 2038. Dit volgt uit de langere duur van de problematiek (t/m 2038 in plaats van
t/m 2035) en het extra aantal betrokken huishoudens per jaar. Het betreft € 30 miljoen
extra derving in 2028, aflopend naar € 7 miljoen in 2038. Cumulatief betreft de extra
derving € 253 miljoen over de gehele periode. Een verlenging van de alleenverdienersproblematiek
met drie jaar betekent ook dat er drie jaar langer sprake is van uitvoeringskosten
voor de Belastingdienst. De hoogte van deze extra uitvoeringskosten moet nog nader
bepaald worden maar zal in lijn liggen met de inschattingen van de uitvoeringskosten
zoals opgenomen in de Uitvoeringstoets bij de wetswijziging (€ 190.000 per jaar).

Deze leden vragen ook of de volledige afbouw van de dubbele AHK in het referentieminimumloon
voor de bijstand de beoogde structurele oplossing voor de alleenverdienersproblematiek
is. Zij vragen hoe dit te rijmen valt met de gestelde doelstelling om armoede te verminderen
de koopkracht van mensen op het sociaal minimum te verbeteren. Het kabinet hecht eraan
dat de dubbele AHK in de bijstand wordt afgebouwd naar 1. Dit zorgt ervoor dat de
stap naar werk vanuit de bijstand financieel aantrekkelijker wordt en dat alleenverdieners
niet meer een inkomen hebben dat lager is dan een vergelijkbaar huishouden met bijstand.

Deze leden vragen vervolgens of dit ervoor zorgt dat mitigerende maatregelen noodzakelijk
zijn om het sociaal minimum niet te laten dalen, of de regering erkent dat dit kan
door het verhogen van de AHK of het verhogen van het WML en welke andere maatregelen
de regering ziet. Het kabinet ziet ook dat de inkomenspositie van huishoudens op het
sociaal minimum momenteel kwetsbaar is en dat afbouw van de dubbele AHK als losstaande
maatregel kan leiden tot oplopende armoede. De effecten voor mensen op het sociaal
minimum kunnen op verschillende manieren worden gemitigeerd. Dit kan bijvoorbeeld
worden gedaan door een verhoging van de AHK of het WML, maar ook op andere manieren.
Het kabinet heeft in de augustusbesluitvorming gekozen voor een verlaging van de belastingen
via de introductie van een extra schijf in de inkomstenbelasting met een verlaagd
tarief, wat ook doorwerkt in hogere netto-uitkeringen. Daarnaast verhoogt het kabinet
de huurtoeslag vanaf 2026 en vanaf 2027 wordt het eigen risico meer dan gehalveerd.
Dat zijn maatregelen die de inkomenspositie van mensen op het sociaal minimum structureel
verbeteren en daarmee bijdragen aan een structurele verlaging van armoede.

Ook wil het kabinet samen met betrokken partijen in een Nationaal Programma Armoede
en Schulden de langetermijngevolgen van armoede tegengaan. Het kabinet ziet dat er
kinderen en jongeren zijn die opgroeien in gezinnen waar armoede van generatie op
generatie wordt doorgegeven en wil daarom samen met gemeenten ervoor zorgen dat het
beleid om (kinder-)armoede aan te pakken verbetert. Ook zal het kabinet aandacht hebben
voor de positie van werkende armen en het tegengaan van niet-gebruik van voorzieningen.

De leden van de fractie van de VVD geven aan graag een inschatting te ontvangen van
de werkgelegenheidseffecten van de voorgestelde maatregel en vragen of hier rekening
mee is gehouden in de macro-economische verkenning. De maatregel is, zoals te doen
gebruikelijk bij voorgenomen beleid, inderdaad onderdeel van de macro-economische
verkenning (MEV) 2025 van het CPB. Het effect van deze maatregel op korte termijn
is onderdeel van de MEV, maar niet separaat in kaart gebracht door het CPB. De maatregel
heeft verder geen structurele werkgelegenheidseffecten, daar de afbouw van de dubbele
heffingskorting in de bijstand tijdelijk gepauzeerd wordt, en vanaf 2028 weer verder
gaat.

Deze leden vragen ook hoe de pauzering van de afbouw de inkomenspositie van huishoudens
met twee werkende partners beïnvloedt, wat de gevolgen van de arbeidsactivering van
de huishoudens zijn en hoe wordt voorkomen dat het voorliggende voorstel huishoudens
fiscaal ontmoedigt om te werken. In antwoord hierop merkt het kabinet op dat de pauzering
van de afbouw van de dubbele heffingskorting tijdelijk van aard is en geen structurele
werkgelegenheidseffecten heeft. Voor tweeverdieners zijn de (tijdelijke) gevolgen
relatief gezien klein, aangezien de pauzering ziet op personen met een bijstandsuitkering.
Ter illustratie: wanneer allebei de partners van een paar in de bijstand zonder kinderen
een baan vinden ter hoogte van het WML, dan ligt hun inkomen (ook met het wetsvoorstel)
meer dan twee keer zo hoog als het inkomen van een paar in de bijstand.

De leden van de fractie van CDA vragen of het een theoretische conclusie is dat hogere
uitkeringen leiden tot beperkte negatieve gevolgen voor de financiële stimulans om
vanuit de uitkering aan het werk te gaan, of dat er enige effecten in arbeidsparticipatie
zijn te onderscheiden op de momenten dat de afbouw sneller of langzamer ging. Het
kabinet gaat uit van het principe dat bij een hogere uitkering het inkomensverschil
tussen uitkeringsgerechtigden en werkenden kleiner wordt en de financiële prikkel
om te gaan werken lager ligt. Deze conclusie is lijn met een recente doorrekening
van het CPB, waarin gekeken is naar de effecten van een hogere bijstandsuitkering2. Hieruit blijkt dat een hogere bijstandsuitkering leidt tot een afname van het structurele
arbeidsaanbod. Verschil met de CPB-doorrekening in het onderhavige wetsvoorstel is
het tijdelijke karakter van de hogere uitkering, waardoor er geen effecten voorzien
worden op het structurele arbeidsaanbod. De financiële stimulans om aan het werk te
gaan neemt in het wetsvoorstel alleen tijdelijk af.

Deze leden vragen tevens hoe het kabinet kijkt naar de dubbele AHK binnen het sociaal
minimum en het verlagen van armoede vanaf 2028. De regering ziet de dubbele AHK in
de bijstand als één van de elementen die relevant zijn voor de hoogte van het besteedbaar
inkomen op het sociaal minimum. Vanwege de samenloop met de eenverdienersproblematiek
en effecten op de arbeidsparticipatie is het wenselijk om de dubbele AHK in de bijstand
uiteindelijk af te bouwen naar 1.

3. Verhouding tot nationale wetgeving

De leden van de fractie van het CDA vragen om een reflectie over of het sociaal minimum
het ijkpunt is bij de herziening van het stelsel van inkomensondersteuning. Het kabinet
heeft de ambitie om deze kabinetsperiode wetgeving voor te bereiden voor een hervorming
van het toeslagen- en belastingstelsel, en van onderdelen van de sociale zekerheid.

Het kabinet onderschrijft dat er een afhankelijkheid is tussen de hoogte van het sociaal
minimum en aanvullende inkomensondersteunende maatregelen. Het kabinet schenkt waar
nodig aandacht aan de relatie tussen het toeslagen- en belastingstelsel, het WML en
de sociale zekerheid. In Spoor 2 van het programma Participatiewet in balans zal hierbij
specifiek aandacht zijn voor de normensystematiek van de bijstand.

De leden van de SGP-fractie vragen hoe het kabinet terugblikt op de afbouw van de
overdraagbaarheid van de AHK aan de minstverdienende partner en op de afbouw van de
dubbele AHK in het referentie-minimumloon voor de bijstand. In 2009 is gestart met
het afbouwen van de uitbetaling van de algemene heffingskorting (AHK) aan de minstverdienende
partner die geboren is op of na 1 januari 1963 van 100% tot 0%. Het huidige kabinet
staat nog steeds achter het streven naar meer arbeidsparticipatie en economische zelfstandigheid
van beide partners. Onder andere dit streven was destijds de reden om de uitbetaalbaarheid
van de AHK af te bouwen. Zoals de leden van de fractie van het CDA overigens terecht
opmerken, was ook het verbeteren van de overheidsfinanciën een reden om de uitbetaalbaarheid
van de AHK af te bouwen. Door deze afbouw van de uitbetaling van de AHK zou de bijstand
echter financieel aantrekkelijker kunnen worden dan werken. Daarom is vanaf 2012 beleid
ingezet voor de afbouw van de dubbele AHK in de bijstandsnorm. Ook de beleidslijn
dat de bijstand financieel niet aantrekkelijk zou moeten zijn dan werken, ondersteunt
het huidige kabinet.

Deze leden vragen of deze maatregelen hebben geleid tot veel (financiële) problemen.
Deze maatregelen kunnen niet in isolatie bekeken worden, omdat het inkomen van huishoudens
ook door ander beleid en levensgebeurtenissen wordt beïnvloed. Armoedecijfers kunnen
een indicatie voor deze combinatie van factoren zijn. Sinds 2011 zijn er armoedecijfers
van het SCP beschikbaar. Deze laten zien dat armoede is gedaald van 7,2% van het aantal
personen in 2011 tot naar verwachting 4,4% in 2025 volgens de MEV-raming van het CPB.
Aan de andere kant is een groep huishoudens door de samenloop van maatregelen onder
het sociaal minimum uit gekomen. Dat vindt het kabinet problematisch. Dat is dan ook
de reden dat in dit Belastingplan een zo gericht mogelijke fiscale oplossing wordt
voorgesteld voor de groep die dit raakt.

Het kabinet neemt alle signalen en zorgen mee bij de stappen die worden gezet richting
de hervorming en vereenvoudiging van het belasting- en toeslagenstelsel. Onlangs is
ook een rapport verschenen van de Nederlandse School voor Openbaar Bestuur over de
alleenverdienersproblematiek3. In dit rapport zijn zes lessen opgenomen die geleerd kunnen worden uit de alleenverdienersproblematiek.
Bij het nadenken over hervormingen, is wat mij betreft in het bijzonder de eerste
les zeer waardevol. Die les is dat er waarde schuilgaat in het samenbrengen van meerdere
narratieven, zienswijzen, perspectieven of overtuigingen gedurende het werken aan
opgaven. Als verantwoordelijk bewindspersoon, zal ik waken voor een tunnelvisie.

4. Gevolgen

4.1 Inkomenseffecten

De leden van de fractie van GroenLinks-PvdA vragen wat de koopkrachteffecten in 2025
voor de doelgroepen van het voorliggende wetsvoorstel zouden zijn als de AHK niet
wordt verlaagd met € 335 en in plaats daarvan het eerste schijftarief minder omlaaggaat
en het voorliggende wetsvoorstel niet wordt uitgevoerd. Deze maatregelen zou een inkomenseffect
van -0,1% hebben voor bijstandsgerechtigden. Deze leden vragen ook of dit een positief
of een negatief effect zou hebben op de koopkracht van bijstandsgerechtigden. Dit
zou een negatief effect hebben op de koopkracht van bijstandsgerechtigden.

Deze leden vragen tevens om een overzicht te geven van andere mogelijke maatregelen
die de koopkracht van de doelgroep van het wetsvoorstel structureel te verbeteren,
of de regering bij dit overzicht kan aangeven wat de voor- en nadelen zijn van deze
maatregelen en waarom niet voor deze maatregelen is gekozen. Het kabinet verwijst
hiervoor naar de CPB-publicatie Doorrekening beleidsopties voor terugdringen armoede, die is opgesteld ten behoeve van het werk van de Commissie sociaal minimum. Deze
CPB-publicatie gaat in op de effecten van zeven mogelijke maatregelen om het inkomen
van huishoudens op het sociaal minimum te verhogen. Deze maatregelen zijn verhogingen
van de huurtoeslag, de zorgtoeslag, de kinderbijslag, het kindgebonden budget, het
WML, de netto-bijstand (via een verhoging van de dubbele AHK in de bijstand) en een
verhoging van de algemene heffingskorting (AHK). De publicatie gaat ook in op de voor-
en nadelen van de verschillende maatregelen. Het kabinet heeft meerdere van de instrumenten
die in de publicatie aan bod komen ingezet. Zo verhoogt het kabinet zowel het kindgebonden
budget als de huurtoeslag.

De leden van de fractie van GroenLinks-PvdA vragen wat de gevolgen zijn van de verlagingen
van het sociaal minimum na 2027 voor de koopkracht van de groepen waar het om gaat
en wat de gevolgen zijn voor het aantal mensen en kinderen in armoede. Na 2027 zal
de stapsgewijze afbouw van de dubbele AHK in de bijstand worden hervat totdat deze
uitkomt op 1, zoals aanvankelijk de bedoeling was. Het voorliggende wetsvoorstel heeft
daarom geen structureel effect op de koopkracht van huishoudens. Om een illustratie
te geven van het effect van de afbouw van de dubbele AHK in de bijstand: Indien de
dubbele AHK in de bijstand vanaf 2025 abrupt naar 1 zou gaan, dan zou de netto-bijstand
voor ruim € 1.200 lager uitvallen voor alleenstaanden en circa € 1.750 lager uitvallen
voor samenwonenden. De afbouw van de dubbele AHK leidt tot hogere armoede. Het kabinet
kan echter niet zeggen hoe groot het effect in de praktijk na 2027 zal zijn, omdat
het CPB in de armoederaming 2028 als laatste ramingsjaar hanteert.

De leden van de fractie van de VVD vragen of de gevolgen van onderhavig wetsvoorstel
verwerkt zijn in de armoedecijfers die de regering aanhoudt. Dat klopt, de bevriezing
van de dubbele algemene heffingskorting in de bijstand is meegenomen in de economische
raming van het CPB en de berekening van de armoedecijfers van het kabinet.

De leden van de fractie van het CDA vragen of de regering de maatregel – vanwege het
tijdelijke karakter – niet ziet als kortetermijndenken, waarbij met tijdelijke maatregelen
belangrijke opgaven (zoals armoede) naar een volgende regering worden verschoven.
Het kabinet ziet dat de voorliggende maatregel op lange termijn niet bijdraagt aan
een verlaging van armoede. Zoals ook benoemd in antwoorden op eerdere vragen, is hier
sprake van een dilemma voor het kabinet. Enerzijds hecht het kabinet eraan dat de
dubbele AHK in de bijstand wordt afgebouwd naar een enkele AHK, omdat dit de stap
naar werk vanuit de bijstand financieel aantrekkelijker maakt, en omdat het bijdraagt
aan vereenvoudiging. Bestaande problemen met de Toeslagenwet, waarbij alleenverdieners
een inkomen kunnen hebben dat lager is dan een vergelijkbaar huishouden met bijstand,
hangen bijvoorbeeld samen met de dubbele AHK in de bijstand. Afbouw van de dubbele
AHK acht het kabinet daarom wenselijk. Anderzijds ziet het kabinet ook dat de inkomenspositie
van huishoudens op het sociaal minimum momenteel kwetsbaar is en dat afbouw van de
dubbele AHK kan leiden tot oplopende armoede. Het kabinet heeft geprobeerd om recht
te doen aan beide belangen en om hierin een balans te vinden. Dat heeft geleid tot
het voorstel om de afbouw voor drie jaar te pauzeren. Zoals vermeld staat in het regeerprogramma,
wil het kabinet daarnaast werken aan de lange termijn. Het kabinet heeft de ambitie
om deze kabinetsperiode wetgeving voor te bereiden voor een hervorming van het toeslagen-
en belastingstelsel, en van onderdelen van de sociale zekerheid. Deze hervorming moet
bijdragen aan de versterking van bestaanszekerheid, ook voor mensen op het sociaal
minimum.

Daarnaast wil het kabinet benadrukken dat het inkomen van huishoudens op het sociaal
minimum op andere manieren wordt ondersteund. Zo verlaagt het kabinet de belastingen
via de introductie van een extra schijf in de inkomstenbelasting met een verlaagd
tarief, wat ook doorwerkt in hogere netto-uitkeringen. Daarnaast verhoogt het kabinet
de huurtoeslag vanaf 2026 en vanaf 2027 wordt het eigen risico meer dan gehalveerd.
Dat zijn maatregelen die de inkomenspositie van mensen op het sociaal minimum structureel
verbeteren en daarmee bijdragen aan een structurele verlaging van armoede.

Ook wil het kabinet samen met betrokken partijen in een Nationaal Programma Armoede
en Schulden de langetermijngevolgen van armoede tegengaan. Het kabinet ziet dat er
kinderen jongeren zijn die opgroeien in gezinnen waar armoede van generatie op generatie
wordt doorgegeven en wil daarom samen met gemeenten ervoor zorgen dat het beleid om
(kinder-) armoede aan te pakken verbetert. Ook zal het kabinet aandacht hebben voor
de positie van werkende armen en het tegengaan van niet-gebruik van voorzieningen.

4.3 Alleenverdienersproblematiek

De leden van de fractie van de VVD vragen wat het verschil is tussen de groep die
in aanmerking komt voor de tijdelijke oplossing (circa 6.000 huishoudens) en de groep
van circa 17.000 huishoudens die door het niet gelijklopen van afbouw van de uitbetaling
AHK uit 2009 en de niet gelijklopende afbouw van de dubbele AHK in de bijstandsnorm
onder het sociaal minimum dreigen te vallen. Huishoudens die als gevolg van de alleenverdienersproblematiek
met hun netto-inkomen onder het sociaal minimum komen, zijn aangewezen op aanvullende
bijstand.

Volgens een simulatie van de Belastingdienst betrof dat voor 2023 ongeveer 17.000
huishoudens. Van alle betrokken huishoudens die – eventueel na aanvullende bijstand –
een netto-inkomen op het sociaal minimum heeft, heeft een deel een dusdanig hoog bruto
inkomen dat zij voor een lager bedrag aan inkomensafhankelijke toeslagen in aanmerking
komen.

Bij naar schatting 6.000 huishoudens komt het besteedbaar inkomen daardoor alsnog
lager uit dan bij een bijstandspaar. Het stelsel van inkomensondersteuning is daarmee
ontoereikend voor deze groep.

Deze leden vragen daarnaast of de regering aan de hand van een voorbeeld kan illustreren
waarom de groep die onder de fiscale oplossing valt zoveel groter is dan de groep
die onder sociaal minimum valt. De structurele fiscale oplossing verloopt via de inkomstenbelasting.
De inkomstenbelasting geldt generiek voor alle belastingplichtigen, waardoor het niet
mogelijk is om enkel gericht de doelgroep te bereiken. Een voorbeeld waarom een grotere
groep effect ondervindt van de fiscale oplossing is de keuze voor een iets ruimere
afbouw van de uitbetaalbare algemene heffingskorting. Deze keuze is gemaakt om te
voorkomen dat belastingplichtigen te weinig compensatie ontvangen of door de oplossing
te maken krijgen met een marginale druk van 100%.

De leden van de fractie van de SGP vragen of de regering nauwkeurig kan uitleggen
waarom de groep benadeelden met het voorliggende voorstel elk jaar stijgt, of dit
vooral komt door de instroom en waarop de getallen van 300 extra huishoudens per 2025,
oplopend naar 900 extra huishoudens per 2027 precies zijn gebaseerd. Het aantal huishoudens
dat in de alleenverdienersproblematiek onder het bestaansminimum komt, houdt verband
met de stand van dubbele AHK in het referentieminimumloon (157,5%) ten opzichte van
de stand van de

(maximale) algemene heffingskorting voor een alleenverdienershuishouden (100%). Als
dit verschil kleiner wordt, daalt ook het aantal betrokken huishoudens. Deze verwachte
stijging in het aantal betrokken huishoudens is ten opzichte van het basispad (zonder
dit wetsvoorstel), waarbij de dubbele AHK in het referentieminimumloon vanaf 1 januari
2025 per halfjaar met 2,5 procentpunt wordt afgebouwd. Met de voorgestelde bevriezing
van de afbouw blijft het verwachte aantal betrokken huishoudens de komende drie jaar
constant. Het verschil tussen deze alternatieve afbouwpaden (een dalend, een vlak)
neemt de komende drie jaar toe – en daarmee naar verwachting het aantal betrokken
huishoudens. De aantallen zijn gebaseerd op het verschil in het geschatte aantal betrokken
huishoudens in 2021, 2022 en 2023. Dit betrof ongeveer 300 huishoudens. Dit is echter
een indicatie, omdat de aantallen zijn gebaseerd op voorlopige inkomensgegevens en
het effect van de voorgestelde aanpassing van de AHK per 2025 niet met zekerheid kan
worden ingeschat.

7. Financiële gevolgen voor het Rijk

De leden van de fractie van de VVD vragen of de regering andere indirecte kosten verwacht
dan de kosten voor hogere uitkeringen, zoals de toeslagen die door deze groep ontvangen
(zullen) worden. De regering verwacht geen andere indirecte kosten dan die gemoeid
zijn met de oplossing voor de alleenverdienersproblematiek. De extra kosten voor de
tijdelijke regeling alleenverdienersproblematiek staan vermeld in de budgettaire tabel
van het onderhavige wetsvoorstel. De extra kosten van het onderhavige wetsvoorstel
voor de fiscale oplossing zijn opgenomen in het betreffende wetsvoorstel in het Belastingplan
2025.

Huishoudens die getroffen worden door de alleenverdienersproblematiek lopen als gevolg
van de voorgestelde maatregel meer toeslag mis. Ook duurt de problematiek drie jaar
langer. De regering heeft dit toegelicht bij het wetsvoorstel. Voor overige huishoudens
is er naar verwachting geen doorwerking op toeslagen, omdat het inkomen van bijstandsgerechtigden
onder het inkomensafbouwpunt voor de verschillende toeslagen ligt.

Daarmee heeft de hogere uitkering als gevolg van de bevriezing van de dubbele AHK
in de bijstand geen gevolgen voor het recht op toeslagen.

De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Y.J. van Hijum