Brief Algemene Rekenkamer : Aandachtspunten bij de ontwerpbegroting 2023 van het Ministerie van Defensie en het Defensiematerieelbegrotingsfonds (respectievelijk begrotingshoofdstukken X en K)

36 200 K Vaststelling van de begrotingsstaat van het Defensiematerieelbegrotingsfonds voor
het jaar 2023

Nr. 5
BRIEF VAN DE ALGEMENE REKENKAMER

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 6 oktober 2022

Hierbij treft u een brief met aandachtspunten die u kunt gebruiken bij de behandeling
van de ontwerpbegroting van het Ministerie van Defensie.

De ontwerpbegroting geeft budgettaire kaders voor de ontvangsten, uitgaven en verplichtingen
voor het komende jaar weer. Een goede begroting legt de basis voor een goede verantwoording.
En die verantwoording is vervolgens weer de basis voor de begroting van het volgende
jaar.

De begroting van het Ministerie van Defensie omvat € 15 miljard aan uitgaven, € 15
miljard aan verplichtingen en € 142 miljoen aan ontvangsten. Van de uitgaven loopt
€ 6,5 miljard via begrotingshoofdstuk (K) van het Defensiematerieelbegrotingsfonds.
Het fonds ontvangt dit bedrag uit begrotingshoofdstuk (X) van het Ministerie van Defensie.

Wij gaan in op enkele aandachtspunten, voortkomend uit onze onderzoeken, die relevant
kunnen zijn voor de begrotingsbehandeling dit najaar, te weten:

1. Investeringen in de krijgsmacht;

2. Defensiematerieelbegrotingsfonds (DMF); en

3. Toenemende NAVO-uitgaven.

We sluiten deze brief af met een vermelding van nog te publiceren onderzoek van de
Algemene Rekenkamer op het terrein van de Minister van Defensie.

1 Investeringen in de krijgsmacht – begrotingshoofdstuk DMF (K)

Het Ministerie van Defensie staat aan de vooravond van het grootste investeringsprogramma
sinds het einde van de Koude Oorlog.1 Het kabinet investeert structureel € 5 miljard extra in de krijgsmacht waarmee het
de trend volgt in Europa. Veel NAVO-bondgenoten verhogen hun defensie-uitgaven.2

In de Defensienota 2022 beoogt het kabinet zijn toekomstvisie op de krijgsmacht en
de daaruit voortvloeiende investeringen te formuleren.3 De Minister van Defensie wil door middel van deze investeringen onder meer de gereedheid
en inzetbaarheid verhogen, de gevechtskracht verbeteren en de defensieorganisatie
weerbaarder maken.

Vanwege de grote omvang van deze investeringen willen we uw Kamer wijzen op drie lessen
uit onderzoek van de Algemene Rekenkamer op het gebied van investeringsprogramma’s
en materieelverwerving.

1.1 Zorg dat de randvoorwaarden voor investeringen op orde zijn

Voor doelmatige, doeltreffende en rechtmatige investeringen in defensiematerieel is
een goed functionerende Defensie Materieel Organisatie (DMO) en een adequaat Defensie
Materieel Proces (DMP) onontbeerlijk voor wat betreft het aspect verwerving en in
het bijzonder het inkoopproces. In het verantwoordingsonderzoek over 2021 beoordeelden
wij voor het zesde opeenvolgende jaar het inkoopbeheer, een belangrijk onderdeel het
verwervingsproces, als onvolkomenheid.4 De in de begroting opgenomen extra investeringen zullen de druk op de verwervingsketen
verhogen. Dit verhoogt de risico’s op fouten en onzekerheden van investeringen. In
het verantwoordingsonderzoek over 2018 signaleerden we dat dit ook kan leiden tot
vertragingen in de aanschaf van materieel, kostenoverschrijdingen en verwervingen
die onvoldoende aansluiten op de behoeften van de krijgsmacht.5 Het is aan de Minister om doeltreffende maatregelen te nemen om te voorkomen dat
deze risico’s optreden. De aandacht van uw Kamer is hiervoor van groot belang. Een
hulpmiddel hierbij kan ons onderzoek met lessen voor grote aanschaftrajecten van defensiematerieel
zijn, die we schreven naar aanleiding van de verwerving van de JSF.6

1.2 Definieer materieelbehoefte vanuit taken krijgsmacht

De Minister van de Defensie investeert met de extra middelen, zoals verwoord in de
begroting, zowel in verwerving als instandhouding van materieel van de krijgsmacht.
In ons verantwoordingsonderzoek over 2021 concludeerden wij dat ook meer geld vraagt
om keuzes.7 In lijn met deze conclusie riep de Adviesraad Internationale Vraagstukken het kabinet
op om helder(e) keuzes te maken met oog op strategische specialisatie en herinrichting
van de krijgsmacht.8 We schreven in 2019 in het kader van hetzelfde rapport over de JSF dat uw Kamer de
volgende uitgangspunten kan hanteren bij de besluitvorming van materieel:

• de nationale veiligheidsstrategie en de operationele taken en rollen die het kabinet
in die strategie voorziet voor de krijgsmacht;

• de behoefte aan militaire capaciteit die hieruit voortkomt; en

• het wapensysteem waar het om gaat.9

1.3 Benadruk het belang van informatievoorziening door de Minister aan het parlement

In het licht van de vele en omvangrijke investeringen in de krijgsmacht, is van belang
dat uw Kamer adequaat geïnformeerd wordt over (financiële) ontwikkelingen. Dit raakt
immers direct aan (de effectuering van) het budgetrecht van het parlement. Eerder
hebben we uw Kamer erop gewezen dat de verwerving van de JSF in dit kader een goed
voorbeeld vormt. De Minister informeerde uw Kamer bij de D-brief over de investeringskosten
en de exploitatiekosten over de hele levenscyclus. Daarnaast gaf de Minister ook aan
hoe deze kosten zich verhouden tot de totale uitgaven van Defensie en de operationele
behoefte

2 Defensiematerieelbegrotingsfonds (DMF) – begrotingshoofdstuk DMF (K)

De Minister van Defensie financiert vanuit het Defensiematerieelbegrotingsfonds (DMF)
de investeringen en instandhoudingskosten van het materieel, de infrastructuur en
de IT-middelen van de defensieorganisatie. In het verantwoordingsonderzoek over 2021
constateerden wij dat de Minister aanzienlijk minder verplichtingen was aangegaan
dan was begroot.10

Wij onderschrijven dat de omvang van de verplichtingen (en uitgaven) ten laste van
het DMF door de jaren heen kan fluctueren en verschuiven door de momenten waarop contracten
worden aangegaan, de doorlooptijd van projecten en de ontwikkelingen in de defensie-industrie.
Deze flexibiliteit vormt immers het bestaansrecht van het DMF. Desalniettemin geven
we uw Kamer als aandachtspunt mee om oog te hebben voor de mate waarin de Minister
van Defensie in staat is om de begrote verplichtingen van het komende begrotingsjaar
te realiseren.

3 Toenemende uitgaven NAVO vragen om aandacht voor verantwoording – begrotingsartikel
9

De Minister van Defensie begroot € 61,8 miljoen bij te dragen als contributie aan
de NAVO. Gecombineerd met een bijdrage van € 9,7 miljoen vanuit de begroting van Buitenlandse
Zaken draagt het kabinet in totaal € 71,5 miljoen bij aan de NAVO. Hoewel de definitieve
plannen voor NATO 2030 nog niet bekend zijn, is het niet ondenkbaar dat de Nederlandse uitgaven aan de NAVO
in de nabije toekomst zullen toenemen.11 De verantwoording over de besteding van deze bijdrage is niet volledig transparant.
De International Board of Auditors of NATO (IBAN) controleert de uitgaven van de NAVO.12 IBAN kan zijn rapporten openbaar maken, maar heeft hiervoor de goedkeuring van de
Noord-Atlantische Raad nodig. Dit goedkeuringsproces duurt in de praktijk lang, soms
meer dan een jaar. Daarnaast besluit de Noord-Atlantische Raad regelmatig de rapporten
van doelmatigheidsonderzoeken (performance audits) niet te publiceren, meestal vanwege
de vertrouwelijke aard van de informatie.

In 2014 schreven wij dat er grote zorgen waren over het toezicht op het NATO Security
Investment Programme (NSIP).13 Die zorgen houden tot op heden aan. Zo moesten op 31 december 2021 nog 376 projecten
uit het NSIP, ter waarde van in totaal € 2,4 miljard, financieel worden afgesloten.
In meer algemene zin lukt dit regelmatig niet omdat de verantwoordelijke lidstaten
hun administratie niet op orde hebben. In de periode 2015–2019 is 17% (€ 723 miljoen)
van de projecten afgesloten met een zogeheten lump sum conversie. In dat geval vindt vanwege ontbrekende documentatie geen accountantscontrole
plaats. IBAN heeft 2 special reports uitgebracht over het NSIP met scherpe aanbevelingen om hier verandering in te brengen.14 Het is van belang dat alle betrokken partijen erop toezien dat de hierop volgende
afspraken over verbeterd toezicht op het NSIP worden nageleefd. Hier ligt volgens
ons ook een rol voor de parlementaire NAVO-assemblee, waar een delegatie van Nederlandse
parlementariërs jaarlijks aan deelneemt.

Onderzoek meerjarenramingen

In ons rapport
Ruimte in de ramingen? Meerjarenramingen onderzocht van 22 juni 2021 (Kamerstuk 31 865, nr. 192) concludeerden wij dat veronderstellingen en gegevens onder uitgavenramingen in begrotingen
soms onjuist en gedateerd zijn. Het parlement mist informatie om de onderbouwing en
de kwaliteit van meerjarenramingen in de begrotingen goed te kunnen beoordelen. Het
gevolg is dat het voor het parlement lastig is om met een Minister het debat aan te
gaan over de vraag of er voldoende geld wordt uitgetrokken voor bepaalde publieke
taken en beleidsambities. Daarom hebben wij een interactief hulpmiddel ontwikkeld
dat uw Kamer kan helpen om de juiste vragen hierover aan de Minister te stellen.

Overig te publiceren onderzoek van de Algemene Rekenkamer

Tot de publicatie van ons verantwoordingsonderzoek over 2022 op 17 mei 2023 verwachten
we op het terrein van de Minister van Defensie geen onderzoeken te publiceren.

Wij vertrouwen erop dat deze begrotingsbrief behulpzaam is bij de begrotingsbehandeling
in uw Kamer.

Algemene Rekenkamer

A.P. (Arno) Visser president

C. (Cornelis) van der Werf secretaris