Antwoord schriftelijke vragen : Antwoord op vragen van de leden Boswijk en Amhaouch over het bericht 'Trek stikstofdossier los door specifieke Nederlandse regels terug te draaien' van VNO-NCW

Antwoord van Minister Van der Wal-Zeggelink (Natuur en Stikstof) (ontvangen 16 mei
2023).

Vraag 1

Bent u bekend met het artikel «Trek stikstofdossier los door specifieke Nederlandse
regels terug te draaien»?1

Antwoord 1

Ja.

Vraag 2

Kunt u een inhoudelijke reactie geven op ieder individueel voorstel van Verbond van
Nederlandse Ondernemingen-Nederlands Christelijk Werkgeversverbond (VNO-NCW)?

Antwoord 2

Ja, zie hieronder voor de reactie.

Voorstel 1

Wij stellen voor om vergunningverlening niet langer met toepassing van AERIUS te laten
afhangen van overschrijding van de kdw. In plaats hiervan zou voortaan moeten worden
beoordeeld of een project mogelijk een significant negatief effect kan hebben op de
relevante beschermde gebieden (habitats) met het oog op hun instandhoudingsdoelstellingen.
Net zoals in andere EU-lidstaten die zich aan de Habibatrichtlijn moeten houden. Is
dat niet het geval dan moet een project gewoon doorgang kunnen vinden.

Het voorstel van VNO-NCW beschrijft de huidige wettelijke regeling voor het verstrekken
van een Wnb-vergunning. Artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming (Wnb)
bepaalt dat wanneer niet kan worden uitgesloten dat een project significante gevolgen
heeft voor een Natura 2000-gebied, een natuurvergunning is vereist. Uit artikel 2.8,
eerste en derde lid, Wnb volgt dat de natuurvergunning alleen kan worden verleend
wanneer uit een passende beoordeling volgt dat het project de natuurlijke kenmerken
van het betreffende Natura 2000-gebied niet aan zal tasten. Dit is in overeenstemming
met het unierecht. In de praktijk en de jurisprudentie kunnen niettemin in vergelijkbare
gevallen toch verschillen tussen de lidstaten ontstaan, bijvoorbeeld door verschillen
in uitleg van het unierecht en de stand der kennis.

De AERIUS-berekening is een hulpmiddel bij het bepalen van de mogelijkheid van significant
negatieve effecten van bijdragen aan de stikstofdepositie. Als uit de AERIUS-berekening
blijkt dat het project leidt tot stikstofdepositie op een habitattype in een Natura
2000-gebied waarvoor al sprake is van een overschrijding van de kritische depositiewaarde
(een overbelast habitattype), kan in de regel niet op voorhand worden uitgesloten
dat het project significante gevolgen heeft voor dat Natura 2000-gebied. Wil het project
doorgang kunnen vinden, dan is, wanneer significante gevolgen niet kunnen worden uitgesloten,
een natuurvergunning nodig, en moet uit een passende beoordeling blijken dat het project
de natuurlijke kenmerken van het betreffende Natura 2000-gebied niet aan zal tasten.
In de passende beoordeling is de berekende bijdrage aan de stikstofdepositie één van
de elementen die een rol spelen. De berekende stikstofdepositie is echter niet op
zichzelf bepalend voor de vraag of een natuurvergunning wordt verleend. In de passende
beoordeling worden alle relevante ecologische omstandigheden beschouwd, bijvoorbeeld
de autonome stikstofbelasting, de staat van instandhouding van het habitattype en
andere relevante biotische en abiotische factoren. Beschouwd wordt of de berekende
stikstofdepositie vanwege het project onder die specifieke omstandigheden tot aantasting
van het Natura 2000-gebied kan leiden. Wnb-vergunningen met (kleine) toenames van
stikstofdepositie op overbelaste habitats kunnen in specifieke situaties de rechterlijke
toets doorstaan, zoals blijkt uit uitspraken over de maritieme servicehaven Urk,2 strandhuisjes bij Petten3 en Stadsblokken Meinerswijk.4

Voorstel 2

Wij stellen daarom voor om per Natura 2000-gebied een drempelwaarde te introduceren
van 0,5 mol/ha/jaar. Hierbij is van belang dat ecologen vaststellen dat een depositie
onder die drempelwaarde niet leidt tot achteruitgang van de natuur in het desbetreffende
gebied. Ook moet zeker worden gesteld dat de optelsom van projecten geen significant
nadelig effect heeft op de natuur in een gebied. Op grond van gesprekken met en publicaties
van juridische experts denken wij dat dit houdbaar is en dat dit voorstel snel helpt
om de boel weer vlot te trekken qua bouw van woningen, wegen, spoorlijnen en energieprojecten.

Zoals VNO-NCW al schrijft in haar voorstel, moet ecologisch zeker zijn dat een drempelwaarde
niet leidt tot achteruitgang in het desbetreffende gebied en moet cumulatie niet alsnog
een significant nadelig effect kunnen hebben. De Raad van State heeft in de PAS-uitspraak5 en de Porthos-uitspraak6 de juridische kaders duidelijker gemaakt.

Gezien de situatie van de stikstofgevoelige habitats in Natura 2000-gebieden, die
ook blijkt uit de beschikbare concept-natuurdoelanalyses, is op dit moment niet voldaan
aan deze eisen. Het kabinet voert een bronmaatregelenpakket uit en provincies zijn
eveneens intensief bezig met maatregelen in gebiedsprogramma’s. De rechter heeft in
de Porthos-uitspraak al geoordeeld dat – hoewel de pakketten in uitvoering zijn –
de bestaande maatregelenpakketten nu een drempelwaarde niet kunnen dragen.

De verwachting is dat voor bepaalde sectoren een drempelwaarde voor verlichting zou
kunnen zorgen. Het kabinet gaat daarom graag verder in gesprek met VNO-NCW en andere
stakeholders over de mogelijkheden en vormgeving van een drempelwaarde waarvan de
mogelijkheid in beeld komt zodra een verbetering van de situatie van de stikstofgevoelige
habitats in Natura 2000-gebieden zichtbaar wordt.

Voorstel 3

In de wet wordt geregeld dat stikstofreducties in een nationale bank geregistreerd
worden en een nader te bepalen percentage hiervan gereserveerd wordt voor ontwikkeling
in een nationale stikstofbank.

Op dit moment is er één Rijksbank, namelijk het stikstofregistratiesysteem (SSRS).
Deze stikstofbank is geregeld in de Regeling natuurbescherming (Rnb) en – na de inwerkingtreding
van de Omgevingswet – in de Omgevingsregeling (Or). Dit is een stevige juridische
basis. Het kabinet is bezig met het verder uitwerken van een stikstofbankensysteem
voor rijk en provincies. Daarmee wordt de mogelijkheid gecreëerd om ook voor andere
door VNO-NCW benoemde doelen stikstofruimte op te slaan, een van de beoogde Rijksbanken
is bijvoorbeeld ten behoeve van energietransitie en klimaat. In de brief van 25 november
20227 is de Kamer hierover geïnformeerd.

Ik werk in lijn met de motie-Grinwis van 3 november 2022 over regulering en prioritering
van beschikbare stikstofruimte8 en zoals beschreven in de brief van 25 november 20229 aan meer regie ten aanzien van de inzet van stikstofruimte die vrijkomt.

Voorstel 4

Wij stellen voor om het wetsvoorstel dat intern salderen beperkt, niet in procedure
te brengen vanwege de te grote risico’s voor onder meer de energietransitie en de
verduurzamingsplannen en de noodzakelijke bouw van woningen, infrastructuur en de
uitbreiding van bedrijven.

Ik ben me ervan bewust dat intern en extern salderen op dit moment vrijwel de enige
mogelijkheid is om nog ontwikkelruimte te realiseren en om ervoor te zorgen dat een
aantal noodzakelijke duurzame ontwikkelingen doorgang kunnen vinden. Ook woningbouw
en infrastructuur kunnen immers vertraging ondervinden als gevolg van ontbrekende
ontwikkelruimte. De voorgenomen uitbreiding van de vergunningplicht heeft verschillende
doelen. Een belangrijk doel is om te voorkomen dat vergunde, maar niet (meer) bedrijfsmatig
benodigde ruimte in gebruik wordt genomen voor andere doeleinden zonder dat de aanvaardbaarheid
daarvan opnieuw wordt beoordeeld. Wanneer dit wel gebeurt, neemt de stikstofdepositie
toe en wordt de mogelijkheid om significante effecten voor andere gevraagde vergunningen
uit te sluiten en dus andere vergunningen te verlenen nog lastiger. De voorziene vergunningplicht
is een beleidsmatige toets en hangt samen met het zo efficiënt mogelijk voorkomen
van verslechtering en behalen van de instandhoudingsdoelen. Omdat het een beleidsmatige
toets is, heeft de provincie de nodige ruimte voor afweging van de aan de orde zijnde
belangen – behalve het natuurbelang ook de sociaaleconomische vereisten en regionale
en lokale bijzonderheden – en voor de bepaling van het beleid dat zij voert ten aanzien
van het verlenen van deze vergunning. Een ander doel is om een beslissingsmogelijkheid
in te bouwen voor het bevoegd gezag bij het wijzigen van een project. Omdat intern
salderen nu niet vergunning-plichtig is, kan de bestaande natuurtoestemming nog wezenlijk
verschillen van het uitgevoerde project, waardoor handhaving onnodig moeilijk is.
Het derde doel is het rechtszekerheid bieden aan ondernemers doordat hun vergunning
aansluit op hun werkzaamheden. Op dit punt heeft de praktijk een probleem gesignaleerd
vanwege het wegvallen van de oude verslechteringsvergunningplicht. Wanneer de werkzaamheden
en vergunningen uiteen gaan lopen durven derden het verstrekken van financiering vaak
niet meer aan. Zij zijn namelijk niet zeker of de activiteiten die worden uitgevoerd
nog wel toegestaan zijn en blijven. De verwachting is dus dat een vergunningplicht
voor intern salderen de financiering van ontwikkelingen gemakkelijker kan maken.

VNO-NCW signaleert terecht het punt van de noodzaak tot energietransitie en verduurzaming
en dit wordt ook in hun consultatiereactie op het wetsvoorstel genoemd. Het wetsvoorstel
heeft ter consultatie gelegen en de reacties worden nu bestudeerd en verwerkt. Het
belang van energietransitie en verduurzaming stond al scherp op mijn netvlies. Ook
defensie, veiligheid en het uitvoering geven aan de Kaderrichtlijn water zijn van
groot openbaar belang. Het kabinet bekijkt wat de mogelijkheden zijn om projecten
van groot openbaar belang geen of minder beperkingen op te leggen.

Vraag 3

Wat vindt u van de opvatting dat Nederland een deel van het probleem zelf heeft gecreëerd
door de manier waarop de Europese richtlijn is ingevuld?

Antwoord 3

De vergunningplicht in artikel 2.7, tweede lid, Wnb voor projecten geldt wanneer niet
kan worden uitgesloten dat deze initiatieven significante gevolgen kunnen hebben voor
een Natura 2000-gebied. Net als in de Habitatrichtlijn komt het woord stikstof niet
voor in de vergunningplicht en evenmin in het beoordelingskader voor vergunningaanvragen
als neergelegd in artikel 2.8 van de Wnb. Uit de uitvoeringspraktijk blijkt dat er
geen sprake is van een eenzijdige focus op stikstofdepositie door bevoegd gezagen.
Ik zie echter dat veel stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden zodanig overbelast zijn
dat vaak wel een natuurvergunning vanwege nieuwe stikstofdepositiebijdragen nodig
is. De hoge bestaande belasting zorgt er in de meeste gevallen voor dat die natuurvergunning
niet, of alleen onder strikte voorwaarden, kan worden verleend. Daarom zet ik alles
op alles om te zorgen voor een directe reductie van de stikstofuitstoot, en een blijvende
dalende lijn. Zie ook mijn reactie op voorstel 1 van VNO-NCW in het antwoord op vraag
2.

Vraag 4

Wordt in de verkenning naar alternatieven voor de kritische depositiewaarde (KDW)
ook gekeken naar een drempelwaarde die per Natura 2000-gebied ecologisch is onderbouwd,
zoals voorgesteld in het persbericht van VNO-NCW? Zo niet, bent u bereid om deze optie
mee te nemen in de verkenning?

Antwoord 4

Ik onderzoek momenteel of het mogelijk is om de functie van de KDW in de huidige wettelijke
omgevingswaarden te vervangen door een andere juridisch houdbare systematiek waarbij
de staat van de natuur bepalend is. Daartoe heb ik ook advies ontvangen, dat op 13 april
2023 aan de Tweede Kamer is gezonden. Zoals ik in het antwoord op vraag 2 al heb aangegeven
zie ik op dit moment nog geen mogelijkheid om een ecologisch onderbouwde drempelwaarde
in te voeren.

Vraag 5

Kunt u een update geven van de huidige stand van zaken omtrent de stikstofbank? Deelt
u de mening van VNO-NCW en MKB-Nederland dat deze er spoedig moet komen en dat in
de wet moet worden vastgelegd dat een deel van de stikstofreductie door de uitkoop
van piekbelasters naar een stikstofbank gaat?

Antwoord 5

Op dit moment zijn er provinciale banken en het SSRS, deze zijn al operationeel. Ik
ben daarnaast bezig met het opzetten van een rijksstikstofbankensysteem. Verdere toelichting
kunt u vinden in mijn reactie op voorstel 3 van VNO-NCW in het antwoord op vraag 2.

De stikstofruimte die vrijkomt door de uitkoop van piekbelasters is primair bedoeld
voor het verminderen van de druk op Natura 2000-gebieden die last hebben van een sterke
overbelasting door stikstofdepositie. De inschatting is dat het realiseren van een
snel dalende lijn leidt tot meer mogelijkheden om met prioriteit vergunningsruimte
te creëren voor urgente maatschappelijke opgaven en economische ontwikkelingen. Overigens
zal de vrijvallende en vrijgemaakte ruimte uit de aanpak piekbelasting goed geregistreerd
worden, zodat het Rijk regie kan voeren op het uitgeven van deze ruimte aan prioritaire
projecten van nationaal belang10. Om dit goed te faciliteren wordt ook gewerkt aan een technische voorziening hiervoor
in AERIUS.

Vraag 6

Hoe kijkt u naar de opvatting dat het wetsvoorstel voor intern salderen Nederland
nog verder op slot zet?

Antwoord 6

Voor mijn duiding verwijs ik naar mijn reactie op voorstel 4 van VNO-NCW in het antwoord
op vraag 2.

Vraag 7

Kunt u aangeven hoeveel projecten er mogelijk worden gemaakt wanneer de drempelwaarde
wordt verhoogd naar 0,5 mol per hectare per jaar?

Antwoord 7

Nee, deze informatie is niet beschikbaar. Dergelijke informatie wordt niet bijgehouden,
omdat het bevoegd gezag per aangevraagde vergunning kijkt of deze kan worden verleend.
Er is geen inzicht in hoeveel ondernemers uiteindelijk kiezen om ofwel geen vergunning
aan te vragen ofwel de werkzaamheden anders vorm te geven. De verwachting is ook dat
het aantal projecten die mogelijk zullen worden, per sector zullen verschillen. Zelfs
indien dergelijke informatie beschikbaar zou zijn levert die geen inzicht op, omdat
onbekend is of de ontwikkeling op een andere grond (bijv. financiering) af zou stuiten.

Zoals ook aangegeven in mijn reactie op voorstel 2 van VNO-NCW in het antwoord op
vraag 2, zal het invoeren van een drempelwaarde pas mogelijk zijn bij een verlaging
van de druk op stikstofgevoelige habitats in Natura 2000-gebieden. Om daartoe te komen
voert het kabinet een bronmaatregelenpakket uit en zijn provincies intensief bezig
met maatregelen in gebiedsprogramma’s. Ondanks dat, is de ecologische werkelijkheid
dat het invoeren van een drempelwaarde nog niet mogelijk is.