Antwoord schriftelijke vragen : Antwoord op vragen van de leden Podt, Koekkoek, Jasper van Dijk, Kröger, Piri en Ceder over het Fiche 'Voorstel voor een Raadsbesluit betreffende voorlopige noodmaatregelen ten behoeve van Letland, Litouwen en Polen'

Antwoord van Staatssecretaris Van der Burg (Justitie en Veiligheid), mede namens de
Minister van Buitenlandse Zaken (ontvangen 20 januari 2022). Zie ook Aanhangsel Handelingen,
vergaderjaar 2021–2022, nr. 1341.

Vraag 1

Hoe beziet u de noodzaak voor een tijdelijke, urgente set maatregelen op dit moment,
nu de druk op de grens door diplomatieke druk en samenwerking met derde landen juist
lijkt af te nemen?

Antwoord 1

Het kabinet volgt de situatie aan de grenzen met Belarus nauwlettend en acht daarbij
het oordeel van de Europese Commissie ten aanzien van de beoordeling van de situatie
van groot belang. Het kabinet is van mening dat de Commissie kan worden gevolgd in
haar beoordeling van de situatie en dat deze optreden vanuit de EU rechtvaardigt.

Het klopt dat vanwege diplomatieke druk en samenwerking met derde landen er minder
vluchten naar Minsk plaatsvinden vanuit diverse derde landen en ook de pogingen tot
oversteken van de grens gedaald zijn. Het kabinet ziet deze inspanningen complementair
aan het voorstel betreffende de noodmaatregelen op basis van art. 78(3). Het aantal
pogingen om de EU-grens over te steken in Polen, Litouwen en Letland is onder meer
door deze acties gedaald. Echter, in de periode 20 december 2021 – 9 januari 2022
zijn er nog 1.897 pogingen om de grens irregulier over te steken verhinderd door de
betrokken lidstaten. Er is zodoende nog steeds sprake van een verhoogde instroom,
wanneer dit wordt afgezet tegen de instroom in voorgaande jaren.

De instroom is in relatief korte periode sterk gestegen, zeker wanneer dit wordt afgezet
tegen de tijd die nodig is om nationale asielsystemen te versterken en uit te breiden.
De regeling ziet tevens op assistentie bij de afhandeling van de asielverzoeken van
de migranten die de afgelopen maanden binnenkwamen en is dus ook de eerste maanden
na de piek in de instroom van nut. Ook weegt in die beoordeling mee dat de regeling
expliciet bepaalt dat Letland, Litouwen en Polen de artikelen die de mateiële effecten
op de procedure beschrijven (de artikelen 2, 3, 4 en 5) niet langer mogen toepassen
dan strikt noodzakelijk is om de door Belarus veroorzaakte noodsituatie aan te pakken,
en in geen geval langer dan de in artikel 10 vastgestelde termijn van zes maanden.

Vraag 2

In hoeverre bent u het eens met de uitspraak van de Europese Commissie (EC) dat deze
maatregelen er moeten komen omdat er sprake is van een ongekende [«unprecedented»]
situatie, terwijl er aan andere Europese buitengrenzen meer migranten en vluchtelingen
wachten – en bovendien al veel langer?

Antwoord 2

De afgelopen jaren zijn er amper pogingen geweest om de Unie irregulier in te reizen
via Belarus. In de zomer van 2021 namen deze aantallen echter onverwacht enorm toe,
door toedoen van het Belarussisch regime dat poogde de EU onder druk te zetten. Hierdoor
ontstond een nieuwe migratieroute die nog altijd druk legt op de asielcapaciteit van
lidstaten die niet ingericht zijn op een dergelijke instroom. In dit licht stelt de
Commissie dan ook in het voorstel dat sinds de zomer van 2021 er sprake is van «an unprecedented increase in irregular border crossings from Belarus». Het kabinet onderschrijft deze analyse.

Vraag 3

Is er volgens u nu sprake van een crisissituatie aan de grens met Belarus, zoals bedoeld
in artikel 78, lid 3, VWEU?1 Welke onderbouwing is daarvoor? Kunt u zo gedetailleerd mogelijk uitleggen in hoeverre
artikel 78, lid 3, VWEU waaraan de EC refereert voldoende juridische basis heeft voor
zulke verregaande maatregelen?

Antwoord 3

In het BNC-fiche is het kabinet ingegaan op de bevoegdheid die de Commissie en Raad
hebben op basis van artikel 78, lid 3, VWEU en aangegeven deze bepaling van toepassing
te achten op de huidige situatie. Daarbij is gewezen op de rechtspraak van het Hof
van Justitie2, die de Commissie ook aanhaalt in het voorstel. Daarin heeft het Hof geoordeeld dat
het begrip voorlopige maatregelen in de zin van artikel 78, lid 3, VWEU ruim genoeg
moet worden opgevat om de instellingen van de Unie de mogelijkheid te bieden, alle
voorlopige maatregelen te treffen die noodzakelijk zijn om doeltreffend en snel te
reageren op een «noodsituatie ten gevolge van een plotselinge toestroom van onderdanen
van derde landen». Volgens het Hof moet deze noodsituatie worden begrepen in de zin
van het vereiste van een voldoende nauwe band tussen de betrokken noodsituatie en
de plotselinge toestroom van onderdanen van derde landen. Om deze band vast te stellen,
kan bijvoorbeeld gekeken worden naar de aanzienlijke druk op het asielstelsel in de
betreffende landen en de toestroom van migranten in een bepaalde periode.3 Daaraan is hier voldaan, zoals volgt uit het voorstel. Zo heeft de Commissie gemotiveerd
dat Letland, Litouwen en Polen sinds de zomer van 2021 te maken hebben met een plotselinge
toestroom van derdelanders die illegaal hun grenzen overschrijden, waar dat daarvoor
niet het geval was (zie bijvoorbeeld overwegingen 2, 4 en 15). De asielstelsels van
deze landen waren daar dan ook niet op ingesteld.

Vraag 4

Kunt u aangeven waarom het kabinet deze keer wel meedoet aan noodmaatregelen zonder
uitzicht op een structurele oplossing, terwijl in het verleden meermaals werd aangegeven
dat «Nederland pleit voor structurele oplossingen» en werd volgehouden dat «... zonder
perspectief op een [structurele] oplossing zal Nederland niet meer deelnemen aan ad
hoc maatregelen»?4

Antwoord 4

De belangrijkste onderdelen van de noodmaatregelen vormen geen uitzondering op het
acquis, maar een explicitering van uitzonderingsclausules die in het bestaande acquis
of de voorstellen daartoe van de Europese Commissie van september 2020 zijn verwoord
of sluiten aan bij de ideeën van het kabinet over de voorstellen van de Commissie.
Dat geldt bijvoorbeeld voor de mogelijkheid bepaalde onderdelen van de terugkeerrichtlijn
buiten toepassing te laten in zaken waarbij de grens illegaal is overschreden (een
bepaling die Nederland ook heeft geïmplementeerd), voor de mogelijkheden tijdelijk
een minimaler pakket aan opvangmaatregelen te hanteren en ook voor de mogelijkheid
om de grensprocedure, inclusief de beroepsfase, een periode van 16 weken te laten
duren. Dit sluit aan bij de gesprekken die daarover tussen Raad en Commissie worden
gevoerd. Tot slot sluit de uitbreiding van de grensprocedure (tot in beginsel alle
asielaanvragen, ongeacht de nationaliteit, die worden ingediend aan de grens) aan
bij de beoordeling van het kabinet van de voorstellen van de Europese Commissie die
in het BNC-fiche is verwoord. Dit is ook de werkwijze die Nederland tot 2015 hanteerde.

Overigens heeft de Europese Commissie op 14 december 2021 een voorstel gepubliceerd
voor een verordening waarin situaties van instrumentalisering van migratie en asiel
worden geadresseerd. Met dat voorstel wil de Commissie, in aanvulling op de voorstellen
voor het migratiepact van 23 september 2020, het kader vastleggen om ook in de toekomst
snel het hoofd te kunnen bieden aan instrumentalisering van migranten. Hiermee komt
de Commissie tegemoet aan de algemene Nederlandse wens voor structurele oplossingen.
Het kabinet zal het voorstel voor de verordening beoordelen en uw Kamer binnen de
gebruikelijke termijnen informeren, middels een BNC-fiche.

Vraag 5

Welke verwachtingen heeft u van de doeltreffendheid van de voorgestelde maatregelen,
nu Polen al heeft aangegeven hier eigenlijk niet op zitten te wachten? Wordt zo geen
tijd en energie verspild aan een voorstel dat geen oplossing biedt, terwijl ook gewerkt
kan worden aan structurele oplossingen?

Antwoord 5

Het kabinet is het in zijn algemeenheid niet eens met de visie dat tijd en energie
wordt verspild aan onderhandelingen over voorstellen wanneer de lidstaten verschillende
standpunten hebben. Het kabinet verwijst verder naar het antwoord op vraag 4.

Vraag 6

In hoeverre wordt de tijdelijkheid van het voorstel (zes maanden) geborgd als de EC
in haar voorstel al schrijft dat de maatregelen blijven gelden voor mensen uit derde
landen die na die zes maanden nog niet zijn teruggekeerd? Welke (juridische) consequenties
heeft dit?

Antwoord 6

Zoals reeds benoemd in antwoord op vraag 4 zijn de maatregelen voor wat betreft het
terugkeerproces niet nieuw, maar een explicitering van een mogelijkheid om de terugkeerrichtlijn
buiten toepassing te laten in zaken waarin de grens illegaal is overschreden. Dat
dit kan voortduren, is dus niet een effect van de regeling, maar een mogelijkheid
die deze lidstaten hoe dan ook hebben.

Vraag 7

Hoe gaat u de EC houden aan de tijdelijkheid van deze noodmaatregelen? Kan de Kamer
erop rekenen dat een eventuele verlenging van deze maatregelen, of de inzet van deze
maatregelen op andere plaatsen, door het kabinet zal worden afgewezen?

Antwoord 7

Het besluit zal na de inwerkingtreding in geen geval langer dan zes maanden van toepassing
zijn. Zoals in het fiche is verwoord, zal de Commissie voor het verstrijken van die
termijn de situatie regelmatig opnieuw beoordelen en kan zij de Raad voorstellen de
toepassing van de in het voorstel vervatte maatregelen te verlengen of in te trekken.
De Raad dient daarover te besluiten. Het kabinet acht adequate monitoring van deze
maatregelen van groot belang en zal elk voorstel van de Raad op zijn merites beoordelen
en uw Kamer daarover informeren.

Vraag 8

Hoe duidt u in dit verband het feit dat Oostenrijk nu ook «hybride aanvallen» aanvoert
als reden om detentie aan de grens verder uit te breiden?5

Antwoord 8

Het kabinet doet geen uitspraken over de Oostenrijkse positie in besloten EU-vergaderingen.

In algemene zin kan over het Nederlands standpunt het volgende worden toegelicht.
In het BNC-fiche naar aanleiding van het voorstel voor de nieuwe Procedureverordening
is reeds gemeld dat de grensprocedure uitgebreid zou moeten worden en van toepassing
dient te zijn op alle gevallen, ook in situaties wanneer er geen sprake is van hybride
aanvallen. Dit kan de efficiëntie van grensprocedures bevorderen, en kan de integriteit
van de grensbewaking versterken. Afhankelijk van de geografische mogelijkheden, kan
detentie noodzakelijk zijn om ongeautoriseerde toegang tot de EU te voorkomen. Dat
is ook onderdeel van de voorstellen van de Commissie, en overigens ook onderdeel van
het staande acquis, dat ook de mogelijkheid van een grensprocedure bevat.

Vraag 9

Kunt u aangeven in welke mate de tijdelijke noodmaatregelen zijn overgenomen, dan
wel als basis zijn gebruikt voor de herziening van de Schengen Grenscode, specifiek
het voorstel voor een verordening ter adressering van de instrumentalisering van migratie
en asiel?6

Antwoord 9

Over het voorstel voor een Raadsbesluit betreffende voorlopige noodmaatregelen ten
behoeve van Letland, Litouwen en Polen is nog niet door de Raad beslist. Deze is ook
niet als basis gebruikt voor het voorstel tot herziening van de Schengengrenscode.
Wel zijn in het voorstel voor herziening van de Schengengrenscode bepalingen opgenomen
die raken aan instrumentalisering van migratie en de buitengrenzen. Het voorstel voor
een verordening ter adressering van de instrumentalisering van migratie en asiel (COM
2021 890) dat tegelijkertijd met het voorstel tot herziening van de Schengengrenscode
is gepresenteerd is inderdaad gebaseerd op het voorstel voor noodmaatregelen voor
Letland, Litouwen en Polen. Zie tevens het antwoord op vraag 4.

Uw Kamer wordt over de kabinetsinzet ten opzichte van beide voorstellen geïnformeerd
middels het BNC-traject.

Vraag 10

In hoeverre blijven de terugkeerrichtlijnen en de maximumtermijn voor detentie voor
minderjarigen onder deze noodmaatregelen van kracht? Bent u bereid u ervoor in te
zetten dat de richtlijnen voor minderjarigen onder deze noodmaatregelen onveranderd
blijven? Zo nee, waarom niet?

Antwoord 10

Voor minderjarigen die onder de terugkeerrichtlijn vallen geldt onverkort dat zij
slechts in laatste instantie, en voor een zo kort mogelijke periode in bewaring worden
gesteld (zie artikel 17, lid 1, van de terugkeerrichtlijn). De behandeling van minderjarigen
die buiten het toepassingsgebied van de terugkeerrichtlijn vallen mag niet ongunstiger
zijn dan deze bepaling voorschrijft (zie artikel 4, lid 4, onder a van de terugkeerrichtlijn).
Zoals aangegeven sluiten de maatregelen van dit voorstel aan bij het staande acquis,
in de zin dat uitdrukkelijk wordt gewezen op de mogelijkheden die reeds bestaan om
de terugkeerrichtlijn buiten toepassing te laten in deze lidstaten, met uitzondering
van een aantal bepalingen. De voorstellen brengen geen verandering in de richtlijnen
voor minderjarigen, nu ambtshalve bekend is dat Polen, Litouwen en Letland al van
deze mogelijkheid gebruikmaken.

Vraag 11

Kunt u aangeven in hoeverre de beoogde registratiepunten voor het vragen van asiel
op Pools, Litouws of Lets grondgebied zijn gevestigd? Hoe wordt omgegaan met asielzoekers
die buiten deze registratiepunten om EU-grondgebied hebben weten te bereiken? Bent
u bereid te zorgen dat zij niet worden gedwongen om terug te keren naar het grondgebied
van Belarus om vandaaruit zich te melden bij deze punten?

Antwoord 11

De aanmeldpunten bevinden zich op het grondgebied van de lidstaten. Het is krachtens
artikel 5 van de Schengengrenscode niet toegestaan de grens anders dan via een aanmeldpunt,
oftewel een grensdoorlaatpost te overschrijden. De voorstellen brengen daar geen wijziging
in aan, en er zal in lijn moeten worden gehandeld met het EVRM en de jurisprudentie
van het EHRM, waaraan ook deze lidstaten zijn gebonden.

Vraag 12

Hoe verhoudt deze inzet van de EC zich tot de rol die de EC heeft ten aanzien van
Polen, waar pushbacks en andere misstanden in het grensgebied maar door lijken te
gaan?7 Waarom leidt deze houding van Polen tot het afzwakken van het asielrecht, in plaats
van een duidelijker optreden tegen Polen?

Antwoord 12

Zoals in het BNC-Fiche benoemd, presenteerde de Europese Commissie het voorstel naar
aanleiding van de conclusies van de Europese Raad van 21-22 oktober waarin zij werd
opgeroepen om alle nodige wijzigingen van het EU rechtskader voor te stellen om een
onmiddellijk en gepast antwoord te bieden op de situatie aan de grens met Belarus,
conform het EU-recht en internationale verplichtingen inclusief de grondrechten. De
Commissie geeft in het voorstel aan dat deze maatregelen de betrokken lidstaten in
staat dienen te stellen snelle en ordelijke processen op te zetten om de situatie
te beheersen, met volledige inachtneming van fundamentele rechten en internationale
verplichtingen, met inbegrip van het beginsel van non-refoulement. Het voorstel is
gericht op het beter om kunnen gaan met de situatie van een plotselinge verhoogde
instroom door instrumentalisatie van migratie door Belarus.

De afgelopen maanden is door de Commissie in de richting van Polen overigens veelvuldig
gewezen op het belang van het naleven van het EU-acquis en transparantie over de situatie
aan de grens. Commissaris Johansson is doorlopend in nauw contact met de betrokken
lidstaten en heeft onderstreept dat het naleven van Europees en internationaal recht
essentieel is en er geen sprake mag zijn van pushbacks. Ook heeft zij terecht in debat
met het Europees Parlement benoemd dat bij het beschermen van de gemeenschappelijke
EU-buitengrens, ook de EU-waarden en het EU-acquis dienen te worden beschermd.

Vraag 13

Wat is de stand van zaken van het overleg van de EC met Polen, Letland en Litouwen
over het intrekken van nationale wetgeving die pushbacks in strijd met het Unierecht
trachten te legaliseren? Gelden deze nationale wetten nog steeds? Zo ja, bent u bereid
om deze EU-lidstaten hierop aan te spreken en zo nodig aan bijstand de voorwaarde
te verbinden dat deze wetten moeten worden ingetrokken? Zo nee, waarom niet? Bent
u bereid om bij de EC aan te dringen op het starten van inbreukprocedures indien deze
landen blijven weigeren om hun nationale wettten die pushbacks legaliseren in te trekken?
Zo nee, waarom niet?

Antwoord 13

Het toetsen van nationale wetgeving van EU-lidstaten aan het EU-recht is toebedeeld
aan de Europese Commissie als hoedster van de verdragen en uiteindelijk aan het EU
Hof van Justitie. Zoals in antwoord op vraag 12 aangegeven is Commissaris Johansson
doorlopend in nauw contact met de betrokken lidstaten en heeft zij onderstreept dat
het naleven van Europees en internationaal recht essentieel is, er geen sprake mag
zijn van pushbacks en transparantie van het grootste belang is. Dit heeft er vooralsnog
niet toe geleid dat wetgeving is aangepast.

Grensbeheer dient te allen tijde plaats te vinden conform internationaal en Europees
recht, met respect voor mensenrechten, het recht op aanvragen van asiel en met inachtneming
van het principe van non-refoulement. Daar dringt het kabinet bij de betreffende lidstaten
reeds met regelmaat op aan, zowel in EU-verband als in bilateraal gesprekken. Zo heeft
de voormalig Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid de afgelopen maanden diverse
gesprekken gevoerd met haar Poolse, Litouwse en Letse collega’s. Tegelijkertijd is
de situatie aan de grenzen met Belarus buitengewoon complex, en hecht het kabinet
belang aan de eveneens in het internationale recht erkende verantwoordelijkheid en
in Europese regels neergelegde verplichting van Europese lidstaten om de grenzen te
beschermen. Ook dat draagt Nederland uit in bilateraal en EU-verband.

Bovenstaande lijn zal Nederland tevens uitdragen tijdens de Conferentie over Europees
grensbeheer in Litouwen, waar de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid op 21 januari
aan zal deelnemen. Uw Kamer wordt hierover in de geannoteerde agenda van de informele
JBZ-Raad van 2-3 februari nader geïnformeerd.

Vraag 14

Kunt u aangeven hoe u zich richting de EC gaat inzetten om te zorgen dat de humanitaire
waarborgen en waarborgen uit de opvang- en terugkeerrichtlijnen en het recht op asiel
worden nageleefd, met name gezien de gebrekkige track record van Polen op dit vlak?
Kan ervan uit worden gegaan dat Nederland deze voorstellen niet meer steunt als deze
waarborgen niet worden nageleefd?

Antwoord 14

De Commissie is, als hoedster van de verdragen, verantwoordelijk voor het toezien
op de naleving van EU-recht. Het kabinet onderschrijft het belang van waarborging
van het recht op asiel, en zal bij de behandeling van het voorstel het belang van
zorgvuldige monitoring benadrukken.

Het kabinet wijst erop dat de humanitaire ondergrenzen niet onderhandelbaar zijn,
en heeft het belang van humanitaire toegang tot het grensgebied benadrukt in internationale
gremia en bilaterale besprekingen, zoals de voormalig Staatssecretaris van Justitie
en Veiligheid recent gedaan heeft tijdens de JBZ-Raad van 9-10 december jl.

Vraag 15

Kunt u bovenstaande vragen individueel te beantwoorden?

Antwoord 15

Ja.

Vraag 16

Kunt u bovenstaande vragen (gezien het spoedeisende karakter van de behandeling) uiterlijk
binnen een week beantwoorden?

Antwoord 16

De vragen zijn zo snel als mogelijk beantwoord. In Raadsverband is op dit moment nog
geen besluitvorming over het voorstel inzake deze noodmaatregelen voorzien. Indien
dit wel het geval is wordt uw Kamer daarover zoals gebruikelijk geïnformeerd.