Antwoord schriftelijke vragen : Antwoord op vragen van het lid Brekelmans over de Kamerbrief over de inzet voor de jaarlijkse Vergadering van verdragspartijen van het Statuut van Rome

Antwoord van Minister Bruins Slot (Buitenlandse Zaken), mede namens de Minister van
Justitie en Veiligheid (ontvangen 12 maart 2024).

Vraag 1

Welke stappen bent u wanneer van plan te zetten om te beoordelen of het zinvol is
een amendementsvoorstel rond het misdrijf agressie in te dienen, zoals beschreven
in de Kamerbrief over de inzet voor de jaarlijkse Vergadering van verdragspartijen
van het Statuut van Rome?1

Antwoord 1

Met het oog op de Herzieningsconferentie, die ten behoeve van de in 2010 in Kampala
aangenomen amendementen inzake het misdrijf agressie zal worden georganiseerd in 2025,
zal in de komende maanden de discussie over de Kampala-amendementen in diverse gremia
worden gevoerd.

Het Nederlandse standpunt in deze discussie is ongewijzigd: vanaf het begin van de
onderhandelingen over het Statuut van Rome in de jaren ’90 heeft het Koninkrijk der
Nederlanden zich een voorstander betoond van het toekennen van dezelfde rechtsmacht
aan het Internationaal Strafhof (ISH) over het misdrijf agressie als over de overige
drie in het Statuut opgenomen kernmisdrijven (genocide, misdrijven tegen de menselijkheid
en oorlogsmisdrijven). Het kabinet blijft dit standpunt zowel in bilateraal als in
multilateraal verband uitdragen. Zie in dit verband ook de kabinetsreactie op het
CAVV advies «rechtsmacht en immuniteiten bij het berechten van het misdrijf agressie».2

In de appreciatie3 van de aangehouden motie van het lid Sjoerdsma4 – die op 19 januari 2023 werd ingediend bij het tweeminutendebat Raad Buitenlandse
Zaken en waarin de regering werd verzocht om het Statuut van Rome te amenderen op
artikel 15 bis – heeft het kabinet aangegeven de ontwikkeling van het internationale
draagvlak voor het amenderen van het Statuut van Rome op dit punt nader te zullen
onderzoeken, om vervolgens in de loop van 2024 te beoordelen of het zinvol is om met
gelijkgezinde partners een amendementsvoorstel in te dienen dat tijdens de Herzieningsconferentie
kan worden behandeld. In dat kader neemt Nederland deel aan de door Duitsland opgerichte
Group of Friends for the Strengthening of the ICC’s Jurisdiction over the Crime of
Aggression. Deelname aan deze Group of Friends biedt de gelegenheid om een beeld te vormen van het internationale krachtenveld en
van de reikwijdte van de inhoudelijke discussies die worden gevoerd over een eventueel
amendementsvoorstel.

Vraag 2

Bent u van plan zelf stappen te zetten of initiatieven te ontplooien om draagvlak
onder andere landen te zoeken voor de indiening van een dergelijk voorstel? Zo ja,
welke zijn dit?

Antwoord 2

Duitsland heeft in dit verband het initiatief genomen door het oprichten van de Group of Friends. In lijn met staand beleid en met de reactie op de hierboven genoemde motie van het
lid Sjoerdsma steunt Nederland dit initiatief. Naast deelname aan de Group of Friends, is het kabinet op dit moment echter niet van plan om zelf verdere stappen te zetten
of initiatieven te ontplooien, omdat deze Group of Friends voldoende gelegenheid biedt om met alle relevante partijen een inhoudelijke discussie
te voeren en om een beeld te vormen van het internationale krachtenveld.

Vraag 3

Klopt het dat dit amendementsvoorstel erover zou gaan het Statuut van Rome te amenderen
op artikel 15bis?

Antwoord 3

De discussies over een eventueel amendementsvoorstel spitsen zich inderdaad primair
toe op artikel 15 bis van het Statuut van Rome. Deze bepaling heeft betrekking op
de voorwaarden voor de uitoefening van rechtsmacht door het ISH over het misdrijf
agressie, in de gevallen waarin een situatie door een staat die partij is bij het
Statuut bij de Aanklager wordt aangegeven (State Party referral), of in de gevallen waarin de Aanklager uit eigen beweging een onderzoek opent (proprio motu).

Vraag 4

Hoe verhoudt het mogelijk alsnog nemen van actie zich tot het ontraden van de aangehouden
motie-Sjoerdsma (21 501-02, nr. 2588) die Nederland verzocht zich in te zetten voor amendering van het Statuur van Rome
op artikel 15bis?5

Antwoord 4

Het standpunt van het kabinet is ongewijzigd. In de appreciatie van de aangehouden
motie van het lid Sjoerdsma heeft het kabinet aangegeven het opportuun te achten om
in de loop van 2024 te beoordelen of het, gelet op de ontwikkeling van het internationale
draagvlak, zinvol is om met gelijkgezinde partners een amendementsvoorstel in te dienen
dat tijdens de Herzieningsconferentie kan worden behandeld. De motie is slechts ontraden
voor zover deze moest worden gelezen als een verzoek aan de regering om reeds voor
een dergelijke beoordeling een voorstel tot wijziging van artikel 15 bis van het Statuut
van Rome aan de depositaris van het Statuut voor te leggen.

Vraag 5

Hoe beoordeelt u de risico’s van negatieve effecten op relaties met voor de Nederlandse
veiligheid belangrijke bondgenoten die geen partij zijn bij het Strafhof, zoals de
Verenigde Staten, als artikel 15bis in werking zou treden?

Antwoord 5

Het opstarten van een procedure die gericht is op het wijzigen van artikel 15 bis
van het Statuut van Rome zou zowel bij staten die partij zijn bij dit Statuut, als
bij staten die geen partij zijn bij dit Statuut – zoals de Verenigde Staten – tot
weerstand kunnen leiden. Hoewel het ongewis is of een dergelijke procedure uiteindelijk
succesvol zal zijn, zou reeds het opstarten daarvan al op korte termijn het ongewenste
effect kunnen hebben dat de verbeterde relatie tussen het ISH en de Verenigde Staten
onder druk komt te staan. Dergelijke risico’s zullen door het kabinet worden meegewogen
bij de uiteindelijke beoordeling van de opportuniteit van (het steunen van) het indienen
van een amendementsvoorstel.

Vraag 6

Deelt u de mening dat het draagvlak voor het Strafhof nog verder onder druk komt te
staan wanneer artikel 15bis wordt uitgebreid? Zo nee, waarom niet?

Antwoord 6

De huidige regeling in artikel 15 bis van het Statuut van Rome is een moeizaam bereikt
compromis en tegen die achtergrond moet rekening worden gehouden met het feit dat
de inzet voor een amendering van artikel 15 bis niet door alle verdragspartijen en
derde staten zal worden verwelkomd.

Tegelijkertijd is er onder de verdragspartijen ook steun om de huidige regeling inzake
de rechtsmacht van het ISH over het misdrijf agressie gelijk te trekken met de rechtsmacht
over de andere kernmisdrijven. Zo wordt door meerdere staten betreurd dat het ISH
door de huidige regeling geen rechtsmacht kan uitoefenen over het misdrijf agressie
dat in en tegen Oekraïne wordt gepleegd door onderdanen van de Russische Federatie.
Daarnaast zijn verschillende staten van mening dat er überhaupt geen overtuigende
inhoudelijke argumenten kunnen worden aangevoerd ter rechtvaardiging van het feit
dat de rechtsmacht van het ISH over het misdrijf agressie aanzienlijk beperkter is
dan de rechtsmacht van het ISH over de overige in het Statuut van Rome opgenomen kernmisdrijven.
Zij streven daarom vanuit het oogpunt van accountability naar het gelijktrekken van de regeling inzake de rechtsmacht over het misdrijf agressie
met de regeling inzake de rechtsmacht over de overige kernmisdrijven, waardoor ook
verwijten van selectiviteit en dubbele standaarden minder kracht zullen krijgen.

Welke gevolgen de uitbreiding van de rechtsmacht van het ISH over het misdrijf agressie
onder het huidige gesternte zal hebben voor het draagvlak voor het Strafhof zal in
de komende maanden nader worden onderzocht.

Vraag 7

Deelt u de mening dat het Strafhof de bestaande taken beter zou kunnen uitvoeren in
plaats van de bevoegdheden van het Strafhof verder uit te breiden? Zo nee, waarom
niet?

Antwoord 7

Het kabinet hecht grote waarde aan de bevordering van de ontwikkeling van de internationale
rechtsorde, conform de in artikel 90 van de Grondwet neergelegde opdracht. Het bestrijden
van straffeloosheid voor internationale misdrijven en het bijdragen aan goed functionerende
internationale hoven en tribunalen die de daders van dergelijke misdrijven aansprakelijk
kunnen stellen, zijn belangrijke prioriteiten van het Nederlandse buitenland- en mensenrechtenbeleid,
zoals ook neergelegd in de beleidsnota Mensenrechten, Democratie en Internationale
Rechtsorde. Het ISH is een cruciale organisatie in deze strijd tegen straffeloosheid
en daarom blijft het kabinet zich actief inzetten voor het uitbreiden van het aantal
partijen bij het Statuut van Rome en voor het vullen van de lacunes in de rechtsmacht
van het Strafhof.

Vraag 8

Hoe beoordeelt u werking van artikel 15bis in combinatie met artikel 8bis lid 2 (f)?

Antwoord 8

Volgens het Statuut van Rome kan er uitsluitend sprake zijn van het misdrijf agressie
(begaan door een individu) als er tevens sprake is van een daad van agressie (begaan
door een staat). Door middel van de Kampala-amendementen uit 2010 is in het eerste
lid van artikel 8 bis een definitie van het misdrijf agressie toegevoegd aan het Statuut
van Rome. Voor de toepassing van deze definitie in het eerste lid, wordt in het tweede
lid van artikel 8 bis aangegeven wat er wordt verstaan onder een «daad van agressie».

In artikel 8 bis, tweede lid, sub f, wordt «het feit dat een Staat toestaat dat zijn
grondgebied, dat hij aan een andere Staat ter beschikking heeft gesteld, door die
andere Staat wordt gebruikt om een daad van agressie te plegen tegen een derde Staat»
als een opzichzelfstaande «daad van agressie» aangemerkt. Of deze daad van agressie
(begaan door een Staat) ook het misdrijf agressie (begaan door een individu) oplevert,
zal in het licht van de concrete omstandigheden van het geval door het ISH moeten
worden beoordeeld op basis van de definitie die is neergelegd in het eerste lid van
artikel 8 bis. Zo moet er volgens het eerste lid onder meer sprake zijn van een daad
van agressie «die door zijn aard, ernst en schaal een onmiskenbare schending (manifest violation) vormt van het Handvest van de Verenigde Naties».

Door middel van de Kampala-amendementen zijn daarnaast de artikelen 15 bis en 15 ter
aan het Statuut toegevoegd, waarin wordt aangegeven onder welke voorwaarden het ISH
rechtsmacht kan uitoefenen over het misdrijf agressie. Dat is op grond van deze artikelen
enkel het geval indien zowel de slachtofferstaat als de agressorstaat de rechtsmacht
van het ISH over het misdrijf agressie hebben aanvaard, of indien de situatie waarin
dit misdrijf lijkt te zijn begaan door de VN-Veiligheidsraad – handelend onder hoofdstuk
VII van het VN-Handvest – wordt verwezen naar de Aanklager van het ISH.

Vraag 9

Zou bovenstaande combinatie kunnen betekenen dat Europese NAVO-bondgenoten, zoals
Nederland of Duitsland, in beeld kunnen komen als «medeplichtige» aan het misdrijf
agressie, indien bijvoorbeeld de Verenigde Staten een militaire operatie uitvoeren
die volgens het Strafhof geen volkenrechtelijk mandaat heeft en zij daarbij mogelijk
gebruiken maken van in Europa opgeslagen wapens en reservedelen of militaire bases
in Europa, zoals bijvoorbeeld vliegbasis Ramstein?

Antwoord 9

Voor de omstandigheden waaronder staten medeplichtig kunnen zijn aan een internationaal
onrechtmatige daad, zoals een daad van agressie, verwijs ik naar de Kamerbrief van
12 januari 2024 houdende de zienswijze van het kabinet op het concept van medeplichtigheid.6

Staten kunnen niet strafrechtelijk aansprakelijk gesteld worden op basis van het internationaal
recht en het strafrechtelijke concept van medeplichtigheid geldt dus niet tussen staten.
Zoals hierboven al aangegeven, ziet artikel 8 bis, tweede lid, sub f, niet op medeplichtigheid,
maar op de vraag of een staat een daad van agressie heeft gepleegd.

Vraag 10

In hoeverre kunnen activiteiten van staten worden aangemerkt als agressie als ze voortkomen
uit de Responsibility to Protect?

Antwoord 10

De handelingen van staten kunnen volgens het Statuut van Rome worden aangemerkt als
daad van agressie wanneer deze voldoen aan de voorwaarden die zijn neergelegd in artikel 8
bis, tweede lid, waarin ook een lijst met concrete gedragingen is opgenomen. In algemene
zin gaat het om het gebruik van wapengeweld door een staat tegen de soevereiniteit,
territoriale integriteit of politieke onafhankelijkheid van een andere staat, of op
enige andere wijze die onverenigbaar is met het VN-Handvest.

Volgens het kabinet bestaan er drie mogelijke rechtsgronden voor het gebruik van geweld
door staten. Dit zijn het recht op zelfverdediging op basis van artikel 51 van het
VN-Handvest, een mandaat verleend in een resolutie van de VN-Veiligheidsraad of een
uitnodiging of toestemming van de staat waar geweld gebruikt wordt. Zoals toegelicht
in de kabinetsreactie op het eindrapport van de Expertgroep inzake humanitaire interventie7, is het kabinet van mening dat humanitaire interventie, dan wel geweldgebruik op
basis van de Responsibility to Protect-doctrine, op dit moment geen uitzondering vormen op het interstatelijk geweldverbod.

Volgens het kabinet is geweldgebruik in het kader van de‘Responsibiliy to Protect alleen mogelijk met een mandaat van de VN-Veiligheidsraad. Dit is ook opgenomen in
het einddocument van de VN-wereldtop in 2005 en verschillende resoluties van de Algemene
Vergadering van de VN.

Vraag 11

In hoeverre betekent (het voorbereiden van) een amendementsvoorstel rondom het misdrijf
agressie dat een groot beslag zal worden gelegd op de beschikbare financiën van het
Strafhof, die daardoor niet voor andere zaken kunnen worden ingezet?

Antwoord 11

Een eventuele amenderingsprocedure zal niet of nauwelijks een beslag leggen op de
beschikbare financiën van het Strafhof. Krachtens het besluit van de in 2010 in Kampala
georganiseerde Herzieningsconferentie zal uiterlijk op 17 juli 2025 – zeven jaar na
de activering van de (beperkte) rechtsmacht van het ISH over het misdrijf agressie
– een Herzieningsconferentie moeten worden georganiseerd waar de Kampala-amendementen
worden geëvalueerd, ongeacht de vraag of er tijdens die evaluatie ook een amendement
op het Statuut zal worden behandeld. Het behandelen, aannemen en ratificeren van amendementen
is daarnaast een kwestie voor de verdragspartijen en niet voor het Strafhof.

Mocht een eventueel amendement op het Statuut in 2025 worden aangenomen, dan zal vervolgens
de inwerkingtreding van dat amendement naar alle waarschijnlijk nog jarenlang op zich
laten wachten. Pas op het moment dat het Strafhof na de inwerkingtreding van het amendement
een (voorbereidend) onderzoek opent naar een vermeend misdrijf van agressie waar het
op basis van het amendement rechtsmacht over heeft, zullen er daadwerkelijk kosten
worden gemaakt. Het Strafhof mag namelijk uitsluitend budget aanvragen voor daadwerkelijke
onderzoeken en strafzaken.

Vraag 12

Hoe beoordeelt u het risico dat een hernieuwde poging om de Russische agressie tegen
Oekraïne via het Strafhof in plaats van via een ad-hoc tribunaal (conform de oproepen
van onder andere Oekraïne zelf en de Parlementaire Assemblee van de Raad van Europa)
te berechten, kan zorgen voor verdeeldheid onder Westerse landen, omdat bijvoorbeeld
het VK en Frankrijk de toevoeging van het misdrijf agressie aan het Statuut van Rome
niet gesteund hebben en dus waarschijnlijk niet open zullen staan voor een nog verdere
uitbreiding hiervan via artikel 15bis?

Antwoord 12

Het kabinet ziet een eventuele amendering van het Statuut van Rome niet als een hernieuwde
poging om de Russische agressie tegen Oekraïne via het ISH te berechten. Het is immers
nog ongewis of er voldoende internationaal draagvlak voor een dergelijke amendering
zal bestaan en bovendien zal de inwerkingtreding daarvan veel tijd in beslag nemen.
Een eventuele amendering van het Statuut van Rome is bedoeld om op (middel)lange termijn
een lacune in de rechtsmacht van het ISH te vullen, zodat er in de toekomst geen sprake
hoeft te zijn van de oprichting van mogelijke ad hoc agressietribunalen.

In de komende maanden zal worden geïnventariseerd hoe het internationale draagvlak
voor een amendering van het Statuut van Rome zich sinds de Herzieningsconferentie
in Kampala heeft ontwikkeld en of de steun van staten voor de oprichting van een ad
hoc agressietribunaal voor de Russische agressie tegen Oekraïne ook zal leiden tot
steun voor het op termijn uitbreiden van de rechtsmacht van het ISH over het misdrijf
agressie.

Vraag 13

Kunt u toezeggen, mede gelet op de demissionaire status van het kabinet, geen vervolgstappen
te zetten inzake de amendering van artikel 15bis of andere artikelen van het Statuut
van Rome, zoals Nederland diplomatiek verbinden aan de indiening van een amendementsvoorstel
of het organiseren van initiatieven om actief draagvlak te creëren voor amendering,
zonder dat de Kamer voorafgaand over de Nederlandse inzet nader is geïnformeerd en
hierover een debat heeft plaatsgevonden?

Antwoord 13

Ja. Als het kabinet het initiatief wil nemen om een amendementsvoorstel in te dienen
voor behandeling tijdens de Herzieningsconferentie in 2025 – of als het kabinet zich
diplomatiek wil verbinden aan de indiening van een dergelijk amendementsvoorstel –
dan zal het kabinet de Kamer daarover tijdig informeren, zodat de Kamer kan besluiten
of daarover een debat moet worden gevoerd.