Antwoord schriftelijke vragen : Antwoord op vragen van de leden Marijnissen en Alkaya over ongelijkheid en herverdeling via het belastingstelsel

Antwoord van Minister Kaag (Financiën), mede namens de Minister van Sociale Zaken
en Werkgelegenheid en de Staatssecretaris van Fiscaliteit en Belastingdienst (ontvangen
7 juni 2022).

Vraag 1 en 2

Bent u bekend met het onderzoek van het Centraal Planbureau (CPB) «ongelijkheid en
herverdeling»?1 Zo ja, wat is uw reactie hierop?

Hoe rijmt dit rapport met uw opmerking dat het uitgangspunt van het kabinet is dat
de «sterkste schouders de zwaarste lasten zouden moeten dragen»?

Antwoord 1 en 2

Ja.

Ongelijkheid en herverdeling is al lang onderdeel van de maatschappelijke discussie
en het is goed om deze discussie op basis van zo veel mogelijk objectieve feiten te
voeren. In het rapport zien we dat lagere inkomens over het algemeen netto profijt
hebben van de overheid en dat de overheid op deze manier ongelijkheid tegengaat. In
Nederland dragen sterkere schouders dus wel degelijk zwaardere lasten. Wel zien we
dat de belastingdruk van de groep met de allerhoogste inkomens (de top 1%) relatief
laag is. Het CPB laat zien dat de inkomens van deze groep grotendeels bestaan uit
kapitaalinkomsten en ingehouden winsten. Deze worden anders belast dan inkomen uit
arbeid en dat leidt tot een lagere belastingdruk.

Het kabinet zal in aanloop naar Prinsjesdag kijken naar de wijze waarop de verhouding
tussen lasten op vermogen en arbeid meer in balans kan worden gebracht. Hierbij wordt
voor maatregelen in ieder geval gekeken naar de uitkomsten van het Interdepartementaal
Beleidsonderzoek (IBO) Vermogensverdeling en de evaluatie van de bedrijfsopvolgingsregeling
(BOR).

De voorjaarsnota bevat verschillende maatregelen die invloed hebben op de inkomensongelijkheid.
Zo verlaagt het kabinet onder meer de schijfgrens van het lage tarief in de Vpb en
ook de belasting voor dga’s in box 2 door een hoger gebruikelijk loon in aanmerking
te nemen. Verder vervroegt het kabinet de verhoging van het wettelijk minimumloon.

Vraag 3 en 8

Wat vindt u ervan dat de hoogste inkomens in Nederland 21 procent belasting betalen,
en de mensen met de laagstse inkomens 55 procent en het belastingstelsel als geheel
dus niet progressief is?

Bent u – net als uw voorgangers – voorstander van de schuif van directe naar indirecte
belastingen?

Antwoord 3 en 8

Belastingen doen meer dan alleen geld ophalen. Het belastingstelsel verkleint de verschillen
tussen hoge en lage inkomens. Belastingen stimuleren daarnaast zaken die het kabinet
en de maatschappij als geheel belangrijk vindt (werkgelegenheid, klimaatvriendelijk
gedrag) en ontmoedigen zaken die we als samenleving juist onwenselijk vinden (bijvoorbeeld
milieuvervuiling of roken). Deze verschillende doelen staan (soms) op gespannen voet
met elkaar.

Door vorige kabinetten is er ingezet op het verschuiven van directe naar indirecte
belastingen om werken lonender te maken. Ik vind het belangrijk dat werken loont,
maar hierbij moeten we de herverdelende doelstelling van het belastingstelsel wel
in het oog houden.

Het kabinet zal de balans tussen de verschillende doelstellingen van het belastingstelsel
dan ook voor ogen houden bij verdere aanpassingen aan het fiscale stelsel. Met het
duidelijke inzicht dat lage inkomens relatief veel bijdragen via indirecte belastingen
kan er bijvoorbeeld voor gekozen worden om opbrengsten van een eventuele verhoging
van een indirecte belasting (bijv. om onwenselijk gedrag te ontmoedigen) terug te
laten vloeien naar groepen die hier relatief hard door worden geraakt. Voor de allerlaagste
inkomens laat het CPB om statistische redenen geen resultaten zien.

Vraag 4

Bent u ermee eens dat een progressief belastingstelsel het herverdelen via overheidsuitgaven
voor een deel onnodig kan maken? Kunt u uw antwoord toelichten?

Antwoord 4

De publicatie van het CPB laat zien dat herverdeling vooral plaatsvindt via de overheidsuitgaven.
Voor een deel zijn dit overdrachten in geld, voornamelijk uitkeringen, en voor een
deel zijn dit uitgaven in natura, vooral onderwijs en zorg. Het herverdelende effect
van de overheidsuitgaven komt voor een groot deel door uitgaven in natura – dit is
te zien in Figuur 5.1 van de studie. Deze uitgaven zijn onmisbaar voor een samenleving
waarin iedereen goede scholing en zorg kan ontvangen. Een progressiever belastingstelsel
kan deze uitgaven niet goed vervangen.

Ook kunnen bepaalde uitgaven aan overdrachten in geld niet goed vervangen worden door
een progressiever belastingstelsel. Figuur 5.2 van de studie laat zien dat overdrachten
in geld vooral voor de laagste inkomensgroepen belangrijk zijn. Het gaat dan hoofdzakelijk
om de bijstand en uitkeringen bij ziekte. Een belastingstelsel is niet erg geschikt
om mensen zonder inkomen te ondersteunen.

Vraag 5

Klopt het dat de hoogste inkomens een kleiner deel van hun inkomen afdragen aan belastingen
en premies, omdat een groter deel van hun inkomen uit inkomen uit vermogen bestaat?

Antwoord 5

Het klopt dat het volgens de definitie van inkomen die het CPB gebruikt de hoogste
inkomensgroepen een kleiner deel van hun inkomen afdragen aan belastingen en premies.
Deze uitkomst is voor een belangrijk deel het gevolg van de keuze die het CPB maakt
om ook de ingehouden winsten van bedrijven tot het inkomen van de achterliggende aanmerkelijkbelanghouders
(ab-houders) te rekenen, terwijl de «fiscale claim» (de belasting in box 2 bij uitkering
of vervreemding ter hoogte van 26,9%) niet is meegenomen. Deze fiscale claim zal een
aanmerkelijkbelanghouder aan de belastingdienst afdragen op het moment dat de winst
wordt uitgekeerd dan wel hij zijn ab-aandelen vervreemdt.

Vraag 6

Wat vindt u er in dit licht van dat inkomen uit vermogen fors lager wordt belast dan
inkomen uit arbeid? Bent u bereid dit om te draaien?

Antwoord 6

Naast verschillen tussen de belasting op arbeid en vermogen, loopt de belastingdruk
op inkomen uit vermogen in de praktijk ook sterk uiteen. Afgelopen jaren was het nog
niet mogelijk om het werkelijk rendement van burgers hiervoor te gebruiken om te berekenen
wat hun inkomen uit vermogen was. Dit leidde in sommige situaties (spaarders) tot
zeer hoge belasting, tot zelfs boven de 100%, maar leidde in situaties waarin rendementen
hoog waren tot een lage belastingdruk. Dit gaan we tegen door snel over te gaan op
een stelsel voor vermogensrendementsheffing op basis van werkelijk rendement. Dit
werkelijke rendement wordt dan – zoals beschreven in de contourennota van 15 april
2022 – belast via een vermogensaanwasbelasting, waarbij belasting wordt geheven over
de reguliere inkomsten en de ongerealiseerde waardeontwikkeling van vermogensbestanddelen.
In het coalitieakkoord is afgesproken dat dit nieuwe stelsel per 2025 zal worden ingevoerd.

Verschillen in de effectieve belastingdruk op inkomen ontstaat ook doordat de hoogste
inkomensgroepen relatief meer inkomen uit vermogen ontvangen. In de hoogste inkomensgroepen
zijn ondernemers en ab-houders zijn namelijk oververtegenwoordigd. Het inkomen van
ondernemers bestaat – naarmate hun inkomen toeneemt – voor een steeds groter deel
uit inkomen uit vermogen (dit betreft zowel ingehouden als uitgekeerde winsten). Het
onderzoek laat zien dat hierdoor de belastingdruk afneemt naarmate het inkomen toeneemt.

Het kabinet heeft in de voorjaarsnota een aantal maartregelen aangekondigd die (inkomen)
uit vermogen zwaarder gaan belasten. Zo zal het kabinet vanaf volgend jaar de schijfgrens
in de vennootschapsbelasting verkorten van 395.000 euro naar 200.000 euro. Daarnaast
komen er een aantal aanpassingen in box 2 en box 3 van de inkomstenbelasting: er komt
een nieuw, gemiddeld hoger, tarief in box 2, directeur-grootaandeelhouders zullen
zichzelf een hoger loon moeten toekennen en zowel box 2 als box 3 inkomen gaan meetellen
voor de afbouw van de algemene heffingskorting. Het kabinet zal in aanloop naar Prinsjesdag
kijken naar de wijze waarop de verhouding tussen lasten op vermogen en arbeid meer
in balans kan worden gebracht.

Vraag 7

Waarom wordt niet alle inkomen uit vermogen en opgepotte bedrijfswinsten als uitgekeerd
inkomen geregistreerd? Ziet u kansen de statistieken hieromtrent te verbeteren?

Antwoord 7

Ingehouden winsten van bedrijven worden niet als inkomen van de aandeelhouders geregistreerd
omdat zij nog geen inkomen van de aandeelhouder zijn. Pas als de winst wordt uitgekeerd
aan de aandeelhouder is er sprake van inkomen waarover de aandeelhouder ook daadwerkelijk
kan beschikken. Op dat moment vindt dan ook belastingheffing over winstuitkering plaats.
Het is van belang dat statistieken duidelijk en transparant zijn. Voor de exacte inkomensbegrippen
zoals bijvoorbeeld door het CBS gebruikt verwijs ik naar het CBS.

Vraag 9

Bent u het ermee eens dat een schuif van directe naar indirecte belastingen het belastingstelsel
als geheel minder progressief maakt?

Antwoord 9

Een schuif van directe naar indirecte belastingen maakt het belastingstelsel als geheel
niet per definitie minder progressief. Zo kan het geld dat opgehaald wordt door een
indirecte belasting te verhogen gebruikt worden voor verlaging van directe belastingen
aan de onderkant van de inkomensverdeling. Daarnaast hangt het effect op de progressiviteit
van het stelsel af van welke indirecte belasting verhoogd wordt. Zo is een verhoging
van de bpm waarschijnlijk minder belastend voor lage inkomens dan een verhoging van
het lage btw-tarief.

Vraag 10

Kunt u uiteenzetten welke stappen door verschillende kabinetten-Rutte zijn gezet om
minder directe belastingen te heffen en meer indirecte belastingen, inclusief de budgettaire
gevolgen hiervan?

Antwoord 10

In het regeerakkoord van Rutte III werd expliciet de wens genoemd om de belastingheffing
te verschuiven van direct naar indirect. Dit met als doel dat werken meer gaat lonen.
Het Belastingplan 2019 is een belangrijk voorbeeld van deze verschuiving. De lastenverlichtingen
op arbeid door introductie van twee schijven in de inkomstenbelasting en de verhoging
van algemene heffingskorting werden onder andere gedekt door verhoging van de btw
en van indirecte belastingen op brandstoffen. De budgettaire gevolgen van deze verschuiving
zijn moeilijk vast te stellen. Dit komt doordat er naast wijzigingen in beleid ook
economische ontwikkelingen van invloed zijn op de belastingopbrengsten.

Het kabinet Rutte III en het huidige kabinet hebben voor 2022 juist gekozen om enkele
indirecte belastingen, namelijk de energiebelasting, btw op energie, en de brandstofaccijnzen,
eenmalig te verlagen. Met deze wijziging beoogt het kabinet de effecten van de hoge
energieprijzen voor huishoudens te dempen. Hiermee wordt geen structurele schuif in
de belastingmix beoogd.

Vraag 11

Kunt u aangeven of de inkomstenbelasting progressiever of juist minder progressief
is geworden sinds de verlaging van het toptarief en de invoering van het tweeschijvenstelsel?

Antwoord 11

De verlaging van het toptarief en de invoering van het tweeschijvenstelsel vonden
plaats in 2020. Onderstaande figuur geeft de gemiddelde belastingdruk weer voor een
alleenstaande zonder kinderen in 2019, 2020 en 2022. Hierbij is aangenomen dat het
inkomen volledig bestaat uit arbeidsinkomen. Verder is geen rekening gehouden met
aftrekposten en ook niet met toeslagen.

Uit de figuur blijkt dat de gemiddelde belastingdruk over de gehele linie gedaald
is sinds 2019. Lage inkomens profiteren weliswaar niet van de introductie van het
tweeschijvenstelsel en de verlaging van het toptarief, maar daar staan verhogingen
van de algemene heffingskorting en de arbeidskorting tegenover.

Vraag 12

Hoe verklaart u dat de ongelijkheid van de inkomens voor belastingen toeneemt?

Antwoord 12

In deze studie constateert het CPB dat de inkomensongelijkheid over de tijd «redelijk
stabiel» is, maar dat de ongelijkheid van inkomens voor belastingen wel toeneemt.
Het CPB baseert zich hier op een onderzoek van Caminda et al (2021). Dit onderzoek
laat zien dat het verschil tussen de hoogste tien procent inkomens en de laagste tien
procent is toegenomen.2 De toename van deze 90/10-ratio is toe te schrijven aan een andere samenstelling
van de groepen aan de uiteinden van de inkomensverdeling. De laagste inkomensgroep
bevat bijvoorbeeld steeds minder pensioenhuishoudens en steeds meer studentenhuishoudens.
In de hoogste inkomensgroep daalde het aandeel werknemershuishoudens en steeg het
aandeel ondernemershuishoudens.

Gegevens van het CBS laten zien dat de inkomensongelijkheid, gemeten met de gini-coefficiënt,
in Nederland sinds 2011 stabiel gebleven.3 Dit geldt zowel voor het inkomen voor belasting als voor het inkomen na belasting.
In de decennia daarvoor is de gini-coefficiënt wel gestegen, waarbij de ongelijkheid
van brutoinkomens sneller is gestegen dan die van netto-inkomens.4

Nieuw in deze CPB-publicatie is dat ook ingehouden winsten van vennootschappen worden
meegenomen in het inkomensbegrip. Een tijdreeks van inkomensongelijkheid volgens deze
nieuwe berekeningsmethode is echter nog niet beschikbaar.

Vraag 13

Hoe beziet u de opmerking van het CPB dat de verhoging van verschillende heffingskortingen
het belastingstelsel ingewikkelder heeft gemaakt en inkomensverdeling via de inkomstenbelasting
daardoor veel moeilijker is geworden? Wat gaat u met deze opmerking doen?

Antwoord 13

De verhoging van verschillende heffingskortingen maakt het belastingstelsel op zichzelf
niet ingewikkelder. Wel zijn een aantal heffingskortingen, zoals de arbeidskorting
en de algemene heffingskorting, de afgelopen jaren (meer) afhankelijk geworden van
het inkomen. Dit zorgt voor minder transparante marginale tarieven. Daarnaast zorgt
het verhogen van heffingskortingen er wel voor dat steeds minder belastingplichtigen
hun heffingskortingen volledig kunnen verzilveren. Dit geldt met name voor belastingplichtigen
met een laag inkomen, voor AOW-gerechtigden en/of voor belastingplichtigen met hoge
aftrekposten. Voor de groepen die hun heffingskortingen niet volledig zelf kunnen
verzilveren is het verlagen van de lasten niet mogelijk via de inkomstenbelasting.
Zij betalen immers al geen belasting.

Het is niet eenvoudig om hier iets aan te veranderen, omdat dit ofwel grote budgettaire
gevolgen heeft ofwel ten koste gaat van de koopkracht van de specifieke groep die
de heffingskortingen niet volledig zelf kan verzilveren. Wel wordt die groep kleiner
als de het inkomen van de laagste inkomensgroep toeneemt. De verhoging van het wettelijk
minimumloon (wml) draagt hier aan bij.

Vraag 14

Hoe verklaart u dat in alle verkiezingsprogramma’s van de coalitiepartijen een lastenverzwaring
op vermogens en winst staat, maar dat in het huidige coalitieakkoord juist een lastenverlichting
staat?

Antwoord 14

In de voorjaarsnota kondigt het kabinet een aantal maatregelen aan die de lasten op
vermogens en winst zal verhogen, zo wordt onder meer het verlaagd tarief voor de vennootschapsbelasting
beperkt en wordt een, gemiddeld, verhoogd tarief in box 2 geïntroduceerd (zie het
antwoord op vraag 6). Over de kabinetsperiode zal er dus wel degelijk lastenverzwaring
op vermogen en winst optreden. De reden dat er toch lastenverlichting ontstaat is
dat verhuurdershefffing wordt afgeschaft. Het kabinet zal in aanloop naar Prinsjesdag
kijken naar de wijze waarop de verhouding tussen lasten op vermogen en arbeid meer
in balans kan worden gebracht.

Vraag 15

Wat is de status van de uitvoering van de motie Marijnissen die oproept om met voorstellen
te komen om de vermogensongelijkheid te verkleinen? Wanneer komen deze voorstellen
naar de Kamer?5

Antwoord 15

Het kabinet gaat in aanloop naar Prinsjesdag kijken naar de wijze waarop de verhouding
tussen lasten op vermogen en arbeid meer in balans kan worden gebracht. Hierbij wordt
voor maatregelen in ieder geval gekeken naar de uitkomsten van het IBO Vermogensverdeling
en de evaluatie van de bedrijfsopvolgingsregeling (BOR). Over de uitkomt hiervan zal
het kabinet op Prinsjesdag rapporteren.