Antwoord schriftelijke vragen : Antwoord op vragen van het lid Maatoug over naheffingen bij schijnzelfstandigheid

Antwoord van Staatssecretaris Van Rij (Financiën – Fiscaliteit en Belastingdienst),
mede namens de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (ontvangen 10 november
2022). Zie ook Aanhangsel Handelingen, vergaderjaar 2022–2023, nr. 232.

Vraag 1

Hoe vaak zijn bij zelfstandigen geen werknemersafdrachten gedaan, terwijl dit wel
moest?

Antwoord 1

Het is naar de aard van de zaak niet mogelijk om aan te geven wat het aantal zzp’ers
is dat volgens het arbeidsrecht eigenlijk als werknemer zou moeten worden aangemerkt.1 Hoe hoog de non-compliance op dit terrein precies is, is niet duidelijk; daarom is
geen informatie voorhanden hoe vaak het voorkomt dat een opdrachtgever ten onrechte
geen loonheffingen heeft afgedragen.

Vraag 2 en 4

Klopt het dat voormalig (schijn)zelfstandigen worden geconfronteerd met naheffingen
in het geval zij hun recht halen? Hoe vaak is dit het geval? Als u dit niet inzichtelijk
heeft, kunt u dit in kaart brengen?

Hoe gaan de verschillende belastingkantoren om met schijnzelfstandigheid en naheffingen
van werkgeverspremies, premies voor werknemersverzekeringen en naheffingen in verband
met de loonheffing, met de inkomstenbelasting en fiscale faciliteiten, zoals aftrekposten,
toeslagen en de Tijdelijke Overbruggingsregeling Zelfstandige Ondernemers (TOZO)?
Bij wie worden deze verhaald? Bestaat er een verschil in behandeling tussen verschillende
belastingkantoren en zo ja, welke verschillen?

Antwoord 2 en 4

In de situatie dat een opdrachtgever ten onrechte een arbeidsrelatie niet heeft aangemerkt
als een dienstbetrekking (en geen sprake is van kwaadwillendheid) wordt een aanwijzing
gegeven aan de opdrachtgever/werkgever. Als deze aanwijzing niet wordt opgevolgd,
wordt een correctieverplichting opgelegd om alsnog voor die arbeidsrelatie de loonbelasting
en de premie voor de volksverzekeringen in te houden en af te dragen en de premie
voor de werknemersverzekeringen en de inkomensafhankelijke bijdrage voor de Zorgverzekeringswet
af te dragen. De correctieverplichting en naheffingsaanslag kan worden opgelegd met
terugwerkende kracht tot het moment van de aanwijzing. Bij het niet (geheel) voldoen
aan de correctieverplichting kan de Belastingdienst een naheffingsaanslag opleggen
aan de opdrachtgever/werkgever voor het bedrag dat er naar schatting niet of te weinig
is gecorrigeerd.

Vaststelling van een dienstbetrekking kan ook gevolgen hebben voor de inkomstenbelasting
van de opdrachtnemer, die voor de betreffende arbeidsrelatie dan gekwalificeerd wordt
als werknemer. Zo kan er, afhankelijk van de feiten en omstandigheden van het individuele
geval, bijvoorbeeld geen recht op ondernemersfaciliteiten bestaan en geen kostenaftrek
mogelijk zijn als blijkt dat sprake is van een dienstbetrekking. De inkomstenbelasting
is verschuldigd door de opdrachtnemer en kan niet worden verhaald op de opdrachtgever.
Een wijziging in het inkomen van de belastingplichtige, bijvoorbeeld doordat de ondernemersfaciliteiten
niet meer van toepassing zijn door het vervallen van het ondernemerschap, kan ook
van invloed zijn op inkomensafhankelijke regelingen zoals toeslagen. De vaststelling
dat sprake is van een dienstbetrekking kan gezien de toepassingsvoorwaarden ook gevolgen
hebben voor de Tozo.

Deze regeling wordt niet door de Belastingdienst uitgevoerd, maar de Belastingdienst
dient wel inlichtingen te verstrekken aan de bevoegde instanties op basis van art.
64 van de Participatiewet.

Voor alle belastingdienstkantoren geldt dat er gewerkt wordt op basis van eenheid
van beleid en uitvoering. Er is dus geen verschil in behandeling tussen verschillende
belastingkantoren.

Omdat het handhavingsmoratorium geldt voor de loonheffingen en niet voor de inkomstenbelasting
kan er wel een navorderingsaanslag voor de inkomstenbelasting worden opgelegd aan
de werkende. Tot nu toe zijn er binnen de directie MKB van de Belastingdienst, die
de aangiften inkomstenbelasting van ZZP’ers behandelt, geen signalen bekend dat er
in de in vraag 2 beschreven situatie een navorderingsaanslag is opgelegd.

De Algemene Rekenkamer heeft recent een data-analyse uitgevoerd naar de repressieve
handhaving bij zelfstandigen in haar rapport «Focus op handhaving Belastingdienst
bij schijnzelfstandigheid» en concludeerde dat de Belastingdienst terughoudend omgaat
met de handhaving op schijnzelfstandigheid bij individuele opdrachtnemers.2

Vraag 3

Worden naheffingen gebruikt als dreigement om te voorkomen dat mensen die eigenlijk
werknemer zijn hun recht halen? Heeft u instrumenten om hier tegenop te treden? Wat
gaat u hier aan doen?

Antwoord 3

Wanneer naheffingen gebruikt worden als dreigement om te voorkomen dat werkenden hun
recht halen, is dit een onwenselijke situatie. Op de situatie of dit in de praktijk
door opdrachtgevers gebruikt wordt richting werkenden heb ik geen zicht. Naheffingen
in de loonheffingen worden opgelegd aan de opdrachtgever. De naheffingsaanslag loonheffingen
is een aangelegenheid tussen de Belastingdienst en de opdrachtgever. De werknemer
is hierbij in beginsel geen partij.

In ons juridische systeem heeft iedere burger of instantie in beginsel de mogelijkheid
om zijn recht te halen. Dit is ook van toepassing in de in deze vraag omschreven situatie.

Vraag 5

Deelt u de opvatting dat de rekening van schijnzelfstandigheid niet bij (kwetsbare)
werkenden mag worden gelegd, zeker niet als grote bedrijven niets hoeven te betalen
en de wet niet wordt gehandhaafd?

Antwoord 5

Het uitgangspunt is dat iedereen zijn of haar arbeidsrelatie moet inrichten binnen
de wettelijke kaders en iedere partij die een bepaalde arbeidsrelatie aangaat daarvoor
verantwoordelijk is alsmede voor de rechten en plichten die passen bij die arbeidsrelatie.
Dit is onafhankelijk van het feit dat men een groot bedrijf, een klein bedrijf of
een individuele werkende is. Ik deel dan ook de opvatting dat voorkomen moet worden
dat een (van beide) partij(en) de rekening van schijnzelfstandigheid betaalt. Ik ben
me ervan bewust dat er in de praktijk een machtsverhouding tussen werkende en degene
die het werk verschaft kan bestaan of worden ervaren. In de kabinetsreactie op de
rapporten van ARK en ADR3 is toegezegd de handhaving op de kwalificatie van de arbeidsrelatie voor de loonheffingen
te herijken en versterken. Nog dit jaar zal de voortgangsbrief zzp naar de Kamer worden
verzonden, waarin wordt aangeven hoe dit de komende tijd vorm gaat krijgen.

Vraag 6 en 7

Herinnert u zich de uitspraak van de Staatsecretaris, uit het debat zelfstandige zonder
personeel van 30 juni jongstleden, dat als er onterecht geen loonheffing is afgedragen
door de opdrachtgever, dat de loonheffing niet wordt verhaald op de opdrachtnemer,
die eigenlijk een werknemer was? Geldt dat ook voor de inkomstenbelasting voor zover
de inkomsten in de inkomstenbelasting als winst uit onderneming of resultaat uit overige
werkzaamheden zijn opgegeven?

Gaat u zich ervoor inspannen dat de Belastingdienst de rekening niet gaat verhalen
bij werkenden, onder andere bestaande uit; werkgeverspremies, premies voor werknemersverzekeringen,
naheffingen in verband met de loonheffing, inkomstenbelasting en fiscale faciliteiten,
zoals aftrekposten, toeslagen en de TOZO. Kunt u toezeggen dat individuen geen negatieve
gevolgen gaan ervaren door de Belastingdienst? Zo nee, waarom niet? Hoe wordt hierover
gecommuniceerd?

Antwoord 6 en 7

Het handhavingsmoratorium en daarbij behorende beperking met betrekking tot handhaven
met terugwerkende kracht geldt alleen voor de opdrachtgevers en voor de loonheffingen.
Voor de inkomensheffing bij de opdrachtnemer kan de Belastingdienst zoals gebruikelijk
toetsen of sprake is van ondernemerschap en als dat niet het geval is kan de Belastingdienst
– als de feiten daartoe aanleiding geven – stellen dat sprake is van loon uit dienstbetrekking.
Omdat het handhavingsmoratorium niet geldt voor de inkomstenbelasting kan er een navorderingsaanslag
voor de inkomstenbelasting worden opgelegd. Tot nu toe zijn er binnen directie MKB
van de Belastingdienst, die de aangiften inkomstenbelasting van ZZP’ers behandelt,
geen signalen bekend dat er in de in vraag 6 beschreven situatie een navorderingsaanslag
is opgelegd. Voor de omzetbelasting geldt een aparte toets of sprake is van ondernemerschap.
Informatie hierover is beschikbaar op de website van de Belastingdienst.

Wanneer een opdrachtnemer jarenlang heeft aangegeven als zelfstandige te hebben gewerkt
voor de inkomensheffing en over dezelfde jaren – bijvoorbeeld op grond van een rechterlijke
uitspraak – een loonvordering gaat indienen, kan dit leiden tot vragen van de Belastingdienst.
Het is namelijk niet mogelijk tegelijkertijd twee verschillende standpunten voor de
inkomensheffing in te nemen, namelijk voor dezelfde uren tegelijk zelfstandige én
werknemer te zijn.

De daadwerkelijke effecten voor de omzetbelasting en inkomensheffingen zijn mede afhankelijk
van overige feiten en omstandigheden bij een opdrachtnemer. Het is niet mogelijk hierover
in algemene zin conclusies te trekken of toezeggingen te doen over de gevolgen die
individuen kunnen gaan ervaren. Situaties kunnen dermate verschillen dat vrijwel in
ieder geval een nader onderzoek nodig is.

Vraag 8

Bent u bekend met artikel 20 en artikel 125 van de Wet financiering sociale verzekeringen
die het respectievelijk verbieden en strafbaar stellen dat de werkgever de door hem
verschuldigde premie verhaalt op de werknemer? Is dit aan de orde in Nederland? Heeft
u instrumenten om hier tegenop te treden? Wat gaat u hier aan doen?

Antwoord 8

Ik ben bekend met artikel 20 en artikel 125 van de Wet financiering sociale verzekeringen.
Er zijn bij mij geen signalen bekend dat werkgevers, tegen deze wet in, in het geval
van bewezen schijnzelfstandigheid in strijd met de Wet financiering sociale verzekeringen
premies die zij verschuldigd zijn verhalen op de werknemer. Deze wet is van toepassing
op de premies voor sociale verzekeringen en niet op de loonbelasting. De Wet financiering
sociale verzekeringen biedt het instrument om strafrechtelijk op te treden tegen een
werkgever indien die situatie zich (in de toekomst wel) zou voordoen.

Vraag 9

Herinnert u zich dat de Staatssecretaris in datzelfde debat zelfstandige zonder personeel
heeft aangegeven dat het vervolgens de vraag is of een opdrachtgever de loonheffing
gaat verhalen op de opdrachtnemer? Deelt u de opvatting dat opdrachtgevers de rekening
(waaronder de loonheffing, maar niet uitsluitend de loonheffing) niet bij opdrachtnemers
mogen leggen, bijvoorbeeld door uit te betalen loon in te houden? Heeft u instrumentarium
om dit aan te pakken? Gaat u zich hiervoor inspannen? Kunt u toezeggen dat individuen
hierdoor geen negatieve gevolgen gaan ervaren? Zo nee, waarom niet?

Antwoord 9

De loonheffing bestaat uit loonbelasting en premie volksverzekeringen. De werknemer
is de belastingplichtige voor de loonbelasting. De loonheffing wordt ingehouden op
het loon van de werknemer en afgedragen door de werkgever. De werkgever mag de ten
onrechte niet ingehouden loonheffing die van hem is nageheven, in beginsel verhalen
op zijn werknemer. Of de werkgever daadwerkelijk een verhaalsrecht heeft wordt bepaald
door de uitleg van de overeenkomst tussen opdrachtgever en opdrachtnemer. Voor premies
werknemersverzekeringen wordt verwezen naar het antwoord op vraag 8.

Vraag 10

Deelt u de opvatting dat de vrijwaringsbepalingen omtrent belastingen en verzekeringen,
waaronder loonbelastingen, premies en bijdragen aan sociale zekerheid, die sommige
bedrijven in hun overeenkomsten met opdrachtnemers hebben staan, nietig zijn in het
geval van schijnzelfstandigheid? Kunt en gaat u hier tegen optreden? Zo nee, waarom
niet?

Antwoord 10

Vrijwaringsclausules worden opgenomen in contracten tussen opdrachtgever en opdrachtnemer.
Zolang dit binnen de kaders van de wet is, staat het beide partijen vrij om dit contract
in te vullen zoals gewenst. Het is dan ook niet aan een bewindspersoon om hier een
uitspraak over te doen, die beoordeling is aan de rechter.

Uit jurisprudentie komt naar voren dat een vrijwaringsclausule in beginsel geldig
is, tenzij een beroep daarop naar maatstaven van redelijkheid en billijkheid onaanvaardbaar
is. Deze (beperkte) uitzondering biedt een mogelijke ontsnapping voor degene die wordt
geconfronteerd met een beroep op een vrijwaringsclausule. Het is aan de rechter om
te oordelen of schijnzelfstandigheid hier voldoende grond voor vormt.