Lijst van vragen en antwoorden : Lijst van vragen en antwoorden, gesteld aan de regering, over het rapport Resultaten verantwoordingsonderzoek 2021 bij het Ministerie van Defensie (Kamerstuk 36100-X-2)

Nr. 7 LIJST VAN VRAGEN EN ANTWOORDEN

Vastgesteld 10 juni 2022

De vaste commissie voor Defensie heeft een aantal vragen voorgelegd aan de Minister
van Defensie over het rapport van de Algemene Rekenkamer «Resultaten verantwoordingsonderzoek
2021 bij het Ministerie van Defensie» (Kamerstuk 36 100 X, nr. 2).

De Minister heeft deze vragen beantwoord bij brief van 7 juni 2022. Vragen en antwoorden
zijn hierna afgedrukt.

De voorzitter van de commissie, De Roon

De adjunct-griffier van de commissie, Mittendorff

1.

Bij welke projecten uit het DMP is er volgens de Algemene Rekenkamer (ARK) sprake
van een mogelijk onrechtmatige uitgave, en wat is per project de reden om af te wijken
van het reguliere aanbestedingsproces (zoals een beroep op art 346 VWEU of verwerving
via de NAVO)?

4.

Hoe verklaart u dat de ARK een bedrag van 1.3 miljard euro aan fouten en onzekerheden
in de rechtmatigheid van het inkoopbeheer constateert?

De omvang van het bedrag aan fouten en onzekerheden in de rechtmatigheid wordt met
name bepaald door de dossiers waarbij Defensie een beroep heeft gedaan op de uitzonderingsbepalingen
en -procedures die de aanbestedingswet, in het bijzonder de Aanbestedingswet op Defensie
en veiligheidsgebied (ADV), biedt. Het gebruik dat Defensie maakt van uitzonderingsbepalingen
en de toepassingsmogelijkheden van niet-standaard Europese aanbestedingsprocedures,
zoals de onderhandelingsprocedure zonder aankondiging, wijkt niet af van voorgaande
jaren. De Rekenkamer heeft de betreffende dossiers beoordeeld op basis van haar interpretatie
van de aanbestedingswet- en regelgeving en jurisprudentie. Zoals ik in mijn reactie
op het Verantwoordingsonderzoek heb aangegeven, herkent Defensie zich niet geheel
in de oordeelsvorming van de Rekenkamer over de rechtmatigheid van inkoop en aanbesteden
in de verantwoordingsonderzoeken. Ik heb daarbij opgemerkt dat de Rekenkamer de onder
de civiele aanbestedingswet (Aanbestedingswet) gevormde jurisprudentie onverkort toepast
op aanbestedingen onder de ADV. Vanwege het vooralsnog ontbreken van specifieke jurisprudentie
daarover onder de ADV, is het de vraag of de interpretatie van de Rekenkamer bij het
aanbesteden van militair of gevoelig materieel en/of diensten ook onverkort door de
rechter wordt gevolgd, bijvoorbeeld ten aanzien van de ruimte die de ADV biedt voor
uitzonderingsbepalingen zoals inkopen via het inkoopagentschap van de NAVO of het
gebruik van uitzonderingsprocedures zoals de onderhandelingsprocedure zonder aankondiging.

Dat het gebruik van de betreffende uitzonderingsbepalingen en -procedures restrictief
moet worden benaderd, afdoende moet zijn gemotiveerd en mogelijk kan worden verbeterd
staat niet ter discussie. Ik heb daarom ook de aanbeveling van de Rekenkamer overgenomen
om een analyse uit te voeren naar de oorzaken en achtergronden van het gebruik van
de onderhandelingsprocedure zonder aankondiging en de gevolgen daarvan voor het doel-
en rechtmatig aanbesteden.

2.

Op welke wijze gaat Defensie keuzes maken om het extra budget zo effectief mogelijk
in te zetten en hoe wordt de aanbeveling hierover van de ARK hierbij opgevolgd?

Zoals u in de Defensienota is aangegeven heeft Defensie focus aangebracht bij de voorgenomen
besteding van de extra financiële middelen die aan Defensie zijn toegekend.

Defensie kiest allereerst voor een significante versterking van de basis zodat de
gereedheid, inzetbaarheid en wendbaarheid zo snel mogelijk worden verhoogd. Hierbij
zijn de aanbevelingen van de ARK nadrukkelijk meegenomen. Zo wordt de bedrijfsvoering
van Defensie versterkt en gemoderniseerd en werken we hard aan de plannen om ons vastgoed
te concentreren, verduurzamen en vernieuwen. Daarbij investeert Defensie ook in de
processen en onderdelen die randvoorwaardelijk zijn om de groei doeltreffend en doelmatig
vorm te kunnen geven. Denk daarbij bijvoorbeeld aan verwervings- en beheersprocessen
voor materieel en munitie. Ook wordt de ondersteuning van de organisatie versterkt
(logistiek en gevechtsondersteuning) om de gereedheid en inzetbaarheid te kunnen verhogen.

Een tweede punt in de focus is het gericht versterken van de gevechtskracht. Daarbij
worden bepaalde capaciteiten versterkt en beter ondersteund, om zo de internationale
samenwerking en integratie te versterken. We richten ons hierbij op de capaciteiten
waarmee Defensie binnen haar samenwerkingsverbanden en bondgenootschappen het meeste
kan bijdragen.

Tot slot investeert Defensie in het wendbaarder maken van de organisatie. Ook dit
heeft betrekking op gereedheid en bedrijfsvoering, maar bijvoorbeeld ook op het meer
informatiegestuurd, en daarmee effectiever, werken.

Alle nieuwe en oude defensiecapaciteiten zijn meer dan ooit relevant en bovenstaande
focus zorgt er wel voor dat Defensie de extra financiële middelen doelmatig en doeltreffend
besteedt. Door gericht te verbeteren, te versterken of uit te breiden draagt Defensie
concreet bij aan de vele uitdagingen waar Nederland, de EU en het NAVO-bondgenootschap
voor staan. Om doeltreffendheid, doelmatigheid en evalueerbaarheid van de maatregelen
te verbeteren, hebben we bovendien de effecten uitgewerkt conform de comptabiliteitswet
3.1. Voor alle actielijnen staat daarin beschreven wat Defensie gaat doen, welke effecten
zijn beoogd, waarom deze maatregelen doeltreffend en doelmatig zijn en hoe dat wordt
geëvalueerd. Deze uitwerking is aan uw Kamer aangeboden in de aanbiedingsbrief bij
de Defensienota. In aanloop naar de begroting 2023 wordt dit verder uitgewerkt.

3.

De ARK geeft aan dat het onduidelijk is wie binnen het Ministerie van defensie verantwoordelijk
is voor de interne controle. Kunt u deze duidelijkheid verschaffen?

Er worden binnen Defensie verschillende lagen van interne controle onderscheiden.
De eerste laag bestaat uit de in de administratieve organisatie ingebouwde maatregelen
van interne controle (zoals controletechnische functiescheidingen en mandaatregelingen).
De verantwoordelijkheid hiervoor ligt voor de inrichting en aansturing van de financiële
processen bij de Hoofddirectie Financiën en Control. De Defensiestaf is verantwoordelijk
voor de inrichting en aansturing van de uitvoerende processen voor alle overige procesdomeinen.
De defensieonderdelen zijn verantwoordelijk voor de uitvoering van de interne controlemaatregelen
die onderdeel uitmaken van de administratieve organisatie. Deze verantwoordelijkheden
staan duidelijk vermeld in het Besturingsmodel Defensie dat vorig jaar van kracht
is geworden. Een tweede laag van interne controle bestaat uit de verbijzonderde interne
controle (ook wel interne beheersingsfunctie genoemd). Het departement is verantwoordelijk
voor de interne beheersing van de begroting. Bij Defensie is de interne beheersingsfunctie
sinds 2012 grotendeels verdwenen als gevolg van de specifieke taakstelling op het
aantal FTE’n en een deel van de capaciteit is destijds overgedragen aan de Auditdienst
Rijk. Daarom wordt gesteund op de bevindingen van de Auditdienst Rijk die voortkomen
uit haar wettelijke taak om zekerheid te verschaffen over de betrouwbaarheid van de
informatie over de bedrijfsvoering (zijlichtfunctie). Momenteel onderzoekt Defensie
hoe de interne beheersingsfunctie beter kan worden georganiseerd met gebruikmaking
van moderne controletechnieken, zoals het gebruik van data-analyse. Daarbij kijkt
Defensie ook naar de governance van de interne beheersingsfunctie. De extra financiële
middelen bieden hiervoor de mogelijkheid.

4.

Hoe verklaart u dat de ARK een bedrag van 1.3 miljard euro aan fouten en onzekerheden
in de rechtmatigheid van het inkoopbeheer constateert?

Zie het antwoord op vraag 1.

5.

Bij welke materieelprojecten is ten onrechte of niet gemotiveerd gebruik gemaakt van
niet-standaard aanbestedingsprocedures? Waarom is dit gedaan?

Het gaat om materieelprojecten waarbij onder andere sprake is van een Midlife Upgrade, een levensduurverlening en wapensysteem gebonden munitie die Defensie onder de ADV
met gebruikmaking van de onderhandelingsprocedure zonder aankondiging heeft aanbesteed.
Deze procedure kan worden toegepast in de gevallen dat de opdracht «om technische
redenen of om redenen van bescherming van uitsluitende rechten slechts aan een bepaalde
ondernemer kan worden toevertrouwd» (artikel 2.23 lid 1 ADV). In de memorie van toelichting
staat verder dat technische redenen die specifiek op het gebied op defensie en veiligheid
liggen, onder meer betrekking kunnen hebben op wijziging of modernisering van bijzonder
complex materiaal, of op specifieke vereisten op het gebied van interoperabiliteit.
Een wapensysteem valt onder de noemer bijzonder complex materiaal. Defensie moet bij
de inzet van het wapensysteem erop kunnen vertrouwen dat het geheel zonder storingen
of fouten werkt, mede gelet ook op de veiligheid van het personeel. Het is daarom
noodzakelijk om de systeemverantwoordelijkheid bij één leverancier te beleggen en
te behouden. Deze systeemverantwoordelijkheid ligt logischerwijs bij de Original Equipment Manufacturer (OEM, de oorspronkelijke producent/leverancier). Zo heeft de OEM de beschikking over
ontwerp en bouwtekeningen en bezit de intellectuele eigendomsrechten op onder meer
softwarecomponenten. Het is nagenoeg onmogelijk dat een andere leverancier deze systeemverantwoordelijkheid
kan invullen. De Rekenkamer heeft in haar controle de aanbestedingen waarbij de onderhavige
procedure is gebruikt als onrechtmatig beoordeeld of onvoldoende gemotiveerd geacht.
Zoals ik in mijn reactie op het Verantwoordingsonderzoek heb aangegeven herkent Defensie
zich niet geheel in de oordeelsvorming van de Rekenkamer. Zie daarover verder mijn
antwoord op vraag 1 en 4.

6.

Waarom gebruikt Defensie bij aanbestedingen geen instructies met daarin toetscriteria
voor rechtsmatigheidsrisico’s?

Op aanbestedingen van Defensie is de aanbestedingswet - en regelgeving van toepassing.
Daarnaast heeft Defensie interne regelgeving in de vorm kaderstelling op het gebied
van inkopen en aanbesteden. Op basis van de kaderstelling kunnen zo nodig nadere instructies
voor gebruik in de praktijk worden opgesteld. Als basis voor de beoordeling van de
rechtmatigheid geldt de aanbestedingswet en -regelgeving en de hierin opgenomen respectievelijk
daaruit volgende aspecten voor het al dan niet kunnen toepassen van de artikelen van
de aanbestedingswetten. Met het opstellen van kaders en instructies naast of bovenop
de aanbestedingswet en -regelgeving wordt terughoudend omgegaan. Nog afgezien of de
beoordeling van rechtmatigheidsrisico’s zich laat vangen in toetscriteria en beslisbomen,
wordt de nut en noodzaak van het opstellen van kaders en/of instructies afgewogen
tegen andere uitgangspunten zoals terugdringen dan wel verminderen van regeldruk en
bureaucratie en het behouden of vergroten van de nodige wendbaarheid en flexibiliteit.

7.

Waarom ontbreken er escalatienota's terwijl er wel regelmatig gebruik wordt gemaakt
van de escalatieprocedure?

De escalatieprocedure is en wordt bij Defensie als een uiterst middel ingezet en voorziet
in de gevallen dat bewust wordt afgeweken van de aanbestedingswet (en daarmee onrechtmatig
handelen) en dat een daartoe bevoegde functionaris hiermee vooraf instemt en verantwoordelijkheid neemt. Bij het bepalen van de verwervingsstrategie
kan het voorkomen dat de inkoopafdeling meent een rechtmatige opdrachtverlening (nieuwe
overeenkomst of verlenging / uitbreiding van een bestaande overeenkomst) tot stand
te hebben gebracht maar dat dit achteraf anders wordt beoordeeld. In deze gevallen wordt achteraf vastgesteld dat de escalatieprocedure
de aangewezen weg had moeten zijn. In die zin is er niet zozeer sprake van dat escalatienota’s
ontbreken maar dat in de daarvoor in aanmerking komende gevallen de escalatieprocedure
had moeten worden toegepast. Dit vergt dus de nodige aandacht in het proces voorafgaand
aan de opdrachtverlening, wat zal worden meegenomen in de opvolging van de aanbeveling
van Rekenkamer om de interne controle binnen de inkooppunten van Defensie te versterken.

8.

Heeft Defensie momenteel inzichtelijk hoeveel munitie er precies is? Zo nee, hoe gaat
u daar voor zorgen in 2022?

Defensie heeft de voorraadstand munitie inzichtelijk. DMO weet hoeveel munitie er
is in de keten (tot verstrekking van de munitie). Hiervoor zijn betrouwbare gegevens
te halen uit het administratieve beheersysteem (SAP). Na verstrekking van de munitie
is dit inzichtelijk bij de afnemer. Zodra munitie retour komt van bijvoorbeeld een
oefening wordt deze weer administratief verwerkt in SAP en is dit dus ook weer inzichtelijk
bij DMO.

Op het gebied van munitie- en materieelbeheer zijn het afgelopen jaar door Defensie
veel verbeteringen in gang gezet. Het aanvullende onderzoek van de Rekenkamer heeft
enkele oorzaken van de onvolkomenheid verduidelijkt. Defensie heeft hier opvolging
aan gegeven. De aanbeveling om één eindverantwoordelijke te benoemen voor verbeteracties
van het gehele munitiedomein is door Defensie ingevuld conform het besturingsmodel.
Om dat te versterken is een driehoeksoverleg onder voorzitterschap van CDS opgestart
met de verantwoordelijken voor beleid, uitvoering en aansturing van uitvoering. Voor
het toezicht op functioneren van beheersmaatregelen versterkt Defensie de interne
beheersing en de uitvoering binnen de staande organisatie. Defensie blijft invulling
geven aan de aanbevelingen aangaande personeel, administratieve last en grijze voorraad.

9.

Kunt u aangeven op welke concrete wijze Defensie het inkoopbeheer zodanig gaat verbeteren
dat dit een positief rechtmatigheidsoordeel van de ARK kan krijgen? Welk tijdpad hoort
hier bij?

Het inkoopbeheer is de afgelopen tijd aanzienlijk verbeterd en er zijn flinke vorderingen
gemaakt ten aanzien van de eerdere aanbevelingen van de Rekenkamer. Zo is de spendanalyse
tool ontwikkeld en eind vorig 2021 in gebruik genomen, het contractenregister verbeterd,
de aanbestedingskalender in gebruik en is de grenswaarde voor de objectieve leverancierskeuze
op EUR 33.000,– gesteld. Dit jaar wordt verder gegaan met het invoeren van de verbeteringen
en maatregelen zodat ook kan worden aangetoond dat deze ook werken en functioneren.
Naar aanleiding van de bevindingen en aanbevelingen van de Rekenkamer in het Verantwoordingsonderzoek
2021, en in lijn met de aanbevelingen van de Audit Dienst Rijk, wordt dit jaar de
interne controle binnen de inkooppunten tegen het licht gehouden. Denk hierbij bijvoorbeeld
aan de goedkeuring van verwervingsstrategieën. Indien nodig wordt de interne controle
verbeterd en/of verstevigd. Bij het formuleren van maatregelen worden aspecten als
eenvoud in de bedrijfsvoering en verminderen de werking van verbeteringen en maatregelen
aan te kunnen tonen.