Antwoord schriftelijke vragen : Antwoord op vragen van de leden Wassenberg en Teunissen over de VN-conferentie over het wereldzeeënverdrag

Antwoord van Minister Harbers (Infrastructuur en Waterstaat), mede namens de Ministers
voor Natuur en Stikstof en van Buitenlandse Zaken (ontvangen 7 oktober 2022). Zie
ook Aanhangsel Handelingen, vergaderjaar 2021–2022, nr. 3963.

Vraag 1

Deelt u de mening dat het belangrijk is om tijdens de huidige VN-conferentie in New
York over het wereldzeeënverdrag (die duurt tot en met 26 augustus 2022) tot een akkoord
te komen over maatregelen voor het daadwerkelijk beschermen van 30% van de wereldzeeën
in 2030? Zo ja, hoe zet Nederland zich in om dit doel te bereiken?

Antwoord 1

Het is belangrijk om zo spoedig mogelijk te komen tot een ambitieus verdrag ter bescherming
en duurzaam gebruik van biodiversiteit in zeegebieden buiten de nationale rechtsmacht
van kuststaten (Biodiversity Beyond National Jurisdiction, BBNJ). Een deel van de maatregelen in dit verdrag zal op de lange termijn bijdragen
aan de doelstelling om ten minste 30% van de zeeën te beschermen.

De EU en haar lidstaten treden gezamenlijk op in de BBNJ-onderhandelingen en spreken
daar met één stem. Nederland zet zich in voor de beschermingsdoelen door een proactieve
en ambitieuze bijdrage aan de EU-standpunten te leveren. Tijdens de intergouvernementele
conferentie aangaande het BBNJ-verdrag van 15 tot en met 26 augustus jl. (VN-conferentie)
heeft Nederland zich in EU-verband zeer actief ingezet om zo spoedig mogelijk tot
afrondingen van de onderhandelingen te komen.

Het onderhandelingspakket van het BBNJ-verdrag is op zichzelf al een compromis tussen
landen en bestaat uit (1) mariene genetische bronnen, (2) gebiedsgerichte beheerinstrumenten,
(3) milieueffectrapportages, en (4) capaciteitsopbouw en overdracht van mariene technologie.
Om tot een verdragstekst te komen, moet overeenstemming worden bereikt over alle onderwerpen
in het pakket. Ondanks een goede en constructieve atmosfeer was er onvoldoende tijd
om op verschillende punten werkbare compromissen te vinden. Tijdens de VN-conferentie
is daarom nog geen overeenstemming bereikt over het gehele BBNJ-verdrag. Nederland,
gezamenlijk met de EU en de andere lidstaten, zal zich tijdens de volgende VN-conferentie
wederom actief inzetten voor de afronding van een effectief en toekomstbestendig verdrag.

Zie ook de beantwoording van vragen 4 en 5 en vraag 15 van de leden Wassenberg en
Teunissen (beiden Partij voor de Dieren) over de VN-conferentie over het wereldzeeënverdrag
van 21 juni 2022 (Aanhangsel Handelingen, vergaderjaar 2021–2022, nr. 3221).

Vraag 2

Deelt u de mening dat bij het beschermen van 30% van de wereldzeeën ook gekeken moet
worden naar de effectiviteit van deze bescherming, zodat de meest biodiverse plekken
strikt beschermd worden? Zo ja, kunt u aangeven wat de inzet van Europa en specifiek
Nederland hiervoor is? Zo nee, waarom niet?

Antwoord 2

De oceanen en zeeën moeten effectief beschermd worden, in het bijzonder kwetsbare
en/of waardevolle mariene gebieden. Om dat te kunnen doen moet goed in beeld worden
gebracht wat de te beschermen natuurwaarden zijn, welke doelen daaraan gekoppeld moeten
worden en welke invloed menselijk gebruik daarop heeft. Om deze doelen te behalen
zijn maatregelen nodig. Welke maatregelen exact worden toegepast is niet alleen afhankelijk
van de te realiseren doelen, maar ook van de specifieke situatie waarin het te beschermen
gebied zich bevindt.

Een van deze maatregelen kan het uitsluiten van bepaalde activiteiten in een beschermd
marien gebied zijn. Bij het aanwijzen van dit soort beschermde gebieden en instellen
van maatregelen die menselijke activiteiten beperken moet naast de effectiviteit van
de maatregelen voor het realiseren van het doel, altijd rekening gehouden worden met
andere belangen die gemoeid zijn met de betreffende menselijke activiteiten.

Nederland zet zich, in EU-verband, tijdens de onderhandelingen voor het BBNJ-verdrag
actief in voor een gedegen systeem voor de aanwijzing van gebiedsgerichte beheersinstrumenten
die de mariene biodiversiteit op volle zee zo effectief mogelijk kunnen beschermen
en waar zo veel mogelijk landen mee akkoord kunnen gaan. Immers, in het gebied waarover
de onderhandelingen gaan (Areas Beyond National Jurisdiction, ABNJ) geldt bij uitstek dat het niet kunnen binden van enkele landen aan het akkoord
directe negatieve invloed heeft op de bescherming van biodiversiteit. De inzet is
dus gericht op een zo inclusief mogelijk akkoord, met de juiste beschermingskracht.

Daarnaast zet Nederland zich ook via andere gremia in voor de bescherming van mariene
gebieden, waaronder in het kader van het Biodiversiteitsverdrag (Convention on Biological
Diversity), de Internationale Maritieme Organisatie en het Verdrag inzake de bescherming
van het mariene milieu in het noordoostelijk deel van de Atlantische Oceaan (OSPAR).

Vraag 3

Op welke punten en hoe heeft Nederland zich ingespannen tijdens de VN-conferentie
over oceanen in Lissabon om de eigen uitgesproken hoge ambities, zoals effectieve
en toekomstbestendige bescherming van het mariene, in het wereldzeeënverdrag te krijgen?

Antwoord 3

Tijdens de tweede VN Oceanenconferentie in Lissabon van 27 juni tot en met 1 juli
2022 heeft Nederland uitgedragen dat het BBNJ-verdrag een essentieel instrument is
voor het beschermen van biodiversiteit op volle zee, zeker met oog op nieuwe en toekomstige
activiteiten op de volle zee en het voorkomen van schade aan het mariene milieu. Daarbij
is ook de hoop uitgesproken dat zo veel mogelijk andere landen zich aansluiten om
dit jaar nog te komen tot een verdrag. Ook is de nadruk gelegd op de door Nederland
ingevoerde praktijk middels het Noordzeeakkoord, waardoor goede samenwerking mogelijk
is gemaakt tussen de overheid, het onderzoeksveld, het bedrijfsleven en de belangenbehartigers
van mariene biodiversiteit en een duurzame blauwe economie.

Voor de politieke verklaring1 van de VN Oceanenconferentie is in samenwerking met de EU-partners ingezet op een
tekst die de onderhandelende partijen in het BBNJ-proces oproept om zonder vertraging
een ambitieus akkoord te bereiken. Te meer omdat dit verdrag zal kunnen bijdragen
aan de uitvoering van Duurzaam Ontwikkelingsdoel 14: Leven in het Water2.

Vraag 4

Hoe spant Nederland zich momenteel in om deze uitgesproken hoge ambities in het wereldzeeënverdrag
te krijgen?

Antwoord 4

De EU en haar lidstaten, zo ook Nederland, treden gezamenlijk op in de BBNJ-onderhandelingen
en spreken daar met één stem. De inbreng wordt in EU-verband gecoördineerd en Nederland
draagt actief bij aan de ontwikkeling hiervan. Daarnaast levert Nederland een ondervoorzitter
(facilitator) van de VN-conferentie en twee leden van het onderhandelingsteam van de EU en haar
lidstaten. De ambities zoals onder andere uitgesproken tijdens de VN Oceanenconferentie
vormen de basis voor de Nederlandse inbreng. Daarnaast steunt Nederland de ambitieuze
doelen van de Blue Leaders en draagt dit uit tijdens de BBNJ-onderhandelingen.

Tijdens de BBNJ-onderhandelingen deelt Nederland relevante expertise op het gebied
van publiek-private samenwerking rond oceaan governance, zoals opgedaan in verschillende
internationale gremia en binnen de kaders van het Noordzeeakkoord. Dit zal Nederland
blijven doen tijdens de implementatiefase van het BBNJ-akkoord, zodat internationale
best practices voor iedereen toegankelijk worden.

Vraag 5

Kunt u aangeven op welke punten de ambities van Nederland en Europa verschillen? Ondersteunt
Nederland bijvoorbeeld het standpunt van Europa op het gebied van bindende afspraken
over mariene gebiedsbescherming op volle zee? Zo nee, waarom niet?

Antwoord 5

Nederland, de EU en de andere EU-lidstaten delen de ambitie om zo spoedig mogelijk
een akkoord te bereiken over een BBNJ-verdrag. De onderhandelingsstandpunten van de
EU en haar lidstaten worden opgesteld aan de hand van de inbreng van de lidstaten,
zo ook van Nederland. Het zwaartepunt van deze inbreng verschilt mogelijk per land,
maar het uiteindelijke doel is voor alle lidstaten hetzelfde: een effectief en ambitieus
verdrag ontwikkelen ter bescherming en voor duurzaam gebruik van biodiversiteit in
zeegebieden buiten de nationale rechtsmacht van kuststaten. Dat is inclusief gebiedsbescherming
op volle zee.

Het BBNJ-verdrag zal een grondslag bieden voor het instellen van bindende maatregelen
die bijdragen aan het algemene beschermingsdoel van het verdrag. Een van de maatregelen
in het onderhandelingspakket van het BBNJ-verdrag is mariene gebiedsbescherming op
volle zee. Nederland steunt deze maatregel, in lijn met het standpunt van de EU en
de lidstaten.

Vraag 6

Welke positie heeft Nederland aangaande het verplicht stellen van onderzoeken en het
managen van activiteiten op de hoge zee om zo te voorkomen dat er schadelijke effecten
op het zeemilieu zijn? En hoe heeft Nederland deze uitgedragen tijdens de onderhandelingen?

Antwoord 6

Nederland ziet het verplicht uitvoeren van onderzoeken en het managen van activiteiten
op zee – middels milieueffectrapportages (MERs), management- en monitoringsplannen
– als essentieel voor het beschermen van het mariene milieu. Dit standpunt heeft Nederland,
samen met de EU en de lidstaten, ook tijdens de BBNJ-onderhandelingen voorgestaan.
Zie ook de antwoorden op vragen 7 en 9.

Vraag 7

Welke positie heeft Nederland aangaande het hanteren van een striktere norm voor «mindere
en grensoverschrijdende» effecten van «substantiële vervuiling en schadelijke impact
op het zeemilieu»? En hoe heeft Nederland deze uitgedragen tijdens de onderhandelingen?

Antwoord 7

Staten hebben onder het VN-Zeerechtverdrag de verplichting om individueel of via bevoegde
internationale organisaties procedures te ontwikkelen voor het uitvoeren van dergelijke
procedures. Middels het BBNJ-proces wil Nederland invulling geven aan deze verplichtingen.
Daarom zet Nederland zich bij de voorbereiding binnen de EU en bij de bredere onderhandelingen
actief in voor een wereldwijd erkende en verplichte procedure voor de uitvoering van
MERs en de monitoring van de milieueffecten voordat een activiteit (al dan niet voorwaardelijk)
wordt toegestaan en uitgevoerd.

Er is nog geen overeenstemming bereikt over de drempel(s) of threshold(s) voor de activering van de plicht om een MER op te stellen. Op grond van het VN-Zeerechtverdrag
zijn activiteiten op volle zee MER-plichtig als zij «aanzienlijke verontreiniging
van of aanmerkelijke en schadelijke veranderingen in het mariene milieu» teweeg kunnen
brengen. Dit is de «hoge» drempel.

Een tweede drempeloptie, «gering of tijdelijk effect» (minor or transitory) is tijdens de VN-conferentie in augustus jl. wederom besproken. Deze drempel wordt
gezien als een lagere drempel, waardoor meer activiteiten MER-plichtig zouden worden.
Enkele minder ambitieuze landen en landen met weinig uitvoeringscapaciteit willen
zich niet committeren aan deze «lage» drempel.

Er is echter een tussenweg die voor deze landen, maar ook voor Nederland en de EU
en de andere lidstaten aanvaardbaar is. Bij dit compromis worden zowel de hoge als
lage drempel gebruikt om te bepalen of een MER moet worden uitgevoerd. Dit is de trapsgewijze
aanpak (two-tiered approach): wanneer de impact van een voorgestelde activiteit de lagere drempel bereikt, is
de uitvoerder verplicht om een screening te doen. Als middels deze screening kan worden
aangetoond dat een activiteit aanzienlijke verontreiniging van of aanmerkelijke en
schadelijke veranderingen in het mariene milieu teweeg zou kunnen brengen, moet een volledige MER worden uitgevoerd. Deze trapsgewijze aanpak zou een
compromis kunnen zijn dat gedegen bescherming van het mariene milieu kan borgen en
voorkomt dat de uitvoering en handhaving overbelast worden. Tijdens de recente VN-conferentie
heeft Nederland deze positie gesteund binnen de voorbereidingen met de EU en de lidstaten.

Vraag 8

Welke positie heeft Nederland aangaande het verlenen van toegang aan landen tot een
verdeling van genetische mariene bronnen (access and benefit sharing of Marine Genetic
Resources)? En hoe heeft Nederland deze uitgedragen tijdens de onderhandelingen?

Antwoord 8

Dit onderdeel van het onderhandelingspakket gaat over de regulering van de toegang
tot mariene genetische bronnen, alsmede de eerlijke en billijke verdeling van de opbrengsten
daarvan.

Nederland is van mening dat dergelijke regulering zich moet uitstrekken tot zowel
mariene genetische bronnen in situ als mariene genetische bronnen ex situ. In situ betekent verzamelde mariene genetische bronnen in hun natuurlijke omgeving op locaties
buiten de nationale jurisdictie van kuststaten. Ex situbetekent het verzamelen van eerder vergaarde monsters in gebieden buiten de nationale
jurisdictie van kuststaten. Het BBNJ-verdrag mag de toegang tot de mariene genetische
bronnen in situ (en vrijheid van wetenschappelijk onderzoek) niet belemmeren, tenzij dit grote negatieve
gevolgen heeft voor de mariene biodiversiteit. Gebruikers zijn tevens gebaat bij (kosteneffectieve)
afspraken die het mogelijk maken om bij feitelijke toepassing van deze technologie
de herkomst van de bronnen vast te stellen. Verder dient het BBNJ-verdrag ook de toegang
tot mariene genetische bronnen ex situ te faciliteren, bijvoorbeeld door informatie over collecties te delen en de voorwaarden
voor toegang te standaardiseren. De inzet is dat het BBNJ-verdrag daarbij de bestaande
internationale regulering van intellectuele eigendomsrechten respecteert en voor het
verkrijgen van die rechten geen aanvullende eisen stelt.

Ten aanzien van de verdeling van opbrengsten is er onderscheid te maken tussen monetaire
en niet-monetaire opbrengsten. Een voorbeeld van niet-monetaire opbrengsten is het
delen van kennis en data. Het Nederlandse standpunt is dat het verdelingsvraagstuk
over niet-monetaire opbrengsten moet gaan.

Vraag 9

Welke positie heeft Nederland aangaande verplichte milieueffectrapportages, voorafgaand
aan activiteiten op zee? En hoe heeft Nederland deze uitgedragen tijdens de onderhandelingen?

Antwoord 9

Zie het antwoord op vraag 7.

Vraag 10

Welke positie heeft Nederland aangaande het steunen van een internationaal overkoepelend
technisch wetenschappelijk orgaan voor de beoordeling van Environmental Impact Assessments?
En hoe heeft Nederland deze uitgedragen tijdens de onderhandelingen?

Antwoord 10

Nederland, alsmede de EU en de andere lidstaten, is van mening dat het wetenschappelijk
en technisch orgaan (Scientific and Technical Body: STB) ten minste twee functies zou moeten krijgen in het MER-proces, mits de STB
volledig onafhankelijk kan functioneren.

Ten eerste moet de STB de mogelijkheid krijgen om mee te doen aan een nationaal consultatieproces
omtrent een MER. Dit biedt de STB de kans een uitgevoerde MER te beoordelen en daarover
een niet-bindend advies te geven. Verplichte deelname en een bindend advies van de
STB zijn niet wenselijk, omdat dit ingaat tegen het uitgangspunt van de EU en haar
lidstaten dat besluitvorming moet worden voorbehouden aan staten. Daarnaast zou dit
het MER-proces significant vertragen vanwege de extra belasting voor de STB, hetgeen
ook niet wenselijk is.

Ten tweede zou de STB de bevoegdheid moeten krijgen om nadere richtlijnen en/of standaarden
voor het MER-proces op te stellen. Enkele voorbeelden van onderwerpen waarop deze
richtlijnen en/of standaarden betrekking kunnen hebben zijn het consultatieproces,
de beoordeling van mogelijke cumulatieve effecten van verschillende activiteiten,
en het vaststellen of de drempel (zie het antwoord op vraag 7) is bereikt of overschreden.