Antwoord schriftelijke vragen : Antwoord op vragen vragen van de leden Stoffer en Maatoug over 'de ondergrensindicatie bij Wet sociale werkvoorziening (Wsw-)werknemers'

Antwoord van Minister Schouten (Armoedebeleid, Participatie en Pensioenen) (ontvangen
17 april 2023). Zie ook Aanhangsel Handelingen, vergaderjaar 2022–2023, nr. 1700.

Vraag 1

Klopt het dat er de laatste jaren een groei waarneembaar is van het aantal Wet werk
en inkomen naar arbeidsvermogen (WIA-)aanvragen bij Wsw-werknemers? Zo ja, om welke
aantallen gaat het dan? In hoeveel van de gevallen leidt dat tot een toekenning van
een WIA-uitkering? Hoeveel procent van de mensen uit de Wsw stroomt uit met een uitkering
voor ziekte/Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering(WAO)/WIA?

Antwoord 1

Hieronder treft u een weergave van het aantal WIA-aanvragen van Wsw’ers vanaf 2018
tot en met juni 2022. Ook treft u een weergave van het aantal afwijzende en positieve
besluiten op de WIA aanvragen.

Jaar

Aantal aanvragen

Afwijzend besluit op WIA aanvraag van Wsw’ers:

Positief besluit op WIA aanvraag van Wsw’ers:

2018

7.700

1.500

6.200

2019

8.200

1.600

6.600

2020

7.800

1.500

6.300

2021

8.400

1.600

6.800

t/m 06–2022

3.800

700

3.100

Bron: UWV

In totaal maakt 11% van de mensen met een Wsw-indicatie aanspraak op een WIA uitkering.
Hierbij betekent instroom in de WIA niet automatisch uitstroom uit de Wsw. Als iemand
een IVA-uitkering krijgt (en dus volledig arbeidsongeschikt is) is er sprake van uitstroom.
Bij WIA-WGA blijft men in de meeste gevallen in de WSW.

Mensen komen alleen in de Ziektewet bij UWV terecht, als er een vangnet nodig is.
Dit is niet van toepassing bij mensen die met een Wsw-indicatie werken bij een sociaal
ontwikkelbedrijf. Deze mensen hebben veelal een vaste aanstelling en de werkgever
is verantwoordelijk voor loondoorbetaling bij ziekte. De Wsw-subsidie die het Rijk
uitkeert, loopt bij ziekte dan ook door.

Verder is er geen nieuwe instroom mogelijk in de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering
(WAO). Als mensen uit de Wsw uitstromen naar een WAO-uitkering, dan is dat omdat zij
volledig arbeidsongeschikt zijn. Uit de Wsw-statistiek van Panteia blijkt dat 27%
van de mensen die in 2021 uit de Wsw zijn uitgestroomd, na uitstroom terechtkomen
in een uitkeringssituatie door ziekte of WAO / WIA1. Zie voor een overzicht het antwoord op vraag 10.

Vraag 2

Klopt het dat in het geval een werknemer niet meer in staat is te functioneren binnen
een Wsw-dienstverband, er de mogelijkheid is van toekenning van een ondergrensindicatie?

Antwoord 2

Ja. Dit klopt. UWV voert (periodieke) her-indicaties uit onder mensen met een Wsw-indicatie.
UWV geeft een ondergrensindicatie af wanneer iemand – bijvoorbeeld vanwege toegenomen
beperkingen – niet meer in staat is om in Wsw-verband te werken.

Vraag 3

Welke criteria hanteert het Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen (UWV) voor
toekenning van een ondergrensindicatie?

Antwoord 3

Om te beoordelen of iemand tot de Wsw-doelgroep behoort (en dus ook voor de toekenning
van een ondergrensindicatie), hanteert UWV de volgende criteria:

1. Betrokkene moet één of meer beperkingen hebben van lichamelijke, verstandelijke aard
en/of psychische aard;

2. Betrokkene is niet in staat om passende arbeid te verrichten onder reguliere omstandigheden,
zonder noodzaak van aanpassingen;

3. Betrokkene is niet in staat om arbeid te verrichten met behulp van:

a. technische aanpassingen in de werkplek en de werkomgeving;

b. organisatorische aanpassingen in de werkplek en de werkomgeving;

c. aanpassingen betreffende speciale werkbegeleiding, in aard en/of omvang;

d. aanpassing van werktijd;

e. aanpassing van werktempo.

4. De noodzakelijke aanpassingen kunnen niet binnen de redelijke grenzen buiten de Wsw
(zonder Wsw-subsidie) worden gerealiseerd in een reguliere arbeidsomgeving.

5. De noodzakelijke aanpassingen kunnen niet binnen de redelijke grenzen binnen de Wsw
(in een Sw-dienstbetrekking of in begeleid werken) worden gerealiseerd.

6. Betrokkene is niet in staat om – met noodzakelijke aanpassingen – regelmatig arbeid
te verrichten in Wsw-verband. Hiervoor gelden de volgende vier criteria:

a. Betrokkene moet meer dan 1 functie van verschillend functieniveau of in verschillende
branches kunnen vervullen, met minder dan 10 weken inwerktijd per functie.

b. Betrokkene moet maximaal 15% van de te werken arbeidstijd extra persoonlijke begeleiding
nodig hebben.

c. Betrokkene moet aaneengesloten kunnen werken gedurende minimaal 1 uur.

d. Betrokkene moet minimaal 15% van een normale arbeidsprestatie kunnen leveren.

Vraag 4

In hoeveel gevallen per jaar is sprake van een ondergrensindicatie naar aanleiding
van de vastgelegde periodieke herindicatie en in hoeveel gevallen was de beslissing
positief?

Antwoord 4

Hieronder treft u een overzicht van het aantal uitgevoerde herindicaties in de jaren
2012 – 2021.

Bron: Panteia, Wsw-statistiek 2021 Jaarrapport (2022)

In de jaren 2020 en 2021 kreeg 1,1% van de mensen dat is geherindiceerd, een ondergrensindicatie.
In absolute aantallen betreft dit ongeveer 70 mensen per jaar. Ten opzichte van het
totaal aantal werknemers met een Wsw-indicatie is dit ongeveer 0,1%.

Vraag 5

In hoeveel gevallen per jaar is sprake van ondergrensindicatie naar aanleiding van
de aanvraag door de sociale werkvoorziening (SW-)werkgever en in hoeveel gevallen
was de beslissing positief?

Antwoord 5

UWV registreert niet in hoeveel gevallen werkgevers aanvragen doen voor een herindicatie.
In het antwoord op vraag vier ziet u dat in de laatste twee jaar 1,1% van de mensen
dat is geherindiceerd, een ondergrensindicatie kreeg.

Vraag 6

Hoeveel procent van de doelgroep komt per jaar daadwerkelijk in aanmerking voor een
ondergrensindicatie?

Antwoord 6

De laatste twee jaar kreeg 1,1% van de mensen dat is geherindiceerd, een ondergrensindicatie.
In absolute aantallen betreft dit ongeveer 70 mensen per jaar. Ten opzichte van de
totale doelgroep van werknemers met en Wsw-indicatie is dit ongeveer 0,1%. Zie ook
het antwoord op vraag vier.

Vraag 7

Hoe vaak wordt er per jaar bij afwijzing voor een WIA-uitkering, alsnog een ondergrensaanvraag
gedaan?

Antwoord 7

UWV registreert niet of aan de aanvraag van een ondergrensindicatie een afwijzing
voor een WIA-uitkering is voorafgegaan. Ik kan u daarom niet voorzien van de aantallen
waar u om vraagt.

Vraag 8

Bent u bekend met het volgende gedeelte uit de toelichting bij het Beslisschema behorende
bij artikel 3 van het Besluit uitvoering sociale werkvoorziening en begeleid werken
(2004): «Diegenen die conform bovenstaande criteria niet tot regelmatige arbeid in
staat zijn vanwege de aard van hun beperkingen behoren tot de doelgroep van de ondersteunende
en activerende begeleiding in het kader van de AWBZ(-dagopvang). Zij worden beschouwd
als niet (meer) passend binnen een arbeidsorganisatie»?

Antwoord 8

Ja. Deze passage is mij bekend.

Vraag 9

Bent u het ermee eens dat geconcludeerd kan worden dat bij toekenning van de beslissing
«ondergrens» in praktijk wordt aangegeven dat de persoon in kwestie niet langer in
staat is duurzaam te functioneren binnen de Wsw en daarmee in feite arbeidsongeschikt
is?

Antwoord 9

Met een ondergrensindicatie wordt feitelijk vastgesteld dat een persoon niet meer
in staat is om in Wsw-verband te werken en dus niet meer valt onder de Wsw. Hiermee
wordt niet vastgesteld of iemand arbeidsongeschikt is, maar in de praktijk kan hier
wel sprake van zijn.

Vraag 10

Klopt het dat deze mensen in veel gevallen dan vervolgens terug moeten vallen op de
bijstand? Hoeveel mensen hebben nog een voorliggende voorziening waar ze op terug
kunnen vallen?

Antwoord 10

Voor mensen met een ondergrensindicatie, is de gemeente verantwoordelijk om een passend
alternatief te creëren, zodat iemand kan blijven meedoen. Bijvoorbeeld in de vorm
van (arbeidsmatige)dagbesteding. Zonder geschikt alternatief, wordt het dienstverband
van betrokkene voortgezet totdat dit wel gevonden is.

Wanneer iemand een ondergrens-indicatie heeft, komt deze persoon niet direct in aanmerking
voor een WIA-uitkering. Er is immers niet altijd sprake van een ziekmelding. Wel kunnen
mensen – voorliggend op een bijstandsuitkering – in aanmerking komen voor een WW-uitkering.

Er zijn geen cijfers beschikbaar over hoe vaak mensen met een ondergrensindicatie
gebruik maken van voorzieningen die voorliggend zijn op de bijstand. Hierover wordt
in de Wsw-statistiek niet gerapporteerd. Wel kan ik u hieronder een overzicht geven
van de bestemmingen van alle uitstroom uit de Wsw in het jaar 2021. Van alle uitstroom
valt 1% terug op de bijstand of een voorliggende WW-uitkering.

Bron: Panteia, Wsw-statistiek 2021 Jaarrapport (2022)

Vraag 11

Wat vindt de Minister ervan dat SW-medewerkers bij een ondergrensindicatie geen arbeidsongeschiktheidsuitkering
ontvangen, terwijl zij wel werknemerspremies afdragen en feitelijk ook arbeidsongeschikt
zijn?

Antwoord 11

Zoals ik in mijn antwoord op vraag negen schreef, wordt met ondergrensindicatie feitelijk
vastgesteld dat een persoon niet meer in staat is om in Wsw-verband te werken en dus
niet meer valt onder de Wsw. Dat is iets anders dan de vaststelling dat iemand arbeidsongeschikt
is. Aan een arbeidsongeschiktheidsbeoordeling gaat twee jaar ziekte vooraf. Mensen
die een ondergrensindicatie krijgen, zijn niet in alle gevallen mensen die ziek zijn
of een beperking hebben.

Dat laat onverlet dat er in termen van arbeidsvermogen, in de praktijk overlap bestaat
tussen de groep mensen die volledig en duurzaam arbeidsongeschikt worden verklaard
bij een WIA-claimbeoordeling en mensen die in aanmerking komen voor een ondergrensindicatie.

Het huidige beeld is dat veel mensen die uitstromen uit de Wsw ook in aanmerking komen
voor een WIA-uitkering om het moment dat zij zich ziek melden (zie ook het antwoord
op vraag 14). Ik wil echter nader verkennen of in alle gevallen de juiste routes beschikbaar
zijn voor mensen om de ondersteuning te krijgen die bij hun situatie past.

Daarom wordt ambtelijk verkend of en in hoeverre er maatregelen nodig zijn om het
voor mensen met een ondergrensindicatie eenvoudiger te maken om aanspraak te kunnen
maken op een arbeidsongeschiktheidsuitkering. Ik beoog de Tweede Kamer hier in de
loop van dit jaar nader over te informeren.

Vraag 12

Klopt het dat na een ondergrensindicatie deze medewerkers recht hebben op een transitievergoeding
door de werkgever?

Antwoord 12

Ja, dat zal doorgaans het geval zijn. Recht op een transitievergoeding ontstaat als
de werknemer op initiatief van de werkgever wordt ontslagen (of als het tijdelijke
contract op initiatief van de werkgever niet wordt verlengd). Ook wanneer de reden
van het ontslag gelegen is in het feit dat de werknemer vanwege een ondergrensindicatie
niet langer tot de doelgroep van de Wsw behoort.

Vraag 13

Klopt het dat deze transitievergoeding niet wordt vergoed door het UWV, terwijl dit
wel het geval is als de werknemer uit dienst gaat met een WIA-uitkering? Waarom moet
de werkgever een transitievergoeding betalen bij ontslag na ondergrensindicatie? Ziet
u ook dat dit tot een prikkel kan leiden om geen ondergrensaanvraag te doen voor deze
werknemers, maar ze in dienst te houden?

Antwoord 13

Bij baanverlies als gevolg van een ondergrensindicatie heeft de werknemer doorgaans
recht op een transitievergoeding. Compensatie van de betaalde transitievergoeding
op basis van de compensatieregeling transitievergoeding langdurige arbeidsongeschiktheid
is mogelijk als de werknemer vanwege langdurige arbeidsongeschiktheid wordt ontslagen,
en de periode van loondoorbetaling bij ziekte, twee jaar, is verstreken.

Doel van deze compensatieregeling is het voorkomen van dubbele kosten voor werkgevers
wanneer zij een langdurig zieke werknemer in dienst hebben. Deze dubbele kosten betreffen:
het loon dat werkgevers gedurende twee jaar ziekte betalen en de transitievergoeding
die zij vervolgens bij ontslag verschuldigd zijn. Door middel van de compensatie wordt
deze dubbeling (gedeeltelijk) weggenomen.

Voor Sw-werkgevers geldt deze lange periode van dubbele kosten in principe niet. Zij
kunnen na een herindicatie overgaan tot ontslag. Zij kunnen er ook voor kiezen geen
gebruik te maken van de mogelijkheid tot herindicatie en ontslag zodat zij nadat de
periode van loondoorbetaling bij ziekte verstreken is, aanspraak kunnen maken op compensatie
van de betaalde transitievergoeding. Dat heeft dan wel tot gevolg dat het loon van
de werknemer gedurende twee jaar doorbetaald moet worden. Gelet op de hoogte van het
bedrag aan doorbetaald loon over twee jaar ziekte en de inspanningen die de werkgever
gedurende die periode moet verrichten voor de re-integratie van de zieke werknemer,
in relatie tot de (doorgaans beperktere) hoogte van de transitievergoeding, is het
de vraag of werkgevers voor de optie van compensatie zullen kiezen. Voor zover daar
al sprake van zal zijn, zal slechts een relatief gering aantal werkgevers hiervoor
kiezen.

Vraag 14

In hoeverre herkent u dat er relatief grote verschillen zijn tussen SW-werknemers
die een WIA-uitkering toegekend krijgen en SW-werknemers die een beslissing ondergrens
toegekend krijgen, terwijl in de praktijk de beperkingen niet ver uit elkaar liggen?

Antwoord 14

Hoewel er overeenkomsten zijn tussen Wsw-werknemers met een WIA-uitkering en Wsw-werknemers
voor wie een ondergrensindicatie is afgegeven, zijn er in de praktijk ook verschillen
tussen beide doelgroepen. Mensen met een WIA-uitkering zijn langer dan twee jaar ziek
en zijn arbeidsongeschikt verklaard.

Bij mensen met een ondergrensindicatie wordt feitelijk vastgesteld dat zij niet meer
tot de Wsw behoren. Hier gaat niet automatisch langdurige ziekmelding aan vooraf en
er hoeft niet altijd sprake te zijn van (volledige) arbeidsongeschiktheid.

Uiteraard kunnen mensen met een Wsw-indicatie recht hebben op een WIA-uitkering op
het moment dat zij ziek worden. Dit kan na de periode van loondoorbetaling bij ziekte
door de werkgever. Die is normaliter 104 weken. Daarna volgt een WIA-beoordeling en
wordt door UWV beoordeeld hoeveel resterend verdienvermogen iemand heeft. Afhankelijk
van de uitkomst van die beoordeling, ontstaat er recht op een arbeidsongeschiktheidsuitkering
(WIA).

Onder de WIA vallen twee verschillende uitkeringen: de WGA (Werkhervatting Gedeeltelijk
Arbeidsgeschikten) en de IVA (Inkomensvoorziening Volledig Arbeidsongeschikten). Iemand
ontvangt een WGA-uitkering wanneer iemand in de toekomst weer (meer) kan gaan werken.
Een IVA is voor mensen die duurzaam en volledig arbeidsongeschiktheid zijn.

Zij kunnen minder dan 20% van hun oude loon verdienen en de inschatting is dat dit
in de toekomst zo zal blijven. Als uit de WIA-beoordeling volgt dat iemand nog 65%
of meer van het oude loon kan verdienen, ondanks ziekte of arbeidsongeschiktheid,
dan heeft die persoon geen recht op een WIA-uitkering.

Soms is al snel duidelijk dat iemand structureel geen arbeidsvermogen heeft. Dan kan
er vervroegd een WIA-uitkering worden aangevraagd. Zo’n vervroegde aanvraag kan een
werknemer doen na minimaal 3 weken ziekte (en voordat iemand 68 weken ziek is), met
een verklaring van de bedrijfsarts. Als er een vervroegde aanvraag wordt gedaan, beoordeelt
het UWV of de werknemer recht heeft op een uitkering. Dat zal dan een IVA-uitkering
betreffen, omdat er sprake is van duurzame en volledige arbeidsongeschiktheid.

Vraag 15

Welke oplossingen ziet u voor dit probleem? Wat vindt u van de gedachte dat een toekenning
ondergrens automatisch moeten leiden tot een WIA-uitkering? En wat vindt u van de
mogelijkheid de transitievergoeding bij een toekenning ondergrens ook door het UWV
te laten vergoeden?

Antwoord 15

De toekenning van een ondergrens indicatie betekent niet altijd dat mensen arbeidsongeschikt
zijn. Een ondergrensindicatie leidt dan ook niet direct tot recht op een arbeidsongeschiktheidsuitkering.
Uiteraard blijft het voor mensen met een Wsw-dienstverband of mensen die in de Wsw
gewerkt hebben en een WW-uitkering krijgen, mogelijk om in aanmerking te komen voor
een WIA-uitkering. Zoals hierboven geformuleerd, bekijk ik in hoeverre er wijzigingen
nodig zijn om het voor mensen met een ondergrensindicatie eenvoudiger te maken om
in aanmerking te komen voor een arbeidsongeschiktheidsuitkering.

Eerder zijn de mogelijkheden verkend om compensatie van de transitievergoeding mogelijk
te maken eerder dan na afloop van het opzegverbod bij ziekte, namelijk na ontslag
als gevolg van een herindicatie (zie ook Kamerbrief met nummer 34 352 nr. 136). Compensatie van de transitievergoeding na beëindiging van het dienstverband als
gevolgen van een herindicatie, sluit echter niet aan bij het doel van de compensatieregeling.
Het doel van deze compensatieregeling is het compenseren van dubbele kosten (loondoorbetaling
gedurende twee jaar en de transitievergoeding) die een werkgever heeft gehad in geval
van ontslag wegens langdurige arbeidsongeschiktheid. Van dermate hoge dubbele kosten
is in geval van ontslag na een herindicatie geen sprake, omdat er geen twee jaar loon
is doorbetaald tijdens ziekte. Bovendien is de herindicatie ook niet altijd het gevolg
van arbeidsongeschiktheid.

Vraag 16

Hoeveel herindicaties worden jaarlijks gedaan? Kunt u inzicht geven in de cijfers
over de achterliggende jaren?

Antwoord 16

Hieronder treft u een overzicht van het aantal uitgevoerde herindicaties in de periode
2012 – 2021.

Bron: Panteia, Wsw-statistiek 2021 Jaarrapport (2022)

Vraag 17

Klopt het dat de afgelopen jaren het aantal verplichte periodieke herindicaties door
UWV afneemt, als gevolg van de afname van het aantal Wsw-medewerkers?

Antwoord 17

Ja. In absolute zin klopt dit.

Vraag 18

Klopt het dat in de afgelopen jaren ongeveer 1% van de herindicaties leidde tot een
ondergrensindicatie en in 0% van de gevallen tot een bovengrensindicatie?

Antwoord 18

Ja, dit klopt. Zie de tabel bij het antwoord op vraag 16.

Vraag 19

In hoeverre vindt u de in de wet verplichte herindicatie nog in verhouding staan tot
de uitkomst daarvan?

Antwoord 19

Een herindicatie vindt plaats wanneer:

– De termijn van de indicatie afloopt;

– De gemeente om een herindicatie heeft verzocht. Dit gebeurt vaak wanneer de situatie
van de werknemer is veranderd ten opzichte van de situatie waar de indicatie op is
gebaseerd.

Hierbij geldt dat voor mensen die vóór 1998 onder de Wsw, geen einddatum gekoppeld
is aan hun indicatie. Voor deze groep, die ongeveer 40% van de doelgroep Wsw behelst,
hoeven geen herindicaties te worden uitgevoerd.

De herindicatie is dus nodig om te bezien of iemand nog verder tot de doelgroep van
de Wsw behoort, zoals in (een) eerdere indicatie(s) is vastgesteld. Ik vind het belangrijk
dat op gezette tijden wordt bezien of de baan van mensen die werken in de Wsw nog
bij ze past. Want het functioneren en de capaciteiten kunnen door de jaren heen wijzigen.
Dan is het aflopen van een indicatie een goed moment om hier samen met mensen naar
te kijken.

Hierbij vind ik belangrijk dat er een balans is tussen de inspanning die UWV voor
deze herindicaties levert en het uiteindelijk effect dat de inspanning sorteert. De
afgelopen jaren heeft UWV het beoordelingsproces van de herindicatie Wsw aangepast,
zodat de inzet van de capaciteit van UWV zich vooral richt op mensen van wie de situatie
sinds de laatste herindicatie is gewijzigd. Alleen met deze mensen wordt inhoudelijk
bezien of de gewijzigde omstandigheden van invloed zijn op of een baan in het kader
van de Wsw nog past. Mensen van wie de situatie sinds de laatste herindicatie niet
is gewijzigd, worden niet actief door UWV uitgenodigd voor een gesprek en krijgen
een verlenging van de indicatie.

Vraag 20

Hoe kijkt u aan tegen het afschaffen van de verplichte periodieke herindicatie voor
deze doelgroep om het UWV te ontlasten, met behoud van de mogelijkheid om op verzoek
van de werkgever een ondergrensindicatie uit te laten voeren?

Antwoord 20

Ik ben er geen voorstander van om de herindicatie af te schaffen. In mijn antwoord
op vraag 19 heb ik uitgelegd waarom ik de herindicatie belangrijk vindt. Wel wil ik
samen met UWV bezien hoe de herindicaties nog gerichter uitgevoerd kunnen worden en
hoe het proces verder kan worden versimpeld. Hierover ga ik met UWV in gesprek. Ik
beoog uw Kamer hier in de loop van dit jaar nader over te informeren.