Antwoord schriftelijke vragen : Antwoord op vragen van het lid Mutluer over risicoprofilering door de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND)

Antwoord van Staatssecretaris Van der Burg (Justitie en Veiligheid), mede namens de
Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (ontvangen 24 juni 2022). Zie
ook Aanhangsel Handelingen, vergaderjaar 2021–2022, nr. 2954.

Vraag 1

Kent u het bericht «IND registreerde afkomst voor risicoprofilering»?1

Antwoord 1

Ja.

Vraag 2

Vanaf welk jaar heeft de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) de afkomst van het
bestuur van bedrijven geregistreerd in risicoprofielen en tot wanneer is daarmee doorgegaan?

Antwoord 2

Van 2014 tot en met mei 2021.

Vraag 3

Waarom is alsnog gestart met dit model gezien het gegeven dat toen het systeem werd
ontwikkeld in 2011 al duidelijk was dat er problemen waren? Wie heeft destijds dat
besluit genomen? Was u daarvan op de hoogte?

Antwoord 3

Nederland kent een snelle, efficiënte en toegankelijke procedure om toegang te verlenen
aan onder andere kennismigranten. Die procedure staat open voor bedrijven die door
de IND als referent zijn erkend, en aldus beoordeeld zijn als betrouwbare partner.
Indien een bedrijf of organisatie het erkend referentschap heeft verkregen, worden
aanvragen van individuele kennismigranten die zij in Nederland willen laten werken
in beginsel binnen twee weken afgehandeld, zonder indiening van onderliggende stukken.
De procedure wordt zeer gewaardeerd, door zowel bedrijven als kennismigranten. Erkend
referenten hebben naast rechten ook plichten. De IND heeft de wettelijke taak erop
toe te zien dat die plichten worden nageleefd. Daarnaast gelden de voorwaarden voor
een verblijfsvergunning op grond van de kennismigrantenregeling. Erkend referenten
zien er grotendeels op toe dat aan die voorwaarden wordt voldaan. Ook dit controleert
de IND.

Om de beschikbare capaciteit voor controle en handhaving gericht in te kunnen zetten,
is vanaf 2014 tot mei 2021 een risicomodel erkend referenten gebruikt. Het besluit
om met het risicomodel te gaan werken kwam voort uit de behoefte om een inschatting
te kunnen maken bij welke bedrijven een verhoogd risico lag op niet-naleving van relevante
regelgeving. En om de mogelijkheid die de Wet modern migratiebeleid biedt – een aanvraag
om een verblijfsvergunning volledig te toetsen indien dit nodig wordt geacht – zo
efficiënt mogelijk te kunnen inzetten. Ik was niet op de hoogte van het gebruik van
dit model. Uit de Wob-stukken is niet te herleiden of/ in welke mate de IND en het
Bestuursdepartement van het Ministerie van JenV hierover destijds contact hebben gehad.

Een hoge risicoscore had gevolgen voor de behandeling van de erkend referent en diens
verblijfsaanvragen. Een hoog risicopercentage betekende in de praktijk dat de medewerkers
de status van het erkend referentschap of individuele verblijfsaanvragen scherper
beoordeelden, bijvoorbeeld door het opvragen van aanvullende documentatie. Het risicomodel
bevatte alleen kenmerken van bedrijven, niet van personen. Het risico werd bepaald
aan de hand van vier indicatoren in een algoritme: de omvang van het bedrijf, het
type branche, het al dan niet in bezit zijn van een website en het al dan niet in
het bezit zijn van een bedrijfspand. De uitkomst van het algoritme werd beoordeeld
door een IND-medewerker. Het ging dus niet om een uitsluitend geautomatiseerd risicomodel.

Naast de vier indicatoren die het algoritme vormden en bepalend waren voor de risicoscore
van de erkend referent, waren er overige indicatoren die werden opgeslagen voor mogelijk
toekomstige analyses.2 Destijds was het idee dat het algoritme mogelijk ooit aangepast zou kunnen worden
op basis van de overige indicatoren. In de praktijk blijkt dat er nooit een aanpassing
van het algoritme heeft plaatsgevonden.

Eén van die indicatoren, die wel werd geregistreerd maar niet werd gebruikt, was de
samenstelling van het bedrijfsbestuur. Daarbij kon gekozen worden uit: «Nederlands»,
«Westers», «niet-Westers», of «een combinatie van deze drie». «Bestuurd door een rechtspersoon»
en «niet te achterhalen» waren ook keuzemogelijkheden. De afkomst van individuele
bestuursleden is nooit geregistreerd.

Vraag 4

In hoeverre heeft de afkomst van bestuurders een rol gespeeld bij het beoordelen van
verblijfsvergunningen?

Antwoord 4

Afkomst van de bestuursleden van een bedrijf heeft geen enkele rol gespeeld in het
risicomodel, noch bij de totstandkoming van de risicoscore. De digitale risicoscore
werd bepaald aan de hand van vier indicatoren. Afkomst van het bedrijfsbestuur zat
daar niet bij, en is evenmin op andere manieren bij de totstandkoming van de risicoscore
betrokken. Bij toezicht en handhaving werd dus niet gekeken naar de nationaliteit
van de bestuurders.

Vraag 5

Waar was de gedachte dat een niet-westerse achtergrond een grotere neiging tot regelovertreding
geeft op gebaseerd?

Antwoord 5

Deze indicator is destijds vastgesteld door de IND op basis van de onjuiste aanname
dat in bepaalde regio’s van de wereld er een andere kijk is hoe om te gaan met wettelijke
bepalingen en dat hierdoor bestuurders uit een bepaald geboorteland eerder overgaan
tot het overtreden van regels. Op basis van de beschikbare informatie, die ook met
het besluit van 18 maart 2022 op het Wob-verzoek van Argos3 openbaar is geworden, is niet te achterhalen of er een specifieke aanleiding of concrete
casus is geweest om deze indicator op te voeren. De IND is in mei 2021 gestopt met
deze registratie.

Vraag 6, 8 en 9

Deelt u de de mening dat het registreren van de afkomst van bestuurders in het risicomodel
«feitelijk etnisch profileren behelst, althans leidt tot discriminatoire bejegening
van mensen, louter vanwege afkomst, terwijl daarvoor een deugdelijke onderbouwing
ontbreekt»? Zo ja, waarom? Zo nee, waarom niet?

Waarom is de IND hiermee doorgegaan ondanks de conclusies die de afdeling Juridische
Zaken van de IND trok in juni 2017 dat dit feitelijk etnisch profileren behelst? Wie
heeft besloten door te gaan met het registreren van afkomst? Was u daarvan op de hoogte?

Waren er geen interne mechanismen bij de IND om dit systeem te stoppen en zijn die
er inmiddels wel om te voorkomen dat de IND ook op andere manieren aan etnisch profileren
doet?

Antwoord 6, 8 en 9

Ik wil voorop stellen dat het registreren van de afkomst van het bedrijfsbestuur niet
had mogen gebeuren. Er had daarnaast sneller opvolging gegeven moeten worden aan een
interne notitie van de afdeling Juridische Zaken van de IND, die in 2017 adviseerde
met het risicomodel te stoppen en daarbij expliciet in ging op de indicator bestuurssamenstelling.
In mei 2021 is de IND daadwerkelijk gestopt met de registratie van de indicator samenstelling
bestuur. Destijds werd te weinig urgentie gevoeld om uitvoering te geven aan dit advies,
omdat er in praktijk niet met deze indicator werd gewerkt. Het stoppen met het risicomodel
is mede ingegeven door extra alertheid en urgentie naar aanleiding van de aanscherping
van AVG-vereisten en de uitkomsten van de Parlementaire ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag.
Ook was er een intern onderzoek naar de technische aspecten van het model, dat bijdroeg
aan de beslissing om te stoppen. Er was in 2021 geen aanleiding om hier breed over
te communiceren, omdat het model geen gevolgen heeft gehad voor de besluiten die de
IND heeft genomen en dus niet raakte aan de aanvragen van de klant.

Het is belangrijk te vermelden dat de IND zich bewust is geworden dat deze registratie
niet had mogen plaatsvinden en het mogelijk gebruik van de gegevens, had kunnen leiden
tot discriminatie. De IND heeft de gegevens niet gebruikt voor het algoritme van het
risicomodel en de registratie heeft niet geleid tot het afwijzen van aanvragen en
daarmee ook niet tot een discriminerende bejegening of behandeling van mensen. Maar
dat doet niets af van het feit dat de IND deze informatie niet had moeten registreren.
Ik betreur dat dit toch is gebeurd.

De IND kijkt op dit moment extra kritisch naar zijn processen. De IND wil lessen trekken
uit het verleden om het in de toekomst beter te doen. Deze verbeterslag is reeds door
de IND ingezet en er wordt nu, in het kader van het programma Informatie Gestuurd
Werken, gewerkt aan een nieuw risicomodel. Op dit moment wordt het model door TNO
onderzocht op mogelijke bias. De privacy office en interne auditdienst van de IND
zijn bij de ontwikkeling van het model betrokken. Nadat het onderzoek van TNO is afgerond,
verwacht de IND het risicomodel te kunnen gaan toepassen. TNO zal blijven monitoren
op mogelijk ongewenste bias tijdens het gebruik van dit model.

Vraag 7

Waarom zijn de indicatoren die werden gebruikt voor de opstelling van een risico-score
nooit gevalideerd of geëvalueerd?

Antwoord 7

Er is geen onderzoek gedaan naar de nadelige effecten van de vier indicatoren voor
geprofileerde bedrijven, omdat die effecten relatief klein zijn. Daarbij is van belang
te vermelden dat 99% van de aanvragen om een verblijfsvergunning als kennismigrant
wordt ingewilligd.

Vraag 10

Wist u dat de IND jarenlang de afkomst van het bestuur van duizenden bedrijven heeft
geregistreerd in risicoprofielen om fraude tegen te gaan. Zo ja, waarom kwam deze
informatie pas boven water na een WOB-verzoek van Argos en het Internationale onderzoek
collectief Lighthouse Reports? Zo nee, had u dit niet moeten weten en waarom wel of
niet?

Antwoord 10

Het Wob-verzoek dat Argos op 5 augustus 2021 heeft ingediend heeft ertoe geleid dat
de IND transparant heeft gecommuniceerd over het gebruikte risicomodel en de registratie
van samenstelling van het bedrijfsbestuur. Het risicomodel erkend referenten was een
intern hulpmiddel voor de IND om een inschatting te kunnen maken bij welke bedrijven
een verhoogd risico lag op niet-naleving van relevante regelgeving. Sinds mei 2021
wordt er niet meer met dit risicomodel gewerkt. Destijds was vanuit de IND geen reden
om hierover naar buiten toe te communiceren, omdat het model geen gevolgen heeft gehad
voor de besluiten die de IND heeft genomen, er zijn geen aanvragen op grond van dit
model afgewezen. Ik was niet op de hoogte van dit model.

De IND is in mei 2021 gestopt met het gebruik van het risicomodel, en daarmee ook
met het registreren van de samenstelling van het bedrijfsbestuur. Er is in het kader
van de uitvoering van moties Marijnissen c.s. en Klaver c.s.4 (hierna Motie#21) melding gedaan van het risicomodel en de betreffende verandering
van werkwijze bij de Minister van Justitie en Veiligheid. Met het aannemen van deze
moties heeft de Kamer het kabinet verzocht om te inventariseren waar afkomstgerelateerde
persoonsgegevens worden gebruikt. Doel is om discriminatie te voorkomen door het onrechtmatig
en oneigenlijk gebruik tegen te gaan van afkomstgerelateerde gegevens in risico-modellen,
-profielen en verwerkingen van systemen en processen. De Minister van Justitie en
Veiligheid informeert de Kamer voor het zomerreces over de resultaten van de uitvoering
van de Motie#21.

Vraag 11

Wat zal er gebeuren met de informatie die onrechtmatig is verkregen en momenteel volgens
de Archiefwet wordt bewaard?

Antwoord 11

Met de stopzetting van het risicomodel erkend referenten in mei 2021 wordt ook de
samenstelling van het bedrijfsbestuur niet meer geregistreerd. De geregistreerde gegevens
zijn niet meer toegankelijk voor IND-medewerkers en verwijzingen naar het risicomodel
in bijvoorbeeld procesbeschrijvingen en documenten in de IND-systemen worden verwijderd.
De IND kan het risicomodel, en hiermee ook de gegevens over de samenstelling van het
bedrijfsbestuur, niet volledig verwijderen omdat in de op de Archiefwet gebaseerde
selectielijst5 bepaald is dat de formele bewaartermijn voor dit risicomodel 50 jaar is.

Toelichting:

Deze vragen dienen ter aanvulling op eerdere vragen terzake van de leden Leijten en
Jasper van Dijk (beiden SP), ingezonden 11 mei 2022 (vraagnummer 2022Z09099).