Antwoord schriftelijke vragen : Antwoord op vragen van de leden Inge van Dijk en Palland over het bericht "Vrijwilligers in de knel door regels fiscus voor vergoeding: "Gedwongen om te stoppen""

Antwoord van Staatssecretaris Van Rij (Financiën – Fiscaliteit en Belastingdienst),
mede namens de Ministers van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en voor Armoedebeleid,
Participatie en Pensioenen (ontvangen 9 maart 2023). Zie ook Aanhangsel Handelingen,
vergaderjaar 2022–2023, nr. 1342.

Vraag 1

Bent u bekend met het rapport «Signaal Vrijwilligersvergoeding» opgesteld door de
Landelijke Cliëntenraad, waaruit blijkt dat de regels voor het krijgen van een vergoeding
voor vrijwilligerswerk onduidelijk en oneerlijk zijn en dat mensen die leven van een
uitkering of toeslagen hierdoor in de problemen kunnen komen?1, 2

Antwoord 1

Ja.

Vraag 2 en 3

Heeft de Belastingdienst dergelijke signalen al eerder ontvangen?

Indien ja, hoe is met deze signalen omgegaan en waarom is ervoor gekozen daar niet
op te acteren?

Antwoord 2 en 3

De vrijwilligersregeling is tot stand gebracht omdat behoefte bestond aan een duidelijke
regeling voor het verstrekken van (geringe) kostenvergoedingen aan vrijwilligers.
Door de regeling moet duidelijkheid bestaan over de vraag over de fiscale positie
van de vrijwilliger, zowel voor de vrijwilliger zelf als voor de organisatie waarvoor
deze werkt. Om die duidelijkheid te bevorderen is voorlichting voorhanden via de communicatiekanalen
van de Belastingdienst, zoals de website en het Handboek Loonheffingen. Aan de hand
van signalen uit de praktijk, waaronder ook signalen over de vrijwilligersregeling,
worden deze kanalen doorlopend verder verduidelijkt om de onduidelijkheden die uit
deze signalen blijken weg te nemen. Dit geldt ook voor de signalen die in het rapport
«Signaal Vrijwilligersvergoeding» zijn opgenomen.

Vraag 4, 5 en 6

Zijn de signalen voor u voldoende aanleiding om de uitwerking van de betreffende regels
mee te nemen in het Belastingplan 2024, met als doel de complexiteit te verminderen
en daarbij te kijken naar de punten die in het rapport zijn benoemd onder «De wetgeving:
een hindernisbaan» (pag. 4)?

Bent u tevens bereid te kijken naar de beschreven hardheden (onlogische bedragen,
maximumvergoeding per jaar en het optellen van bedragen)?

Kunt u toelichten waarom destijds is gekozen voor de inrichting van de regels zoals
deze nu zijn, bij voorkeur per knelpunt (zie vraag 4) en per beschreven hardheid (zie
vraag 5)?

Antwoord 4, 5 en 6

Allereerst vind ik het belangrijk om aan te geven dat het kabinet de inzet van vrijwilligers
enorm waardeert en het grote belang van vrijwilligerswerk voor de Nederlandse samenleving
onderkent. Aan de andere kant is het ook van belang om het karakter van de regeling,
een kostenvergoedingsregeling, niet uit het oog te verliezen. Wij hebben daarom zorgvuldig
gekeken naar de gesignaleerde problemen en hoe dit past binnen de vrijwilligersregeling.

Voordat ik specifiek inga op de vragen wil ik, ook gelet op diverse recente publicaties
over de vrijwilligersregeling3, het karakter van de vrijwilligersregeling benadrukken.4 De vrijwilligersregeling is bedoeld voor vrijwilligerswerk; werk dat onverplicht
en onbetaald wordt gedaan binnen organisaties met een ideële doelstelling, een sportorganisatie
of een organisatie met een maatschappelijk nut. Onbetaald werk leidt niet tot loonheffing
omdat er dan geen sprake is van loon. Er is ook geen sprake van loon indien de vrijwilliger
de voor het werk gemaakte kosten vergoed krijgt.

De vrijwilligersregeling is een kostenvergoedingsregeling die organisaties in staat
stelt vrijwilligers tegemoet te komen in de kosten die zij maken in verband met het
vrijwilligerswerk, zonder dat onzekerheid ontstaat of wel of geen loonheffing verschuldigd
is. Deze kostenvergoedingsregeling komt daarmee tegemoet aan de wens om de administratieve
lasten rond de vrijwilligersregeling terug te dringen. Met de vaststelling van de
bedragen (€ 1.900 per jaar en € 190 per maand) wordt voorkomen dat voor iedere kostenvergoeding
moet worden aangetoond dat de kosten daadwerkelijk zijn gemaakt en daarvoor bewijs
dient te worden overlegd. Vrijwilligers die meer kosten maken dan € 1.900 per jaar
kunnen hun daadwerkelijke kosten onbelast vergoed krijgen, zonder dat dit leidt tot
loonheffing.

De vrijwilligersregeling is een bewijsregel bedoeld om administratieve lasten te beperken
en niet bedoeld als een vrijstelling van inkomen. De vrijwilligersregeling is niet
bedoeld om een zo hoog mogelijke financiële prikkel te kunnen bieden aan vrijwilligers
of als een onbelaste aanvulling op het inkomen van mensen met een uitkering. Het maatschappelijke
of ideële karakter en het ontbreken van salaris staan immers bij het vrijwilligerswerk
voorop. Het is daarnaast van groot belang dat wordt voorkomen dat vrijwilligerswerk
betaalde arbeid verdringt.

Het maximumbedrag van de vrijwilligersregeling is door de wetgever gesteld op € 1.900
per jaar. Hierbij is, naar het oordeel van het kabinet, sprake van een ruimhartige
forfaitaire regeling: ten aanzien van vergoedingen tot € 1.900 hoeven kosten die verband
houden met vrijwilligerswerk niet te worden aangetoond. Alleen uitgaan van een jaarbedrag
zou betekenen dat een vrijwilliger waarvan wordt uitgegaan dat hij zijn werkzaamheden
onbezoldigd verricht, in een tijdsbestek van minder dan een maand, meer dan het wettelijk
minimum maandloon onbelast zou kunnen ontvangen. Om dergelijke oneerlijke concurrentie
te voorkomen, stelt de wet ook een maximum per maand aan de onbelaste vrijwilligersvergoeding.
De basis wordt gevormd door het jaarbedrag. Met het oog op het verlichten van de administratieve
lasten voor vrijwilligersorganisaties en flexibiliteit voor seizoensgebonden activiteiten
stelt de wet het maandbedrag op 1/10 van het jaarbedrag.5

Naast de maximumbedragen per jaar en per maand geldt ook als voorwaarde voor toepassing
van de vrijwilligersregeling dat de arbeid niet bij wijze van beroep wordt verricht.
Om de praktijk een handvat te bieden bij de beoordeling van dit criterium, is in 2006
nadere invulling gegeven aan dit criterium. Dit houdt in dat bij iemand die een vergoeding
per uur ontvangt, in ieder geval geen sprake is van het bij wijze van beroep verrichten
van arbeid als die uurvergoeding niet hoger is dan € 5 (of € 2,75 voor een vrijwilliger
jonger dan 21 jaar). Het laten vervallen van het tarief per uur zou betekenen dat
de «veilige haven» komt te vervallen en dat iedere vrijwilligersorganisatie die een
uurtarief hanteert afzonderlijk aan de hand van wellicht minder duidelijke criteria
dient te toetsen of er sprake is van een marktconforme beloning. Dit zal leiden tot
meer discussie met de Belastingdienst.

Voor de betaling van vergoedingen aan vrijwilligers kunnen in feite drie verschillende
methoden gehanteerd worden:

1. Vergoeding op basis van de forfaitaire kostenvergoedingsregeling («vrijwilligersregeling»);
als deze vergoeding blijft binnen de gestelde maxima (€ 1.900 per jaar, € 190 per
maand en € 5 per uur indien er een uurvergoeding is afgesproken) wordt aangenomen
dat deze vergoeding wordt betaald ter dekking van kosten in het kader van het vrijwilligerswerk
en is deze onbelast.

2. De vrijwilliger ontvangt een vergoeding voor gemaakte kosten die afdoende kan worden
onderbouwd (bijvoorbeeld aan de hand van betalingsbewijzen). Deze kostenvergoeding
is per definitie (zonder maximum) onbelast.

3. Een combinatie van beide regelingen waarbij naast de vergoeding van daadwerkelijk
gemaakte kosten ook de forfaitaire kostenvergoedingsregeling wordt toegepast. Hierbij
is feitelijk sprake van het dubbel vergoeden van kosten en als de maxima van de vrijwilligersregeling
worden overschreden sprake van belast inkomen. Deze variant zorgt, zo begrijp ik,
tot problemen in de praktijk. In deze variant kan het namelijk voorkomen dat, indien
het gezamenlijke bedrag van de forfaitaire kostenvergoeding en de werkelijke kostenvergoeding
meer bedraagt dan de normbedragen, de totale vergoeding als belast inkomen wordt aangemerkt.

Ook kunnen vrijwilligers te maken krijgen met een bijbetaling in de inkomstenbelasting
omdat zij van meerdere vrijwilligersorganisaties een vergoeding ontvangen en de totale
vergoeding die zij ontvangen voor het vrijwilligerswerk de normbedragen overschrijdt.
Dit is echter niet specifiek voor de vrijwilligersregeling, maar is een gevolg van
de algemene systematiek van de loonheffingen. Inhoudingsplichtigen voor de loonheffingen
kunnen van elkaar niet weten wat en aan wie zij betalen en inhouden. Daarom past iedere
inhoudingsplichtige afzonderlijk de regels voor de loonheffingen toe. Mocht de samentelling
echter leiden tot extra belastingheffing dan betaalt de belastingplichtige dit bij
in de inkomstenbelasting. Een dergelijk effect kan ook optreden bij mensen met meerdere
(kleine) dienstbetrekkingen of pensioenen.

Zoals uit het voorgaande blijkt, is de fiscale vrijwilligersregeling juist bedoeld
om vrijwilligers en vrijwilligersorganisaties tegemoet te komen in complexiteit en
administratieve lasten. Het afschaffen van de forfaitaire bedragen, zodat alleen werkelijke
kosten vergoed kunnen worden, acht het kabinet ongewenst. Betere voorlichting over
de vrijwilligersregeling en uitleg van de doelstelling kan onduidelijkheid wegnemen.
Een aanpassing van de regeling acht het kabinet op dit moment ongewenst en onnodig.

De Werkloosheidswet (WW) voorziet in de mogelijkheid om met behoud van een WW-uitkering
vrijwilligerswerk te doen. De voorwaarden waaronder toestemming van UWV kan worden
verkregen zijn neergelegd in de Regeling vrijwilligerswerk in de WW6. De regeling is uitsluitend bedoeld om te bepalen wat vrijwilligerswerk in de zin
van artikel 8, eerste lid, WW is. Uitgangspunt daarbij is het doel van de WW, namelijk
de verzekering van werknemers tegen geldelijke gevolgen van werkloosheid. Vrijwilligerswerk
is van grote waarde voor de samenleving en kan tevens voor uitkeringsgerechtigden
het vinden van betaald werk bevorderen. Tegelijkertijd wordt met de WW niet beoogd
(extra) vrijwilligerscapaciteit beschikbaar te stellen, maar om een periode tussen
twee banen te overbruggen.

Het verrichten van vrijwilligerswerk met behoud van de WW-uitkering is alleen mogelijk
bij een organisatie of instelling waar werkzaamheden worden verricht met een algemeen
of maatschappelijk nut. Het is niet de bedoeling dat WW’ers met behoud van uitkering
commerciële activiteiten gaan verrichten of werk doen dat gebruikelijk betaald werk
is, ook niet binnen organisaties of instellingen met een maatschappelijk nut, want
dat kan organisaties op een economisch voordeel zetten en leiden tot verdringing van
regulier werk.

De WW-uitkeringsgerechtigde die vrijwilligerswerk doet met behoud van WW mag de forfaitaire
vrijwilligersonkostenvergoeding ontvangen. In de Regeling vrijwilligerswerk in de
WW is daarom voor de definitie van het begrip «onbetaalde arbeid» ten aanzien van
de hoogte van de vergoeding aangesloten bij artikel 2, zesde lid, van de Wet op de
loonbelasting 1964. Deze bedragen worden niet belast en zijn tevens bepalend voor
het al dan niet zijn van werknemer in de zin van de Werkloosheidswet. Indien de WW-uitkeringsontvanger
een hogere vrijwilligersvergoeding ontvangt dan het in de Wet op de loonbelasting
1964 genoemde maximum, wordt het vrijwilligerswerk gezien als niet-verzekeringsplichtige
arbeid. UWV kort in dat geval het aantal uren dat «gewerkt» is op de uitkering, waarbij
het fictieve uurloon bepaald wordt aan de hand van het dagloon.

Ook mensen in de arbeidsongeschiktheidsregelingen (Wajong, WIA en WAO) hebben de mogelijkheid
om als vrijwilliger aan de slag te gaan. Uitkeringsgerechtigden hebben een meldingsplicht
wanneer zij vrijwilligerswerk gaan doen. UWV volgt de regels van de fiscaliteit bij
het verrekenen van een eventuele vrijwilligersvergoeding. Wanneer een uitkeringsgerechtigde
een of meerdere forfaitaire vergoedingen ontvangt en onder de grenzen uit de Wet op
de loonbelasting 1964 blijft, wordt deze vergoeding niet gezien als inkomen en vindt
geen verrekening plaats. Wanneer de forfaitaire vergoeding(en), al dan niet in combinatie
met separate onkostenvergoedingen boven de normbedragen uitkomt, wordt de ontvangen
forfaitaire vergoeding(en) als inkomen verrekend met de uitkering.

Het in de werknemersregelingen afwijken van de fiscale wetgeving, waar het gaat om
het verrekenen van de (forfaitaire) onkostenvergoedingen is complexe materie. Op voorhand
is niet goed te overzien wat het eventueel aanpassen van dit principe in gaat houden
voor zowel de belastingwetgeving als de werknemersregelingen. Wel is aannemelijk dat
wijziging een ingrijpende herziening en wetswijzigingen zal vergen en consequenties
zal hebben voor de uitvoering. De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid zal
dit vraagstuk meenemen bij vereenvoudiging van de WW en de WIA. Tot die tijd zal het
kabinet inzetten op meer en duidelijke voorlichting op dit punt.

De wijze waarop binnen de Participatiewet met de kostenvergoeding wordt omgegaan,
wijkt weer iets af van de wijze waarop binnen de fiscaliteit en de UWV regeling daarmee
wordt omgegaan. Binnen de Participatiewet is bepaald dat een kostenvergoeding voor
vrijwilligerswerk tot een maximum van € 1.900 per jaar (en € 190 per maand (norm 1.1.2023))
niet als middelen wordt aangemerkt. Dit houdt tevens in dat wanneer de uiteindelijke
kostenvergoeding de grens van € 1.900 overschrijdt, enkel hetgeen waarmee het grensbedrag
wordt overschreden, wordt aangemerkt als inkomen. Hierbij past dan wel weer de nuancering
dat indien betrokkene weet te onderbouwen, dat de vergoeding ziet op daadwerkelijk
gemaakte kosten, ook een hoger bedrag buiten beschouwing kan worden gelaten. Het door
de LCR afgegeven signaal dat een kleine overschrijding een hoge terugvordering in
het kader van de Participatiewet tot gevolg kan hebben, duidt op een onjuiste uitvoering
van de wet. De Minister voor Armoedebeleid, Participatie en Pensioenen zal dit bij
gemeenten onder de aandacht brengen, om een onjuiste uitvoering in de toekomst te
kunnen voorkomen.