Antwoord schriftelijke vragen : Antwoord op vragen van de leden Slootweg en Krul over het bericht ‘Laat KLM zich aan de afspraken over miljarden aan coronasteun houden’

Antwoord van Minister Kaag (Financiën), mede namens de Minister van Infrastructuur
en Waterstaat (ontvangen 31 mei 2023).

Vraag 1

Heeft u kennisgenomen van het bericht «Laat KLM zich aan de afspraken over miljarden
aan coronasteun houden»?1

Antwoord 1

Ja.

Vraag 2, 3 en 4

Klopt de conclusie in eerder genoemd bericht dat er geen formele sanctiemaatregelen
zijn opgenomen in de steunvoorwaarden aan KLM?

Behoort het voor de overheid tot de mogelijkheden om naar de rechter te stappen om
het nakomen van de gemaakte afspraken om in aanmerking te komen voor coronasteun af
te dwingen bij KLM indien dit wordt geweigerd, zoals gesuggereerd in eerder genoemd
bericht?

Overweegt u om aan de rechter te vragen het privaatrechtelijk steuncontract van 3,4
miljard euro te ontbinden, zoals gesuggereerd in eerder genoemd bericht? Zo nee, waarom
niet?

Antwoord 2, 3 en 4

Voorafgaand aan de steunverlening zijn er met KLM in een Framework Agreement afspraken gemaakt over de steunvoorwaarden, waaronder afspraken die toezien op de
naleving van de steunvoorwaarden. Zo kon de staatsagent een escalatiemechanisme inzetten
indien KLM niet aan de steunvoorwaarden voldeed, waarbij de staatsagent kon escaleren
naar Air France-KLM en het Ministerie van Financiën om tot een voor alle partijen
acceptabele oplossing te komen. Daarnaast moest er door KLM een herstructureringsplan
worden opgesteld, voordat KLM een verzoek kon indienen voor uitbetaling van de tweede
tranche van de lening in 2020. Pas nadat het herstructureringsplan naar tevredenheid
van de Nederlandse staat was opgesteld, is de rest van de lening beschikbaar gesteld.2

Bij het opstellen van deze afspraken heeft het kabinet als inzet gekozen om naleving
te borgen via dit herstructureringsplan, de aanstelling van de staatsagent, zijn rol
en positionering binnen de onderneming (waaronder de mogelijkheid aanwezig te zijn
bij vergaderingen van de raad van commissarissen), zijn openbare rapportages en de
gesprekken van beide ministeries met de onderneming. Gedurende de eerste jaren werkte
dit model goed: de onderneming voldeed in 2020 en ook in 2021 werd volgens de staatsagent
ruimschoots voldaan aan de bedrijfseconomische en financiële voorwaarden van het steunpakket.
Om beter op de naleving van de luchtvaartinhoudelijke voorwaarden te kunnen toezien,
werden deze voorwaarden nader geoperationaliseerd in de vorm van een monitoringsplan.
Dit monitoringsplan maakt inzichtelijk hoe de voorwaarden die in het kader van het
steunpakket aan KLM zijn opgelegd op het gebied van netwerkkwaliteit, leefbaarheid
en duurzaamheid worden gemonitord. Begin 2022 concludeerde de staatsagent in zijn
tweede rapportage dat naar verwachting ook in 2022 werd voldaan aan de bedrijfseconomische
en financiële voorwaarden, maar dat aanvullende maatregelen van KLM nodig waren om
de levensvatbaarheid en concurrentiekracht ook structureel veilig te stellen.

Vanaf medio 2022 werd de naleving van de voorwaarden door KLM minder goed. Hoewel
het kabinet het positief vond dat KLM medio 2022 de uitstaande leningen terugbetaalde
en stappen zette om facilitering van mogelijke belastingontwijking te beëindigen,
schoof de onderneming de arbeidsvoorwaardelijke bijdrage opzij. KLM deelde mee dat
dit kwam door de arbeidsmarktkrapte en gestegen inflatie. De afgesproken kostenbesparing
met als doel het structureel verbeteren van de concurrentiepositie verdween daarmee
uit het zicht. Het kabinet heeft toen bij de onderneming aangegeven teleurgesteld
en ontevreden te zijn met de wijze waarop KLM een deel van de steunvoorwaarden naleefde.
Nadat uit de vierde rapportage van de staatsagent bleek dat KLM geen verbetering liet
zien bij de naleving van een deel van de voorwaarden, heeft het kabinet opnieuw haar
teleurstelling uitgesproken en bij het bestuur en de raad van commissarissen aangegeven
dat KLM de steunvoorwaarden moet naleven. Omdat het kabinet op basis van de conclusies
van de staatsagent het niet goed uitlegbaar meer vond dat KLM gebruik kon maken van
de lening en garantie in het steunpakket, heeft het kabinet toen eveneens aan KLM
aangegeven dat KLM vaart moest maken met het vinden van private financieringsbronnen
en het opzeggen van het steunpakket.

In de Framework Agreement was de mogelijkheid opgenomen om geschillen te beslechten via mediation en daarna
arbitrage als KLM niet voldeed aan de steunvoorwaarden. De juridische vormgeving van
de steunverlening stond echter niet toe om op basis van het niet naleven van alle
steunvoorwaarden de overeenkomst voor de lening en garantie van in totaal 3,4 miljard
euro te beëindigen. Het kabinet vond het van belang dat ook de banken bijdroegen aan
de steunverlening. Gezien hun betrokkenheid was het juridisch niet haalbaar om een
beëindigingsgrond op grond van de Framework Agreement op te nemen in de financieringsdocumentatie, omdat deze partijen niet het risico
wilden lopen dat de staat eigenstandig de staatssteun zou kunnen beëindigen.

Het kabinet is in de periode na de vierde rapportage blijven inzetten op kritische
gesprekken met de onderneming met als doel KLM te bewegen tot naleving van de steunvoorwaarden.
Dit was in die periode volgens het kabinet het meest geschikte middel om KLM te bewegen
tot meer naleving. Het afdwingen van naleving via de rechter brengt per definitie
het risico van een langlopend proces met een onzekere uitkomst met zich mee. Daarnaast
geldt ook dat KLM eigenstandig het belang zou moeten zien van het boeken van resultaat
op het belangrijkste langetermijndoel van de steunvoorwaarden, namelijk de versterking
van de concurrentiepositie door middel van de structurele kostenbesparingen.

Het bovenstaande laat onverlet dat nu de contractuele voorwaarden bij het steunpakket
en de figuur van de staatsagent wegvallen, het kabinet zich een oordeel zal vormen
over de mate van naleving door KLM over de gehele looptijd van het steunpakket en
op basis van die beoordeling zal bezien of eventuele vervolgstappen wenselijk en (juridisch)
haalbaar zijn.

Zoals eerder aangekondigd zal het steunpakket ook geëvalueerd worden, waarbij er ook
aandacht zal zijn voor de wijze waarop naleving van dit soort steunvoorwaarden bij
eventuele toekomstige steuntrajecten van ondernemingen beter geborgd kan worden.

Vraag 5

Gaat u, zoals geopperd in eerder genoemd bericht, de overige steunmaatregelen, namelijk
twee miljard euro NOW-steun en 1,5 miljard euro aan belastinguitstel inzetten om naleving
van de afspraken door KLM af te dwingen? Zo nee, waarom niet?

Antwoord 5

Het bedrag aan NOW-steun dat bedrijven konden ontvangen, is gebaseerd op de omzetdaling
en de loonsom tijdens een bepaalde periode. Voor de aan KLM verstrekte NOW-steun zijn
de steunvoorwaarden die verbonden zijn aan het steunpakket van KLM niet van toepassing.
Ditzelfde geldt voor belastinguitstel dat generiek is verleend ten tijde van de coronapandemie.
De NOW-steun en belastinguitstel zijn als generieke maatregelen niet voorwaardelijk
aan de naleving van de voorwaarden van het specifieke steunpakket voor KLM en kunnen
daarmee niet ingezet worden als instrument om naleving af te dwingen.

Vraag 6

Hoe kijkt u aan tegen de suggestie in eerder genoemd artikel om het aandeelhouderschap
van Air France-KLM in te zetten om bestuur en commissarissen van KLM tot naleving
van de maatregelen om in aanmerking voor coronasteun af te dwingen en eventueel aan
te dringen op ontslag van bestuur indien ze deze afspraken niet nakomen?

Antwoord 6

Het kabinet verwacht in haar rol als aandeelhouder van het bestuur van KLM dat zij
concrete actie gaat ondernemen om structurele kostenreducties door te voeren en het
vergroten van de competitiviteit van KLM als haar prioriteit ziet, met oog voor duurzaamheid
en de omgeving. Bovendien verwacht het kabinet dat KLM, ook nu het steunpakket is
afgerond, een maatregel neemt om facilitering van mogelijke belastingontwijking te
stoppen. Het is aan het bestuur van KLM om zodanige maatregelen te nemen. Het kabinet
zal zijn aandeelhoudersbevoegdheden inzetten om het bestuur van KLM en de raad van
commissarissen hierover te blijven bevragen en te beoordelen.

We zullen ook in de toekomst Air France-KLM hierover blijven bevragen en beoordelen.
Het kabinet heeft eerder het bestuur van Air France-KLM aangesproken op de gebrekkige
naleving van de steunvoorwaarden door KLM.

Vraag 7

Hoe groot schat u de kans in dat de Europese Commissie of niet gesteunde luchtvaartmaatschappijen
juridische stappen zullen ondernemen richting de Nederlandse overheid nu KLM haar
afspraken niet nakomt?

Antwoord 7

De Europese Commissie monitort of de voorwaarden uit de Tijdelijke Kaderregeling en
het herziene goedkeuringsbesluit van de steunverlening aan KLM nageleefd wordt, niet
of KLM de steunvoorwaarden uit de leningsdocumentatie met de Nederlandse staat correct
heeft nageleefd.

Op dit moment zijn er geen aanwijzingen dat de Europese Commissie juridische stappen
overweegt. Tevens ben ik niet bekend met eventuele juridische stappen van derden over
de niet-naleving van de steunvoorwaarden van KLM. Ryanair heeft eerder beroep aangetekend
tegen het herziene goedkeuringsbesluit. Dat beroep staat los van de naleving van de
steunvoorwaarden door KLM.