Antwoord schriftelijke vragen : Antwoord op vragen van het lid lid Akerboom over het illegaal mengen van varkens in slachthuizen, met gevechten en verwondingen als gevolg

Antwoord van Minister Adema (Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit) (ontvangen 22 juni
2023). Zie ook Aanhangsel Handelingen, vergaderjaar 2022–2023, nr. 1813.

Vraag 1

Wat dacht u toen u de uitzending zag van Nieuwsuur over het illegaal mengen van varkens
in slachthuizen, waarbij verschillende groepen dieren bij elkaar worden gezet in één
krap hok, met rangordegevechten en verwondingen als gevolg?1

Antwoord 1

De beelden vind ik treurig om te zien. Dieren moeten op een goede verantwoorde wijze
worden gehouden en geslacht.

Vraag 2

Heeft u gezien dat bij Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA)-inspecties die
hebben plaatsgevonden naar aanleiding van een handhavingsverzoek van Stichting Wakker
Dier onder andere is geconstateerd dat soms tot wel honderd varkens bij elkaar werden
gezet in één hok, terwijl deze dieren uit verschillende compartimenten in de transportwagens
kwamen?2

Antwoord 2

Het klopt dat de NVWA bij inspecties naar aanleiding van het handhavingsverzoek geconstateerd
heeft dat er varkens uit verschillende sociale groepen in de wachtruimten worden gemengd.
De NVWA heeft dit aangemerkt als een overtreding op basis van artikel 3, eerste lid
en tweede lid onder f van de Verordening (EG) nr. 1099/2009 en artikel 2.13, vierde
lid van het Besluit houders van dieren en heeft hiervoor een last onder dwangsom opgelegd.
De bedrijven hebben de opdracht gekregen om uiterlijk per 15 augustus 2024 de overtreding
op te heffen. Indien zij daaraan niet voldoen, verbeuren zij dwangsommen.

Vraag 3

Heeft u gezien dat ook is geconstateerd dat zelfs varkens met verwondingen of aandoeningen
zoals abcessen, gezwollen gewrichten, ontstekingen of afgescheurde tenen («lokale
afwijkingen») met tot wel 25 dieren, afkomstig van verschillende bedrijven, bij elkaar
werden gezet om hen aan het einde van de dag te slachten? Kunt u zich voorstellen
dat de kans groot is dat deze dieren (zogenaamde «eindlijners») ernstig lijden, aangezien
zij naast de lijdensweg die ze al ondergaan door de afwijking, ook nog eens langdurig
stress en angst ervaren en zelfs verwondingen oplopen door het mengen en dat terwijl
zij daar het langst van alle dieren, tot het einde van de slachtdag, samen worden
opgesloten?3

Antwoord 3

Ik heb gezien dat de NVWA heeft geconstateerd dat er varkens die door de AM-dierenarts
als eindlijners (slachtwaardige varkens met een lokale afwijking) worden aangemerkt
door het bedrijf in twee hokken geplaatst werden om aan het eind van een slachtperiode
te worden geslacht. In deze hokken werden 2 tot 25 dieren van diverse UBN’s bij elkaar
gemengd.

Deze constatering betekent niet dat deze dieren tot het einde van de slachtdag gezamenlijk
in een hok doorbrengen. Het woord «eindlijner» houdt in, dat deze dieren apart van
de groepen dieren zonder geconstateerde bijzonderheden geslacht worden. Het slachthuis
slacht de groep «eindlijners» op diverse momenten van de dag, zodat er in het kader
van de voedselveiligheid extra aandacht kan worden besteed aan het uitslachten en
de post-mortem keuring van deze dieren. Het is echter van groot belang dat het slachthuis
bij de selectie van de eindlijners en het besluit om ze gedurende een bepaalde periode
op te stallen in afwachting van slacht, goed afweegt of de status «eindlijner» recht
doet aan de status van het welzijn van het dier op dat moment. De NVWA wijst de sector
hier ook op. Soms is het passender om een dier meteen te doden en daar ziet de NVWA
op toe.

Vraag 4

Kunt u bevestigen dat de NVWA in de reactie op het handhavingsverzoek erkent dat het
mengen van varkens in slachthuizen een overtreding is van artikel 2.13, lid 4 van
het Besluit houders van dieren, waarin is vastgelegd dat aan een eenmaal gevormde
groep «gespeende varkens» of «gebruiksvarkens» geen varkens worden toegevoegd?4

Antwoord 4

Ja, de NVWA heeft in reactie op dit handhavingsverzoek overtreding geconstateerd van
artikel 3, eerste lid en tweede lid onder f, van de Verordening (EG) nr. 1099/2009
en daarnaast in eerste instantie ook artikel 2.13, vierde lid, van het Besluit houders
van dieren meegenomen.

Vraag 5

Kunt u bevestigen dat de NVWA in de reactie op het handhavingsverzoek aangeeft het
mengen van varkens tot dusverre niet als overtreding te hebben gekwalificeerd, maar
dit voortaan wel zal doen vanwege «veranderende maatschappelijke opvattingen omtrent
dierenwelzijn en wat aantasting van dierenwelzijn is»?

Antwoord 5

Dat klopt. Voorheen heeft de NVWA het gemengd onderbrengen van varkens in wachtruimten
van slachthuizen niet als een overtreding gekwalificeerd en hiertegen is dan ook niet
eerder handhavend opgetreden.

Na het handhavingsverzoek en na recente EFSA adviezen uit 2022 heeft de NVWA in 2022
een quick scan gevraagd aan Bureau Risicobeoordeling en Onderzoek met betrekking tot
het mengen van varkens op slachthuizen. Uit deze rapporten is duidelijk geworden dat
de NVWA de spanning die ontstaat ten gevolge van het gemengd onderbrengen van varkens
moet beschouwen als een vermijdbare vorm van spanning.

Dit heeft ertoe geleid dat per 19 januari 2023 de NVWA middels een interne beleidslijn
heeft aangekondigd te gaan handhaven op het mengen van varkens in slachthuizen. Dit
gebeurt in fases. Allereerst is bij twee van de drie bedrijven uit het handhavingsverzoek,
waar wel overtredingen werden vastgesteld, gehandhaafd door middel van een last onder
dwangsom. Bij alle andere slachthuizen worden de overtredingen vastgelegd en na het
verloop van de begunstigingstermijn van 15 augustus 2024 zal er op alle slachthuizen
gehandhaafd worden. Op die manier wordt aan alle slachthuizen evenveel tijd gegeven
om voor een oplossing te zorgen, ongeacht of tegen hen een handhavingsverzoek is ingediend
of niet.

Vraag 6

Hoe werd dit artikel in het verleden geïnterpreteerd door de NVWA, waardoor het mengen
van varkens toen nog niet als overtreding werd aangemerkt, maar nu wel vanwege «veranderende
maatschappelijke opvattingen»?

Antwoord 6

De Europese Verordening 1099/2009 inzake de bescherming van dieren bij doden ziet
toe op het welzijn van dieren tijdens de slacht. Deze Verordening bevat een algemener
geformuleerd doelvoorschrift, te weten artikel 3, eerste lid en tweede lid onder f.
In dat artikel staat dat de dieren elke vermijdbare vorm van pijn spanning of lijden
moeten worden bespaard. Het mengen van dieren op slachthuizen is al decennialang staande
praktijk. In het verleden werd het dierenwelzijn daarbij niet in twijfel getrokken
en niet gezien als overtreding van het doelvoorschrift in Verordening (EG) 1099/2009.
Bij doelvoorschriften kunnen wetenschappelijke inzichten of veranderende maatschappelijke
opvattingen leiden tot nieuwe inzichten over de vraag hoe uitvoering moet worden gegeven
aan een doelvoorschrift. Bij deze casus is dit aan de orde geweest. Er is nu voldoende
wetenschappelijke onderbouwing – zie de in vraag 5 genoemde rapporten – die uitwijst
dat het mengen van dieren (vermijdbare) pijn, spanning of lijden met zich meebrengt
en om die reden treedt de NVWA dan ook handhavend op.

Vraag 7

Hoe is het volgens u mogelijk dat de NVWA iets dat volgens de wet is verboden, pas
«na zorgvuldige afweging» voortaan als overtreding zal aanmerken?5

Antwoord 7

Zoals ik in mijn antwoord op vraag 6 heb aangegeven is artikel 3 van de Verordening
(EG) nr. 1099/2009 een doelvoorschrift. Wetenschappelijke inzichten of veranderde
maatschappelijke opvattingen kunnen leiden tot nieuwe inzichten over de invulling
daarvan. Dat is in deze casus gebeurd. Het komen tot een oordeel of een bestaande
praktijk al dan niet in strijd is met een voorschrift, vraagt vanzelfsprekend om een
zorgvuldige afweging.

Vraag 8

Hoe beoordeelt u het feit dat er wéér een handhavingsverzoek van een maatschappelijke
organisatie nodig is voordat er wordt ingegrepen bij aantoonbaar dierenleed, dat bovendien
al wettelijk is verboden?

Antwoord 8

Ik waardeer deze maatschappelijke organisaties, en het feit dat ze deze verzoeken
indienen. Zoals hierboven aangegen in het antwoord op vraag 6 heb ik toegelicht welke
afwegingen de NVWA tot voorkort heeft gemaakt m.b.t. het mengen van dieren op slachthuizen.
De veranderende maatschappelijke opvattingen en het onder de aandacht brengen van
dergelijke casussen met dit handhavingsverzoek hebben wat mij betreft een goede invloed
op de discussie over dierenwelzijn.

De NVWA houdt risicogericht toezicht. Dat betekent dat ingeschat wordt op welke plek
het effect van het toezichtswerk het grootst is. Dat betekent ook dat keuzes gemaakt
worden. Hierin spelen bijvoorbeeld meldingen, handhavingsverzoeken en publicaties
in de media soms een rol. Dergelijke signalen zijn waardevol en worden opgepakt en
onderzocht.

Vraag 9

Wat vindt u ervan dat de NVWA nu heeft aangekondigd dit wetsartikel pas vanaf 15 augustus
2024 te gaan handhaven en hiermee dit vermijdbare, illegale dierenleed nog meer dan
een jaar in stand zal houden?

Antwoord 9

Ik ben het met u eens dat het wenselijk is dat overtredingen van deze bepalingen zo
snel mogelijk worden beëindigd. Uw opmerking dat het laat is, was ook mijn eerste
reactie. Ik heb aan de NVWA gevraagd of deze termijn naar voren gehaald kan worden.
De IG heeft mij meegenomen in onderstaande overwegingen om toch voor een begunstigingstermijn
tot 15 augustus 2024 te kiezen.

De termijn van 15 augustus 2024 geeft de slachthuisexploitant de gelegenheid om bestendige
(bouwtechnische) aanpassingen te realiseren. Om rechtsongelijkheid te voorkomen door
nu uitsluitend aanpassingen te eisen en handhavend op te treden bij díe bedrijven
waar het handhavingsverzoek nu betrekking op heeft, is deze termijn gesteld. Het is
wel een uiterlijke termijn. Dat neemt niet weg dat ik slachthuizen met klem oproep
zo snel mogelijk de nodige aanpassingen te doen en niet te wachten tot 15 augustus
2024.

Vraag 10

Kunt u bevestigen dat de gedoogtermijn bij een wetsovertreding niet wezenlijk langer
mag worden gesteld dan noodzakelijk is om de overtreding te kunnen opheffen?

Antwoord 10

Ja, dat klopt. Een begunstigingstermijn is de termijn die een overtreder wordt gegeven
om een overtreding op te heffen. Volgens vaste jurisprudentie geldt bij het bepalen
van de lengte van een begunstigingstermijn als uitgangspunt dat deze termijn niet
wezenlijk langer of korter mag worden gesteld dan noodzakelijk is om de overtreding
te kunnen opheffen. Zie het antwoord op vraag 9 waarom voor deze begunstigingstermijn
gekozen is. Zoals aangegeven vind ik die termijn ook lang.

Vraag 11

Klopt het dat als bepaalde maatregelen om het mengen van groepen te voorkomen langer
duren om door te voeren, maar andere maatregelen voor andere varkens al sneller mogelijk
zijn, daar in de overgangstermijn ook onderscheid in dient te worden gemaakt? Zo ja,
waarom zou het voor slachthuizen noodzakelijk zijn om de wet tot augustus 2024 te
blijven overtreden?

Antwoord 11

De NVWA heeft bij de vaststelling van deze begunstigingstermijn voor het verbod op
het mengen van varkens een afweging gemaakt die recht doet aan alle relevante feiten
en omstandigheden, waarbij evenredigheid van het handhavend optreden een grote rol
heeft gespeeld en nog steeds speelt. Zoals aangegeven in mijn antwoord op vraag 9
is het een uiterste termijn. Ik vind dat slachthuizen hier hun verantwoordelijkheid
moeten nemen en roep ze met klem op, zoals aangegeven in het antwoord op vraag 9,
de nodige aanpassingen nu al te doen en niet te wachten tot 15 augustus 2024.

Vraag 12

Wat gaat u doen om dit te voorkomen?

Antwoord 12

Mijn ministerie en de NVWA stimuleren de slachthuizen de veranderingen vóór het verstrijken
van de begunstigingstermijn door te voeren. Dit onderwerp zal steeds geagendeerd worden
bij de bestuurlijke overleggen die de NVWA met de sector voert. Begin 2024 zal de
NVWA de bedrijven hier nog extra aan herinneren. In 2024 zal de NVWA dit punt al gaan
meenemen bij de reguliere audits en systeeminspecties en zodra de begunstigingstermijn
verstreken is zal zij het interventiebeleid toepassen.

Vraag 13

Kunt u bevestigen dat het eveneens is verboden om varkens te mengen op het varkensbedrijf
en bij het transport? Kunt u bevestigen dat de NVWA ook hier niet tegen optreedt,
maar de sector vraagt om deze structurele en al langdurig bestaande wetsovertreding
zelf «op te pakken»?

Antwoord 13

Het klopt dat het toevoegen van varkens aan een eenmaal gevormde groep gespeende varkens
of gebruiksvarkens op het primaire bedrijf een overtreding is van artikel 2.13, lid
4 van het Besluit houders van dieren. Als de NVWA overtreding van deze bepaling constateert
treedt de NVWA volgens het vastgesteld interventiebeleid op. Voor transport geldt
de Europese Verordening 1/2005, (de Transportverordening). Daarin is een dergelijk
verbod niet opgenomen. Als de NVWA constateert dat de Transportverordening wordt overtreden,
treedt de NVWA volgens het vastgesteld interventiebeleid op.

Vraag 14

Hoe verhoudt dit zich tot de beginselplicht tot handhaving die de NVWA kent?

Antwoord 14

De beginselplicht tot handhaving houdt het volgende in: gelet op het algemeen belang
dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift
het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom
op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder
bijzondere omstandigheden mag het bestuursorgaan weigeren dit te doen. Dit kan zich
voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden
zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden
in die concrete situatie behoort te worden afgezien.

Met de oplegging van de last(en) onder dwangsom treedt de NVWA handhavend op bij de
bedrijven waar naar aanleiding van het handhavingsverzoek overtredingen zijn geconstateerd.
Daarmee handelt de NVWA conform dit beginsel. Zoals hiervoor onder vraag 13 uitgewerkt
geldt voor het primaire bedrijf artikel 2.13 van het Besluit houders van dieren en
voor het transport de Transportverordening. Als de NVWA constateert dat die regelgeving
wordt overtreden, treedt de NVWA volgens het vastgestelde interventiebeleid op. De
NVWA handelt ook hiermee dus conform dit beginsel.

Vraag 15

Kunt u een overzicht geven van alle andere wetsovertredingen die in de vee-industrie
structureel worden begaan en bekend zijn bij de NVWA, maar waarop niet wordt gehandhaafd?
Zo nee, waarom niet?

Antwoord 15

Er is geen overzicht met wetsovertredingen die in de vee-industrie structureel zouden
worden begaan en bekend zijn bij de NVWA. Als de NVWA overtredingen constateert, dan
treedt de NVWA op met het instrumentarium dat zij tot haar beschikking heeft. De NVWA
zet krachtig in op het toezicht op de vleesketen. Bij de risicogerichte inspecties
worden keuzes gemaakt: daar waar de grootste risico’s liggen, wordt de meeste capaciteit
ingezet. Het uitgangspunt daarbij blijft dat de sector zelf aan zet is om zich tot
het uiterste in te spannen misstanden op het gebied van dierenwelzijn te voorkomen.
Lukt dat onvoldoende, dan aarzelt de NVWA niet om in te grijpen.

Vraag 16

Indien u geen andere wetsartikelen kunt benoemen, kunt u dan garanderen dat andere
dierenwelzijnsregels niet structureel worden overtreden? Zo nee, waarom niet?

Antwoord 16

Garanties kan ik niet geven. Het geldende normenkader voor dierenwelzijn is niet in
alle gevallen een statisch gegeven, zoals ik ook heb toegelicht bij het antwoord op
vraag 6. De NVWA kan bovendien (net als bijvoorbeeld de politie) niet overal tegelijk
zijn en alles zien en weten.

Vraag 17

Kunt u deze vragen ieder afzonderlijk en binnen drie weken beantwoorden?

Antwoord 17

Beantwoording van de vragen heeft langer geduurd in verband met benodigde afstemming.