Antwoord schriftelijke vragen : Antwoord op vragen van de leden Bontenbal, Agnes Mulder en Haverkort over de rol van afvalenergiecentrales in Nederland

Antwoord van Staatssecretaris Heijnen (Infrastructuur en Waterstaat), mede namens
de Minister voor Klimaat en Energie (ontvangen 21 november 2022). Zie ook Aanhangsel
Handelingen, vergaderjaar 2022–2023, nr. 205.

Vraag 1

Bent u bekend met het rapport van Royal Haskoning over de rol van afvalenergiecentrales
in Europa en Nederland?1

Antwoord 1

Ja, ik heb kennisgenomen van het rapport van Royal Haskoning.

Vraag 2

Hoe beoordeelt u de conclusie van dit rapport dat de afvalimportheffing er weliswaar
voor heeft gezorgd dat er minder afval werd geïmporteerd, maar dat er door deze heffing
niet minder afval werd verbrand in de afvalenergiecentrales en de CO2-uitstoot zelfs licht toenam?

Antwoord 2

Het kabinet heeft in 2019 besloten de uitzondering in de afvalstoffenbelasting voor
het verbranden en storten van buitenlands afval in Nederland te schrappen. Sinds 1 januari
2020 dient er dus over zowel binnenlands als over buitenlands afval dat gestort of
verbrand wordt afvalstoffenbelasting te worden betaald. Strikt genomen is er dus geen
sprake van een «importheffing». Recycling in Nederland, dus ook van geïmporteerd afval,
blijft buiten de heffing.

Het is juist dat er sindsdien minder buitenlands afval in Nederland is verbrand. De
conclusie dat de CO2-uitstoot licht toenam, deel ik niet. In tabel 7.8 van de NIR20222 staat dat de fossiele CO2-emissies van afvalverbranding in 2020 lager zijn dan in 2019. Dat er in 2020 geen
sprake was van een significante daling van het afval dat in Nederland verbrand werd,
heeft andere redenen. In 2019 viel een groot deel van de capaciteit van de afvalverbrandingsinstallatie
(AVI) in Amsterdam weg. Omdat Nederlandse AVI’s vol zaten, is een deel van het Nederlands
brandbaar afval opgeslagen. We zien sinds 2020 dat de hoeveelheid opgeslagen brandbaar
afval in Nederland weer terugloopt en er door afvalbedrijven een inhaalslag wordt
gemaakt. Aannemelijk is dat een deel van de vrijgevallen capaciteit gebruikt is voor
het extra afval dat als gevolg van de coronapandemie moest worden verwerkt. Verder
zien wij een afname in de hoeveelheid Nederlands brandbaar afval dat met ontheffing
wordt gestort in Nederland. Een overzicht van de cijfers vindt u terug in de jaarlijkse
rapportage van de werkgroep afvalregistratie van Rijkswaterstaat.3

Vraag 3

Wordt uw conclusie uit de brief van 21 april 2022 (Kamerstuk 32 852, nr. 189) dat de afvalimportheffing tot een CO2-besparing van 0,381 Mton leidt onderschreven door het Planbureau voor de Leefomgeving
(PBL)? Is deze besparing alleen gebaseerd op de schoonsteenemissies of zijn daarbij
ook de emissies in de keten meegenomen? Wilt u dit nogmaals navragen bij het PBL en
het antwoord van het PBL in de beantwoording meenemen?

Antwoord 3

Uw Kamer heeft mijn voorganger gevraagd de berekeningen van het PBL met uw Kamer te
delen. Dat heb ik op 21 april 2022 met betreffende Kamerbrief gedaan. In de met u
gedeelde berekening komt het PBL tot een CO2-besparing in Nederland van 0,381 Mton in 2030 als gevolg van het onder de afvalstoffenbelasting
brengen van het verbranden en storten van buitenlands afval. In deze berekening gaat
het om schoorsteenemissies in Nederland en heeft het PBL-rekening gehouden met de
substitutie door andere vormen van energie- en warmteopwekking op basis van de dan
verwachte energiemix.

Vraag 4

Deelt u de mening dat het om het gehele effect van deze maatregel te meten ook nodig
is om de vermeden emissies door de energieproductie doorafvalenergiecentrales, (metaal)recycling
en het voorkomen van het storten van afval in het buitenland mee te nemen in de berekening?
Zo nee, waarom niet?

Antwoord 4

Het kabinet heeft, zoals bij alle klimaat- en Urgenda-maatregelen, gekeken naar de
klimaateffecten in Nederland en laat deze monitoren door het PBL. In het effect van
de maatregel is al rekening gehouden met de vermeden emissies door de energieproductie
van AVI’s in Nederland. Ook kijkt het kabinet bij het nemen van klimaatmaatregelen
naar mogelijke weglekeffecten. Daarbij is rekening gehouden met het feit dat de Europese
Unie lidstaten verplicht storten terug te dringen en zoveel mogelijk in te zetten
op recycling. Ik deel de mening dat ook ketenemissies buiten Nederland een rol kunnen
spelen in de formulering van nationaal beleid. Echter, ook het meenemen van de in
het onderzoek genoemde factoren geeft een beperkt beeld. Zo wordt bijvoorbeeld de
metaalrecycling uit bodemassen niet afgezet tegen de recycling zonder verbranding
in een AVI, die met betere bron- en nascheiding zou gelden.

Overigens bestaan er effectievere wijzen om deze emissies te vermijden. Zoals betere
bron- en nascheiding om vervolgens te recyclen. Immers, met verbranden in een AVI
gaan veel waardevolle grondstoffen verloren en kunnen metalen en andere fracties in
veel gevallen maar beperkt en vaak tegen hogere kosten achteraf worden herwonnen.
Het is dus beter om verbranding te voorkomen en zoveel mogelijk aan de voorkant te
scheiden en te recyclen.

Vraag 5

Bent u bereid om het totale effect van de afvalimportheffing, inclusief vermeden emissies
door de energieproductie door deafvalenergiecentrales, (metaal)recycling en het voorkomen
van het storten van afval in het buitenland door het PBL te laten berekenen? Zo nee,
waarom niet?

Antwoord 5

Het PBL heeft al gekeken naar de totale effecten van de maatregel op Nederlandse bodem
en rekening gehouden met de vermeden emissies door de energieproductie van AVI’s in
Nederland, zoals gebruikelijk voor alle klimaatvoorstellen.

Vraag 6

Hoe ziet u de rol van de Nederlandse afvalenergiecentralesbinnen het klimaatneutrale
energiesysteem van de toekomst?

Antwoord 6

In de basis is de huidige brandstof van AVI’s voornamelijk plastics, papier, karton
en andere biogene reststromen. In een circulaire economie worden deze afvalstromen
op een veel hoogwaardigere wijze ingezet dan het verbranden in AVI’s. Het beleid is
er dan ook op gericht om weg te bewegen van storten en verbranden naar meer hoogwaardige
vormen van verwerking. Verbranding als verwerkingsmethode zal waarschijnlijk alleen
nog nodig zijn voor bepaalde afvalstromen, bijvoorbeeld medisch of gevaarlijk afval,
maar zal niet meer in de huidige vorm en omvang plaatsvinden. Dat geldt dus ook voor
energielevering uit afvalverbranding. Dit zou immers betekenen dat we potentiële waardevolle
secundaire grondstoffen zouden moeten blijven verbranden vanuit het oogpunt van energievoorziening.
Dat is vanuit het perspectief van de circulaire economie, noch vanuit de klimaatopgave
wenselijk.

Vraag 7

Deelt u de constatering dat afvalenergiecentrales ook in de toekomst nog een belangrijke
rol kunnen spelen als bron van hernieuwbare warmte? Zo nee, waarom niet?

Antwoord 7

Zolang er behoefte aan afvalverbrandingscapaciteit bestaat in Nederland is het goed
de warmte van deze installaties te benutten. Echter, met het verminderen van de hoeveelheid
brandbaar afval in de toekomst zal ook de bijdrage van afvalverbranding aan de levering
van warmte afnemen. Overigens wordt alleen de warmte van afvalverbranding afkomstig
van het biogene deel van het afval tot hernieuwbare warmte gerekend, een substantieel
deel van de brandstof van AVI’s (plastics) heeft een fossiele oorsprong en is dus
niet hernieuwbaar.

Vraag 8

Kunt u aangeven wat de huidige energieproductiecapaciteit van de afvalenergiecentrales
is uitgedrukt in kubieke meters aardgas en welk deel daarvan bestempeld kan worden
als duurzaam opgewekte energie?

Antwoord 8

Het aandeel hernieuwbare energie van AVI’s is op basis van gegevens over 2020 vastgesteld
op 54%.4 Het is niet goed mogelijk om de geproduceerde energie (warmte en elektriciteit) terug
te rekenen naar aardgas als brandstof. Dit zal in grote mate afhangen van de rendementen
van de installaties waarin het gas wordt toegepast en het rendement van de AVI voor
de verschillende energievormen. Om u een idee te geven: voor de elektriciteitsproductie
geldt dat het rendement van een moderne grootschalige aardgascentrale ongeveer 60%
is, van een steenkoolcentrale is dat ongeveer 46% en van een AVI is dat doorgaans
een stuk lager, zo’n 35%.

Voor warmte gelden weer andere rendementen, zo is het rendement van een cv-ketel ongeveer
94%, van warmte uit aardgas als stoom maximaal 85% en van een AVI voor warmte doorgaans
80–85%. AVI’s leveren over het algemeen hoge temperatuur warmte en stoom. Deze is
het meest efficiënt in te zetten voor industriële toepassingen, of via de gecombineerde
opwekking van elektriciteit en warmte.

Vraag 9

Hoe kijkt u naar het belang van afvalenergiecentrales als gedeeltelijke vervanging
voor het wegvallen van houtige biomassa als bron van hernieuwbare warmte.

Antwoord 9

Het is voor het kabinet van belang dat we niet afhankelijk worden van afvalverbranding
voor de levering van warmte. Zolang er afvalverbranding is in Nederland is het goed
om gebruik te maken van de aftapwarmte die deze centrales produceren. Aftapwarmte
uit AVI’s zal de komende jaren nog een belangrijk aandeel hebben in de warmtevoorziening,
die echter geleidelijk zal worden afgebouwd. Het kabinet werkt aan het opschalen van
CO2-vrije en hernieuwbare warmtebronnen die de rol van aftapwarmte en warmte uit houtige
biomassa overnemen, tot uiteindelijk een volledig duurzame warmtebronnenmix is gerealiseerd.
Een AVI als warmtebron ligt in de aanloop naar een volledig circulaire en klimaatneutrale
economie steeds minder voor de hand.

Vraag 10

Wat is uw visie op CO2-afvang bij afvalenergiecentrales? Welke mogelijkheden ziet u om door middel van CO2-afvang de CO2-uitstoot per ton verbrand afval te doen dalen en wellicht op termijn zelfs energie
te produceren in de afvalenergiecentrales met een negatieve CO2-voetafdruk?

Antwoord 10

Voor het verminderen van de uitstoot van AVI’s zet het kabinet, door middel van hergebruik
en recycling, met name in op het verminderen van de hoeveelheid afval die in Nederland
wordt verbrand. Naast deze maatregelen levert CO2-afvang en opslag een bijdrage aan het behalen van de klimaatopgave in 2030. Onder
het Klimaatakkoord hebben AVI’s een opgave van 1 Mton CO2-reductie in 2030. De installaties vallen ook onder de CO2-heffing. CO2-afvang wordt door het kabinet gezien als tussenstap voor industriële toepassingen
waar emissie-loze alternatieven vooralsnog geen optie zijn. Voor de CO2-afvang bij afvalverbrandingsinstallaties kunnen momenteel subsidies worden aangevraagd.
CO2kan permanent worden opgeslagen of worden geleverd aan bijvoorbeeld de glastuinbouw
om zelfgeproduceerde CO2te vervangen. Daarbij verdient het de voorkeur om de CO2-behoefte in te vullen met niet-fossiele CO2om blijvende afhankelijkheid van fossiele CO2te voorkomen.

Met de opslag van CO2kunnen negatieve emissies worden behaald wanneer CO2uit biogene bronnen wordt opgeslagen. Over het al dan niet rekenkundig mogen toekennen
van negatieve emissies aan het opslaan van CO2-stromen met zowel een fossiele als biogene component loopt op dit moment een Europees
proces. Het kabinet streeft binnen Europa naar een snelle operationalisatie van mogelijkheden
voor negatieve emissies. Hoe dan ook is er op weg naar een volledig circulaire economie
steeds minder afvalverbranding nodig. Het Kabinet is altijd bereid om te praten over
verduurzaming van de sector.

Vraag 11

Wat is het potentieel voor CO2-afvang bij de Nederlandse afvalenergiecentrales uitgedrukt in Mton CO2? Wat is er voor nodig om dit potentieel te benutten en wat is daarbij uw inzet?

Antwoord 11

Volgens een rapport van Royal HaskoningDHV uit 20215 wordt momenteel jaarlijks circa 9 Mton CO2uitgestoten bij AVI’s en slibverbrandingsinstallaties, waarvan nu 62% van de uitstoot
als biogeen geldt. Voor een mogelijke inschatting van het potentieel verwijs ik u
naar ditzelfde rapport waar een aantal toekomstscenario’s voor het potentieel van
CO2-afvang zijn opgenomen, waaronder bij AVI’s. Het potentieel voor CO2-afvang bij AVI’s is onder andere afhankelijk van de hoeveelheid afval die nog verbrand
wordt de komende jaren. Voor de CO2-afvang, transport en opslag bij AVI’s kunnen momenteel subsidies worden aangevraagd,
bijvoorbeeld via de SDE++ en de Topsector Energie (TSE)-regelingen. Het kabinet zal
de komende tijd bezien hoe instrumenten zo kunnen worden ingezet dat zij zowel de
transitie naar een klimaatneutrale economie als de transitie naar een circulaire economie
ondersteunen.

Vraag 12

Welke rol ziet u voor Nederlandse afvalenergiecentrales bij het realiseren van de
roadmap chemische recycling? Deelt u de mening dat de afvalenergiecentrales hierbij
een toegevoegde waarde kunnen hebben als zij middels plastic nascheiding op (geïmporteerd)
restafval kunnen zorgen voor een voor chemische recycling geschikte plasticstroom?

Antwoord 12

Het kabinet ondersteunt het belang van de uitvoering van de roadmap chemische recycling.
Binnen de industrie zijn een aantal concrete projecten in een vergevorderd stadium
die op grote schaal plastics recyclen door middel van chemische recycling. Het kabinet
ziet geen bezwaren in de aanvoer van brongescheiden plasticstromen uit het buitenland
om in Nederland chemisch te recyclen. Recyclen van afval wordt ook niet belast onder
de afvalstoffenbelasting. Het kabinet benadrukt echter dat het, met het oog op het
klimaat- en circulaire economie beleid voor de langere termijn, onwenselijk is om
restafval met een substantieel deel niet-recyclebaar afval uit het buitenland te halen
om hier in Nederland na te scheiden en chemisch te recyclen en de rest hier te verbranden.
Afvalverbranding levert ongeacht de herkomst van het afval immers lokale emissies
en bodemassen op.

Vraag 13

Herkent u de constatering uit het rapport van Royal Haskoning dat het feit dat er
in de EU veel meer brandbaar afval dan verbrandingscapaciteit beschikbaar is, betekent
dat bij het sluiten van verbrandingscapaciteit in Nederland er elders in de EU of
in het VK meer afval gestort zal worden, met additionele CO2-emissies als gevolg? Hoe weegt u dit feit mee in uw visie op de toekomstige rol van
de Nederlandse capaciteit aan afvalenergiecentrales?

Antwoord 13

De Europese Unie verplicht lidstaten storten terug te dringen en zoveel mogelijk in
te zetten op recycling. De aanname dat alles wat niet in Nederland of elders verbrand
wordt leidt tot stortemissies in het buitenland wordt niet gedeeld. Het merendeel
van het in Nederland verbrande buitenlandse afval kwam in 2019 uit het Verenigd Koninkrijk.
Ondanks dat het VK inmiddels geen deel meer uitmaakt van de Europese Unie, is ook
daar sinds 2019 minder afval gestort.6

Vraag 14

Hoe kijkt u aan tegen de vaststelling uit het rapport dat er in de Europese Unie in
de periode tot 2035 zo’n 41 Mton capaciteit aan afvalenergiecentrales (vijf keer de
Nederlandse capaciteit) bijgebouwd zal moeten worden om te voorkomen dat dit afval
wordt gestort? Deelt u constatering dat dit betekent dat de huidige Nederlandse overcapaciteit,
in ieder geval tot het moment dat deze capaciteit Europees gerealiseerd is, voorkomt
dat er elders afval wordt gestort en daarmee ook methaan wordt uitgestoten?

Antwoord 14

Het kabinet ziet inzetten op meer en hoogwaardigere recycling als een effectiever
pad dan verbrandingscapaciteit bijbouwen of bestaande capaciteit met belastingvoordelen
te faciliteren in het verbranden van afval uit andere landen. Afvalverbranding levert
ongeacht de herkomst van het afval immers lokale emissies en bodemassen op. Ten overvloede,
investeringen in afvalverbranding worden bovendien binnen de EU ook niet meer gezien
als investeringen in een economische activiteit die substantieel bijdraagt aan de
transitie naar een circulaire economie.7