Antwoord schriftelijke vragen : Antwoord op vragen van het lid Eppink over het bericht ‘Ministerie vindt veiligheidsonderzoek naar krimp Schiphol niet nodig’

Antwoord van Minister Harbers (Infrastructuur en Waterstaat) (ontvangen 2 mei 2023).

Vraag 1

Bent u bekend met het bericht «Ministerie vindt veiligheidsonderzoek naar krimp Schiphol
niet nodig»?1

Antwoord 1

Ja.

Vraag 2

Klopt het dat u een integrale veiligheidsanalyse niet nodig acht, ondanks het duidelijke
advies van de Onderzoeksraad voor Veiligheid (OVV) in haar rapport van 6 april 2017
om bij cruciale besluiten over Schiphol de gevolgen voor veiligheid in de volle breedte
te beoordelen?2

Antwoord 2

De OVV heeft in haar rapport van 6 april 2017 o.a. de aanbeveling gedaan om bij cruciale
besluiten over (de groei) van Schiphol de gevolgen over de volle breedte te beoordelen.
In de Luchtvaartnota is in lijn met deze aanbeveling gesteld dat bij belangrijke besluiten
die leiden tot significante veranderingen in het luchtverkeer een integrale veiligheidsanalyse
wordt uitgevoerd. Over de opvolging van de overige aanbeveling is de Kamer op 17 februari
2022 geïnformeerd.3

Op 16 december 2022 is de Kamer geïnformeerd dat voor de effectuering van het kabinetsbesluit
van 24 juni een drietal sporen wordt gevolgd.4 Voor het eerste spoor – het beëindigen anticiperend handhaven met daarbinnen strikt
preferentieel baangebruik – geldt dat LVNL en ILT gevraagd zijn om de consequenties
in te kaart te brengen door het opstellen van een uitvoeringstoets. Omdat dit spoor
niet zal leiden tot een significante verandering in het luchtverkeer – er wordt namelijk
teruggevallen op bestaande regelgeving en er wordt ruimte geboden om het strikt preferentieel
vliegen te kunnen behouden – is een verdere analyse van de (veiligheids-)gevolgen
niet voorzien. In een kort geding heeft de voorzieningenrechter op 5 april jl. geoordeeld
dat de Staat het (doen) beëindigen van het anticiperend handhaven en de voorgenomen
experimenteerregeling alleen kan doorvoeren na het doorlopen van een zorgvuldig proces,
onder verwijzing naar Europese regels. De Staat zal hoger beroep aantekenen tegen
dit vonnis.

De Balanced Approach die wordt doorlopen voor het besluit tot vermindering van het
aantal vliegtuigbewegingen (spoor 2) kan leiden tot significante wijzigingen in het
luchtverkeer. In dat geval wordt een integrale veiligheidsanalyse uitgevoerd. Voor
het vastleggen van het nieuwe normenstelsel (spoor 3) worden significante wijzigingen
in het luchtverkeer voorzien waarvoor een integrale veiligheidsanalyse zal worden
uitgevoerd.

Vraag 3

Hoe beoordeelt u de reactie van het ministerie in het Parool dat we slechts terugvallen
op het oude systeem van handhaven, volgens geluidsmeetpunten en dat dit veilig kan
omdat in coronatijd ook minder gevlogen is? Erkent u daarmee dat er geen specifiek
onderzoek is gedaan naar de veiligheidsgevolgen van de concept-experimenteerregel
Schiphol?

Antwoord 3

Het illustreert dat geen sprake is van een significante wijziging in het luchtverkeer.
Zie verder antwoord 2.

Vraag 4

Is in de praktijk ooit gevlogen onder het Luchtvaarbesluit 2008 (LVB 2008) i.c.m.
strikt preferentieel baangebruik?

Antwoord 4

Ja, onder het Luchthavenverkeerbesluit zoals dat luidt sinds 2008 is vanaf 2010 het
vliegverkeer steeds volgens de regels voor strikt preferent baangebruik afgehandeld.
Vooruitlopend op de implementatie van het nieuwe normen- en handhavingsstelsel (NNHS),
is sinds 2015 anticiperend gehandhaafd door de ILT. Dit betekent dat er niet wordt
gehandhaafd bij een overschrijding van grenswaarde in een handhavingspunt binnen het
huidige wettelijke stelsel, zolang dit het gevolg is van het vliegen volgens de regels
voor strikt preferentieel baangebruik van het NNHS.

Vraag 5

In uw reactie onderbouwt u het besluit geen veiligheidsanalyse uit te voeren, omdat
hier geen sprake zou zijn van een fundamenteel besluit, waarvoor een integraal veiligheidsonderzoek
volgens de OVV nodig is. Waar concludeert de OVV volgens het ministerie dat alleen
bij een «fundamenteel besluit» een integrale veiligheidsanalyse uitgevoerd dient te
worden? Kunt u toelichten wat het terugvallen op LVB 2008 i.c.m. strikt preferentieel
baangebruik betekent voor baanwisselcombinaties?

Antwoord 5

Met de experimenteerregeling wordt niet afgeweken van de bestaande start- en naderingprocedures,
vliegroutes en regels voor strikt preferentieel baangebruik. In het geval dat een
grenswaarde in een handhavingspunt overschreden dreigt te worden, bijvoorbeeld richting
het einde van een gebruikersjaar, kunnen eventueel minder preferente baancombinaties
worden ingezet. Er wordt daarbij niet afgeweken van bestaande, als veilig beoordeelde
vliegprocedures. Zie ook de antwoorden op de vragen 2 en 3.

Vraag 6

Waarop berust uw reactie dat het niet gaat om een cruciale wijziging, maar om een
volumevermindering van de vliegoperatie op Schiphol terwijl de combinatie van beide
systemen niet eerder is toegepast en daarvoor ook een experimenteerregeling is ingediend?

Antwoord 6

Zie het antwoord op vraag 2.

Vraag 7

Erkent u dat alleen in de «Impactsanalyse verlaging activiteitenniveau Schiphol» (7 juni
2022)5 de gevolgen van diverse scenario’s voor de externe veiligheid zijn onderzocht, maar
die scenario’s fundamenteel verschillen van de experimenteerregeling Schiphol die
nu ter consultatie is ingediend? En waarom voert u dan nu geen extern onderzoek uit
naar de gevolgen voor de veiligheid voor het stopzetten van het anticiperend handhaven
i.c.m. strikt preferentieel baangebruik?

Antwoord 7

In de bedoelde impactanalyse is de maatschappelijke impact van een aantal «activiteitenscenario’s»
op Schiphol in kaart gebracht om na te gaan of ze zouden passen bij een nog te verkrijgen
natuurvergunning.

Deze scenario’s verschillen van die waarmee in de experimenteerregeling de grenswaarden
in handhavingspunten zijn geactualiseerd en de maximale gebruiksruimte voor vliegverkeer
is bepaald.

Zoals aangegeven in het antwoord op vraag 2 was er voor de experimenteerregeling geen
noodzaak om aanvullend onderzoek te doen naar de gevolgen voor de veiligheid in verband
met het stopzetten van het anticiperend handhaven i.c.m. strikt preferentieel baangebruik.

Vraag 8

Is er bij spoor 1 (stopzetten van anticiperend handhaven) sprake van een combinatie
van (elementen uit) twee systemen, namelijk dat vanuit LVB 2008 en het strikt preferentieel
baangebruik uit het Nieuw Normen- en Handhaving-stelsel (NNHS)? Zo niet, wat dan wel?

Antwoord 8

Ja.

Vraag 9

Ben u bekend met de observatie van de OVV uit 2017 dat het afgesproken stelsel van
geluidpreferentieel baangebruik niet altijd leidt tot gebruik van de veiligste baancombinatie
en dat beperking van geluidhinder in een aantal gevallen prioriteit heeft boven een
hoger operationeel veiligheidsniveau? Bent u het met de Vereniging Nederlandse Verkeersvliegers
eens dat de keuze van baangebruik primair moet worden ingegeven door veiligheid?

Antwoord 9

Ja. Veiligheid staat voorop. Daarbij moet voldaan worden aan de wettelijk vastgestelde
regels en (veiligheids)normen. De ILT certificeert organisaties op basis van deze
regels en ziet toe op naleving hiervan. Dat neemt niet weg dat bijvoorbeeld omwille
van de impact op de omgeving of bij bepaalde weersomstandigheden toch gekozen kan
worden voor een minder veilige baancombinatie die wél voldoet aan de veiligheidsnorm,
zoals ook opgemerkt door de OVV in haar onderzoek. Die afweging wordt nu ook al gemaakt
en zal niet veranderen. Voorop blijft staan dat de sectorpartijen primair verantwoordelijk
zijn voor de veiligheid. Als een vlucht niet veilig uitgevoerd kan worden dan is het
aan hen om daar gevolg aan te geven.

Vraag 10

Bent u het met de indiener eens dat het ministerie zonder een integrale veiligheidsanalyse
feitelijk niet kan garanderen dat hier sprake is van eenzelfde of hoger niveau van
externe veiligheid dan in de bestaande situatie?

Antwoord 10

Nee. Een afname van het aantal vliegtuigbewegingen op alle banen van Schiphol, zal
ook leiden tot krimp van de plaatsgebonden risicocontouren bij die banen, dus tot
eenzelfde of hoger niveau van externe veiligheid ten opzichte van de bestaande situatie.

Vraag 11

Klopt het dat ook bij verdere afname van vliegverkeer de verhoogde complexiteit kan
blijven gelden, omdat het onmogelijk is om te voorspellen welke banen er in de toekomst
gebruikt dienen te worden en daardoor het in een logische lijn der verwachting ligt
dat de LVNL zal blijven kiezen voor frequentere wissels om geluidsruimte te houden
voor de toekomst? Betekent dit dan ook niet dat een eenvoudige conclusie dat minder
vliegbewegingen sowieso leiden tot hogere veiligheid onjuist is?

Antwoord 11

De complexiteit van de afhandeling van het verkeer, terwijl de regels daarvoor niet
wijzigen, wordt niet hoger of verhoogd door een lager verkeersvolume. Binnen bepaalde
onzekerheidsmarges kan het toekomstige baangebruik voorspeld worden. Dat gebeurt al
jaarlijks in de gebruiksprognose, op grond van empirische data over het baan- en routegebruik
in vorige jaren, die Schiphol elk jaar opstelt voor het komende gebruiksjaar. Daaruit
kan een indruk verkregen worden van het aantal verwachte baanwisselingen bij het verwachte
verkeersvolume.

De stelling dat een «eenvoudige conclusie dat minder vliegbewegingen sowieso leiden
tot hogere veiligheid onjuist is», wordt niet gedeeld.

Vraag 12

Hoe beoordeelt u de eindconclusie van de Alderstafel (2013) over het NNHS dat: «een
combinatie van beide stelsels, waarbij mogelijk gehandhaafd zou worden op grenswaarden
in handhavingspunten naast het nieuwe stelsel (.), niet verenigbaar» zou zijn omdat
dit leidt tot ongewenste effecten en interfereert met de sturingsprincipes, zoals
die gelden voor strikt preferentieel baangebruik?6 Klopt het dat de Alderstafel stelde dat er ook al vanaf een lager aantal vliegbewegingen
dan 500.00 problemen zouden ontstaan, met name in de mate waarin de 4e baan gebruikt
mag worden volgens het strikt preferentieel baangebruik?

Antwoord 12

De aangehaalde eindconclusie van de Alderstafel uit 2013 over de onverenigbaarheid
van de twee stelsels wordt gedeeld.

Daar is rekening mee gehouden bij de ontwerpexperimenteerregeling, doordat bij dreigende
overschrijdingen van een grenswaarde in een handhavingspunt voor geluid afgeweken
kan worden van het strikt preferentieel baangebruik. Er is dus een prioritering in
de regels. Zie antwoord op vraag 3.

Ook de stelling van de Alderstafel dat bij minder dan 500.000 vliegtuigbewegingen
er problemen zouden ontstaan met de inzet van de 4e baan wordt gedeeld.

Daarop is naderhand regel 4 voor baangebruik, die de inzet van een vierde baan normeert,
aangepast.

Vraag 13

Op welke wijze mitigeert de experimenteerregeling Schiphol volgens u deze bezwaren
van de Alderstafel?

Antwoord 13

Zie het antwoord op vraag 12.

Vraag 14

Klopt het dat door de combinatie van de LVB uit 2008 en de wens het strikt preferentieel
baangebruik te handhaven het aantal starts en landingen met minder gunstige weerscondities
toenemen, omdat vliegtuigen in praktijk vaker met meer zij- en rugwind (binnen de
grenzen van de International Civil Aviation Organisation (ICAO)) zullen starten en
landen?

Antwoord 14

Nee. In de huidige regels voor preferent baangebruik wordt uitgegaan van internationaal
door ICAO aanbevolen en door de ILT gecertificeerde veiligheidsstandaarden voor weersomstandigheden,
waaronder dwars- en staartwindlimieten. Dat geldt ook bij eventueel afwijken van preferente
baancombinaties om een (dreigende) overschrijding van een grenswaarde in een handhavingspunt
te voorkomen. Voorop blijft staan dat de sectorpartijen primair verantwoordelijk zijn
voor de veiligheid. Als een vlucht niet veilig uitgevoerd kan worden dan is het aan
hen om daar gevolg aan te geven.

Vraag 15

Klopt het dat ondanks de ICAO-uitzondering voor extreme weeromstandigheden, die ook
in de experimenteerregeling is opgenomen, ook baangebruik door geluidsoverwegingen
kan leiden tot meer rug- en zijwind bij starts en landingen en dat elke verhoging
van zij- en rugwind een groter veiligheidsrisico met zich meebrengt?

Antwoord 15

Ja, en ook hiervoor geldt dat in de regels voor dit baangebruik wordt uitgegaan van
de internationaal door ICAO aanbevolen en door de ILT gecertificeerde veiligheidsstandaarden.

Vraag 16

De wet luchtvaart stelt dat bij elke aanpassing aan het luchtvaartbesluit dit per
saldo beter of gelijkwaardig dient te zijn ten aanzien van externe veiligheid. Kunt
u dat garanderen? Zo ja, op basis van welk specifiek gericht onderzoek op de operationele
situatie van de experimenteerregeling Schiphol kunt u dat concluderen?

Antwoord 16

Ja. De met de experimenteerregeling beoogde wijzigingen leiden niet tot een situatie
die per saldo minder gelijkwaardig is ten aanzien van de externe veiligheid in de
eerste besluiten.

Vraag 17

Heeft u een integrale veiligheidsanalyse voorzien voor spoor twee en/of spoor drie
waarbij een nieuw normenstelsel wordt ontwikkeld? Zo niet, waarom niet?

Antwoord 17

Ja, bij significante wijzigingen in het luchtverkeer. De Balanced Approach die wordt
doorlopen voor het besluit tot vermindering van het aantal vliegtuigbewegingen (spoor
2) kan leiden tot significante wijzigingen in het luchtverkeer. In dat geval wordt
een integrale veiligheidsanalyse uitgevoerd. Voor het vastleggen van het nieuwe normenstelsel
(spoor 3) worden significante wijzigingen in het luchtverkeer voorzien waarvoor een
integrale veiligheidsanalyse zal worden uitgevoerd.

Vraag 18

Wilt u deze antwoorden voor vaststelling van de experimenteerregeling Schiphol beantwoorden?

Antwoord 18

Ja.