Lijst van vragen en antwoorden : Lijst van vragen en antwoorden over het adviesrapport en beleidsregel slotreductie van ACNL (Kamerstuk 29665-458)

Nr. 472
LIJST VAN VRAGEN EN ANTWOORDEN

Vastgesteld 25 mei 2023

De vaste commissie voor Infrastructuur en Waterstaat heeft een aantal vragen voorgelegd
aan de Minister van Infrastructuur en Waterstaat over de brief van 27 februari 2023
inzake het adviesrapport en beleidsregel slotreductie van ACNL (Kamerstuk 29 665, nr. 458).

De Minister heeft deze vragen beantwoord bij brief van 22 mei 2023 Vragen en antwoorden
zijn hierna afgedrukt.

De voorzitter van de commissie, Tjeerd de Groot

De adjunct-griffier van de commissie, Wiendels

Vraag 1:

Waarom heeft de slotcoördinator niet gekeken naar manieren waarop eventuele reducties
in hun effect proportioneel zijn richting vrachtvluchten?

Antwoord op vraag 1:

In de slotverordening is bepaald dat de slotcoördinator zijn taken op onpartijdige
en niet-discriminerende wijze moet verrichten. ACNL heeft met behulp van simulaties
de impact van zowel de methode op basis van proportionaliteit als die op basis van
prioriteitsregels op verschillende aspecten onderzocht. Zo ook de aspecten concurrentie
en de spreiding van de impact op de luchtvaartmaatschappijen die via Schiphol opereren.

Toen bleek dat de methodiek op basis van prioriteitsregels ongelijk zou uitpakken
voor bepaalde luchtvaartmaatschappijen – onder meer vanwege de korte voorbereidingstijd
– heeft ACNL gekozen voor een proportionele, en niet-discriminerende, methodiek. Met
die methodiek wordt gestreefd naar een proportioneel effect van de reductie voor alle
luchtvaartmaatschappijen die via Schiphol opereren, waaronder de luchtvaartmaatschappijen
die volledige vachtvluchten uitvoeren. Daarbij staat het luchtvaartmaatschappijen
altijd vrij om binnen de beschikbaar gestelde capaciteit te bepalen op welke wijze
ze met toegewezen slots opereren. Zo kan een luchtvaartmaatschappij die zowel passagiers
als volledige vrachtvluchten uitvoert ervoor kiezen om haar slots in te zetten voor
ofwel het vervoeren van passagiers ofwel het vervoeren van vracht of een bepaalde
combinatie van beiden.

Vraag 2:

Wat is er bekend over de brede economische en maatschappelijke waarde van vrachtvluchten,
in relatie tot het aantal slots dat deze diensten jaarlijks vullen?

Antwoord op vraag 2:

De Kamer is op 18 november 20191 geïnformeerd over de uitkomsten van twee onderzoeken naar luchtvracht die in opdracht
van het Ministerie van IenW zijn uitgevoerd, waaronder over het onderzoek «Welvaartsbijdrage
van vrachtvluchten op Schiphol» (SEO, 2019).

Volgens dit onderzoek, dat zich uitsluitend richt op vrachtvluchten, is de welvaartbijdrage
voor alle volledige vrachtvluchten op Schiphol maximaal € 480 miljoen. Zonder vrachtvluchten
op Schiphol zou het volume van totale luchtvracht dat van en naar Nederland wordt
vervoerd met maximaal 15% dalen. Volgens dit onderzoek is de gemiddelde welvaartsbijdrage
per vrachtvlucht groter dan de gemiddelde bijdrage per passagiersvlucht. In bovengenoemde
Kamerbrief is ook aangegeven dat, mede door de toegenomen schaarste aan slots op Schiphol,
het aantal vrachtvluchten in 2018 en 2019 is gedaald.

Tijdens de Covid-19 pandemie hebben luchtvaartmaatschappijen die vrachtvluchten uitvoerden
kunnen profiteren van de slots die vanwege de pandemie beschikbaar kwamen (in de slotpool).
Daarnaast gold een tijdelijke Covid-19 bepaling waardoor maatschappijen die met gebruikmaking
van slots uit de slotpool tijdens de pandemie bleven vliegen, voorrang kregen bij
de slotallocatie voor het daaropvolgende vergelijkbare seizoen. Deze bepaling komt
met ingang van het komende winterseizoen te vervallen.

Vraag 3:

Hoe verhoudt zich het advies van de slotcoördinator uit 2021, dat «maatwerk bij het
realiseren van de reductie van belang is omdat voor sommige diensten het verplaatsen
van nachtvluchten naar de dag vrijwel onmogelijk is», zich met voorliggend advies
over de slotreductie – waarin geen maatwerk wordt voorgesteld?

Antwoord op vraag 3:

De geciteerde passage uit het adviesrapport van ACNL uit 2021 betreft een samenvatting
van de reactie van Air Cargo Netherlands (ACN) naar aanleiding van het onderzoek van
CE Delft en Adecs naar de impact de vermindering van het aantal nachtvluchten op Schiphol
(voor vracht- en expresmaatschappijen). De passage is onderdeel van het rapport uit
2021, maar het is niet een uitspraak van de slotcoördinator zelf.

Het voorliggende adviesrapport van ACNL sluit aan op het eerdere rapport uit 2021,
maar met uitzondering van het advies voor het instellen van een overgangsregeling.
Een overgangsregeling heeft volgens het adviesrapport namelijk alleen nut als er een
significant aantal slots ongebruikt zou overblijven of zou terugvallen in de slotpool.
Doordat het totaal aantal slots (voor het gehele etmaal) gereduceerd dient te worden
in combinatie met de extreme schaarste aan slots, is de verwachting dat hier nauwelijks
sprake van zal zijn.

Vraag 4:

Hoe is het historisch behoud van slots van luchtvaartmaatschappijen die slots inleveren
in deze beleidsregel geborgd?

Antwoord op vraag 4:

Vooraf moet worden opgemerkt dat de beleidsregel nog een concept is. ACNL heeft in
het sectoroverleg (Coordination Committee Netherlands) van 6 april jl. aangegeven
dat nog een beslissing moet worden genomen over de datum van inwerkingtreding van
de beleidsregel. Vanwege de lopende gerechtelijke procedure ten aanzien van het kort
geding over de experimenteerregeling Schiphol is nog niet duidelijk wanneer dit zal
zijn.

In de conceptbeleidsregel is ten aanzien van het behoud van historische slots aangeven
dat historische slotreeksen die niet gealloceerd kunnen worden, met voorrang op de
wachtlijst worden geplaatst voor in ieder geval het betreffende seizoen. Nadere uitwerking
van de beleidsregel zal plaatsvinden door ACNL in een nog te publiceren werkprocedure.

Vraag 5:

Als de slots bevroren worden, hoe wordt geregeld dat je in het volgende seizoen als
luchtvaartmaatschappij weer recht krijgt op deze slots?

Antwoord op vraag 5:

Het is nog niet zeker of historische slotreeksen die niet gealloceerd kunnen worden
met voorrang op de wachtlijst worden geplaatst voor het daaropvolgende (vergelijkbare)
seizoen totdat hierover een definitieve beslissing is genomen door ACNL. Vooralsnog
geeft de conceptbeleidsregel enkel aan voor «in ieder geval het betreffende seizoen».
De nadere uitwerking zal door ACNL plaatsvinden in een nog te publiceren werkprocedure.

Vraag 6:

En hoe verhoudt zich dat tot de Europese slotverordening waar 50% van deze slots aan
nieuwe toetreders toegewezen moet worden?

Antwoord op vraag 6:

De conceptbeleidsregel is opgesteld voor de bijzondere situatie dat er minder slots
beschikbaar zijn dan historische rechten. De slotverordening biedt geen duidelijkheid
hoe te handelen in dat soort situaties. De wereldwijde richtsnoeren, de zogenaamde
Worldwide Airport Slot Guidelines (WASG) ook niet. De conceptbeleidsregel van ACNL
zorgt voor regels in deze lacune van de regelgeving.

ACNL zal nog een beslissing moeten nemen hoe lang historische slotreeksen die niet
gealloceerd kunnen worden met voorrang op de wachtlijst worden geplaatst. Het gaat
dus om een tijdelijke situatie. Verder zal het kabinet bij de geplande herziening
van de slotverordening ook inzetten op meer duidelijkheid voor slotcoördinatoren over
de manier waarop ze dienen te handelen in situaties dat er minder capaciteit (en daarmee
slots) beschikbaar zijn dan historische slots op gecoördineerde luchthavens binnen
de EU.

Vraag 7:

Hoe worden tegenmaatregelen van buitenlandse overheden op Nederlandse luchtvaartmaatschappijen
vermeden?

Antwoord op vraag 7:

Het Ministerie van IenW licht regelmatig aan de vertegenwoordigers van andere landen
(en luchtvaartmaatschappijen afkomstig uit derde landen die op Schiphol opereren)
toe dat de potentiële reductie van het aantal slots door de Nederlandse slotcoördinator
op een transparante, non-discriminatoire en neutrale wijze plaats zal vinden.

Daarbij wordt eveneens toegelicht dat verkeersrechten en slots separaat worden gereguleerd.
Verkeersrechten worden door landen aan luchtvaartmaatschappijen toegekend op basis
van EU of bilaterale luchtvaartverdragen. Slots worden, conform de slotverordening,
toegekend door een onafhankelijk slotcoördinator aan luchtvaartvaartmaatschappijen
die via gecoördineerde luchthavens in Nederland opereren.

Het feit dat verkeersrechten aan een luchtvaartmaatschappij zijn toegekend op grond
van een EU of bilateraal verdrag, betekent dus niet dat een luchtvaartmaatschappij
ook automatisch slots kunnen worden toegewezen op een gecoördineerde luchthaven in
Nederland door ACNL.

Vraag 8:

Welke tegenmaatregelen zouden buitenlandse overheden kunnen nemen tegen Nederlandse
luchtvaartmaatschappijen?

Antwoord op vraag 8:

Tegenmaatregelen die derde landen zouden kunnen nemen zijn bijvoorbeeld het intrekken
van verkeersrechten of slots van Nederlandse luchtvaartmaatschappijen die op die landen
vliegen. Dat laatste is mogelijk als in het desbetreffende derde land de slots worden
toegekend door de Staat.

Vraag 9:

Wat is de juridische haalbaarheid van deze beleidsregel als je kijkt naar de Europese
slotregelgeving en IATA-slotrichtlijnen (International Air Transport Association)?

Antwoord op vraag 9:

Het invullen van een lacune in regelgeving – in de vorm van een beleidsregel – is
door ACNL gedaan in lijn met de geest en de basisbeginselen van de Slotverordening.
In de inleiding van de conceptbeleidsregel wordt door ACNL ook naar de bestaande regelgeving
en alle relevante bepalingen verwezen. Zie ook het antwoord op vraag 6.

Vraag 10:

Wanneer wordt de praktische uitwerking van de variant onderzocht waarbij de reductie
wordt gestart halverwege het gebruiksjaar?

Antwoord op vraag 10:

Indien halverwege het gebruiksjaar gestart zou worden met de reductie, raadt ACNL
aan om de reductie alleen voor het zomerseizoen toe te passen. Dat scenario wordt
verder verkend.

Vraag 11:

Hoe wordt er omgegaan met de situatie dat er weinig tot geen ervaring is met het doorlopen
van de procestappen?

Antwoord op vraag 11:

De vier processtappen die zijn beschreven in het adviesrapport van ACNL waarbij iedere
stakeholder zijn rol, taak en verantwoordelijkheden heeft zijn bekend en helder. Deze
worden in de praktijk al toegepast.

Voor zover de vraag ziet op het doorlopen van de Balanced Approach procedure (BA)
in het kader van de uitwerking van het hoofdlijnenbesluit Schiphol, zullen alle benodigde
processtappen zoals vastgelegd in EU Verordening 598/2014, alsmede in internationale
regels worden gevolgd.

Vraag 12:

Worden er tussenevaluaties ingebouwd tussen de verschillende processtappen? Zo ja,
welke?

Antwoord op vraag 12:

Iedere actor heeft zijn eigen rol, taak en verantwoordelijkheid per processtap. De
eerste processtap betreft het vastleggen van de kaders in wet- en regelgeving door
de overheid. De totstandkoming van wet- en regelgeving kent diverse fases. Het periodiek
evalueren van wet- en regelgeving na inwerkingtreding behoort tot de mogelijkheden.
Daar zal bij de totstandkoming van een nieuw Luchthavenverkeerbesluit Schiphol (LVB)
ook een besluit over worden genomen.

Vraag 13:

Waarom wordt de nieuwe limiet gesteld voor 5 jaar?

Vraag 14:

Welke onderbouwing ligt er voor het te stellen van de limiet op 5 jaar?

Vraag 15:

Is er overwogen om de limiet op 3 jaar te stellen? Zo ja, waarom is dit niet geïmplementeerd?
Zo nee, waarom niet?

Antwoord op vragen 13, 14, 15:

Aan het verankeren van een maximum aantal vliegtuigbewegingen in een LVB (waarvoor
nu de Balanced Approach procedure wordt doorlopen) en aan het uitwerken van een stelsel
op basis van milieunormen, wordt parallel gewerkt. De periode van vijf jaar is genoemd
omdat het ontwikkelen en vastleggen van een stelsel van milieunormen naar verwachting
zoveel tijd in beslag neemt. Doel is om het stelsel zo snel mogelijk in werking te
laten treden. Als het stelsel eerder dan binnen vijf jaar klaar is, dan kan het stelsel
eerder in werking treden.

Vraag 16:

Kan u aangeven waar het verschil zit tussen het nu voorgestelde systeem en het systeem
dat het meest batig is aan de belangen van Nederland (maximale connectiviteit bij
minimale overlast en milieu-impact)? Is dit het beste systeem of het beste systeem
binnen de nu geldende regels? En waar zit het verschil?

Antwoord op vraag 16:

Het voorgestelde systeem op basis van milieunormen is nog in ontwikkeling. Voor inwerkingtreding
zal wijziging van wet- en regelgeving nodig zijn. Over de uitwerking en planning wordt
de Kamer via de Voortgangsbrieven Programma Omgeving Luchthaven Schiphol geïnformeerd.
Het stelsel moet vanzelfsprekend zo goed mogelijk aan de belangen van Nederland tegemoet
komen. Dan gaat het onder meer om een balans tussen leefomgeving, milieu, connectiviteit
en economie. Om daar zorg voor te dragen worden ook belanghebbenden bij de ontwikkeling
van het systeem betrokken.

Vraag 17:

Is het door de Airport Coordination Netherlands (ACNL) opgestelde systeem geschikt
om te komen tot de nodige krimp? Leidt het ertoe dat de meest noodzakelijke verbindingen
kunnen blijven bestaan, ten koste van de voor Nederland minst belangrijke verbindingen?

Antwoord op vraag 17:

De voorgestelde reductiemethodiek strekt tot het bereiken van een proportioneel effect
van de reductie per luchtvaartmaatschappij. Het is aan de luchtvaartmaatschappijen
zelf om te besluiten voor welke bestemmingen zij hun slots inzetten. Dit was altijd
al zo. Een slot is dus niet gebonden aan een bestemming of type operatie (mits passend
binnen de beschikbaar gestelde capaciteit). Het is niet mogelijk te sturen op bestemmingen.

Bij de geplande herziening van de slotverordening wordt gevraagd om meer mogelijkheden
om te kunnen sturen op duurzaamheid, netwerkkwaliteit en het behoud van de vrachtsector.

Vraag 18:

Is het systeem van slotallocatie ontworpen om de belangen van de luchtvaartmaatschappijen
te dienen of de belangen van de Nederlandse economie en de Nederlandse reiziger?

Antwoord op vraag 18:

Slotallocatie heeft als doel om schaarse luchthavencapaciteit op een objectieve, transparante
en non-discriminatoire manier te verdelen tussen luchtvaartmaatschappijen. De slotsystematiek
is verder een mondiaal systeem dat in (bindende) Europese regelgeving is verankerd
in de slotverordening.

De huidige slotsystematiek laat geen ruimte voor lidstaten om te kunnen sturen op
de slotallocatie. Bij de geplande herziening van de slotverordening zet Nederland
in op meer sturingsmogelijkheden voor lidstaten.

Vraag 19:

Waarom heeft u gekozen voor een proportionele slotreductie, in plaats van te kijken
wat de maatschappelijke waarde of het sociale en economische belang van een route
is?

Antwoord op vraag 19:

Het Ministerie van IenW heeft de inhoud van de concept beleidsregel ter kennisgeving
aangenomen omdat ACNL op grond van de slotverordening volledig onafhankelijk opereert.
ACNL heeft twee methodes onderzocht en alles overwegende een concept beleidsregel
ontwikkeld die uitgaat van een proportionele reductie. ACNL is nu alle binnengekomen
reacties aan het bestuderen waarna de beleidsregel door ACNL zal worden vastgesteld
en gepubliceerd. Zie ook het antwoord op vraag 17.

Vraag 20:

Waarom is het belang van «gelijkheid» ook voor maatschappijen die zich niet tijdig
kunnen voorbereiden op prioriteitsregels, belangrijker dan wat het doel van de prioriteitsregels
beoogt? Oftewel waarom is in deze het belang van de trage en inflexibele maatschappijen,
die in mindere mate het maatschappelijk belang dienen, belangrijker dan het maatschappelijk
belang?

Antwoord op vraag 20:

Het is van belang om te blijven voldoen aan de basisbeginselen van de slotverordening;
non-discriminatie, redelijkheid en transparantie. Het past ook in de geest van de
slotverordening om iedere maatschappij gelijke kansen te bieden om aanspraak te kunnen
blijven maken op historische slots.

Een reductiemethodiek op basis van «prioriteitsregels» vergt voor bepaalde maatschappijen
meer aanpassingen (van bijvoorbeeld netwerk en vloot) dan voor een andere maatschappij.
Dat zegt verder niets over de mate van inflexibiliteit van een luchtvaartmaatschappij.

Vraag 21:

Waarom is het voorstel om vast te blijven houden aan eeuwige slots, in plaats van
alle slots tijdelijk te maken en elk jaar een percentage te laten vervallen?

Antwoord op vraag 21:

Het adviesrapport en de beleidsregel zijn gebaseerd op de bestaande internationale
regelgeving. Op grond van de slotverordening (en de mondiale systematiek) kunnen luchtvaartmaatschappijen
aanspraak blijven maken op dezelfde slotreeks(en) na afloop van een seizoen voor het
eerstvolgende vergelijkbare seizoen als deze voor minimaal 80% zijn gevlogen. De beschikbare
capaciteit is daarbij wel randvoorwaardelijk.

Vraag 22:

Hoe blijven we concurrentie en de toegang van nieuwkomers faciliteren in een scenario
van (proportionele) krimp?

Antwoord op vraag 22:

Concurrentie en toegang van nieuwkomers zouden kunnen worden gefaciliteerd met additionele
instrumenten zoals secundaire slothandel. Er bestaat op dit moment nog geen Europees
kader voor secundaire slothandel. De Commissie is aan het onderzoeken in hoeverre
dit soort instrumenten meegenomen kunnen worden in de geplande herziening van de slotverordening.

Vraag 23:

Bent u ervan overtuigd dat het nu voorliggende systeem, dat de nu dominante luchtvaartpartijen
hebben geadviseerd, ook het beste systeem is voor Nederland? Of alleen voor die nu
dominante luchtvaartpartijen?

Antwoord op vraag 23:

De slotsystematiek gaat om een mondiaal systeem met betrekking tot de toegang tot
schaarse infrastructuur. Het is ook in het belang van Nederland dat we op een eerlijke,
transparante en non-discriminatoire manier toegang houden tot de rest van de wereld.

Voor Europa is de slotverordening de basis voor slotallocatie. Bij de herziening van
de slotverordening zetten we in op meer duidelijkheid over hoe te handelen in situatie
van krimp en op meer nationale beleidsruimte om bij de slotallocatie te kunnen sturen
op netwerkkwaliteit, milieu en behoud van de vrachtsector.

Vraag 24:

Waarom moet Nederland een balanced approach doorlopen om krimp te realiseren, nu blijkt
dat de capaciteit onverenigbaar is met de milieugrenzen, terwijl we feitelijk al alle
stappen in de balanced approach hebben doorlopen om die groei naar het aantal van
500.000 reizigers te kunnen realiseren? Daarmee zijn alle alternatieven toch al een
keer gewogen?

Antwoord op vraag 24:

De Balanced Approach procedure is vastgelegd in EU Verordening 598/2014, alsmede in
internationale regels. Deze procedure is de internationale standaard voor het doorvoeren
van geluidsgerelateerde exploitatiebeperkingen op luchthavens. Voor het geluidsgerelateerde
gedeelte van het Hoofdlijnenbesluit is Nederland daarom verplicht om een Balanced
Approach te doorlopen.

De consultatie voor alle (internationale) stakeholders is op 15 maart jl. van start
gegaan en duurt drie maanden, dat wil zeggen tot 15 juni. In de consultatie liggen
drie verschillende combinaties van maatregelen voor. De ingebrachte zienswijzen en
mogelijke alternatieven zullen zorgvuldig worden gewogen en worden meegenomen in de
uiteindelijke notificatieprocedure bij de Europese Commissie. Overigens heeft de Balanced
Approach procedure geen betrekking op exploitatieverruimingen. Wel is de totstandkoming
van het LVB2003 eerder als best practice in geest van de Balanced Approach aangemerkt
in een richtlijn van Internationale Burgerluchtvaartorganisatie ICAO.

Vraag 25:

Op welke manier toetst de slotcoördinator of coördinatie parameters niet overschreden
worden? (Hoe) verhoudt zich dit tot het stoppen van het anticiperend handhaven?

Antwoord op vraag 25:

De luchthavenexploitant heeft de verantwoordelijkheid gekregen voor het vaststellen
van de coördinatie parameters, de zogenaamde capaciteitsdeclaratie, rekening houdend
met de technische, operationele en milieubeperkingen.

ACNL is verantwoordelijk voor de slotallocatie op basis van de vastgestelde coördinatieparameters
(die uitvoerbaar moeten zijn voor ACNL). ACNL programmeert deze coördinatie parameters
in hun slotallocatie-systeem zodat er niet meer slots gealloceerd kunnen worden dan
er op basis van de coördinatie parameters beschikbaar zijn.

De Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) is belast met toezicht en handhaving
met betrekking tot eventuele overschrijding van de geluidsnormen. Over de resultaten
van de handhaving doet de ILT periodiek verslag in handhavingsrapportages en in de
«Staat van Schiphol». Die stukken worden ook met de Kamer gedeeld.