Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport : Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport

Nr. 4 ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT1

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 11 september 2023 en het nader rapport d.d. 18 september 2023, aangeboden aan
de Koning door de Staatssecretaris van Financiën. Het advies van de Afdeling advisering
van de Raad van State is cursief afgedrukt.

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 28 augustus 2023, no. 2023001876,
machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake
het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies,
gedateerd 11 september 2023, no. W06.23.00258/III, bied ik U, hierbij aan.

Het kabinet is de Afdeling erkentelijk voor de voortvarendheid waarmee het advies
over het bovenvermelde voorstel is uitgebracht.

Naar aanleiding van het advies, dat hieronder cursief is opgenomen, merk ik het volgende
op.

Bij Kabinetsmissive van 28 augustus 2023, no. 2023001876, heeft Uwe Majesteit, op
voordracht van de Staatssecretaris Fiscaliteit en Belastingdienst, bij de Afdeling
advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van
wet op de belasting van personenauto's en motorrijwielen 1992 en de Wet waardering
onroerende zaken in verband met het herwaarderen van de proceskostenvergoeding en
vergoeding van immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn (Wet
herwaardering proceskostenvergoedingen WOZ en BPM), met memorie van toelichting.

Het wetsvoorstel maakt deel uit van het Pakket Belastingplan 2024. Het voorstel betreft
een wijziging van de Wet Waardering onroerende zaken (Wet WOZ) en de Wet op de belasting
van personenauto’s en motorrijwielen 1992 (Wet BPM 1992). De wijziging ziet op een
aanpassing van de proceskostenvergoeding in bezwaar-, beroep- en hoger beroepsprocedures
en van de vergoeding van immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke
termijn.

De Afdeling advisering van de Raad van State onderschrijft de in de toelichting geconstateerde
problemen van overbelasting door dit soort procedures en heeft begrip voor het voornemen
van de regering om op korte termijn in te grijpen. Wel wijst zij erop dat vergelijkbare
problemen zich ook in andere rechtsgebieden voordoen en het kabinet momenteel daarvoor
ook oplossingsrichtingen verkent. Uit de toelichting blijkt onvoldoende waarom het
voorstel vooruitloopt op de uitkomsten van deze verkenning. In het licht daarvan en
gelet op de aard en de inhoud van dit voorstel mist de Afdeling een nadere toelichting
waarom dit voorstel is opgenomen in het Pakket Belastingplan 2024.

1. Aanleiding en inhoud van het voorstel

Aanleiding voor het wetsvoorstel zijn signalen van verschillende partijen die betrokken
zijn bij bezwaar- en beroepsprocedures op grond van de Wet WOZ en Wet BPM 1992.2 De laatste jaren is sprake van een sterke toename in het aantal procedures, wat tot
gevolg heeft dat de keten overbelast raakt. Dit zorgt voor langere doorlooptijden
en hogere kosten in bijvoorbeeld de rechtspraak.3 Daarbij valt op dat belanghebbenden in de procedures steeds vaker worden vertegenwoordigd
door een professionele rechtsbijstandverlener die veelal optreedt op basis van het
«no cure no pay»-principe. Dat houdt in dat een burger of bedrijf niets betaalt als
een bezwaar of beroep wordt afgewezen, maar dat de rechtsbijstandsverlener bij gegrondverklaring
de proceskostenvergoeding ontvangt. Vaak ontvangt deze gemachtigde ook de eventuele
vergoeding van immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn.

Volgens de regering staat het huidige systeem van toekenning van proceskosten niet
meer in verhouding tot de ontstane praktijk. In de toelichting wordt erop gewezen
dat forfaitaire vergoedingen bedoeld zijn als tegemoetkoming voor de gemaakte proceskosten,
maar dat nu feitelijk sprake is van overcompensatie.4 Het voorstel kent daarom aan de proceskostenvergoeding voor de procedures op grond
van de Wet WOZ en de Wet BPM 1992 een wegingsfactor van 0,25 toe indien een belanghebbende
inhoudelijk in het gelijk wordt gesteld. Dit staat in de bezwaarfase gelijk aan een
werkbelasting van ongeveer 3 uur.5 Indien een belanghebbende slechts op procedurele gronden in het gelijk wordt gesteld,
behelst het voorstel een wegingsfactor van 0,10 voor de proceskostenvergoeding. Hiermee
wordt beoogd om misbruik van procesrecht tegen te gaan en de keten te ontlasten.6

Het voorstel bevat tevens een vast bedrag voor een vergoeding van de immateriële schade
van € 50 per half jaar termijnoverschrijding. Dat bedrag is inmiddels ook al door
enkele lagere rechters gehanteerd. Volgens de regering sluit dat bedrag beter aan
bij het financiële belang dat met de gevoerde procedures is gemoeid en bij de te verwachten
beperkte gevoelens van spanning en frustratie bij de belanghebbenden in dergelijke
zaken, dan het bedrag van € 500 dat nu in de rechtspraak wordt gehanteerd.7 Tot slot wordt voorgesteld de proceskostenvergoeding en eventuele andere vergoedingen
uit te betalen aan de belanghebbende. Het is dan niet meer mogelijk om de betalingen
rechtstreeks te laten overmaken op de bankrekening van de gemachtigde.8

2. Reikwijdte

De toelichting stelt terecht vast dat de belastingrechtspraak vastloopt mede als gevolg
van de grote aantallen bezwaar- en beroepsprocedures inzake de Wet WOZ en Wet BPM
1992 die de afgelopen jaren worden gevoerd door «no cure no pay»-bedrijven. In het
jaarverslag van de Raad voor de rechtspraak wordt erop gewezen dat in toenemende mate
andere zaken worden verdrongen door de grote druk van de gerechtelijke WOZ en BPM-procedures.9

Het gaat daarbij ook om zaken die vanuit maatschappelijk oogpunt van groter belang
zijn. De belangen van rechtzoekende burgers worden daarmee direct geschaad. Ook in
individuele zaken wijzen rechters in toenemende mate op misstanden met betrekking
tot de «no cure no pay»-praktijk. Dit heeft reeds geleid tot het in diverse individuele
gevallen verlagen van verzochte proceskostenvergoedingen en/of vergoeding van immateriële
schade.10 De Afdeling advisering heeft dan ook begrip voor de noodzaak om op korte termijn
in te grijpen.

De Afdeling wijst er daarbij wel op dat het geschetste probleem zich niet beperkt
tot de in de toelichting genoemde rechtsgebieden, hetgeen ook door de regering wordt
opgemerkt. In verschillende bestuursrechtelijke trajecten loopt de keten vast, mede
als gevolg van grote aantallen procedures die worden gevoerd. Het huidige model van
proceskostenvergoedingen maakt eenvoudige verdienmodellen mogelijk. De Raad voor de
rechtspraak wijst in het jaarverslag bijvoorbeeld ook op de vele beroepen die worden
ingesteld tegen het niet tijdig beslissen door bestuursorganen.11

Ook in andere zaken dan gerelateerd aan de Wet WOZ en Wet BPM 1992 uiten rechters
in individuele zaken steeds vaker hun zorgen.12 De rechtbank Midden-Nederland heeft eerder dit jaar mede om die reden overwogen om
beroepszaken over verkeersboetes en de WOZ-waarderingen minder prioriteit te geven.13 In de toelichting wordt opgemerkt dat het probleem breder speelt en dat er een WODC-onderzoek
wordt gedaan naar het oneigenlijke gebruik van bestuursrechtelijke procedures in relatie
tot proceskostenvergoeding op basis van het Besluit proceskosten bestuursrecht.

Ook wordt blijkens de toelichting door het kabinet en de rechtspraak verkend welke
andere oplossingsrichtingen ter hand kunnen worden genomen.14 Nadere duiding van de stand van zaken van deze ontwikkelingen ontbreekt echter in
de toelichting. Ook wordt niet geconcretiseerd welke oplossingsrichtingen worden verkend.
Deze duiding is nodig om te kunnen motiveren in hoeverre dit voorstel past in een
bredere, integrale aanpak van het vastlopen van de bestuursrechtelijke keten. De Afdeling
adviseert gelet op het voorgaande het voorstel in de toelichting dragend te motiveren.

Het kabinet is zich ervan bewust dat de genoemde problematiek zich niet beperkt tot
WOZ- en bpm-zaken. Ook op andere rechtsgebieden is een vergelijkbare tendens waarneembaar,
zoals bij de lokale (parkeer)belastingen en de administratiefrechtelijke handhaving
van verkeersboetes (de zogenoemde Mulderzaken). Daartoe is reeds een aantal zaken
in gang gezet, zoals een WODC-onderzoek naar oneigenlijk gebruik van bestuursrechtelijke
procedures door professioneel gemachtigden in relatie tot de proceskostenvergoeding.
De uitkomsten van dit onderzoek worden begin 2024 verwacht. Aangezien dringend behoefte
is aan een oplossing voor de geschetste problematiek wordt in de tussentijd in kaart
gebracht welke oplossingsrichtingen er zijn voor de genoemde problematiek. Hiertoe
zijn en worden expertmeetings georganiseerd met de betrokken organisaties om te verkennen
welke aanvullende oplossingsrichtingen kunnen worden uitgewerkt. De verschillende
oplossingsrichtingen kunnen verband houden met een aanpassing in het Besluit proceskosten
bestuursrecht (Bpb) en/of sectorspecifieke wetgeving, maar kunnen ook praktischer
van aard zijn bijvoorbeeld als het gaat om de manier van afhandelen van dergelijke
zaken. Er wordt naar gestreefd om eind 2023 inzichtelijk te hebben welke aanvullende
maatregelen kunnen worden genomen. Deze maatregelen zijn aanvullend op de acties die
het kabinet reeds is gestart.

3. Verhouding tot hoger recht

Het wetsvoorstel wordt in de toelichting getoetst aan het discriminatieverbod en het
gelijkheidsbeginsel zoals volgt uit de Grondwet en verdragen.15 Die toetsing geschiedt aan de hand van het in de rechtspraak vastgestelde toetsingskader.
De weging daarvan is in de toelichting opgenomen.16 De wetgever heeft in de regel een ruime beoordelingsvrijheid bij het beantwoorden
van de vraag of gevallen als gelijk moeten worden beschouwd en, zo ja, of een redelijke
en objectieve rechtvaardiging bestaat om die gevallen verschillend te behandelen.

In aanvulling daarop dient het voorstel te worden getoetst aan het doeltreffendheidsbeginsel,
welke toetsing in de toelichting ontbreekt.

De regering stelt dat er een redelijke en objectieve rechtvaardiging is voor het onderscheid
en dat een effectieve rechtsbescherming niet in het geding komt. De Afdeling mist
echter in de toelichting nog een nadere en meer specifieke onderbouwing van die redelijke
en objectieve rechtvaardiging, mede in het licht van artikel 17 van de Grondwet, artikel 6
juncto 13 EVRM en artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese
Unie. De Afdeling acht die toetsing gewenst, omdat het betreffende voorstel een omslag
teweegbrengt in het systeem van de bestuursrechtelijke proceskostenvergoedingen. Waar
onder het huidige systeem door de rechter bij het bepalen van de proceskostenvergoeding
een wegingsfactor dient te worden toegepast gelet op de zwaarte van de zaak, wordt
met dit voorstel een lage wegingsfactor verplicht.17 Slechts in bijzondere omstandigheden, waarop de burger zich zal moeten beroepen,
kan de vergoeding nog naar boven worden bijgesteld.18

De Afdeling adviseert in de toelichting op het voorgaande in te gaan.

De Afdeling heeft geadviseerd uitvoeriger in te gaan op de verhouding tussen het voorstel
en hoger recht, in het bijzonder het Unierechtelijke doeltreffendheidsbeginsel. De
toelichting is op dit punt aangevuld. Het forfaitair stelsel van proceskostenvergoedingen
is als zodanig niet in strijd met het doeltreffendheidsbeginsel.19 Gelet op de bijzondere karakteristieken van WOZ- en bpm-procedures en de gevolgen
van deze procedures, acht het kabinet ook het lagere forfait zoals neergelegd in het
voorstel niet in strijd met het doeltreffendheidsbeginsel. De proceskostenvergoeding
is niet bedoeld als volledige schadevergoeding, maar is sinds de invoering ervan bedoeld
als tegemoetkoming in de daadwerkelijke kosten.20 Dat uitgangspunt blijft overeind. De rechter behoudt echter ook de mogelijkheid om
in bijzondere omstandigheden een vergoeding toe te kennen die afwijkt van de forfaitaire
bedragen. De vergoeding voor immateriële schadevergoeding is bedoeld als vergoeding
wanneer een belanghebbende te lang heeft moeten wachten op de uitkomst van de procedure.
De toegang tot deze vergoeding wordt niet aangepast. Wel wordt het bedrag verlaagd,
met ook hier de mogelijkheid voor de rechter om in bijzondere omstandigheden maatwerk
te bieden.

De Afdeling heeft verder geadviseerd in de toelichting de redelijke en objectieve
rechtvaardiging nader te onderbouwen, omdat het voorstel een omslag teweeg zou brengen
in het systeem van de bestuursrechtelijke proceskostenvergoedingen. In paragraaf 7
van de memorie van toelichting is uiteengezet hoe de voorstellen zich verhouden tot
het hoger recht. Daarbij is geconcludeerd dat de maatregel geen strijd oplevert met
het discriminatieverbod. Het kabinet is van mening dat evenmin sprake is van een ongeoorloofde
inbreuk op artikel 17 van de Grondwet, artikel 6 juncto 13 EVRM en artikel 47 van
het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie. De toegang tot de rechter wordt
met dit voorstel niet aangetast. Burgers en bedrijven kunnen hun rechten ongewijzigd
via de rechter afdwingen. Het recht op een eerlijk proces, binnen een redelijke termijn
voor een onafhankelijke en onpartijdige rechter blijft intact. Burgers en bedrijven
behouden eveneens de mogelijkheid om zich te laten adviseren en vertegenwoordigen.
Met het voorstel wordt ook niet ingegrepen in de rechtsbijstand die uit hoofde van
de Wet op de rechtsbijstand en artikel 18 van de Grondwet beschikbaar wordt gesteld.
Hoewel de vergoeding voor immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke
termijn naar beneden wordt bijgesteld, gaat van de vaststelling van die overschrijding
en de veroordeling tot betaling van die vergoeding naar het oordeel van het kabinet
nog steeds een prikkel uit om binnen een redelijke termijn uitspraak te doen. De in
het voorstel gehanteerde forfaits belemmeren naar het oordeel van het kabinet niet
het recht op effectieve rechtsbescherming, zoals vervat in bovengenoemde artikelen.
Daarbij benadrukt het kabinet dat door de rechter in bijzondere omstandigheden van
die forfaits kan worden afgeweken.

Het kabinet meent overigens niet dat met het voorstel een omslag teweeg wordt gebracht
in het systeem van de bestuursrechtelijke proceskostenvergoedingen, zoals de Afdeling
schetst. De Afdeling wijst op het verschil tussen het huidige systeem waarbij een
wegingsfactor dient te worden toegepast gelet op de zwaarte van de zaak, en het voorstel
waarbij een lage wegingsfactor wordt verplicht. De wegingsfactor waarmee op grond
van de zwaarte van de zaak de hoogte van de proceskostenvergoeding mede wordt bepaald,
blijft echter ook gelden als het voorstel wordt aangenomen. De reden daarvoor is dat
het kabinet heeft geconstateerd dat de inspanningen die worden geleverd in het kader
van procedures tegen een WOZ-beschikking, bpm-aangifte of bpm-naheffingsaanslag dermate
afwijken van een groot deel van het overige bestuursrecht, dat een afwijking van de
berekening van de vergoeding voor de kosten van door een derde beroepsmatig verleende
rechtsbijstand is gerechtvaardigd. In het voorstel had ook de waarde per punt kunnen
worden verlaagd om hetzelfde doel te bereiken. Het kabinet heeft daarvoor niet gekozen,
zodat de hoogte van de vergoeding meebeweegt met een eventuele aanpassing van de vergoeding
in het Bpb. Dat laat onverlet dat binnen dit type zaken lichtere en zwaardere zaken
bestaan.

Dat betekent dat de hoogte van de proceskostenvergoeding voor door een derde beroepsmatig
verleende rechtsbijstand voor WOZ- en bpm-zaken wordt bepaald door (i) de punten per
verrichte proceshandeling te vermenigvuldigen met (ii) de waarde per punt op grond
van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) (€ 296 voor bezwaar en € 837 voor
beroep, hoger beroep en cassatie), (iii) de zwaarte van de zaak (variërend van «zeer
licht» tot «zeer zwaar») en (iv) de in het voorstel genoemde factor van 0,25 of 0,10.
Dat betekent dat bij een zaak waaraan het gewicht «gemiddeld» is toegekend voor de
bezwaarfase een vergoeding kan worden toegekend van in totaal € 148 voor het indienen
van een bezwaarschrift en voor het verschijnen bij de hoorzitting (2 punten x € 296
x wegingsfactor 1 x 0,25). Voor een beroepszaak met het gewicht «gemiddeld» is die
vergoeding in totaal € 418,50 voor het indienen van een beroepschrift en voor het
verschijnen ter zitting als de belanghebbende inhoudelijk in het gelijk wordt gesteld
(2 punten x € 837 x wegingsfactor 1 x 0,25). Als de zwaarte van de zaak «zeer zwaar»
is, bedraagt de vergoeding voor bezwaar € 296 (2 punten x € 296 x wegingsfactor 2
x 0,25) en voor beroep € 837 (2 punten x € 837 x wegingsfactor 2 x 0,25).

4. Opname in het pakket Belastingplan 2024

Het voorstel is opgenomen in het pakket Belastingplan 2024. De toelichting maakt echter
niet duidelijk waarom dit het geval is21 en waarom het voorstel niet separaat kon worden ingediend. De Afdeling adviseert
om de toelichting op dit punt aan te vullen.

Het kabinet deelt de opmerkingen van de Afdeling dat het pakket Belastingplan bij
voorkeur voornamelijk bestaat uit maatregelen waar een wezenlijk budgettair belang
mee gemoeid is en dat andere maatregelen opgenomen worden in verzamelwetsvoorstellen
of zelfstandige wetsvoorstellen die een eigenstandig – al dan niet spoedeisend – traject
volgen. Naarmate de omvang van het pakket Belastingplan toeneemt bestaat het risico
dat de zorgvuldigheid en kwaliteit van de wetgeving en de parlementaire behandeling
onder druk komen te staan. Het kabinet hecht daarom aan het spreiden van fiscale wetgeving.
Dit jaar heeft het kabinet aan die spreiding bijgedragen door wetsvoorstellen op een
eerder moment in het jaar in te dienen. Voorbeelden hiervan zijn de wijziging van
de Wet op de omzetbelasting 1968 in verband met een aanpassing van de aanvullende
regeling voor antiek, kunst- en verzamelvoorwerpen, de Wet minimumbelasting 2024 en
de Fiscale verzamelwet 2024.

Tegelijkertijd kan voortvarendheid in wetgevingsproces wenselijk zijn om maatschappelijke
problemen, een technische omissie of een heffingslek met urgentie aan te pakken. Het
kabinet is van mening dat er dit jaar uiteenlopende urgente doelen zijn en dat er
doelgroepen zijn waarvoor aanpassingen in het fiscale stelsel noodzakelijk zijn. Daarbij
kan gedacht worden aan de sterke wens van het kabinet om de klimaatdoelen te halen,
het belastingstelsel te vereenvoudigen of de werklast bij gemeenten, de Belastingdienst
en de rechtspraak weer beheersbaar te krijgen. Het pakket Belastingplan 2024 is – hoewel
deze niet is beperkt tot wettelijke verankering van maatregelen uit de begrotingsbesluitvorming –
qua maatregelen zo veel mogelijk beperkt tot maatregelen die met ingang van 1 januari
2024 in werking moeten treden. Dit is vanwege de uitvoerbaarheid voor die datum dat
de maatregel in het Staatsblad moet zijn opgenomen of dat de maatregel een budgettaire
samenhang kent. In de Kamerbrief van 31 augustus jl. heeft het kabinet per wetsvoorstel
toegelicht wat de overwegingen zijn deze in te dienen en te streven naar inwerkingtreding
per 1 januari 2024.22 Het kabinet heeft ervoor gekozen deze separate wetsvoorstellen op hetzelfde moment
(op Prinsjesdag) in te dienen. Dit kabinet heeft daarbij bovendien, zoals de Afdeling
opmerkt, getracht niet alle maatregelen in het wetsvoorstel Belastingplan 2024 op
te nemen, maar deze deels – waar de inhoud dan wel omvang daartoe noopt – in separate
wetsvoorstellen onder te brengen. Door de demissionaire status van het kabinet is
een bijzondere situatie ontstaan, waarbij het kabinet de inhoud in meer wetsvoorstellen
heeft ondergebracht dan het anders had gedaan. Op deze manier volgen de wetsvoorstellen
wel het parlementaire proces van het Belastingplan maar wordt het parlement wel de
mogelijkheid geboden deze onderwerpen van een separaat politiek eindoordeel te voorzien.

Verschillende uitvoeringsorganisaties hebben het signaal afgegeven dat zij dreigen
vast te lopen als de instroom van WOZ- en bpm-zaken niet afneemt. Er is een sterke
stijging (een verdubbeling) in het aantal in 2023 ingediende bezwaarschriften in de
WOZ geconstateerd, waardoor ingrijpen op korte termijn noodzakelijk is. De Raad voor
de Rechtspraak heeft er in zijn jaarverslag op gewezen dat in toenemende mate andere
zaken worden verdrongen door de grote druk van de gerechtelijke WOZ- en bpm-procedures.
De Afdeling geeft aan begrip te hebben voor het voornemen van de regering om op korte
termijn in te grijpen. Vanwege die urgentie heeft het kabinet op 23 maart 2023 aan
de Tweede Kamer toegezegd dat er met Prinsjesdag een wetsvoorstel wordt ingediend,
met 1 januari 2024 als beoogde inwerkingtredingsdatum. Om die reden is het wetsvoorstel
opgenomen in het pakket Belastingplan.

Daarnaast zijn enkele redactionele wijzigingen in het wetsvoorstel en de memorie van
toelichting aangebracht.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het
voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordat het voorstel bij de Tweede
Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.

De vice-president van de Raad van State,

Th.C. de Graaf

Ik moge U verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde
memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.

De Staatssecretaris van Financiën, M.L.A. van Rij