Antwoord schriftelijke vragen : Antwoord op vragen van het lid Tseggai over uitbuiting van sekswerkers

Antwoord van Staatssecretaris Van der Burg (Justitie en Veiligheid) (ontvangen 18 april
2023). Zie ook Aanhangsel Handelingen, vergaderjaar 2023–2024, nr. 1306.

Vraag 1

Kent u het bericht «Ruim 100 agencies gevonden die Oost-Europese sekswerkers proberen
te lokken: «Groot risico op uitbuiting»»?1

Antwoord 1

Ja, ik ben bekend met het bericht.

Vraag 2

Deelt u de mening dat sekswerkers die op wervingsadvertenties ingaan een groot risico
lopen om slachtoffer te worden van mensenhandel en seksuele uitbuiting? Zo ja, waarom?
Zo nee, waarom niet?

Antwoord 2

Sekswerk is in Nederland een legaal beroep voor meerderjarigen. Wanneer sprake is
van een uitbuitingssituatie, spreken we van mensenhandel. Dit is expliciet strafbaar
gesteld in artikel 273f Sr. Mensenhandel kan in verschillende vormen voorkomen en
binnen verschillende sectoren plaatsvinden. In het artikel en de uitzending van Pointer
wordt vermeld dat Oost-Europese burgers die er vrijwillig voor kiezen om te werken
in het buitenland via louche wervingsadvertenties van tussenpersonen terecht kunnen
komen in een (seksuele) uitbuitingsituatie. Pointer geeft aan dat personen die zijn
ingegaan op de advertenties niet kunnen stoppen met het (seks)werk als zij hiertoe
zouden besluiten en worden bedreigd. Ook geeft Pointer aan dat deze personen het inkomen
en de woning zoals hen beloofd is, niet ontvangen. In dit geval is er sprake van seksuele
uitbuiting (mensenhandel). Ik vind het beeld dat door Pointer geschetst wordt, waarbij
Oost-Europese burgers onder valse voorwendselen worden gerekruteerd, verschrikkelijk.

Ik deel de mening dat de wervingsadvertenties van netwerken die er op uit zijn personen
seksueel uit te buiten een groot risico vormen voor hun veiligheid. Wervingsadvertenties
die zouden kunnen leiden tot mensenhandel vind ik in iedere sector een groot risico.

Vraag 3

Is het u bekend hoeveel sekswerkers via deze advertenties naar Nederland worden gelokt?

Antwoord 3

In 2022 is het rapport «de Nederlandse seksbranche» gepubliceerd.2 Dit onderzoek is uitgevoerd in opdracht van het Ministerie van Justitie en Veiligheid.
Uit het rapport blijkt dat het niet mogelijk is om harde cijfers over de omvang van
de seksbranche in Nederland in aantallen werkzame sekswerkers te benoemen. Fluctuaties
tussen seizoenen en mobiliteit tussen onderdelen van de branche maken het verzamelen
van dergelijke cijfers ingewikkeld.3

De wervingsadvertenties waar Pointer onderzoek naar heeft gedaan, worden geplaatst
op allerlei online (sociale) platforms. Omdat dit veel verschillende soorten platforms
betreft, is het moeilijk te achterhalen waar deze advertenties precies geplaatst worden.
Omdat het enerzijds complex is de seksbranche in aantallen sekswerkers te duiden en
de wervingsadvertenties anderzijds zeer breed kunnen worden uitgezet, is niet bekend
hoeveel personen via wervingsadvertenties worden gelokt om te werken in Nederland
en hoeveel procent daarvan in een uitbuitingssituatie terecht komt.

Vraag 4

Hoe en door wie wordt er gecontroleerd of deze sekswerkers slachtoffers van mensenhandel
of andere vormen van onderdrukking zijn? Wat is de uitkomst van deze controles?

Antwoord 4

In Nederland voeren gemeenten de regie over toezicht en handhaving van de (vergunde)
seksbranche. In het kader van deze gemeentelijke taak worden bestuurlijke controles
uitgevoerd in zowel de vergunde als onvergunde prostitutiebranche. Tijdens deze controles
wordt ook onderzoek gedaan naar de omstandigheden waaronder de betreffende sekswerkers
aan het werk zijn. Hierbij wordt onder meer gelet op mogelijke signalen van mensenhandel
of andere misstanden. Hoewel dit soort prostitutiecontroles in eerste aanleg bestuurlijke
controles zijn die veelal door en/of onder regie van gemeenten worden uitgevoerd,
kan ook de politie hierbij een rol hebben. De politiemedewerkers van de Teams Migratiecriminaliteit
en Mensenhandel (onderdeel van AVIM), richten zich met name op prostitutiecontroles
waarbij sprake is of vermoedens zijn van signalen van mensenhandel.

Naast (signalen van) mensenhandel kan er ook andere problematiek spelen waardoor de
inzet van politie bij dergelijke controles gewenst is. Denk hierbij aan signalen van
ondermijning, illegaal verblijf of aanwijzingen met betrekking tot een veiligheidsrisico.
De wijze waarop handhaving en toezicht is georganiseerd tussen gemeenten verschilt
sterk en is aan ontwikkeling onderhevig. Dit is onder andere afhankelijk van de aard
en omvang van zowel de vergunde als onvergunde seksbranche binnen een gemeente. Uit
onderzoek blijkt dat in de vergunde branche bijna de helft van de gemeenten periodiek
(1 tot 3 keer per jaar) controles plaatsvinden. Signalen van misstanden in de vergunde
branche komen vooral binnen via de GGD. Daarnaast worden signalen gemeld via Prostitutie
Maatschappelijk Werk organisaties, andere hulpverleningsorganisaties, sekswerkers
zelf, buurtbewoners, exploitanten en klanten. In meer dan een derde van de gemeenten
vinden controles (ook) plaats op basis van klachten van omwonenden. Ongeveer een vijfde
van de gemeenten zegt de controles proactief (het hele jaar door) te doen.4

Vraag 5

Deelt u de mening dat het probleem van mensenhandel in het algemeen en met deze advertenties
in het bijzonder een grensoverschrijdend probleem is? Zo ja, wat wordt er in Europees
verband gedaan om de risico’s die deze advertenties met zich meebrengen kleiner te
maken of wat zou er in Europees verband nog moeten gebeuren? Zo nee, waarom niet?

Antwoord 5

Ja, ik deel de mening dat mensenhandel een ernstige misdaad is waartegen krachtig
moet worden opgetreden. Het gebruik van advertenties waarin personen worden misleid,
wat hen vervolgens extra kwetsbaar maakt om in een (seksuele) uitbuitingssituatie
in Nederland terechtkomen, is onacceptabel. Het voorkomen van slachtoffers begint
bij het creëren van bewustwording en het vergroten van de kennis van potentiële gevaren.
Richtlijn 2011/36/EU5 inzake voorkoming en bestrijding van mensenhandel en de bescherming van slachtoffers
is een belangrijk instrument hierin (zie artikel 18). In deze Richtlijn is opgenomen
dat Europese landen zich inzetten op preventieve maatregelen, waaronder bewustwording
en kennisvergroting, om mensenhandel binnen de EU te voorkomen. Genoemde Richtlijn
wordt op dit moment herzien en binnen de herziening is ook aandacht voor de online
component.

Verder is er op Europees niveau sinds 17 februari 2024 de Digital Services Act (DSA)
voor de lidstaten van de Europese Unie in werking getreden. Deze wetgeving stelt regels
aan tussenhandeldiensten, zoals websites en online platformen, om een veilig en betrouwbaar
internet te bevorderen. Zo zijn er in de Digital Services Act regels opgenomen over
de omgang met illegale inhoud, waar illegale activiteit ook onder valt (artikel 3),
is er voorzien in een kennisgevings- en actiemechanisme voor meldingen van illegale
inhoud (artikel 16), en worden er nadere regels gesteld rondom het misbruik van diensten
door afnemers (artikel 23) en reclame op onlineplatforms.

Vraag 6

Deelt u de mening van de in het bericht genoemde zes organisaties die slachtofferhulp
aanbieden dat het tussenpersonen moeilijk moet worden gemaakt om via misleidende advertenties
sekswerkers te rekruteren? Zo ja, waarom en hoe gaat u dit bevorderen? Zo nee, waarom
niet?

Antwoord 6

Veelal Oost-Europese burgers worden door deze tussenpersonen gelokt via deze misleidende
advertenties en onder valse voorwendselen naar Nederland gehaald wat hen extra kwetsbaar
maakt om slachtoffer te worden van uitbuiting. Dit is een kwalijke zaak waartegen
moet worden opgetreden binnen de kaders die wij hebben.

Het gericht aanpakken van tussenpersonen achter deze misleidende advertenties is echter
lastig. Er wordt onder meer vaak van nummer gewisseld en veelal gecommuniceerd via
versleutelde apps zoals Telegram. Deze werkwijze maakt het lastig om de identiteit
van deze groep te achterhalen en dus gericht aan te pakken. Dit betekent echter niet
dat er geen mogelijkheden zijn om het ze zo moeilijk mogelijk te maken, onder andere
de politie speelt hier een rol in.

Continue wordt door de politie de samenwerking gezocht met landen buiten Europa, maar
ook diverse landen in Oost-Europa waar slachtoffers van mensenhandel vaak vandaan
komen. De politie heeft met vijf onderzoekscentra/universiteiten in Oost-Europa samenwerkingsovereenkomsten
gesloten om de (internationale) informatiepositie ten aanzien van mensenhandel te
verbeteren. De samenwerking met universiteiten in bronlanden is door de politie opgezet
om een betere en bredere samenwerking met academische partners te krijgen, om zo meer
en tijdiger zicht te krijgen op sociale en demografische ontwikkelingen op het gebied
van mensenhandel. Hiermee kunnen op termijn betere informatiebeelden opgesteld worden
die inzicht geven in trends, fenomenen, modus operandi, slachtofferschap en bijbehorende
(risico) indicatoren en criminele samenwerkingsverbanden.

De politie werkt daarnaast met een landelijk coördinatiepunt voor signalen van online
mensenhandel (LCOM), om de opsporing van mensenhandel in de online omgeving beter
vorm te geven. Vanuit dit coördinatiepunt wordt onderzoek gedaan naar online wervingsplatformen
en methodieken. Met een aantal aanbieders van online platformen wordt samengewerkt
om misbruik van hun platform te voorkomen.

Vraag 7

Acht u het mogelijk en wenselijk dat er binnen de Europese Unie alleen nog sekswerkers
mogen worden aangetrokken als herleidbaar wordt welke tussenpersoon er achter een
advertentie zit? Zo ja, waarom en wat gaat u doen om dit te bewerkstelligen? Zo nee,
waarom niet?

Antwoord 7

Zoals hierboven benoemd is het ontzettend lastig om de identiteit te achterhalen van
de tussenpersonen van wervingsadvertenties. Een van de redenen hiervoor is dat de
advertenties op allerlei online platforms kunnen worden geplaatst en gecommuniceerd
wordt via versleutelde apps zoals Telegram. Het is nooit volledig te voorkomen dat
dergelijke advertenties, waarbij de tussenpersoon niet herleidbaar is, worden geplaatst.

Hoewel een initiatief zoals genoemd in de vraag wenselijk kan worden geacht, is het
gezien het bovenstaande zeer ingewikkeld om een dergelijk initiatief op te zetten.
Zoals hierboven aangegeven wordt de Richtlijn 2011/36/EU op dit moment herzien en
in deze richtlijn worden verschillende maatregelen benoemd hoe mensenhandel – ook
binnen de seksbranche – kan worden voorkomen en aangepakt. In Europees verband wordt
samengewerkt om deze richtlijn zo goed mogelijk te implementeren.

Vraag 8

Bent u na deze berichtgeving nog steeds van mening dat er geen landelijk politieteam
mensenhandel hoeft te komen? Zo ja, hoe denkt u dan dat deze internationale vorm van
zware en mensonterende criminaliteit zonder een specialistisch politieteam wel effectief
kan worden aangepakt? Zo nee, gaat u dan bevorderen dat dat politieteam er wel gaat
komen?

Antwoord 8

Ik deel het beeld dat mensenhandel een mensonterende en zware vorm van criminaliteit
die effectief en daadkrachtig moet worden aangepakt. Daarom is het goed te vermelden
dat er bij politie al personen met specialistische kennis rond het delict mensenhandel
werkzaam zijn binnen de zogenoemde Teams Migratiecriminaliteit en Mensenhandel (TMM)
die vallen onder de Afdelingen Vreemdelingenpolitie, Identificatie en Mensenhandel
(AVIM). Bij de start en oprichting van de Nationale Politie is de opsporing van het
delict mensenhandel bewust in elke eenheid onder de AVIM gebracht. Voor een effectieve
en daadkrachtige aanpak van het delict mensenhandel is voor sommige verschijningsvormen
van het delict mensenhandel eenheid overstijgende samenwerking benodigd. In dit kader
is de politie een pilot gestart om (inter)nationale netwerken, die landelijk opereren,
effectief en efficiënt aan te kunnen pakken. Binnen die pilot is een centraal coördinatiepunt
ingericht waar alle regionale TMM's bij zijn aangesloten. Vanuit dit punt worden,
onder landelijke regie, eenheid overstijgende opsporingsonderzoeken naar dergelijke
criminele netwerken uitgevoerd. Een voordeel van deze landelijke werkwijze is dat
er optimaal gebruik kan worden gemaakt van de lokale en regionale kennis en ketensamenwerking
aangezien er vele partners betrokken zijn bij de aanpak van mensenhandel en de TMM's
van de betreffende eenheden daar goed zicht op hebben. Hierdoor kunnen deze criminele
netwerken effectief worden bestreden. Het landelijke coördinatiepunt fungeert binnen
dergelijke onderzoeken tevens als contactpunt voor het buitenland zodat alles centraal
binnenkomt en er makkelijker internationaal kan worden.

Ten aanzien van de internationale component van het delict mensenhandel is het goed
te vermelden dat politie werkt aan het leggen van verbinding tussen internationale
elementen van mensenhandel en het verbeteren van de samenwerking met de zogenoemde
bronlanden van mensenhandel, bijvoorbeeld door het plaatsen van politieliaisons met
taakaccent mensenhandel in een drietal landen. Middels de afspraken in de Veiligheidsagenda
is afgesproken dat politie zorgdraagt voor een internationaal fenomeenbeeld, waarmee
geprioriteerd kan worden op de meest effectieve interventies.

Tevens vindt er operationele samenwerking op Europees niveau plaats. Nederland is
driver van het European Multidisciplinary Platform Against Criminal Threats – Trafficking
in Human Beings (hierna EMPACT THB) dat ziet op de Europese operationele samenwerking
van opsporingsdiensten en het OM in de aanpak / bestrijding van mensenhandel. Het
is een permanent samenwerkingsverband waaraan 44 landen deelnemen en waarbij wordt
samengewerkt met landen buiten dit samenwerkingsverband. EMPACT THB wordt permanent
ondersteund door Europol, Eurojust, Cepol Frontex (vier EU-agentschappen) en Interpol.
EMPACT THB bestaat uit 22 deelprogramma’s. Nederland speelt hierin een actieve rol
en is niet alleen deelnemer aan alle 22 deelprogramma’s maar van vier projecten zelfs
leader en van vijf projecten co-leader.

Er doen 29 landen en vier EU-agentschappen deel aan dit traject. Er is binnen het
EMPACT-project aandacht voor de diverse vormen van mensenhandel, zoals seksuele uitbuiting,
arbeidsuitbuiting en uitbuiting door middel van gedwongen criminaliteit. De deelname
aan het EMPACT-project is multidisciplinair, waarbij politie, de NLA, KMar en OM nauw
samenwerken met de partijen binnen de EU.

Vraag 9

Wat is de stand van zaken ten aanzien van de herziening van het mensenhandelartikel
uit het wetboek van Strafrecht? Wordt daarin ook geregeld dat misleiding van sekswerkers
via advertenties beter strafrechtelijk aan te pakken wordt? Zo nee, waarom niet?

Antwoord 9

De uitbreiding en modernisering van het wetsartikel waarin de strafbaarstelling van
mensenhandel wordt geregeld (artikel 273f Wetboek van Strafrecht) is op 22 november
2023 voor advies aanhangig gemaakt bij de Afdeling Advisering van de Raad van State.
Het advies is op 7 februari 2024 vastgesteld en op 12 februari gepubliceerd. Op dit
moment wordt het advies verwerkt. De verwachting is dat het nader rapport en het wetsvoorstel
dit voorjaar aan uw Kamer wordt aangeboden.

Misleiding is in het huidige wetsartikel alsook in het nieuwe, expliciet opgenomen
als een manier waarmee ten aanzien van mensen kan worden gehandeld en waarmee mensen,
onder meer, tot sekswerk kunnen worden bewogen dan wel gedwongen. Voor zover mensen
tot sekswerk zijn bewogen, onder meer door misleiding, is zulks dus al naar huidig
recht strafbaar als mensenhandel.