Antwoord schriftelijke vragen (nader) : Antwoord op vragen van de leden Van der Woude en Omtzigt over het feit dat werkstudenten uit EER-landen, die 8 uur per week werken, aanspraak kunnen maken op een Nederlandse basisbeurs (€ 439,- per maand) en een Nederlandse aanvullende beurs (maximaal € 416,- per maand) en de gevolgen die dat heeft voor de Nederlandse universiteiten

Antwoord van Minister Dijkgraaf (Onderwijs, Cultuur en Wetenschap) (ontvangen 14 september
2023).

Vraag 1

Klopt het dat u voorstelt dat studenten uit bijvoorbeeld België of Duitsland, die
8 uur per week werken, recht krijgen op Nederlandse studiefinanciering, te weten € 439,20
per maand?

Antwoord 1

Als deze studenten ook aan de leeftijds- en opleidingseis voldoen, dan krijgen zij
recht op volledige studiefinanciering wanneer zij gemiddeld 32 uur per maand werken,
conform het Europees recht. Wanneer zij uitwonend zijn dan ontvangen zij vanaf 1 september
2023 het genoemde bedrag van € 439,20 per maand. Dit is inclusief de tijdelijke verhoging
van de basisbeurs van € 164,30 in studiejaar 2023–2024.

Vraag 2

Klopt het dat het daarnaast volgens de nieuwe voorstellen zo is dat zelfs 6 uur per
week werken genoeg is om een studiebeurs te krijgen als dat een half jaar of langer
ononderbroken («bestendig») gebeurt?

Antwoord 2

Het klopt dat wanneer een arbeidsverhouding bestendig is, waarbij uit gegaan wordt
van ten minste 6 maanden, 24 uur per maand voldoende is. Dit criterium is gebaseerd
op een uitspraak van de Centrale Raad van Beroep (hierna: CRvB) uit 2021.1 In deze zaak werd iemand aangemerkt als migrerend werknemer die 24 uur per maand
werkte, waarbij ook de bestendigheid werd meegerekend.

Dit beleid is tevens in lijn met de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep (hierna:
CRvB) van 14 april 2023 die stelt dat de norm van 32 uren moet worden gezien als vertrekpunt bij de beoordeling.2 Daarmee wordt niet uitgesloten dat studenten die minder werken ook als migrerend
werknemer kunnen worden gezien. Uiteindelijk gaat het bij het bepalen van migrerend
werknemerschap altijd om de individuele situatie.3 De CRvB merkt hierbij op dat «naarmate de omvang van de werkzaamheden en/of het loon
geringer zijn... [er] meer gewicht toe[komt] aan de bestendigheid van de arbeidsverhouding.»4

Vraag 3

Klopt het dat studenten uit België en Duitsland, wanneer zij 18 -24 jaar zijn, ook
nog ongeveer € 250,– per maand kinderbijslag ontvangen?

Antwoord 3

Dit klopt deels. De ouders van een Duitse student (tot 25 jaar) ontvangen als zij
in Duitsland hun belastingen betalen € 250 euro per maand aan kinderbijslag, die zij
kosteloos aan de student kunnen doorgeven. Wanneer een student een tweede opleiding
gaat volgen, krijgen de ouders in principe geen kinderbijslag meer. Een eerste masterstudie
volgen na een eerste bachelorstudie, geldt daarbij wel nog als een eerste studie (en
in dat geval krijgen de ouders wel kinderbijslag).

Het basisbedrag van de kinderbijslag loopt in Vlaanderen tot 18 jaar, met een uitzondering
voor kinderen met een specifieke ondersteuningsbehoefte. De zogenoemde schoolbonus
loopt tot 24 jaar en bedraagt € 63,67 per jaar.

Vraag 4

Wat denkt u dat het gevolg zal zijn van het feit dat EU-studenten in het Engels tegen
relatief laag collegegeld (€ 2.314,– of de helft daarvan in het eerste jaar) studies
in Nederland kunnen volgen en dan recht hebben op een Nederlandse basisbeurs, een
aanvullende beurs, eventueel nog kinderbijslag uit eigen land?

Antwoord 4

Ik kan mij voorstellen dat de financiële situatie in een land een factor is die door
de student kan worden meegewogen bij het kiezen van een studie. De inhoud en kwaliteit
van de studie zullen echter ook een belangrijke rol spelen in die keuze. Als voorbeeld
hierbij geef ik dat de groei van het aantal internationale studenten dat in Nederland
studeert voornamelijk heeft plaats gevonden ten tijde van het sociaal leenstelsel.

Op verzoek van de motie El Yassini en Peters zal ik ook monitoren wat het effect is
van de herinvoering van de basisbeurs op het aantal EER-studenten dat in Nederland
komt studeren.5 Daarbij geef ik wel vooraf mee dat dit effect waarschijnlijk niet te isoleren is,
doordat er meerdere factoren zijn die de keuze van de student voor een studie beïnvloeden.

Vraag 5

Kunt u toelichten hoe deze nieuwe, veel ruimere voorwaarden waaronder buitenlandse
EER studenten studiefinanciering in Nederland kunnen aanvragen, tot stand zijn gekomen?

Antwoord 5

Op 14 april jl. heeft de CRvB uitspraak gedaan in zaak 21/217 WSF.6 Deze zaak ging over het begrip migrerend werknemerschap in het kader van studiefinanciering.
In deze uitspraak valt onder rechtsoverweging 4.4 te lezen: «Het beleid geeft met
dit urencriterium een te beperkte invulling aan het begrip «werknemerschap». Een vertrekpunt
bij de beoordeling vooraf van gemiddeld 32 uur per maand (...) is naar het oordeel
van de Raad wel aanvaardbaar.» Daarbij wordt onder meer verwezen naar artikel 45 van
het Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie (VWEU).

Na bestudering van deze, in zijn bewoordingen duidelijke, uitspraak en gelet op het
feit dat de CRvB de hoogste rechter is op het gebied van sociale zekerheid, is geen
ruimte gezien om een hogere urennorm te stellen dan de door de CRvB genoemde 32 uur
per maand.

Vraag 6

Heeft u andere urennormen overwogen? Zo ja, welke? Zo nee, waarom niet?

Antwoord 6

Gelet op de uitspraak van de CRvB acht ik een urennorm hoger dan 32 uur juridisch
niet houdbaar. Wel is nog gekeken of – gelet op de jurisprudentie genoemd in antwoord
op vraag 2 – gekozen zou moeten worden voor een urennorm van 24 uur, zonder nadere
eisen aan de bestendigheid van de arbeidsverhouding. Daarbij is geconcludeerd dat
dit niet nodig is, aangezien in deze jurisprudentie de bestendigheid van de arbeidsverhouding
uitdrukkelijk werd meegewogen7, en de CRvB in de uitspraak van 14 april jl. een urennnorm van 32 uur aanvaardbaar
achtte als algemeen vertrekpunt bij de beoordeling van migrerend werknemerschap.

Vraag 7

In het geval dat deze EER-studenten ook een aanvullende beurs aanvragen, hoe wordt
dan bepaald of ze daar recht op hebben? Wordt er gekeken naar het salaris van de ouders
in herkomstlanden en wordt prijspariteit meegewogen in de afweging?

Antwoord 7

Voor het vaststellen van het inkomen van de ouders wordt gekeken naar het salaris
van de ouders in het land waar zij dat verdienen. Dit moet door de student zelf worden
aangeleverd met bewijsstukken, zoals de aangifte inkomstenbelasting in het desbetreffende
land. Vervolgens wordt op basis van de bewijsstukken het toetsingsinkomen, waar de
Wet studiefinanciering 2000 vanuit gaat, zo goed mogelijk benaderd door DUO. Daarbij
wordt niet gekeken naar de prijspariteit.

In mijn brief van 27 juni jl. ben ik ook ingegaan op de motie van de leden Peters
en El Yassini8 om bij de aanvraag van de aanvullende beurs rekening te houden met of ouders in het
land waar ze een inkomen verdienen tot de middeninkomens behoren.9 In die analyse heb ik aangegeven dat het niet mogelijk is om de inkomensgrens af
te zetten tegen het prijspeil of de koopkracht van de lidstaat waar de ouders wonen
en een inkomen verdienen. Er zou dan namelijk een onderscheid worden gemaakt tussen
Nederlandse studenten en andere EER-studenten10 en dat is op basis van EU-recht onder deze omstandigheden niet toegestaan.11

Vraag 8

Indien een middenklasse gezin uit Bulgarije, twee ouders met ieder een inkomen van
€ 1.400,– per maand, een kind in Nederland laat studeren, op hoeveel basisbeurs en
op hoeveel aanvullende beurs heeft dat kind dan aanspraak als het 8 uur per week werkt?

Antwoord 8

Voor het antwoord zijn we ervanuit gegaan dat de student 18 is, enig kind is en dat
de ouders niet alleenstaand zijn. Tevens wordt ervanuit gegaan dat de student aan
het hbo of het wo studeert. De student, afkomstig uit Bulgarije, heeft dan vanaf 1 september
2023 recht op € 274,90 basisbeurs per maand, die in het studiejaar 2023–2024 verhoogd
wordt met € 164,30 per maand. Daarnaast heeft de student recht op € 416 aanvullende
beurs per maand.

Vraag 9

Met welke EER-landen bent u erin geslaagd om gegevens over het inkomen van de ouders
uit te wisselen zodat u kunt controleren of er wel recht bestaat op een aanvullende
beurs?

Antwoord 9

Voor het controleren of er recht bestaat op een aanvullende beurs is geen uitwisseling
met andere EER-landen nodig. De student dient hiervoor zelf bewijsstukken aan te leveren
van het inkomen van de ouders, zoals de aangifte inkomstenbelasting. Op basis van
de inkomensgegevens van de ouders stelt DUO de aanvullende beurs vast.

Wel zal ik, zoals eerder toegezegd, de gegevensuitwisseling rondom cumulatieve studiefinanciering
op Europees niveau gaan bespreken.

Vraag 10

Denkt u dat de normen van 32 uur per maand werken, of 24 uur per maand voor 6 maanden
werken, de ondergrenzen zijn van wat binnen het Europese recht mogelijk is?

Antwoord 10

Gelet op de eerder genoemde uitspraak van de CRvB en overige jurisprudentie van onder
andere het Europese Hof van Justitie denk ik dat het voorgestelde beleid de hoogste
urennorm is die gesteld kan worden.

Vraag 11

Hoe bepalen andere Europese landen of een student migrerend werknemer is?

Antwoord 11

In andere Europese landen, of beter gezegd in EER-landen en Zwitserland, hebben migrerend
werknemers uit een EER-land of Zwitserland op grond van artikel 45 VWEU en artikelen
7 en 10 Vo (EU) 492/2011 aanspraak op studiefinanciering wanneer zij in één van die
landen studeren. Uit jurisprudentie van het Hof van Justitie van de EU volgt dat het
begrip «werknemer» een communautaire, dat wil zeggen Europeesrechtelijke reikwijdte
heeft. Met andere woorden: dat het geldt voor alle Europese lidstaten.

Het begrip migrerend werknemerschap an sichis niet concreet gedefinieerd op Europees niveau, anders dan dat het gaat om«daadwerkelijke en reële arbeid, die niet louter marginaal en bijkomstig is». Of iemand migrerend werknemer is wordt uiteindelijk in EER-lidstaten bepaald door
de nationale rechter die toetst aan het Europese recht en die daarbij kijkt naar het
individuele geval.

Meer concreet zien we dat een aantal landen, waaronder Duitsland en Vlaanderen, een
wachttijd hebben ingesteld voordat een student zich kan kwalificeren als migrerend
werknemer. Daarnaast wordt ook een urennorm gesteld. In het antwoord op vraag 12 ga
ik nader in op het hanteren van een wachttijd. Het beleid in bijvoorbeeld Denemarken
lijkt erg vergelijkbaar met het beleid in Nederland. Daar wordt een minimum gesteld
van 10 tot 12 uur per week.

Vraag 12

Hoe verklaart u de verschillen tussen de invulling van migrerend werknemerschap in
Nederland en andere lidstaten? Kunt u specifiek ingaan op de het verschil met Vlaanderen?

Antwoord 12

Het begrip migrerend werknemerschap is – zoals eerder benoemd – een communautair begrip,
maar is niet geheel op Europees niveau ingevuld in wet- en regelgeving. Daarbij zijn
lidstaten vrij om hun eigen beleid vorm te geven, zo lang dit voldoet aan het Europese
recht. Wanneer andere lidstaten beleid hebben dat strenger is dan het beleid in Nederland,
dan kan het zijn dat dit (nog) niet (recent) door de nationale rechter is getoetst.

Voor wat betreft het beleid in Vlaanderen geldt dat ook daar wordt uitgegaan van een
urennorm van 32 uur.12 Daarnaast is in de Vlaamse wetgeving een «wachttijd» opgenomen voor studenten uit
andere lidstaten die studiefinanciering aanvragen. Zoals ik ook in beantwoording van
eerdere Kamervragen heb aangegeven zie ik reden voor twijfel of het instellen van
een wachttijd juridisch houdbaar zou zijn.13 Zo volgt uit de jurisprudentie van het Hof van Justitie EU dat het begrip «werknemer»
niet restrictief mag worden uitgelegd. Een dergelijke wachttijd is echter wel een
restrictie. Verder ben ik bekend met twee uitspraken van Duitse rechterlijke instanties
waarin werd geoordeeld dat de wachttijd van 10 weken, die is opgenomen in een circulaire
van het Duitse Ministerie van Onderwijs uit 2015, niet mocht worden toegepast, in
het licht van de eisen die het Europees recht stelt.14

Vraag 13

Kunt u daarnaast in de vergelijking met andere landen ook aangeven of die landen een
basisbeurs hebben? Kunt u een lijst geven van landen waarbij het migrerend werknemerschap
leidt tot een aanspraak op studiefinanciering en kunt u aangeven hoe hoog die is?

Antwoord 13

De studie «National student fee and support systems in European higher education (2022/2023)»,
die te vinden is op de website van Eurydice, brengt de vormen van studiefinanciering
in individuele Europese landen in beeld. Dat onderzoek maakt bij financiële steun
voor het studeren onderscheid tussen enerzijds «grants» (subsidies) en «loans» (leningen),
en anderzijds tussen directe financiële steun (zoals een basisbeurs) en indirecte
financiële steun (zoals een fiscale korting). Dat wat wij in Nederland een basisbeurs
noemen, lijkt in dit onderzoek het meeste op directe subsidies binnen de studiefinanciering
aan studenten. In alle van de 37 onderzochte landen behalve IJsland zijn directe «grants»
(subsidies) beschikbaar voor voltijdsstudenten.15

In alle EER-landen en Zwitserland leidt gekwalificeerd migrerend werknemerschap tot
aanspraak op studiefinanciering op grond van artikel 45 VWEU en artikelen 7 en 10
Vo (EU) 492/2011. De hoogte in de 30 EER-landen (31 inclusief Zwitserland) van studiefinanciering
verschilt per individueel land. Deze bedragen zijn niet opgenomen in het onderzoek
van Eurydice.

Vraag 14

Hoeveel meer EER-studenten krijgen door de nieuwe normen recht op studiefinanciering?
Kunt u een schatting maken indien dit niet bekend is?

Antwoord 14

Het is lastig om een schatting te maken van het aantal EER-studenten dat met de nieuwe
norm recht krijgt op studiefinanciering, omdat ik geen beschikking heb over de uren
die studenten die geen studiefinanciering aanvragen werken. Het is aannemelijk dat
een deel van de EER-studenten die al werkt, maar waarbij dat eerder niet voldoende
was voor studiefinanciering, nu wel studiefinanciering aanvragen. Daarnaast zijn er
mogelijk meer studenten die gaan werken om gebruik te kunnen maken van studiefinanciering.
Wel is in de raming voor studiefinanciering uit budgettaire prudentie een schatting
opgenomen, zie hiervoor ook het antwoord op vraag 16.

Vraag 15

Heeft u bij de schatting van de vorige vraag rekening gehouden met het feit dat het
wel heel aantrekkelijk is om een dag per week te gaan werken voor EER-studenten?

Antwoord 15

Ja. Daarbij merk ik wel graag op dat het voorspellen van gedragseffecten uitermate
lastig is.

Vraag 16

Hoeveel EER-studenten hebben in de ramingen van OCW recht op studiefinanciering in
elk van de collegejaren tussen 2021 en 2028 en hoeveel kost die studiefinanciering
per jaar?

Antwoord 16

Voor het ramen van de studiefinancieringsuitgaven wordt gebruik gemaakt van de realisaties
van eerdere jaren en de referentieraming van het aantal studenten. Op basis van deze
cijfers wordt voor de komende jaren een verwachting gemaakt van de uitgaven. Daarbij
wordt nog geen onderscheid gemaakt tussen studenten uit Nederland en EER-studenten.
Het is daarom nog niet mogelijk om een overzicht te geven van het aantal EER-studenten
in onze raming voor de komende jaren. Ik ben bezig om voor de nieuwe raming in 2024
wel een aparte raming te ontwikkelen voor EER-studenten.

In de raming van 2023 is wel rekening gehouden met een stijging van het aantal ontvangers
van studiefinanciering vanwege de aanpassing in het uitvoeringsbeleid waar ik uw Kamer
op 21 april jl. over heb geïnformeerd.16 Op basis van die eerdere beleidswijziging is in de raming voor de komende jaren rekening
gehouden met een tegenvaller van circa € 39 miljoen structureel, maar dit is een grove
schatting geweest die met name uit budgettaire prudentie is opgenomen.17 De nieuwste uitspraak is daar nog niet in verdisconteerd.

Tot slot zijn er realisatieaantallen beschikbaar van het aantal internationale studenten
dat in 2021 en 2022 gebruik heeft gemaakt van studiefinanciering. In 2021 ging het
om 9.054 studenten, waarvan 8.572 op grond van migrerend werknemerschap en in 2022
om respectievelijk 12.006 en 11.554 studenten.

Vraag 17

Bent u het met de leden eens dat deze regeling een financiële prikkel kan zijn voor
studenten uit landen die geen basisbeurs kennen, zoals Duitsland en België, om hier
te komen studeren?

Antwoord 17

Ja, deze regeling kan een financiële prikkel zijn om hier te komen studeren.

De financiële situatie in een land is echter niet de enige, en waarschijnlijk ook
niet de belangrijkste reden, om in het buitenland te gaan studeren. Als voorbeeld
hierbij geef ik dat de groei van het aantal internationale studenten dat in Nederland
studeert voornamelijk heeft plaats gevonden ten tijde van het sociaal leenstelsel.

Vraag 18

Kunt u de Kamer inlichten over de geschatte omvang van die financiële consequenties,
en ook wanneer we die consequenties kunnen verwachten?

Antwoord 18

Het is moeilijk om een inschatting te maken van de gedragseffecten van de EER-student
op deze wijziging. Op basis van de toen bekende informatie, is in de studiefinancieringsraming
van 2023 wel rekening gehouden met een totaal extra gebruik van studiefinanciering
door EER-studenten in de komende jaren, zoals beschreven in antwoord 16. Het gaat
hier om het totale effect op studenten die al van plan waren om naar Nederland te
komen, en mogelijke extra instroom. In de raming is tussen deze twee groepen tot nu
toe geen onderscheid gemaakt, omdat de gegevens ontbreken om op dit niveau te ramen.

Op verzoek van de motie El Yassini en Peters zal ik ook monitoren wat het effect is
van de herinvoering van de basisbeurs op het aantal EER-studenten dat in Nederland
komt studeren.18 Daarbij geef ik wel vooraf mee dat dit effect waarschijnlijk niet te isoleren is,
doordat er meerdere factoren zijn die de keuze van de student voor een studie beïnvloeden.

Vraag 19

Wat gaat u doen om die financiële gevolgen te mitigeren?

Antwoord 19

Er is juridisch gezien geen mogelijkheid om studenten uit andere EER-landen en Zwitserland
die voldoen aan de normen van migrerend werknemerschap uit te sluiten van studiefinanciering.
Wel werk ik aan het wetsvoorstel Internationalisering in Balans, waarin ik ook voorstellen
doe voor maatregelen om de instroom van internationale studenten te beheersen. Ik
verwijs hiervoor ook graag naar het antwoord op vraag 21.

Vraag 20

Bent u bereid de onevenredige gevolgen van dit onderdeel van het Unierecht, wat migrerend
werknemerschap betreft, voor de Nederlandse onderwijsbegroting aan de orde te stellen
op Europees niveau? Zo nee, waarom niet?

Antwoord 20

Zoals eerder toegezegd ga ik het punt van het cumuleren van studiefinanciering op
Europees niveau bespreken. Voor wat betreft het punt van migrerend werknemerschap
geldt dat dit beleid raakt aan één van de grondbeginselen van de Unie: het vrij verkeer
van werknemers. Dit beginsel levert de Nederlandse onderwijsbegroting in dit geval
lasten op, maar kent voor de Nederlandse samenleving als geheel ook veel lusten. Gelet
op het feit dat dit raakt aan een grondbeginsel van de Unie, verwacht ik dat een discussie
daarover niet het gewenste effect zal hebben.

Vraag 21

Hoe gaat u ervoor zorgen dat de Nederlandse universiteiten niet veel te aantrekkelijk
worden voor EER-studenten?

Antwoord 21

Vooropgesteld dient te worden dat de internationale dimensie van het Nederlandse hoger
onderwijs en onderzoek veel voordelen kent. Dit neemt echter niet weg dat er de afgelopen
jaren in toenemende mate zorgen ontstaan over de sterke groei van het aantal internationale
studenten in Nederland, zowel binnen het onderwijs als daarbuiten in de bredere leef-
en werkomgeving.

In mijn brief van 21 april 2023 heb ik de hoofdlijnen van mijn voorgenomen beleid
om meer grip te krijgen op internationalisering met uw Kamer gedeeld. Het gaat daarbij
om een combinatie van wetgeving en bestuurlijke afspraken met de instellingen. In
juli is het wetsvoorstel Internationalisering in balans in internetconsultatie gegaan.
Dit wetsvoorstel geeft onderwijsinstellingen en de Minister instrumenten gericht op
de opleidingstaal, de taalvaardigheid van studenten, het toelaten van een maximumaantal
studenten bij een opleiding (numerus fixus) en het nemen van regie. Op die manier
kunnen zij beter sturen op een balans tussen voordelen en nadelen van internationalisering
in het hoger onderwijs.

Naast het wetsvoorstel is het voornemen bestuurlijke afspraken te maken met het veld
over o.a. het vergroten Nederlandse uitdrukkingsvaardigheid van internationale studenten
en docerende medewerkers, de communicatie buiten onderwijstijd primair in het Nederlands,
het afbouwen van het voorbereidend jaar voor internationale studenten, de werving
gericht op tekortsectoren en de begeleiding van internationale studenten naar de Nederlandse
arbeidsmarkt, de informatieplicht omtrent studentenhuisvesting en het overleg met
gemeenten hierover, en het optimaal benutten van de voordelen van internationalisering.

Vraag 22

Kunt u deze vragen een voor een en met spoed (ruim binnen drie weken) beantwoorden?

Antwoord 22

Ja, ik heb getracht de antwoorden zo spoedig mogelijk aan uw Kamer te doen toekomen.