Antwoord schriftelijke vragen : Antwoord op vragen van de leden Palmen en Six Dijkstra over de beantwoording van eerdere vragen over de conceptenrichtlijn

Antwoord van Minister Uitermark (Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) (ontvangen
25 september 2024).

Vraag 1

Bent u bekend met het artikel ««Rutte-doctrine» is springlevend: alle ministeries
negeren rechterlijke uitspraken over transparantie» van Follow the Money?1

Antwoord 1

Ja.

Vraag 2

Bent u bekend met het feit dat de vorige Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties in de beantwoording op onze schriftelijke vragen over dit artikel
volhield dat concepten niet zonder beoordeling geweigerd mogen worden? Kunt u, met
toelichting, aangeven of deze beantwoording op juiste gronden heeft plaatsgevonden?2

Antwoord 2

In de Kamerbrief van 12 februari 20243 is aangegeven wat het uitgangspunt is van de destijds geldende rijksbrede Woo-instructie
(2022) over de omgang met concepten: «Een conceptversie van een stuk leent zich naar zijn aard in eerst instantie niet goed
voor openbaarmaking. Dit laat onverlet dat in een voorkomend geval relevante feitelijke
informatie in een concept die niet ook is opgenomen in het definitieve stuk, voor
openbaarmaking in aanmerking komt wanneer er anders een onjuist of onvolledig beeld
zou ontstaan van het besluitvormingsproces. Dit vergt een beoordeling van de onderliggende
relevante concepten. Integrale weigering van concepten zonder deze toets is niet toegestaan
(...).De destijds geldende Woo-instructie (2022) kende echter een «strakkere» tekst die
er in de praktijk op neerkwam dat concepten integraal werden geweigerd. Zo stond –
onder meer – te lezen dat «Concepten van stukken in beginsel niet openbaar worden gemaakt» en «In uitzonderlijke gevallen, bijvoorbeeld als door het niet verstrekken een onjuist
of onvolledig beeld ontstaat over het besluitvormingsproces, kunnen concepten wel
openbaar worden gemaakt».

Zoals ook eerder aangegeven in de Kamerbrief van 12 februari 2024 oogde de Woo-instructie
strakker dan bedoeld, waardoor in de praktijk concepten vaker werden geweigerd dan
zou moeten. Omdat dit niet het doel was van de instructie en omdat we streven naar
transparantie, is de instructie in juli 2024 aangepast4.

Deze aanpassing komt er in de kern op neer concepten vanaf DG-niveau en hoger, en
bij voorkeur de bewindspersoon hebben bereikt, altijd op passageniveau moeten worden
beoordeeld op de vraag of het relevante feitelijke informatie bevat inzake het besluitvormingsproces
dat niet ook al (in een andere vorm) terugkomt in het definitieve stuk. Is hiervan
sprake dan verdient het aanbeveling om het concept in zijn geheel openbaar te maken
wanneer de te verstrekken relevante feitelijke informatie (nagenoeg) gelijkluidend
is met de definitieve tekst die al (deels) openbaar is, dan wel wordt. Openbaarmaking
van dergelijke concepten, lees: vanaf DG-niveau en hoger, is belangrijk wanneer daardoor
inzicht wordt geboden in het voorliggende besluitvormingsproces.

Deze aangepaste lijn betekent nadrukkelijk niet dat álle andere voorliggende concepten
aan dezelfde toets op passageniveau worden onderworpen. Het is in dit kader belangrijk
te realiseren dat er ambtelijk in de regel zeer veel concepten worden gedeeld alvorens
een stuk definitief wordt gesteld. In deze beleidsontwikkelingsfase moet er ruimte
zijn om concepten en gedachten met elkaar te wisselen. Dat kan in de vorm van beleidsalternatieven
zijn, maar kan ook veel vluchtiger zijn: je denkt ergens over na en deelt die gedachte
met een (beleids)collega om vervolgens op iets heel anders uit te komen. In die (beleidsontwikkel)fase
moet nog niet alles openbaar worden gemaakt. Dit mede vanwege het belang van de vrije
gedachtevorming.

In het kader van dit vraagstuk wil ik uw Kamer ook het volgende meegeven. Als gevolg
van digitalisering is de hoeveelheid informatie exponentieel toegenomen. Dit geldt
ook voor concepten van documenten. Voordat een document (Kamerstuk, brief, nota, etc.)
definitief wordt vastgesteld, worden veel conceptversies van dergelijke documenten
binnen de organisaties gedeeld. Het is daarbij geen uitzondering dat het gaat om tientallen
tot honderden verschillende conceptversies van één document, die zich ook nog eens
op verschillende plekken en in verschillende systemen binnen de organisatie bevinden.
Aan de omgang van concepten zit dus ook een belangrijk uitvoerbaarheidscomponent.

Op dit moment worden de termijnen van de Woo in veel gevallen al (drastisch) overschreden.
Een belangrijke oorzaak hiervan is dat onder de Woo alle soorten en aantallen documenten
opgevraagd kunnen worden, waaronder dus ook concepten. Wanneer alle concepten geïnventariseerd,
verzameld en op passageniveau beoordeeld zouden moeten worden, zou dit grote gevolgen
hebben voor de beheersbaarheid van Woo-verzoeken. De ruime openbaarheidswetgeving
in Nederland is een groot goed, maar brengt tegelijkertijd een grote uitvoeringslast
met zich mee. Zoals ook aangekondigd in het regeerprogramma5 start het kabinet daarom op korte termijn een onderzoek naar de uitvoeringslast,
kosten en de (benodigde) capaciteit voor de Woo.

Vraag 3

Bent u bekend met de nieuwe, niet actief openbaar gemaakte nota vanuit uw ministerie
waaruit blijkt dat de Kamer verkeerd is geïnformeerd en dat het ministerie wel degelijk
een Rijksbrede conceptenrichtlijn hanteerde waarbij elk conceptdocument bij voorbaat
niet openbaar gemaakt hoefde te worden?6

Antwoord 3

Ik ben bekend met de gememoreerde nota. Hieruit volgt echter niet dat de Kamer verkeerd
is geïnformeerd over dat er een Rijksbrede conceptenrichtlijn zou zijn met als uitgangspunt
dat elk conceptdocument bij voorbaat niet openbaar gemaakt hoefde te worden. Wel blijkt
hieruit dat er door de (te) strakke formulering in de rijksbrede Woo-instructie in
de praktijk concepten integraal werden geweigerd. Als ook aangegeven in het antwoord
bij vraag 2 was dit niet het doel van de instructie en is het inmiddels aangepast.
Zie ook het antwoord bij vraag 2.

Vraag 4

Zijn er nog additionele richtlijnen of aanverwante documentatie omtrent (niet-)openbaarmaking
van documenten die niet reeds met de Kamer gedeeld zijn? Zo ja, zou u die op korte
termijn alsnog willen verstrekken?

Antwoord 4

Bij de afhandeling van verzoeken is het wettelijke kader van de Woo leidend. De recentelijk
aangepaste rijksbrede Woo-instructie (versie 2024) biedt een intern en praktisch kader
van afhandelingen van Woo-verzoeken die bij de Rijksoverheid worden ingediend. Er
zijn mij hierop geen additionele richtlijnen of aanverwante documentatie bekend die
niet reeds met uw Kamer is gedeeld. Ter verduidelijking wijs ik er nog op dat de openbaar
gemaakte nota waaraan in de vraagstelling wordt gerefereerd geen additionele richtlijn
betreft op het geschetste Woo-toetsingskader maar een analyse van een voorliggende
uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 10 juni 2022 inzake het niet openbaar
maken van conceptversies van de kabinetsreactie van 15 januari 2021 op het rapport
«Ongekend onrecht».

Vraag 5

Kunt u bevestigen dat de vorige Staatssecretaris meer openheid had moeten geven in
haar antwoorden? Kunt u dit nader toelichten?

Antwoord 5

Zoals toegelicht in het antwoord op vraag 2 is door de te strakke formulering in de
oude rijksbrede Woo-instructie de praktijk geweest dat concepten vaker werden geweigerd
dan zou moeten. Op het ontstaan van deze ongewenste praktijk had in voorgaande Kamerbrief
van 12 februari 2024 voor het volledige beeld kunnen worden gewezen.

Vraag 6

Deelt u de visie dat de overheid transparantie hoort te betrachten en het grondrecht
op openbaarheid van bestuur hoort te waarborgen? Zo ja, hoe gaat u ervoor zorg dragen
dat hieraan consequent opvolging wordt gegeven?

Antwoord 6

Ja, ik deel deze visie. Transparantie en openbaarmaking van overheidsinformatie zijn
essentieel voor het goed functioneren van onze democratische rechtsstaat en een betrouwbaar
openbaar bestuur. Het is dan ook van belang dat overheidsorganisaties transparant
zijn over haar overwegingen en aanspreekbaar zijn op genomen besluiten.

Vanuit mijn stelselverantwoordelijk zet ik de komende kabinetsperiode in op een betere
uitvoering én betere uitvoerbaarheid van de Woo. Daarvoor wordt onder andere ingezet
op meer actieve openbaarmaking en snellere afhandeling van Woo-verzoeken. Het kabinet
neemt verschillende maatregelen, zoals aangekondigd in de kabinetsreactie op de Woo-invoeringstoets7 en werkt met het Meerjarenprogramma Openbaarheid en Informatiehuishouding 2024–2025
aan ondersteunende maatregelen. Op die manier werken we stap voor stap toe naar een
opener overheid.