Verslag (initiatief)wetsvoorstel (nader) : Verslag

Nr. 5 VERSLAG

Vastgesteld 6 september 2024

De vaste commissie voor Justitie en Veiligheid, belast met het voorbereidend onderzoek
van dit voorstel van wet, heeft de eer als volgt verslag uit te brengen. Onder het
voorbehoud dat de hierin gestelde vragen en gemaakte opmerkingen voldoende zullen
zijn beantwoord, acht de commissie de openbare behandeling van het voorstel van wet
genoegzaam voorbereid.

Inhoudsopgave

blz.

I.

Algemeen deel

1

1.

Inleiding

1

2.

De aanleiding voor het wetsvoorstel

3

3.

De aanpassing van het geamendeerde wetsvoorstel in het licht van grondwettelijke en
Europeesrechtelijke eisen

4

De amendementen inzake auditief toezicht

4

Het amendement over het aanscherpen van het regime in EBI en AIT

6

4.

Financiële gevolgen en uitvoeringsgevolgen

7

II.

Artikelsgewijze toelichting

7

III.

Overig

8

I. Algemeen deel

1. Inleiding

De leden van de PVV-fractie hebben kennisgenomen van het voorliggende voorstel. Deze
leden stellen een aantal vragen.

De leden van de GroenLinks-PvdA-fractie hebben met interesse het wijzigingsvoorstel
van de regering gelezen. Deze leden waren tijdens de eerdere wetsbehandeling zeer
kritisch op de amendementen van de leden Ellian en Helder en hebben dan ook tegen
deze amendementen gestemd. Deze leden zijn van mening dat de amendementen niet in
overeenstemming zijn met het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM) en
zien deze zienswijze bevestigd in het advies van de afdeling advisering van de Raad
van State. Het is dan ook positief dat de regering dit standpunt overneemt en hierop
handelt door onderliggend wijzigingsvoorstel in te dienen. Deze leden vinden het wel
teleurstellend dat deze stap nodig is. Liever hadden zij gezien dat andere partijen
in de Kamer bij hun stemgedrag rekening hadden gehouden met de rechtsstaat, de Grondwet
en het Europese mensenrechtenverdrag dat ons land heeft ondertekend.

De leden van de VVD-fractie hebben met gemengde gevoelens kennisgenomen van het wijzigingsvoorstel
dat strekt tot het wijzigen van het wetsvoorstel dat door de regering is ingediend
op 6 juni 2023 en ziet op het treffen van maatregelen tegen voortgezet crimineel handelen
in detentie. Deze leden maken nog enkele opmerkingen en stellen een aantal vragen.

De leden van de VVD-fractie onderschrijven de noodzaak die de regering bij herhaling
beschrijft om de maatregelen in het wetsvoorstel zo snel mogelijk in te voeren. Een
groot deel van de maatregelen uit het voorstel van wet tot wijziging van de Penitentiaire
beginselenwet in verband met aanvullende maatregelen tegen georganiseerde criminaliteit
tijdens detentie is op verzoek van deze leden voorbereid. Op welk moment kunnen de
maatregelen worden ingevoerd als de Tweede en Eerste Kamer in 2024 instemmen met dat
wetsvoorstel en onderhavig wetsvoorstel?

De leden van de VVD-fractie vragen voorts naar een nadere duiding van de uitvoering
van de motie-Ellian/Wilders (Kamerstuk 24 587, nr. 956). Kan de regering bevestigen dat ingebruikname van de extra gecompartimenteerde plaatsen
in de extra beveiligde inrichting (EBI), zoals genoemd in de motie, nog steeds is
voorzien in het vierde kwartaal van 2026?

De leden van de NSC-fractie zijn positief over de wijziging van het voorstel van wet
houdende wijziging van de Penitentiaire beginselenwet in verband met aanvullende maatregelen
tegen georganiseerde criminaliteit tijdens detentie. Door deze wijziging wordt het
voorstel in overeenstemming gebracht met hoger recht, te weten de Grondwet, het EVRM
en het recht van de Europese Unie. Dit is van groot belang aangezien het onwenselijk
is wanneer een wet in werking treedt die in strijd is met hoger recht. Voorkomen moet
namelijk worden dat in Nederland een situatie ontstaat waarin in strijd wordt gehandeld
met hoger recht.

De leden van de D66-fractie complimenteren de regering met het indienen van dit wetsvoorstel.
Deze leden zijn van mening dat de Penitentiaire beginselenwet de balans dient te vinden
tussen de veiligheid van de samenleving en de rechten van individuele gedetineerden.
Zij zien bij de behandeling van dit wetsvoorstel de mogelijkheid om met de nieuwe
regering in gesprek te gaan over deze fundamentele vraag. Deze leden vragen de regering
of zij hiervoor heeft gekozen om dit wetsvoorstel door te zetten. Gezien deze nauwe
relatie met rechtsbescherming, geven de leden de alvast de wens te kennen dat zij
graag zouden zien dat zowel de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid als de
Staatssecretaris Rechtsbescherming aansluit bij de plenaire behandeling van deze wet.

De leden van de CDA-fractie hebben kennisgenomen van de Wijziging van het voorstel
van de wet houdende wijziging van de Penitentiaire beginselenwet in verband met aanvullende
maatregelen tegen georganiseerde criminaliteit tijdens detentie (36 583). Deze leden maken graag van de gelegenheid gebruik om enkele vragen te stellen aan
de regering.

De leden van de SP-fractie hebben de Wijziging van het voorstel van wet houdende wijziging
van de Penitentiaire beginselenwet in verband met aanvullende maatregelen tegen georganiseerde
criminaliteit gelezen. Deze leden hebben hier nog een aantal vragen over.

De leden van de SP-fractie willen allereerst benadrukken dat zij zwaar tillen aan
democratisch genomen beslissingen in de Kamer en daarmee het van groot belang vinden
dat amendementen en moties worden uitgevoerd als deze zijn aangenomen. Daar kan niet
lichtvaardig op worden teruggekomen. Deze leden zien echter ook dat dit anders wordt
als amendementen niet uitvoerbaar zijn en in strijd zijn met hoger recht, in dit geval
de Grondwet, het EVRM en het recht van de Europese Unie. In dit geval zien deze leden
dat dit zo is, en dat belang weegt zwaarder dan het uitgangspunt dat door de Kamer
aangenomen voorstellen in beginsel moeten worden gerespecteerd. Hoe is de overtuiging
tot stand gekomen dat met dit voorliggende wetsvoorstel de strijdigheid met hoger
recht wordt opgeheven? Is dit de minimale wijziging die daarvoor nodig was of is de
regering verdergegaan?

De leden van de SGP-fractie hebben kennisgenomen van het voorstel. Zij hebben nog
een enkele vraag.

De leden van de ChristenUnie-fractie hebben kennisgenomen van het wetsvoorstel houdende
de wijziging van de penitentiaire beginselenwet. Deze leden hebben begrip voor deze
wijziging, in het licht van het feit dat het huidige wetsvoorstel – door een tweetal
aangenomen amendementen – in strijd is met de Grondwet en het Unierecht. Zij zijn
van mening dat het onderhavige wetsvoorstel dermate belangwekkend is dat de ontstane
vertraging te betreuren is. Zij hopen dat de onderhavige wijziging zal leiden tot
een snelle doorgeleiding naar de Eerste Kamer. Zij vragen de regering dan ook of zij
deze urgentie deelt, en welke planning zij voor ogen heeft ten aanzien van het wetgevingsproces.

2. De aanleiding voor het wetsvoorstel

De leden van de GroenLinks-PvdA-fractie hebben tijdens de behandeling van het oorspronkelijke
wetsvoorstel vragen gesteld over de proportionaliteit van de wet, in het bijzonder
over het onderscheid tussen generieke en individuele maatregelen. In onderliggend
wijzigingswetvoorstel worden een aantal generieke maatregelen teruggedraaid, maar
niet allemaal. Zo blijft het wetsvoorstel visueel toezicht op advocaat-clientgesprekken
voor álle gedetineerden in de EBI en Afdeling Intensief Toezicht (AIT) toestaan. En
ook het maximum van twee rechtsbijstandverleners blijft gelden voor álle gedetineerden
in deze twee regimes. Kan de regering uitleggen waarom er in voorliggend wijzigingsvoorstel
is gekozen om bepaalde generieke maatregelen wel terug te draaien en anderen niet?
Is overwogen om bij bovengenoemde maatregelen toch een individuele beoordeling te
laten plaatsvinden in plaats van een generieke? Zo nee, waarom niet? Kan de regering
per maatregel die gaat volgen uit voorliggend wetsvoorstel uiteenzetten waarom deze
generiek dan wel individueel wordt toegepast en wat de verschillen in redenatie erachter
zijn?

De leden van de D66-fractie zijn van mening dat de taak van medewetgever van de Tweede
Kamer impliceert dat ook de regering verantwoordelijk is het debat aan te gaan over
de juridische houdbaarheid van amendementen. Deze leden vragen de regering om hierop
te reflecteren. Expliciet vragen zij de regering of zij zich ook bij de behandeling
van dit wetsvoorstel nadrukkelijk zal uitspreken als amendementen in strijd zijn of
op spanning staan met hoger recht.

3. De aanpassing van het geamendeerde wetsvoorstel in het licht van grondwettelijke
en Europeesrechtelijke eisen

De leden van de PVV-fractie vragen de regering aan te geven hoe andere landen die
het EVRM hebben ondertekend, specifiek Frankrijk, Spanje en Italië, invulling geven
aan de ruimte tot inperking van de vertrouwensband tussen rechtsbijstandverlener en
gedetineerde. Kennen deze specifieke landen, of andere «EVRM-landen», audiovisueel
toezicht of enig algemeen toezicht op de gesprekken tussen rechtsbijstandverlener
en gedetineerde? Betreft dit een striktere of soepelere uitleg dan Nederland? Hoe
en op grond waarvan legitimeren zij dit? Welke mogelijkheden destilleert de regering
hieruit ten behoeve van het Nederlandse beleid met in ogenschouw nemend de amendementen?
Welke mogelijkheden heeft de regering reeds tot de inperking van deze vertrouwensband
op grond van de bescherming van de nationale veiligheid? Ziet de regering meer mogelijkheden
ter uitbreiding van deze inperking met oog op nationale veiligheid?

De amendementen inzake auditief toezicht

De leden van de VVD-fractie betreuren dat noch in de memorie van toelichting, noch
in het advies van de Raad van State over de amendementen of in het advies van de Raad
van State over onderhavig wetsvoorstel, concreet op het volgende wordt ingegaan. In
de appreciatie van de Minister over het gewijzigde voorstel van wet staat dat «onderkend
moet worden dat een exact precedent niet eerder aan het Europees Hof voor de Rechten
van de Mens (EHRM) is voorgelegd» (Kamerstuk 36 372, nr. 24). Kan de regering in navolging hiervan bevestigen dat tot op heden nog steeds geen
concrete zaak aan het EHRM is voorgelegd? Kan de regering bevestigen dat niet op voorhand
ervan kan worden uitgegaan dat auditief toezicht als een preventieve maatregel, toegesneden
op een individuele casus na een bevel van een Minister én waarbij het niet de overheid
is die zelf het toezicht uitvoert, in strijd zou komen met het recht op een eerlijk
proces zoals vervat in artikel 6 van het EVRM? Kan de regering ook bevestigen dat
er geen concrete en vergelijkbare zaak is voorgelegd aan het Europees Hof van Justitie?

De leden van de D66-fractie zijn kritisch op de «one-size-fits-all»-benadering van
het visueel toezicht op advocaat-clientgesprekken en een maximum van twee rechtsbijstandverleners.
Het voorliggende wetsvoorstel legt namelijk maatregelen op aan alle gedetineerden
in een EBI of AIT regime, zonder dat hieraan een individuele beoordeling voorafgaat
met het oog op de beperkende maatregelen. Deze leden delen hierbij de zorgen van de
Nederlandse orde van advocaten en vragen de regering te reageren op de bezwaren en
vragen van Nederlandse orde van advocaten in haar brief aan de Kamer.

De leden van de D66-fractie vragen de regering specifiek om toe te lichten waarom
zij een dergelijk generieke maatregel proportioneel acht. Zijn deze maatregelen noodzakelijk
bij alle gedetineerden die zich in een EBI- of AIT-regime bevinden? Hoe verhoudt de
generieke aard van deze maatregelen zich tot de plaatsingscriteria die gelden voor
de EBI en de AIT en daaraan gekoppeld de diverse populatie binnen deze regimes? Waarom
heeft de regering er niet voor gekozen om maatwerk mogelijk te maken? Kan de regering
aangeven welke bezwaren zij heeft tegen maatwerk, zoals bepleit door de Raad van State,
de Nederlandse orde van advocaten en de Afdeling advisering van de Raad voor Strafrechtstoepassing
en Jeugdbescherming?

De leden van de CDA-fractie lezen dat bij het treffen van maatregelen wat betreft
het recht op vertrouwelijk overleg met de advocaat voldaan moet worden aan eisen van
noodzaak, proportionaliteit en subsidiariteit. Deelt de regering de mening dat wanneer
er sprake is van een uiterst gevaarlijke gedetineerde in de EBI of de AIT waarbij
extra maatregelen nodig zijn om voortgezet crimineel handelen in detentie tegen te
gaan, een ander oordeel over de mate proportionaliteit en subsidiariteit aan de orde
kan zijn dan gedetineerden die niet in een extra beveiligde inrichting zitten? Op
welke manier houdt de regering hier rekening mee en op welke manier kan voorkomen
worden dat gedetineerden in de EBI of de AIT via hun advocaat proberen informatie
over criminele activiteiten door te spelen buiten de penitentiaire inrichting?

De leden van de CDA-fractie lezen dat uit jurisprudentie van het EHRM volgt dat vertrouwelijk
contact tussen een gedetineerde en diens advocaat alleen in uitzonderlijke omstandigheden
en op basis van een op het individuele geval toegespitste beoordeling mag worden beperkt.
Deze leden vragen aan de regering wat de reden is dat geconcludeerd wordt dat auditieve
en audiovisuele opnamen in geen geval gerechtvaardigd zijn en dus de beide amendementen
hierover niet opgenomen worden in de wet, nu het EHRM heeft bepaald dat het wel degelijk
in uitzonderlijke gevallen mogelijk is. Wat is volgens de regering dan een uitzonderlijk
geval, als dit niet eens betrekking heeft of de meest gevaarlijke gedetineerden in
de meest beveiligde inrichtingen van ons land? Deze leden vragen of de regering hier
enkele voorbeelden van kan noemen.

De leden van de CDA-fractie vragen of de regering heeft overwogen om een bepaling
te ontwerpen dat ziet op de mogelijkheid tot audiovisuele opnamen tussen de gedetineerde
en diens advocaat in de EBI en AIT, dat berust op een individuele beoordeling.

De leden van de SP-fractie constateren dat de regering aan de Raad van State heeft
gevraagd of een vorm van extra auditief toezicht nog wel mogelijk zou zijn zonder
in strijd te zijn met het hoger recht. De Raad van State geeft aan dat deze randen
al zijn opgezocht. Ditzelfde geldt in feite voor het amendement-Ellian waarin een
strenger regime is voorgesteld. Toch worden nu wijzigingen voorgesteld. Het is deze
leden nog niet geheel helder wat dit nu concreet gaat betekenen voor het dagprogramma
en de rechten van gedetineerden en de beperkingen die daarop mogelijk zijn. Welke
(maximale) beperkingen zijn dan mogelijk en op welke gronden? Kan dit worden verduidelijkt
aan de hand van voorbeelden, wat er mogelijk was op grond van het vorige wetsvoorstel,
het amendement-Ellian, en het thans voorliggende wetsvoorstel daar weer op wijzigt?

De leden van de SGP-fractie lezen dat gelet op de onverenigbaarheid van de amendementen
met de Grondwet, het EVRM en het Unierecht de aangenomen amendementen Helder en Ellian
komen te vervallen in het onderhavige wijzigingsvoorstel. Deze leden constateren dat
op grond van het Wetboek van Strafvordering de bevoegdheid bestaat om in het kader
van het opsporingsonderzoek vertrouwelijke gesprekken tussen twee of meer personen
af te luisteren en op te nemen. Deze bevoegdheid kan ook worden ingezet met betrekking
tot een advocaat. Deze leden vragen de regering of zij voornemens is het wetsvoorstel
inclusief de amendementen Ellian en Helder uit te voeren indien deze opnieuw door
de Tweede Kamer aangenomen worden.

Het amendement over het aanscherpen van het regime in EBI en AIT

De leden van de VVD-fractie hebben ook enkele vragen wat betreft het amendement van
het lid Ellian over bezoek- en telefoonrechten van gedetineerden in de EBI en AIT
met niet-geprivilegieerde contacten. Het bevreemdt deze leden dat ook door de Raad
van State en in de memorie van toelichting geen enkele zaak wordt genoemd, waarbij
het EHRM overwoog dat het loslaten van een wettelijke ondergrens in een concrete zaak
onaanvaardbaar zou zijn. Ook hier vragen deze leden naar een nadere bevestiging dat
een exact precedent niet te vinden is. Sterker nog, zij wijzen de regering erop dat
er diverse arresten gewezen zijn door het EHRM waaruit blijkt dat zelfs isolatie een
te rechtvaardigen maatregel kan zijn.1

De leden van de VVD-fractie vragen ook naar de verhouding tussen het recht op privéleven
van criminele kopstukken enerzijds, en de plicht die de overheid heeft om met alle
juridisch houdbare en beschikbare middelen te zoeken naar maatregelen om voortgezet
crimineel handelen in detentie tegen te gaan. Deze kleine groep deinst er immers niet
voor terug om moordopdrachten te geven, waardoor onschuldige mensen om het leven worden
gebracht. Kan de regering nader toelichten hoe zij de rechten van slachtoffers en
de plicht die de overheid heeft burgers veilig te houden ziet in relatie tot het recht
op privéleven van criminele kopstukken?

De leden van de VVD-fractie hebben niet de indruk dat de op zichzelf lovenswaardige
initiatieven die de Nederlandse orde van advocaten heeft ondernomen (een taskforce
bescherming tegen ondermijning, weerbaarheidstrainingen en het aanstellen van een
vertrouwensadvocaat) voldoende zijn om te voorkomen dat hun cliënten advocaten onder
druk zetten en uiteindelijk bezwijken onder de gigantische druk die een kleine groep
criminele kopstukken uitoefent. Deze leden illustreren dit aan de hand van een concrete
casus. Stel dat in de EBI of een AIT een advocaat, op een bepaalde dag in de ochtend
gedetineerde A bezoekt, en in diezelfde middag onafhankelijk van elkaar gedetineerde
B, C en D. Het is bekend bij de opsporing dat al deze gedetineerden criminele kopstukken
zijn die deel uitmaken van hetzelfde criminele netwerk. De advocaat legt per week
meerdere keren bezoeken af, waarbij telkens gedetineerde A wordt bezocht en later
op dezelfde dag en onafhankelijk van elkaar, gedetineerde B, C en D. Pas maanden later
zijn er aanvullende omstandigheden die er uiteindelijk toe leiden dat de advocaat
wordt aangemerkt als verdachte. Op dat moment kan nimmer meer worden vastgesteld wat
de inhoud was van de gesprekken die eerder zijn gevoerd, ook niet door een onafhankelijke
commissie van advocaten die op verzoek van de Minister inzage zou mogen krijgen. Welke
aanvullende maatregelen treft de regering om dit probleem op te lossen?

De leden van de D66-fractie constateren dat de regering zich heeft voorgenomen het
aantal AIT's uit te breiden. Is de regering van oordeel dat dat, in combinatie met
dit wetsvoorstel, het risico vergroot dat ingrijpende maatregelen worden opgelegd
in gevallen waarin dat niet noodzakelijk is? Deze leden vragen of de regering heeft
overwogen de toets voor een EBI en/of AIT-regime te wijzigen nu zij ervoor kiest de
zwaarte daarvan te wijzigen? Tot slot begrijpen deze leden dat een selectiefunctionaris
na twaalf maanden een besluit neemt over verlenging van een maatregel. Zij vragen
of bij deze toets ook zou kunnen worden gekeken naar de noodzakelijkheid en mogelijk
afzien van visueel toezicht en maximering rechtsbijstand in het individuele geval.

De leden van de D66-fractie vragen hoe het staat met de uitvoering van de motie van
6 maart 2024 van de leden Sneller, Lahlah en Van Nispen, die verzocht om de plaatsingscriteria
voor de AIT te verduidelijken in de Regeling selectie, plaatsing en overplaatsing
van gedetineerden, daarbij te expliciteren bij welke risico’s plaatsing op een AIT
geboden is, en die op het moment van inwerkingtreding van de Wijziging van de Penitentiaire
beginselenwet gepubliceerd te hebben in het Staatsblad (Kamerstuk 36 372, nr. 17). Deze leden vragen de regering toe te lichten hoe zij uitvoering geeft aan deze
motie.

De leden van de D66-fractie hebben enkele specifieke vragen over het visueel toezicht.
Is de regering van oordeel dat het filmen van een vertrouwelijk gesprek tussen advocaat
en cliënt een inbreuk vormt op artikel 6 en/of artikel 8 EVRM? Zo nee, waarom niet?
Zo ja, kan de regering dragend toelichten waarom een dergelijke inbreuk geen schending
oplevert? Deze leden verzoeken de regering bij haar beantwoording te betrekken dat
de aanwezigheid van een camera ertoe kan leiden dat een gedetineerde zich minder vrij
kan voelen in diens onderhoud met diens raadspersoon (het «chilling effect»).

Tot slot constateren de leden van de D66-fractie dat de nieuwe versie van het wetsvoorstel
ruimte geeft aan inperken van communicatiemogelijkheden voor de groep EBI- en AIT-gedetineerden.
Deze wetswijziging voorziet in de mogelijkheid voor de Minister om een tijdelijke
verruiming van het aangescherpte regime toe te staan indien sprake is van bijzondere
omstandigheden die een dergelijke verruiming rechtvaardigen. Deze leden vragen de
regering welke kaders, waarborgen en zekerheden zij inbouwt en hoe de afbouw van deze
inperking vorm krijgt.

4. Financiële gevolgen en uitvoeringsgevolgen

II. Artikelsgewijze toelichting

De leden van de NSC-fractie hebben een vraag over de artikelen 40b en 40c. Artikel
40b bepaalt dat voor de EBI het regime inhoudt dat een gedetineerde één uur per week
bezoek mag ontvangen en éénmaal per week tien minuten één telefoongesprek mag voeren.
Artikel 40c bepaalt dat voor de AIT het regime inhoudt dat een gedetineerde één uur
per week bezoek mag ontvangen en driemaal per week tien minuten één telefoongesprek
mag voeren. In de memorie van toelichting staat vervolgens dat op deze wijze een duidelijk
verschil wordt behouden tussen de EBI en de AIT. Deze leden vragen de regering om
duidelijker te motiveren waarom dit onderscheid wordt gemaakt. Waarom is het van belang
dat er een duidelijk verschil tussen de EBI en de AIT behouden blijft? Wat is de reden
dat een gedetineerde in de AIT recht heeft op driemaal per week tien minuten één telefoongesprek
en een gedetineerde in de EBI recht heeft op éénmaal per week tien minuten één telefoongesprek?

De leden van de NSC-fractie hebben ook vragen over de bevoegdheid van de Minister
om, indien sprake is van bijzondere omstandigheden, tijdelijk het ontvangen van bezoek
en het voeren van telefoongesprekken door gedetineerden te verruimen. Deze leden vinden
het van belang dat bij het verlenen van een tijdelijke verruiming advies wordt gevraagd
bij partijen die op de hoogte zijn van de toestand van de gedetineerde. Aangezien
het niet de lichtste gedetineerden zijn die in een EBI of AIT gedetineerd zitten,
vinden de leden dit van groot belang. Over de toepassing van deze bevoegdheid zal
een ministeriële regeling worden opgesteld. Wordt in de ministeriële regeling voorzien
in een adviesvraag bij een partij die op de hoogte is van de toestand van de gedetineerde?
Deze leden vragen de regering om dit op te nemen in de memorie van toelichting. Dit
geeft zekerheid over dat dit daadwerkelijk bij ministeriële regeling wordt geregeld.
Zij vragen de regering of de ministeriële regeling al gemaakt is en of deze met de
Kamer kan worden gedeeld.

III. Overig

De leden van de PVV-fractie vragen hoe de regering het mogelijk acht dat Artificiële
Intelligentie over tijd een rol gaat spelen om gesprekken tussen rechtsbijstandverlener
en gedetineerde te monitoren.

De fungerend voorzitter van de commissie, Van Nispen

Adjunct-griffier van de commissie, Vroege