Antwoord schriftelijke vragen : Antwoord op vragen van het lid Inge van Dijk over het bericht 'Vermogenden gebruiken eigen goede doelen als belastingconstructie'

Antwoord van Staatssecretaris Van Rij (Financiën – Fiscaliteit en Belastingdienst)
(ontvangen 20 september 2022).

Vraag 1

Heeft u kennisgenomen van het bericht «Vermogenden gebruiken eigen goede doelen als
belastingconstructie»?1

Antwoord 1

Ja.

Vraag 2, 3, 4 en 5

Wat vindt u van de bevindingen van het onderzoek van de Belastingdienst dat vermogenden
zelf ANBI’s (Algemeen nut beogende instellingen) oprichten met als doel hun inkomstenbelasting
te verlagen, terwijl zij bijvoorbeeld wel hun inkomsten uit aandelen behouden of een
kostbaar schilderij gewoon in hun eigen huis hangt?

Bent u het ermee eens dat het ongehoord is dat er mensen zijn die een regeling met
zo’n expliciet maatschappelijk belang karakter misbruiken voor hun eigen gewin en
dat dit zo snel mogelijk aan banden moet worden gelegd?

Kunt u meer inzicht geven in het maatschappelijk belang van het schenken van aandelen
of waardevolle bezittingen, zoals schilderijen, aan een eigen ANBI? Welk algemeen
nut wordt hiermee beoogd? En worden met dergelijke aandelen of waardevolle bezittingen
door de ANBI algemeen nut beogende activiteiten uitgevoerd, of zijn dergelijke eigen
ANBI’s in de regel vooral passief van aard?

In welke situaties is het oprichten van een eigen ANBI en het schenken van bezittingen
hieraan volgens u gerechtvaardigd en in welke gevallen niet, en hoe kan dit onderscheid
in maatregelen worden neergelegd, zodat misbruik wordt voorkomen?

Antwoord 2, 3, 4 en 5

Recent is het Interdepartementaal beleidsonderzoek Vermogensverdeling (IBO) naar de
Tweede Kamer gezonden waarbij ook is ingezoomd op opmerkelijk gebruik van fiscale
regelingen.2 Experts van de Belastingdienst hebben voor dit IBO een lijst van opmerkelijke casussen
opgesteld die zij geregeld in de praktijk tegenkomen. Eén van die casussen ziet op
zeer hoge giften aan een (zelf opgerichte) ANBI. Deze zeer hoge giften worden vaak
gedaan in de vorm van een periodieke gift omdat voor de aftrek van periodieke giften
geen drempelbedrag en met name geen plafond geldt, zoals bij de aftrek van gewone
giften wel het geval is. Het IBO illustreert dit aan de hand van een praktijkcasus
waarbij aandelen in een eigen bv of een schilderij aan de zelf opgerichte ANBI worden
geschonken in de vorm van een periodieke gift, maar het recht op inkomsten uit de
aandelen (dividend) of het recht om het schilderij aan eigen muur op te hangen blijft
toebehoren aan de schenker en niet is overgegaan naar de ANBI. Uitsluitend het bloot
eigendom gaat in deze situaties over naar de ANBI. Het vruchtgebruik blijft bij de
schenker.

Mensen kunnen een ANBI oprichten om het algemeen nut te dienen. Soms is de oprichter
tevens onderdeel van het bestuur en daarnaast de grootste donateur. Dit is niet gelijk
een indicatie van oneigenlijk gebruik. Er zijn wettelijke bepalingen om te waarborgen
dat een ANBI niet in het eigen (particulier) belang van een oprichter handelt, maar
in het algemeen belang.3 Ook zijn er waarborgen om te voorkomen dat de oprichter volledige zeggenschap heeft.
Zo mag bijvoorbeeld geen enkel persoon (natuurlijk persoon of rechtspersoon) over
het vermogen van de ANBI beschikken alsof het zijn eigen vermogen is.4 Dit is het beschikkingsmachtcriterium. Voor de beoordeling van die eventuele aanwezigheid
van een te grote beschikkingsmacht kunnen familierelaties ook een rol spelen. De evaluatie
van de praktijk rondom ANBI's en SBBI’s in 2016 gaf aan dat non-compliance zich met
name voordoet daar waar sprake is van een gelieerdheid tussen ANBI en ANBI-bestuurder
of tussen ANBI-bestuurders onderling. Binnen vermogensfondsen komt deze gelieerdheid
vaker voor dan bij fondswervende organisaties.5 Daarnaast wordt de waarde van giften in natura gesteld op de waarde in het economische
verkeer. Als bijvoorbeeld niet het gehele recht op een schilderij of aandelen geschonken
wordt, maar slechts het bloot eigendom, zal de waarde van de gift en het aftrekbare
bedrag ook (aanzienlijk) afnemen.

Toch toont dit IBO aan dat er wel reden is tot zorg. Zo kan uit de signalen en cijfers
in het IBO worden opgemaakt dat het om zeer hoge bedragen aan periodieke giften kan
gaan met als gevolg dat door de giftenaftrek de volledige grondslag voor de inkomstenbelasting
(box 1, 2 en 3) soms zelfs tot nul wordt teruggebracht.6 Dit is binnen de giftenaftrek enkel met de periodieke gift mogelijk, omdat deze –
in tegenstelling tot de andere gift – geen plafond kent. De balans lijkt daarmee bij
zeer hoge giften verstoord.

Daarom is het kabinet voornemens om, zoals aangekondigd in de aanbiedingsbrief bij
het Belastingplan 2023, de aftrek van periodieke giften per 1 januari 2023 te begrenzen
tot € 250.000 per belastingplichtige en eventuele partner samen.7 De exacte uitwerking van deze maatregel wordt opgenomen in de nota van wijziging
op het wetsvoorstel Belastingplan 2023.

Vraag 6, 7 en 8

Hoe groot is de groep met meer dan 25 miljoen euro vermogen, waarbij in 2017 in 94
procent van de gevallen sprake was van een zelf opgerichte ANBI, en in hoeveel van
die gevallen werd vanwege de giftenaftrek het box 1 inkomen tot nul euro gereduceerd?
En kunt u deze vragen ook beantwoorden voor de groep met meer dan 1 miljoen euro vermogen?

In hoeveel gevallen van de groep met een vermogen van meer dan 1 miljoen euro en in
hoeveel gevallen van de groep met een vermogen van meer dan 25 miljoen euro werd een
ANBI opgericht om het bloot eigendom van aandelen in onder te brengen, waarbij het
vruchtgebruik nog bij de oprichter zelf lag?

In hoeveel gevallen van de groep met een vermogen van meer dan 1 miljoen euro en in
hoeveel gevallen van de groep met een vermogen van meer dan 25 miljoen euro werd een
ANBI opgericht om een of meerdere waardevolle bezittingen, zoals schilderijen, in
onder te brengen?

Antwoord 6, 7, en 8

In het IBO-rapport zijn cijfers benoemd uit een eenmalig intern onderzoek van de Belastingdienst
in 2017. Dit om te kunnen illustreren dat het gebruik van de giftenaftrek bij periodieke
giften scheef verdeeld is en om dit ter discussie te stellen. Er is in het kader van
het IBO verder niet onderzocht in hoeveel gevallen er sprake kan zijn van bijvoorbeeld
zelf opgerichte ANBI’s of schenkingen van bloot eigendom. Cijfers hierover zijn ook
niet voor handen.

Vraag 9

In hoeveel gevallen wordt volgens de Belastingdienst gebruikgemaakt van het «leegdeclareren»
van de eigen stichting?

Antwoord 9

In het adviesrapport «Toezicht op Algemeen Nut» van de commissie van deskundigen dat
ik op 21 juni 2022 naar uw Kamer heb gestuurd, is erop gewezen dat er sprake kan zijn
van het «leeg declareren» van ANBI’s.8 Dat is een mogelijke vorm van misbruik waar de commissie door het ANBI Expertisecentrum
van de Belastingdienst (ANBI-team) op is gewezen. Daarmee wordt bedoeld dat een ANBI
die geen of weinig activiteiten verricht, (hoge) kosten maakt voor bestuurdersactiviteiten
dan wel uitvoerende activiteiten die door bestuurders, dan wel gelieerde partijen,
worden ondernomen en deze ten laste brengen van het vermogen van de ANBI. Het valt
niet vast te stellen in hoeveel gevallen hier sprake van zou zijn.

Ik vind het belangrijk te benadrukken dat dergelijke situaties al aanleiding kunnen
zijn om nader onderzoek te verrichten naar de ANBI of om de ANBI-status in te trekken.
In de ANBI-regeling is opgenomen dat beleidsbepalende leden van het orgaan van de
instelling9 voor de werkzaamheden die ze als zodanig voor de instelling verrichten, geen andere
beloning mogen ontvangen dan een vergoeding voor gemaakte onkosten en een niet-bovenmatig
vacatiegeld.10 Daarnaast moeten de beheerkosten van een ANBI in redelijke verhouding staan tot de
bestedingen.11 Er wordt daarom ook getoetst of een ANBI geen (onredelijk) hoge kosten maakt. Waar
geconstateerd wordt dat er niet wordt voldaan aan de voorwaarden, al dan niet om belasting
te ontwijken, kan dit aanleiding zijn om de ANBI-status in te trekken.

In het adviesrapport «Toezicht op Algemeen Nut» is de aanbeveling gedaan om het bestedingscriterium
verder aan te scherpen om te voorkomen dat instellingen en hun begunstigers van de
ANBI-status profiteren zonder dat zij daadwerkelijk bijdragen aan het algemeen nut.
In lijn met mijn toezegging tijdens het Commissiedebat Belastingdienst van 7 september
jl. zal ik dit rapport oktober a.s. voorzien van een inhoudelijke reactie.

Vraag 10

Is in bovenstaande groepen onderscheid te maken tussen actieve goede doelen waarvoor
deze faciliteit oorspronkelijk is bedacht en goede doelen die met name lijken te zijn
opgezet om belasting te ontwijken?

Antwoord 10

Nee, dit is niet mogelijk.

Vraag 11

Waarom worden dergelijke constructies nu pas door de Belastingdienst naar buiten gebracht
en waarom zijn deze nog niet eerder aangepakt, terwijl hier mogelijk al jarenlang
gebruik van wordt gemaakt?

Antwoord 11

Het belastingstelsel biedt mogelijkheden tot belastingconstructies. Met belastingconstructies
wordt gedoeld op zowel vormen van belastingarbitrage als opmerkelijk gebruik van fiscale
regelingen. Met belastingarbitrage wordt gedoeld op het zodanig schuiven met – in
onderhavige gevallen – bezit en schuld dat minder belasting hoeft te worden betaald.
Fiscale regelingen zijn veelal gekoppeld aan een beleidsdoel en om die reden ooit
ingevoerd. Op verzoek van het IBO hebben experts van de Belastingdienst een lijst
van opmerkelijke belastingconstructies opgesteld die zij geregeld in de praktijk tegenkomen.12 Het doel dat het IBO daarbij voor ogen heeft, is een discussie op gang te brengen
over de maatschappelijke wenselijkheid van dergelijke fiscale mogelijkheden en de
wenselijkheid (de reikwijdte) van (de uitwerking van) diverse fiscale maatregelen.
Het kabinet heeft in zijn reactie op het IBO-rapport erkend dat opmerkelijke belastingconstructies
te lang over het hoofd zijn gezien en dat deze moeten worden aangepakt.13 Het kabinet gaat zich de komende jaren inzetten om opmerkelijke belastingconstructies
en ondoelmatige fiscale regelingen aan te pakken. Hiervoor geldt een taakstellende
opdracht, oplopend tot structureel € 550 miljoen. Het kabinet komt in het voorjaar
van 2023 met een invulling van de taakstellende opdracht inzake belastingconstructies
en negatief geëvalueerde fiscale regelingen. Het kabinet kijkt hierbij nadrukkelijk
verder dan alleen fiscale constructies ten aanzien van vermogen. Het kabinet zet bij
de Miljoenennota 2023 al een eerste concrete stap door voor periodieke giften een
plafond in te voeren van € 250.000. Ook zal – los van de taakstellende opdracht –
de Belastingdienst samen met het Ministerie van Financiën jaarlijks een set van opmerkelijke
belastingconstructies in beeld brengen, zoals aanbevolen in het IBO-rapport. Deze
constructies beperken zich niet alleen tot vermogen maar betreffen de hele breedte
van het belastingstelsel. Het kabinet heeft voorgesteld deze lijst met opmerkelijke
belastingconstructies jaarlijks als bijlage mee te sturen met de Voorjaarsnota. Daarbij
zal het kabinet ook aangeven wat de stand van zaken is wat betreft de aanpak van de
lijst met constructies zoals gepresenteerd in het IBO-rapport.

Vraag 12

Hoe kan volgens u worden verklaard dat het aantal ANBI’s tussen 2008 en 2020 is gestegen
van 33.000 naar 45.000?

Antwoord 12

Sinds 2008 is het aantal ANBI’s toegenomen. Er kunnen diverse redenen zijn waarom
instellingen, ondanks dat zij dan ook aan meer regels onderworpen worden, een verzoek
voor een ANBI-status indienen bij de Belastingdienst. De fiscale voordelen voor de
ANBI en de donateurs die schenken aan de ANBI zullen daarvoor veelal de voornaamste
redenen vormen. Nadat een instelling de ANBI-status heeft aangevraagd en de Belastingdienst
die heeft toegekend krijgt de instelling bijvoorbeeld vrijstelling van erf- en schenkbelasting.14 Natuurlijke personen en rechtspersonen kunnen daarnaast een gift aan een ANBI, onder
voorwaarden, aftrekken van de inkomsten- respectievelijk vennootschapsbelasting.15 ANBI’s komen ook in aanmerking voor een teruggaaf van 50% van de energiebelasting
en opslag duurzame energie- en klimaattransitie. Dit kan reden zijn om een aanvraag
ter verkrijging van de ANBI-status te doen.

Zoals uit de hiervoor genoemde evaluatie van de praktijk rondom ANBI’s en SBBI’s blijkt,
is er de laatste jaren een trend zichtbaar waarin de ANBI-status ook buiten de fiscale
sfeer betekenis heeft.16 Dit gebeurt zowel in de publiekrechtelijke als in de private sfeer. Een voorbeeld
betreft de voorwaarde voor werklozen om vrijwilligerswerk te verrichten: voor het
behoud van een uitkering mag vrijwilligerswerk tegen een vrijwilligersvergoeding uitsluitend
worden verricht voor een ANBI (of een SBBI). De ANBI-status wordt steeds vaker als
een keurmerk beschouwd. Dit kan een van de redenen zijn dat het aantal aanvragen de
laatste jaren stijgt. Het belang van de ANBI-status wordt dan niet zozeer ingegeven
vanuit het perspectief van de te behalen fiscale voordelen, maar door de voordelen
die deze status biedt als «keurmerk».

Vraag 13 en 14

Heeft de Belastingdienst inzicht in, en houdt zij toezicht op, het soort bezittingen
op de balansen van al deze extra opgerichte ANBI’s?

Is met het stijgen van het aantal ANBI’s ook het ANBI-team van de Belastingdienst
uitgebreid? Hoe groot is het ANBI-team bij de Belastingdienst? Hoe groot zou het team
moeten zijn om effectief toezicht te kunnen houden en fraude op te sporen?

Antwoord 13 en 14

Het ANBI-team bestaat uit 42 medewerkers die evenredig verdeeld zijn over twee teams.
Het eerste team bestaat uit medewerkers die voornamelijk administratieve werkzaamheden
verrichten die gericht zijn op het behandelen van aanvragen voor het verkrijgen van
een ANBI-beschikking. Daarnaast beoordeelt men in een latere fase of wordt voldaan
aan de publicatieplicht. Het tweede team bestaat uit medewerkers die voornamelijk
werkzaamheden uitvoeren die zien op de beoordeling of nog steeds aan de ANBI eisen
wordt voldaan. Daarbij vindt een inhoudelijke toetsing plaats van o.a. de daadwerkelijk
verrichtte activiteiten alsmede een beoordeling van de balans en winst- en verliesrekening.
De Belastingdienst houdt administratief, materieel en horizontaal toezicht op de naleving
van de ANBI-regelgeving.

In dit kader wil ik graag nogmaals wijzen op het adviesrapport «Toezicht op Algemeen
Nut» waarin de commissie van deskundigen meerdere aanbevelingen doet om het toezicht
op ANBI’s te verbeteren. Zoals ik heb aangegeven, zal ik dit rapport in oktober a.s.
voorzien van een inhoudelijke reactie.

Vraag 15, 16 en 17

Wat ziet u voor oplossingen om ongewenste belastingconstructies met de giftenaftrek
aan te pakken, terwijl de giftenaftrek nadrukkelijk wel beschikbaar blijft voor gewenst
gebruik?

Ziet u opties die reeds per 1 januari 2023 kunnen worden ingevoerd?

Is het bijvoorbeeld mogelijk om het schenken van alleen bloot eigendom van aandelen
aan ANBI’s van de giftenaftrek uit te sluiten, bijvoorbeeld via een beleidsbesluit,
indien blijkt dat hiervan vooral gebruik wordt gemaakt om inkomstenbelasting te reduceren?

Antwoord 15, 16 en 17

Het kabinet is voornemens om, zoals in de antwoorden op de vragen 2 tot en met 5 is
vermeld, de aftrek van periodieke giften per 1 januari 2023 te begrenzen tot € 250.000
per belastingplichtige en eventuele partner samen.17 De exacte uitwerking van deze maatregel wordt opgenomen in de nota van wijziging
op het wetsvoorstel Belastingplan 2023.