Nota n.a.v. het (nader/tweede nader/enz.) verslag : Nota naar aanleiding van het verslag

Nr. 7 NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG

Ontvangen 12 november 2021

De regering is de vaste commissie voor Financiën erkentelijk voor de aandacht die
zij aan het onderhavige wetsvoorstel heeft geschonken en voor de door haar daarover
gestelde vragen. In deze nota wordt ingegaan op de vragen in de volgorde waarin zij
zijn gesteld. De inbreng van de leden is hieronder cursief vermeld.

INLEIDING

De leden van de D66-fractie hebben met interesse kennisgenomen van de Implementatiewet
richtlijn gedekte obligaties en hebben daar nog enkele vragen bij.

De leden van de CDA-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van het ingediende
wetsvoorstel. Deze leden hebben nog enkele vragen over het wetsvoorstel.

De leden van de SP-fractie hebben met zorgen kennisgenomen van het wetsvoorstel tot
implementatie van de richtlijn van gedekte obligaties.

De leden van de GroenLinks-fractie hebben kennisgenomen van de Implementatiewet richtlijn
gedekte obligaties. Deze leden ondersteunen het doel en de uitwerking van de richtlijn
en hebben een aantal vragen.

De leden van de ChristenUnie-fractie hebben kennisgenomen van het wetsvoorstel. Deze
leden hebben hierover enkele aanvullende vragen.

I. ALGEMEEN

1. Inleiding

De leden van de SP-fractie vragen de regering of het soort richtlijnen dat met het
wetsvoorstel wordt geïmplementeerd niet vooral wordt gemaakt in het kader van de aankoopprogramma’s
van de Europese Centrale Bank (ECB). Deze leden vragen de regering of het soort richtlijnen
dat wordt geïmplementeerd niet het inluiden van de kapitaalmarktunie en de bankenunie
vormt. De leden van de SP-fractie vragen de regering voorts of een gedekte obligatie
niet een andere naam is voor eurobond. Deze leden vragen de regering verder of het
aankoopprogramma van gedekte obligaties van de ECB de markt niet heeft verstoord.
Deze leden vragen bovendien aandacht voor de impact van negatieve rentes op bijvoorbeeld
de huizenmarkt.

1.

De leden van de SP-fractie vragen in de eerste plaats naar de verhouding van de richtlijn
tot het aankoopprogramma van de ECB. De ECB voert een aantal opkoopprogramma’s uit
onder het zogenoemde Asset Purchase Programme (APP). Binnen dit programma koopt de ECB sinds 2014 ook gedekte obligaties op. Dit
programma volgt op eerdere opkoopprogramma’s voor gedekte obligaties die zijn uitgevoerd
vanaf 2009. De onderhavige richtlijn is op deze opkoopprogramma’s echter niet van
invloed: reeds voor de totstandkoming van de richtlijn kwamen in Nederland uitgegeven
«geregistreerde gedekte obligaties» in aanmerking voor het opkoopprogramma van de
ECB. De richtlijn heeft tot doel om de markten voor gedekte obligaties, de wijze waarop
deze worden uitgegeven en het toezicht op de uitgifte daarvan, te harmoniseren, maar
heeft geen gevolgen voor het opkoopprogramma van de ECB.

De leden van de SP-fractie vragen daarnaast of het aankoopprogramma van gedekte obligaties
van de ECB de markt heeft verstoord. Het aankoopprogramma verlaagt de rentetarieven
voor gedekte obligaties. Dit stimuleert banken om gedekte obligaties uit te geven
en leningen te verstrekken. Via dit mechanisme dragen de aankopen bij aan het ondersteunen
van financieringscondities voor particulieren en bedrijven, waar de lage rente aan
doorberekend wordt.

De leden van de SP-fractie stellen de vraag of een gedekte obligatie in de zin van
de richtlijn een andere naam is voor een eurobond. Dat is niet het geval. Een gedekte
obligatie in de zin van onderhavige richtlijn is een obligatie die wordt uitgegeven
door banken, waarbij de uitgevende bank onderpand afzondert als zekerheid voor de
obligatiehouders. Wanneer er wordt gesproken over eurobonds, dan heeft men het in
de regel over obligaties uitgegeven door eurozonelanden, waarbij de landen gezamenlijk
verantwoordelijk zijn voor de terugbetaling. De Nederlandse regering acht in algemene
zin de gemeenschappelijke uitgifte van schuldpapier, zoals een eurobond, ongewenst.
De onderhavige richtlijn heeft evenwel geen betrekking op eurobonds.

De leden van de SP-fractie vragen of met de implementatie van onderhavige richtlijn
de kapitaalmarktunie en de bankenunie worden ingeluid. In de mededeling van de Europese
Commissie «Actieplan voor de opbouw van een kapitaalmarktunie» (COM(2015) 468) heeft
de Commissie aangegeven dat in het kader van de wens om de leencapaciteit van banken
te vergroten ter ondersteuning van de economie onderzocht zou worden of en hoe een
pan-Europees kader voor gedekte obligaties kon worden opgebouwd. De onderhavige richtlijn,
die beoogt de markten voor gedekte obligaties in de hele Europese Unie verder te ontwikkelen
en verstevigen, maakt deel uit van het project ter versterking van de Europese kapitaalmarktunie,
maar is niet de enige maatregel die de afgelopen jaren in dat kader is genomen. Ook
zullen aan de hand van het actieplan uit 2020 – Een kapitaalmarktenunie ten dienste van mensen en ondernemingen (COM(2020) 590) – nog meerdere voorstellen volgen. Uw Kamer is middels een BNC-fiche
van 30 oktober 2020 ingelicht over het nieuwe actieplan.1

Onderhavige richtlijn raakt aan de prudentiële behandeling van obligaties op de balans
van banken, zoals opgenomen in de verordening kapitaalvereisten, hetgeen onderdeel
vormt van het single rulebook in de Bankenunie. De richtlijn harmoniseert het kader
voor de uitgifte van gedekte obligaties door banken, en is daarmee onderdeel van de
Kapitaalmarktunie zoals hiervoor omschreven, maar houdt voor het overige geen verband
met de verdere voltooiing van de Bankenunie en de stappen die op dit terrein nog dienen
te worden gezet.

Tenslotte vragen de leden van de SP-fractie aandacht voor de impact van negatieve
rentes op bijvoorbeeld de huizenmarkt. In mijn brieven over de effecten van kwantitatieve
verruiming door de ECB en de lage rente ben ik eerder al ingegaan op de effecten van
de lage rente op de woningmarkt. Ik heb toen aangegeven dat de lage rente een van
de factoren is die van invloed is op de huizenprijzenontwikkeling, waarbij een lagere
hypotheekrente leidt tot lagere rentelasten en een hogere leencapaciteit van huishoudens.
Dit zorgt er samen met stijgende inkomens voor dat de vraag naar woningen wordt versterkt.

De leden van de GroenLinks-fractie hebben vernomen dat de termijn waarop de richtlijn
geïmplementeerd had moeten worden reeds afgelopen zomer is verstreken. Dit terwijl
de richtlijn zelf reeds eind november 2019 is gepubliceerd. De regering heeft destijds
ingezet op een implementatietermijn van 18 maanden. Waarom is deze implementatietermijn
niet gehaald? Deze leden begrijpen dat het technisch best complexe wetgeving kan zijn,
maar daarin was natuurlijk al voorzien in de 18 maanden planning. Niettemin constateren
deze leden dat de deadline toch niet is gehaald. Kan de regering dit nader toelichten?

2.

De leden van de GroenLinks-fractie stellen terecht vast dat de implementatietermijn
van de richtlijn is verstreken op 8 juli 2021. Een implementatietermijn van 18 maanden
is, in het licht van de Nederlandse procedure voor de totstandkoming van wet- en regelgeving,
ambitieus en in het onderhavige geval te kort gebleken. Dit houdt onder meer verband
met het feit dat de richtlijn minimumharmonisatie betreft, waarbij nationale beleidsruimte
aanwezig is om eisen uit de richtlijn naar eigen inzicht van de lidstaat in te vullen.
De richtlijn bevat een groot aantal lidstaatopties en verplichtingen die door de lidstaten
nader dienen te worden ingevuld. In het algemeen kost het meer tijd om een richtlijn
die veel beleidsruimte biedt te implementeren, omdat de invulling van de beleidsruimte
met betrokkenen moet worden afgestemd. Ook dient telkens onderzocht te worden of de
nationale beleidsruimte niet op een zodanige manier wordt ingevuld dat strijd ontstaat
met de te implementeren Europese regelgeving of met andere Europese normen. Er kan,
kortgezegd, niet worden volstaan met één-op-één implementatie in nationaal recht.

Hoewel een groot deel van de invulling van de lidstaatopties uit onderhavige richtlijn
bij algemene maatregel van bestuur plaatsvindt en op een wijze die in overeenstemming
is met de in Nederland reeds bestaande praktijk, heeft hieraan een zorgvuldige afweging
ten grondslag gelegen die reeds bij de totstandkoming van onderhavig wetsvoorstel
is gemaakt. Daarbij is gekeken naar de systematiek en samenhang van het wetsvoorstel
met de bij lagere regelgeving nader uit te werken voorschriften, ten einde te voorzien
in een volledige implementatie van de richtlijn. Het grote aantal artikelen in de
richtlijn met nationale beleidsvrijheid en de invulling die daar tijdens het opstellen
van het onderhavige wetsvoorstel aan moest worden gegeven, in samenhang met het zeer
technische karakter van de richtlijnbepalingen, heeft in het onderhavige geval vertragende
gevolgen gehad voor het tijdsbestek waarbinnen de implementatie tot stand kon worden
gebracht.

Het voorgaande neemt niet weg dat alles in het werk is gesteld om het onderhavige
voorstel voor de implementatiewet zo snel mogelijk bij uw Kamer in te dienen. Het
onderhavige wetsvoorstel kan in werking treden zodra uw Kamer en de Eerste Kamer daarmee
hebben ingestemd.

De gevolgen van de overschrijding van de implementatietermijn zijn voor de betrokkenen
naar verwachting beperkt. De bepalingen uit de richtlijn dienen uiterlijk op 8 juli
2022 door de lidstaten van toepassing te worden verklaard. Tot dat moment blijven
de huidige regels voor banken die gedekte obligaties uitgeven gelden. Deze regels
komen sterk overeen met de regels uit de richtlijn die met het voorliggende wetsvoorstel
in het Nederlands recht worden omgezet. De verwachting is dat het onderhavige wetsvoorstel
ruim voor de datum van 8 juli 2022 in het staatsblad kan worden gepubliceerd.

De leden van de GroenLinks-fractie vragen de regering wat de gevolgen zijn van het
niet halen van de implementatiedeadline. Is er reeds formeel of informeel contact
geweest met de Europese Commissie over de vraag of de Europese Commissie een inbreukprocedure
start? Wat is op dit punt de inschatting van de regering ten aanzien van de vraag
wat de Europese Commissie gaat doen? Wat zouden de gevolgen zijn voor Nederland als
een inbreukprocedure wordt gestart?

3.

De Europese Commissie is inmiddels op 29 september jl. een inbreukprocedure tegen
Nederland gestart wegens de te late omzetting van de onderhavige richtlijn. De Europese
Commissie heeft Nederland aan de hand van een schriftelijke ingebrekestelling op de
hoogte gesteld van een vermeende niet-nakoming. Nederland heeft tot twee maanden na
ontvangst van de ingebrekestelling om hierop te reageren.

De Nederlandse regering zal in haar reactie op de ingebrekestelling aangeven dat alles
in het werk wordt gesteld om de benodigde implementatiewetgeving zo snel als mogelijk
de wetgevingsprocedure te laten doorlopen. Ook zal de Nederlandse regering toezeggen
dat de implementatiewetgeving naar verwachting gereed zal zijn in het eerste kwartaal
van 2022. Daarbij zal de Nederlandse regering erop wijzen dat de implementatiewetgeving
van toepassing zal worden op 8 juli 2022, zoals de richtlijn voorschrijft. Hierdoor
zijn de gevolgen van de overschrijding van de implementatietermijn voor de praktijk
naar verwachting zeer beperkt. De Commissie zal voorts (informeel) geïnformeerd worden
over de voortgang van het onderhavige wetgevingstraject.

Na ontvangst van de Nederlandse reactie op voornoemde ingebrekestelling kan de Europese
Commissie, indien het implementatietraject in de tussentijd niet is voltooid, een
met redenen omkleed advies uitbrengen. In dit advies wordt doorgaans een termijn gesteld
waarbinnen de richtlijn alsnog dient te zijn geïmplementeerd. Wordt ook die termijn
niet gehaald, dan kan de Europese Commissie een zaak aanhangig maken bij het Europees
Hof van Justitie. Van financiële consequenties als gevolg van een inbreukprocedure
is pas sprake op het moment dat een zaak aanhangig wordt gemaakt bij het Europees
Hof van Justitie. Dit is in het onderhavige geval dus nog niet aan de orde. De stappen
die door de Europese Commissie gezet kunnen worden tijdens een inbreukprocedure, zoals
het uitbrengen van een met redenen omkleed advies en het aanhangig maken van een zaak
bij het Europese Hof van Justitie, berusten op discretionaire bevoegdheden («kan»-bepalingen).
De Europese Commissie is dus niet verplicht om een met redenen omkleed advies uit
te brengen of een zaak bij het Europese Hof van Justitie te starten. Door de discretionaire
aard van de bevoegdheden is het verloop van een inbreukprocedure niet goed vooraf
in te schatten. Dat neemt echter niet weg dat gestreefd wordt naar een spoedige afronding
van het onderhavige implementatietraject, zodat een verder vervolg van deze inbreukprocedure
zoveel mogelijk kan worden voorkomen.

De leden van de GroenLinks-fractie vragen hoe ver andere lidstaten zijn met de implementatie
en of deze ook de deadline voor implementatie hebben overschreden.

4.

De Europese Commissie heeft op 5 oktober jl. een overzicht op haar website gepubliceerd
inzake de voortgang van de implementatietrajecten van de richtlijn in alle EU-lidstaten.2 Uit dit overzicht volgt dat vijf lidstaten de richtlijn volledig hebben geïmplementeerd
in hun nationale rechtsorde (Denemarken, Frankrijk, Duitsland, Hongarije en Letland).
Drie lidstaten hebben de richtlijn gedeeltelijk omgezet naar nationaal recht (Tsjechië,
Ierland en Slovenië), waarbij onbekend is welke onderdelen nog niet zijn geïmplementeerd.
De overige 19 lidstaten, waaronder Nederland, hebben nog geen implementatiewetgeving
afgemeld bij de Europese Commissie. In totaal is derhalve door 22 EU-lidstaten de
implementatietermijn, geheel of gedeeltelijk, overschreden. De Europese Commissie
is tegen deze 22 lidstaten een inbreukprocedure gestart.

De leden van de ChristenUnie-fractie vragen de regering om in te gaan op de overschrijding
van de implementatiedeadline. Wat is hiervan de reden?

5.

Zoals ik hiervoor in reactie op de vraag van de leden van de GroenLinks-fractie heb
toegelicht, is de overschrijding van de implementatiedeadline gelegen in een combinatie
van factoren. De implementatietermijn van 18 maanden is in dit geval te kort gebleken,
gelet op het grote aantal artikelen in de richtlijn met nationale beleidsvrijheid
en de invulling die daaraan moest worden gegeven, de samenhang tussen het onderhavige
wetsvoorstel en de lagere regelgeving en het zeer technische karakter van de richtlijnbepalingen.

2. Doel en inhoud richtlijn

De leden van de D66-fractie lezen over de overcollateralisatie in de richtlijn die
bescherming biedt voor de investerende bank. Ook lezen deze leden over de mogelijkheid
om gebruik te maken van een interne dekkingspoolmonitor door uitgevende banken. Deze
leden vragen de regering daarom naar de waarborgen van de interne dekkingspoolmonitor
die worden uitgewerkt per algemene maatregel van bestuur. Hoe wordt deze algemene
maatregel van bestuur geëvalueerd en zal deze worden voorgehangen bij de Kamer?

6.

De algemene maatregel van bestuur (het Implementatiebesluit) vormt de technische uitwerking
van de in het wetsvoorstel opgenomen voorwaarden waaraan een programma van gedekte
obligatie dient te voldoen, alvorens DNB toestemming kan geven voor de uitgifte daarvan.
Een van de eisen is dat de bank die een gedekte obligatie uitgeeft, een «dekkingspoolmonitor»
aanstelt, die de dekkingspool doorlopend monitort. De dekkingspool omvat de dekkingsactiva
die het onderpand vormen dat strekt tot zekerheid voor de houders van de gedekte obligaties.
De functie van dekkingspoolmonitor kan door een bank zowel externe, als interne worden
ingevuld. Voor de interne dekkingspoolmonitor geldt dat deze onafhankelijk dient te
zijn van het kredietacceptatieproces van de bank die gedekte obligaties uitgeeft.
Ook dient de interne dekkingspoolmonitor rechtstreeks toegang te hebben tot het bestuur
van de bank voor het verkrijgen van informatie. Ook kan de interne dekkingspoolmonitor
niet worden ontheven van zijn functie zonder voorafgaande toestemming van het bestuur
van de bank die de gedekte obligaties uitgeeft. Deze waarborgen zijn in lijn met de
voorgeschreven eisen die de richtlijn aan de interne dekkingspoolmonitor stelt en
strekken ertoe een onafhankelijke en effectieve invulling van deze functie te waarborgen.

De leden van de D66-fractie vragen daarnaast of, en zo ja, op welke wijze, de algemene
maatregel van bestuur geëvalueerd zal worden. In de richtlijn is een evaluatiebepaling
opgenomen die de Europese Commissie verplicht om, in nauwe samenwerking met de Europese
Bankautoriteit (EBA), in 2025 een evaluatierapport aan het Europees Parlement en de
Europese Raad te sturen. De lidstaten, waaronder Nederland, dienen hiervoor uiterlijk
in juli 2024 informatie aan te leveren aan de Europese Commissie. De Nederlandse regering
zal voor de informatie die zij aanlevert aan de Europese Commissie in overleg treden
met De Nederlandsche Bank (DNB) teneinde ervaringen te kunnen delen met de Europese
Commissie over de toepassing van de richtlijn in de Nederland. De doeltreffendheid
en effecten van de bepalingen ter omzetting van de richtlijn die zijn opgenomen in
het Implementatiebesluit worden daarbij ook betrokken. Wanneer de evaluatie van de
Europese Commissie aanleiding geeft tot wijziging van de richtlijn, zal dat uiteindelijk
ook weer in nationale wet- en regelgeving tot uitdrukking worden gebracht.

De leden van de D66-vragen tenslotte of het Implementatiebesluit zal worden voorgehangen
bij uw Kamer. Bij het opstellen van de implementatiewetgeving wordt rekening gehouden
met de Aanwijzingen voor de regelgeving. Op grond van aanwijzing 2.35 wordt zeer terughoudend
omgegaan met het voorhangen van lagere regelgeving. De regering ziet, mede gelet het
technische karakter van de voorschriften die zijn opgenomen in het Implementatiebesluit,
geen zwaarwegende redenen om het Implementatiebesluit aan het parlement voor te leggen.
Het Implementatiebesluit wordt bovendien op dit moment openbaar geconsulteerd. Een
ieder die belangstelling heeft in dit ontwerpbesluit kan op die wijze kennis nemen
van de voornemens van het kabinet om de grondslagen in het wetsvoorstel bij algemene
maatregel van bestuur nader uit te werken. Verder acht de regering het van belang
dat een voorhangprocedure het wetgevingsproces verder zou vertragen, hetgeen bij een
implementatietraject onwenselijk is.

De leden van de CDA-fractie constateren dat de richtlijn een Europees wettelijk raamwerk
voor gedekte obligaties vaststelt en het wetsvoorstel dat implementeert. Een van de
beweegredenen hiervoor is een behoefte aan meer uniformiteit. De leden van de CDA-fractie
vragen of de regering kan aangeven welke verschillen er op dit moment bestaan tussen
lidstaten waar het gaat om (de uitgifte van) gedekte obligaties. Deze leden constateren
dat er voor de Nederlandse praktijk weinig lijkt te veranderen en vragen of dat ook
zo is voor andere lidstaten. Ook zouden deze leden graag van de regering vernemen
hoe andere lidstaten tot op heden hebben gereageerd op het voorstel op dit punt. De
leden van de CDA-fractie vragen de regering wat de motivatie is achter de beschreven
intentie van het bevorderen van gedekte obligaties in onderontwikkelde markten. Deze
leden vragen de regering of de intentie om de pan-Europese markt voor gedekte obligaties
verder te ontwikkelen ook wordt gesteund door de regering.

7.

De leden van de CDA-fractie wijzen op het doel van de richtlijn om te komen tot een
Europees raamwerk voor gedekte obligaties en vragen welke verschillende nationale
raamwerken momenteel in de EU-lidstaten bestaan. Voorheen beschikten de EU-lidstaten
ieder over eigen nationale raamwerken voor de uitgifte van gedekte obligaties door
banken, met in elke lidstaat eigen specifieke kenmerken. De Europese Commissie stelde
in 2017 vast dat sommige lidstaten geen wettelijk raamwerk hebben, zoals Kroatië en
Estland, en lidstaten die wel een raamwerk, maar geen actieve markt voor gedekte obligaties
hebben, zoals Bulgarije, Cyprus, Letland, Litouwen en Roemenië. De verschillen in
de nationale raamwerken zijn zeer uiteenlopend en zien onder meer op de vestiging
en overdracht van zekerheidsrechten en insolventierecht. Ook zijn er verschillen wat
betreft de in aanmerking komende dekkingsactiva en de wijze waarop de dekkingsactiva
in de dekkingspool worden afgescheiden van de balans van de bank. Daarnaast worden
in sommige lidstaten alleen zogenoemde «soft-bullet» gedekte obligaties uitgegeven,
waarbij de looptijd van de gedekte obligatie kan worden verlengd, waar het in andere
landen alleen «hard-bullet» gedekte obligaties betreft waarvan de looptijd niet kan
worden verlengd.

De leden van de CDA-fractie vragen daarnaast of er, zoals ook in Nederland het geval
zal zijn, ook in andere lidstaten weinig zal veranderen als gevolg van de onderhavige
richtlijn. In een aantal lidstaten, waaronder Nederland, bestond voor de totstandkoming
van de richtlijn al een goed werkend en up-to-date nationaal raamwerk voor de uitgifte
van gedekte obligaties. In deze EU-lidstaten zal naar verwachting het bestaande beleid
kunnen worden voortgezet, omdat het bestaande nationale raamwerk in die lidstaten
in grote mate overeenkomt met de eisen die de richtlijn stelt aan de uitgifte van
gedekte obligaties. Doordat de richtlijn gebaseerd is op bestaande en goed functionerende
nationale raamwerken, waarbij ruimte is gebleven voor een nationale invulling, staat
het overgrote deel van de lidstaten positief tegenover het doel en de uitgangspunten
van de richtlijn.

Ook Nederland steunt het doel van de richtlijn om niet-bestaande of onderontwikkelde
markten voor gedekte obligaties te stimuleren teneinde de pan-Europese markt voor
gedekte obligaties verder te ontwikkelen. Verschillen tussen nationale raamwerken
verhinderen grensoverschrijdende transacties in gedekte obligaties en belemmeren investeringen
vanuit derdelanden. De regering acht het wenselijk om een geharmoniseerd raamwerk
voor de uitgifte van gedekte obligaties tot stand te brengen, om zodoende gedekte
obligaties als goedkope en stabiele financieringsbron voor banken te stimuleren, met
name in onderontwikkelde markten. Dit heeft tot doel de mogelijkheden om de reële
economie te kunnen financieren, te vergroten. Daarnaast biedt een Europees raamwerk
een breder palet aan opties voor investeerders. De verdere ontwikkeling en versteviging
van de markten voor gedekte obligaties in de hele Europese Unie wordt gezien als een
belangrijke pijler voor de vervolmaking van de Europese Kapitaalmarktunie.

De leden van de CDA-fractie begrijpen dat de Nederlandse praktijk zo is geregeld dat
de dekkingspool bij een aparte rechtspersoon wordt belegd om zo (gedeeltelijk) te
voldoen aan de eis van dubbele zekerheid. Deze leden vragen de regering hoe dat in
andere EU-lidstaten is geregeld en of daar op dat vlak grote verschillen bestaan.

8.

De leden van de CDA-fractie wijzen op een van de belangrijkste kenmerken van een gedekte
obligatie, namelijk de eis van dubbele zekerheid. Daartoe zondert de uitgevende bank
onderpand af bij een aparte rechtspersoon, als zekerheid voor de obligatiehouder.
Er bestaan op dit punt wel verschillen tussen de lidstaten. In bijvoorbeeld Duitsland
vindt afscheiding van de dekkingsactiva plaats door registratie van de dekkingsactiva
in een specifiek register, in plaats van middels een afzonderlijke rechtspersoon.
Hierbij gelden dezelfde zekerheden voor beleggers in het kader van dubbele aansprakelijkheid,
maar worden de dekkingsactiva niet overgedragen aan een speciaal daartoe opgerichte
rechtspersoon. De richtlijn biedt lidstaten de ruimte om de wijze van afzondering
van de dekkingsactiva zelf in te vullen, zolang wordt voldaan aan de vereisten die
de richtlijn daaraan stelt, waaronder de eis van dubbele zekerheid.

De leden van de CDA-fractie vragen de regering wat de gevolgen zijn als er gedekte
obligaties worden uitgegeven door banken zonder toestemming van de aangewezen toezichthouder.
Ook vragen deze leden wat er met gedekte obligaties gebeurt wanneer de waarde van
de activa lager wordt dan de waarde van de obligaties. De leden van de CDA-fractie
vragen in dat kader waar de ondergrens van 105 procent-waarde van de uitstaande obligaties
die een lagere risicoweging rechtvaardigt, vandaan komt. Is deze ondergrens niet relatief
laag?

9.

De leden van de CDA-fractie vragen naar gevallen waarin een uitgevende bank niet voldoet
aan de verplichtingen die uit de implementatiewetgeving voortvloeien. Voor deze situaties
geldt dat DNB handhavend kan optreden. Op basis van de richtlijn dienen de lidstaten
te voorzien in adequate bevoegdheden voor de toezichthoudende autoriteit inzake toezicht
en handhaving. De Wet op het financieel toezicht (Wft) biedt DNB een breed instrumentarium
aan bestuursrechtelijke handhavingsbevoegdheden. Dit instrumentarium omvat reeds de
toezichtbevoegdheden en de handhavingsmaatregelen die in de richtlijn worden voorgeschreven.
Zo kan DNB een aanwijzing of een last onder dwangsom opleggen. Daarnaast kan DNB in
geval van een overtreding van de onderhavige implementatiewetgeving een bestuurlijke
boete opleggen. Ook kan DNB de toestemming voor de uitgifte van gedekte obligaties
intrekken. DNB is daarbij in beginsel gehouden om sancties en handhavingsmaatregelen
openbaar te maken. Het voorgaande brengt met zich dat DNB voornoemde handhavingsbevoegdheden
kan inzetten indien een bank het verbod op de uitgifte van gedekte obligaties overtreedt,
of niet langer voldoet aan het dekkingsvereiste, dat een voorwaarde vormt voor het
verkrijgen en behouden van de toestemming voor de uitgifte van gedekte obligaties.

Daarnaast vragen de leden van de CDA-fractie naar de eis van 5% aan overcollateralisatie.
Deze eis volgt uit het met de verordening gedekte obligaties gewijzigde artikel 129
van de verordening kapitaalvereisten, dat ziet op de preferentiële behandeling van
blootstellingen op gedekte obligaties en dat vanaf 8 juli 2022 van toepassing wordt.
Indien wordt voldaan aan de aanvullende voorwaarden die in dit artikel worden gesteld
aan gedekte obligaties, komt een investering in gedekte obligaties in aanmerking voor
preferentiële behandeling binnen het kapitaaleisenraamwerk voor banken. Dat betekent
dat een investeerder (meestal een andere bank) in gedekte obligaties zelf minder kapitaal
hoeft aan te houden tegenover haar investering als de gedekte obligaties waarin zij
investeert, voldoen aan de eisen van artikel 129 van de verordening kapitaalvereisten.
Hierbij wordt onder meer de voorwaarde gesteld dat de dekkingspool, dat als onderpand
dient voor de obligaties, een minimale waarde heeft van 105% van de uitstaande obligaties.
Dit minimumpercentage beoogt de belangen van de investeerder te waarborgen. In Nederland
is gekozen om de bestaande praktijk van een minimumpercentage aan overcollateralisatie
van 5% te bestendigen, waarmee wordt aangesloten op artikel 129 van de verordening
kapitaalvereisten. Het onderpand waar de eis van 5% overcollateralisatie op van toepassing
is, is doorgaans niet eenvoudig verhandelbaar en daardoor minder onderhevig aan plotselinge
marktcorrecties. Vanuit risicoperspectief wordt de ondergrens van 105% daarom voldoende
dekkend geacht om verliezen op te vangen.

De leden van de CDA-fractie lezen dat de voorwaarden waaraan banken en hun programma’s
van gedekte obligaties moeten voldoen om goedgekeurd te worden, bij algemene maatregel
van bestuur of ministeriële regeling geregeld dienen te worden. Deze leden vragen
aan wat voor soort aanvullende voorwaarden die dan bij algemene maatregel van bestuur
of ministeriële regeling gaan worden geregeld, deze leden moeten denken.

10.

De leden van de CDA-fractie vragen naar de inhoud van de regels die worden gesteld
bij algemene maatregel van bestuur en ministeriële regeling die in voorbereiding zijn.
Bij algemene maatregel van bestuur (het Implementatiebesluit) zal een technische uitwerking
worden gegeven aan de voorwaarden waaraan een gedekte obligatie dient te voldoen,
alvorens een bank toestemming kan krijgen voor de uitgifte ervan. Het betreft onder
meer eisen ten aanzien van de samenstelling van de dekkingspool, de wijze van afzondering
van de dekkingsactiva, het monitoren van de dekkingspool met behulp van een dekkingspoolmonitor
en voorwaarden voor gedekte obligaties met een verlengbare-looptijdstructuur. Daarnaast
zal in het Implementatiebesluit worden opgenomen welke informatie een bank aan DNB
dient te verstrekken bij een aanvraag voor toestemming voor de uitgifte van gedekte
obligaties, waarbij wordt aangesloten op de bestaande informatie-eisen in het huidige
wettelijke kader voor de uitgifte van geregistreerde gedekte obligaties in Nederland.
Bij ministeriële regeling (de Implementatieregeling) wordt de informatie-uitwisseling
tussen DNB en de aangewezen toezichthouders in andere Europese lidstaten geregeld,
die op basis van de richtlijn verplicht wordt voorgeschreven.

De leden van de SP-fractie vragen de regering of een gedekte obligatie niet een te
risicovol schuldinstrument is. Deze leden willen weten of er niet een te laag risicogewicht
aan een gedekte obligatie wordt gehangen. Deze leden vragen de regering wat onderontwikkelde
markten zijn en welke dat zijn.

11.

De risico’s voor de financiële stabiliteit en het systeemrisico dat is verbonden aan
gedekte obligaties, is relatief laag. Gedekte obligaties worden, op grond van de richtlijn,
zekergesteld middels een pool van activa (dekkingspool), die onderhevig is aan hoogwaardige
kwalitatieve en kwantitatieve eisen. De bank heeft de verplichting om ervoor te zorgen
dat de waarde van het onderpand te allen tijde tenminste gelijk is aan de waarde van
de uitstaande gedekte obligaties. De bank moet het onderpand aanpassen op het moment
dat de waarde van het onderpand daalt, bijvoorbeeld door niet-presterende leningen.
De obligatiehouder heeft een preferente claim op dit onderpand en behoudt daarnaast
zijn claim op de boedel van de bank op het moment dat deze failliet gaat (dubbele
zekerheid). Deze eigenschappen zorgen ervoor dat de risico’s op de investeringen in
gedekte obligaties flink worden gereduceerd. Dat gedekte obligaties veilige financiële
instrumenten zijn, blijkt ook het feit dat zij tijdens financiële crisis, in tegenstelling
tot andere instrumenten, overeind zijn gebleven. Gedekte obligaties vormen dus een
betrouwbare en stabiele financieringsbron voor banken. Het voorgaande vormt de rationale
voor een preferentiële prudentiële behandeling voor blootstellingen aan gedekte obligaties
onder de verordening kapitaalvereisten. Dat wil zeggen dat een investeerder (meestal
een andere bank) in gedekte obligaties zelf minder kapitaal hoeft aan te houden tegenover
haar investering als de gedekte obligaties waarin zij investeert, voldoen aan de eisen
van artikel 129 van de verordening kapitaalvereisten.

De leden van de SP-fractie vragen daarnaast wat onderontwikkelde markten zijn en welke
dat zijn. Met de term onderontwikkelde markten wordt verwezen naar die EU-lidstaten
die tot op heden niet (of nauwelijks) beschikken over een markt voor gedekte obligaties.
Dit betreft onder meer de lidstaten Estland, Malta en Kroatië.

3. Hoofdpunten van het voorstel

De leden van de D66-fractie begrijpen dat uit de geïmplementeerde richtlijn blijkt
dat deze enkel geldt voor banken met een zetel in Nederland. Deze leden zien dat voor
andere financiële instellingen geen verbod geldt om gedekte obligaties uit te geven
zonder toestemming van De Nederlandse Bank (DNB). Deze leden vragen de regering naar
de wenselijkheid van verschillende regels voor verschillende typen instellingen met
het oog op een gelijk speelveld op de financiële markten.

12.

Gedekte obligaties worden traditioneel uitgegeven door banken. Het toepassingsgebied
van de richtlijn ziet dan ook enkel op gedekte obligaties die zijn uitgegeven door
banken in de Europese Unie. Zowel uit de richtlijn, als uit het onderhavige wetsvoorstel
volgt dat het verbod om gedekte obligaties in de zin van de richtlijn uit te geven
niet geldt voor andere financiële ondernemingen dan banken. Het staat andere financiële
ondernemingen dan ook vrij om ook gedekte obligaties uitgeven met sterk vergelijkbare
structuren als gedekte obligaties in de zin van de richtlijn. Investeerders in gedekte
obligaties die door andere financiële ondernemingen worden uitgegeven komen echter,
op grond van de verordening kapitaalvereisten, niet voor een preferente prudentiële
behandeling in aanmerking. Omdat gedekte obligaties traditioneel enkel door banken
worden uitgegeven, bestaat in de praktijk geen markt voor gedekte obligaties die worden
uitgegeven door andere financiële ondernemingen dan banken. Daardoor is van een ongelijk
speelveld geen sprake.

De leden van de SP-fractie vragen de regering wat nu eigenlijk de bescherming is voor
de consument voor gedekte obligaties in geval van faillissement. Deze leden vragen
de regering of DNB wel genoeg zekerheid inbouwt bij gedekte obligaties

13.

De leden van de SP-fractie vragen naar de bescherming van de consument in geval van
faillissement. De voornaamste investeerders in gedekte obligaties zijn banken en centrale
banken. Daarnaast investeren ook verzekeraarsmaatschappijen en pensioenfondsen in
gedekte obligaties. In de praktijk zijn gedekte obligaties moeilijk toegankelijk voor
de consument, omdat zij doorgaans worden verhandeld in grote coupures. Het zijn derhalve
professionele partijen die investeren in gedekte obligaties. Voor de hiervoor genoemde
professionele partijen die investeren in gedekte obligaties geldt het volgende indien
een uitgevende bank failliet gaat. Zoals hiervoor, in het antwoord op de vragen van
de leden van de CDA-fractie, is aangegeven, is een van de kernkenmerken van een gedekte
obligatie de dubbele zekerheid. De obligatiehouder heeft hierdoor een preferente claim
op het onderpand en een claim op de boedel op de bank op het moment dat de bank failliet
zou gaan. DNB houdt toezicht op banken die gedekte obligaties uitgeven en monitort
of banken daarbij voldoen aan de eis van dubbele zekerheid.

De leden van de D66-fractie zijn verheugd dat het voorliggende initiatief geen gevolgen
heeft voor de regeldruk en het Adviescollege Toetsing Regeldruk daarom geen formeel
advies heeft uitgebracht. Deze leden merken echter op dat de huidige regeldruk voor
banken soms als knellend wordt ervaren en daarmee nadelige gevolgen heeft voor de
toegang van consumenten en bedrijven tot financiële diensten. Hoe wordt gelijke toegang
tot gedekte obligaties geborgd?

14.

Zoals de D66-fractie vaststelt heeft het wetsvoorstel geen gevolgen voor de regeldruk
voor bedrijven en burgers. Zoals in het vorige antwoord op vragen van de leden van
de SP-fractie over de bescherming van consumenten is aangegeven, zijn de voornaamste
investeerders in gedekte obligaties banken, centrale banken en andere professionele
partijen. Uit de Impact Assessment van de Europese Commissie bij de richtlijn volgt
dat banken gemiddeld 1 miljard euro besparen op de financieringskosten. Daarnaast
zullen de kosten voor investeerders afnemen, onder meer vanwege minder due diligence
kosten. De toegang tot gedekte obligaties voor professionele investeerders wordt verbeterd
doordat gedekte obligaties die worden uitgegeven in de Europese Unie beter vergelijkbaar
met elkaar worden doordat een Europees raamwerk tot stand is gekomen.

De leden van de SP-fractie vragen de regering of een te hoge regeldruk in dit geval
gedekte obligaties niet onmogelijk maken gezien het hoge risicogewicht.

15.

Zoals ik hiervoor in reactie op de vraag van de leden van de D66-fractie heb aangegeven,
wordt de toegang tot gedekte obligaties voor professionele investeerders verbeterd.
De verschillen tussen de nationale raamwerken worden weggenomen, waardoor gedekte
obligaties die worden uitgegeven in de Europese Unie beter met elkaar vergelijkbaar
zijn. Hierdoor ontstaat een breder palet aan opties voor investeerders en wordt de
uitgifte van gedekte obligaties bevorderd. In de memorie van toelichting bij het onderhavige
wetsvoorstel is toegelicht dat van een hoge lastendruk geen sprake is, omdat de eisen
uit de richtlijn in grote mate overeen komen met de eisen die worden gesteld op basis
van het huidige wettelijke kader aan geregistreerde gedekte obligaties, waarmee de
huidige praktijk van de uitgifte van gedekte obligaties wordt bestendigd.

5. Uitvoering

De leden van de GroenLinks-fractie vragen de regering wat de planning is voor het
opstellen van de lagere regelgeving en wat hierbij de overwegingen van de regering
zijn.

16.

De leden van de GroenLinks-fractie vragen naar de planning voor de lagere regelgeving
ter implementatie van de richtlijn. Het ontwerp voor het Implementatiebesluit wordt
momenteel, gedurende een periode van vier weken, geconsulteerd. Na verwerking van
de consultatiereacties zal het ontwerpbesluit aan de Raad van State worden voorgelegd
voor advies. Naar verwachting vindt, na advisering door de Raad van State, vaststelling
en publicatie van het Implementatiebesluit plaats in het eerste kwartaal van 2022.
Parallel aan de interne voorbereiding van het (ontwerp) Implementatiebesluit is een
Implementatieregeling opgesteld, die naar verwachting op korte termijn kan worden
vastgesteld en kan worden gepubliceerd.

Zoals in een voorgaand antwoord op een vraag van leden van de D66-fractie is aangegeven,
geldt op basis van de richtlijn 8 juli 2022 als uiterste datum waarop de bepalingen
ter omzetting van de richtlijn van toepassing moeten worden. Daarom is inwerkingtreding
van het voorliggende wetsvoorstel, het Implementatiebesluit en de Implementatieregeling
voorzien op 8 juli 2022.

De leden van de ChristenUnie-fractie vragen de regering om inzichtelijk te maken wat
de planning is voor de opstelling van lagere regelgeving in het licht van de overschrijding
van de implementatietermijn.

17.

Zoals hiervoor, in het antwoord op de vragen van de leden van de GroenLinks-fractie
is aangegeven, is de totstandkoming van de lagere regelgeving vergevorderd. Een ontwerp
voor het Implementatiebesluit wordt momenteel geconsulteerd en kan, na advisering
door de Raad van State, naar verwachting in het eerste kwartaal van 2022 worden vastgesteld
en gepubliceerd. Een Implementatieregeling zal naar verwachting op korte termijn worden
vastgesteld en worden gepubliceerd.

6. Consultatie

De leden van de D66-fractie delen de observatie dat de reikwijdte van de verbodsbepaling
verkeerd kan worden uitgelegd. Uit de reactie van de regering blijkt dat het enkel
financiële instrumenten betreft die voldoen aan de vereisten van een gedekte obligatie.
Deze leden vragen of het wenselijk is dat daardoor de mogelijkheid lijkt te bestaan
voor financiële instellingen om obligaties uit te geven die (net) niet aan de vereisten
voldoen, daarom geen toestemming van DNB vergen en vrij zijn van de beschermingsmaatregelen
die met de geïmplementeerde richtlijn worden geboden.

18.

De reikwijdte van het verbod ziet op gedekte obligaties in de zin van de richtlijn
die worden uitgegeven door banken. Met de implementatie van de richtlijn is niet beoogd
om de uitgifte van andere obligatiestructuren aan een voorafgaande toestemming te
onderwerpen. Obligatiestructuren die niet voldoen aan alle eisen van de richtlijn,
zoals «structured covered bonds», kunnen dus worden uitgegeven zonder toestemming
van DNB. Dit houdt verband met het doel van de richtlijn om een preferentiële behandeling
toe te kennen aan gedekte obligaties die in de Europese Unie aan dezelfde voorwaarden
voldoen en die door banken worden uitgegeven. Met het neerleggen van een definitie
voor «gedekte obligatie» in de zin van de richtlijn wordt ervoor gezorgd dat deze
preferentiële behandeling alleen kan worden toegekend op het moment dat aan alle voorwaarden
van de richtlijn is voldaan. Dit zorgt voor meer beleggingsbescherming. Bovendien
kan aan de hand van het label «Europese gedekte obligatie (premium)», dat op basis
van de richtlijn alleen mag worden toegekend aan gedekte obligaties die aan de richtlijn
en de verordening kapitaalvereisten voldoen, door een investeerder worden nagegaan
of de gedekte obligatie aan alle voorwaarden voor een preferentiële behandeling voldoet.
Hiermee, alsmede met de kenbaarheid die voortvloeit uit de publicatie op de website
van DNB van de gedekte obligaties waarvoor toestemming is verleend, wordt beoogd dat
investeerders eenvoudig de kwaliteit van de gedekte obligaties kunnen beoordelen en
wordt het niveau van beleggersbescherming verstevigd.

De leden van de GroenLinks-fractie vragen op welke manier DNB betrokken is bij de
technische verbeteringen die, zo volgt uit het nader rapport, in het wetsvoorstel
zijn aangebracht. Wat was het oordeel van DNB hierover?

19.

Tijdens het implementatietraject van de richtlijn is op verschillende momenten contact
geweest tussen het Ministerie van Financiën en DNB over de wijze van implementatie
van de richtlijn in het Nederlands recht en de gevolgen van de implementatiewetgeving
voor het toezicht dat DNB uitoefent op de uitgifte van gedekte obligaties. Dat is
ook het geval geweest bij de technische verbeteringen die, na advisering door de Raad
van State, in het wetsvoorstel zijn aangebracht. DNB heeft geen bezwaren getoond ten
aanzien van deze technische wijzigingen. Volledigheidshalve wordt opgemerkt dat ditzelfde
ook geldt voor de nota van wijziging die op 8 oktober 2021 bij uw Kamer is ingediend
en de nota van wijziging die tegelijk met deze nota naar aanleiding van het verslag
wordt uitgebracht.

II. ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING

Artikel II

De leden van de CDA-fractie vragen of er vergelijkbare «constructies» bestaan zoals
de gedekte obligatie waarbij er in het geval van faillissement sprake is van een dubbele
zekerheid voor (in dit geval) de obligatiehouder.

20.

Zoals eerder is toegelicht in antwoorden op vragen van de leden van de CDA-fractie
en de SP-fractie, is de eis van dubbele zekerheid het kernkenmerk van een gedekte
obligatie. Een financieel product dat sterk op een gedekte obligatie lijkt, en ook
een belangrijke financieringsbron is voor banken, is een zogenoemde securitisatie.
Een securitisatie is een financieel instrument waarbij leningen van banken aan huishoudens
en bedrijven worden gebundeld en verkocht als verhandelbare effecten. Het belangrijkste
verschil tussen een gedekte obligatie en een securitisatie is echter de dubbele zekerheid
van een gedekte obligatie. Bij een securitisatie heeft de houder van het gesecuritiseerde
product geen vordering op de uitgever van de securitisatie. Dat is bij een gedekte
obligatie wel het geval: de obligatiehouder heeft zowel een claim op de boedel van
de bank als een preferente claim op het onderpand dat is afgezonderd. Een gedekte
obligatie is op dit moment het enige financiële product waarbij in het geval van faillissement
sprake is van een dubbele zekerheid voor de obligatiehouder.

De Minister van Financiën, W.B. Hoekstra