Antwoord schriftelijke vragen : Antwoord op vragen van de leden Thijssen en Bromet over het bericht 'De bedreiging van de natuur door stikstofhandel’

Antwoord van Minister Schouten (Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit) (ontvangen 24 september
2021).

Vraag 1

Kent u het bericht «Tientallen miljoenen kilo's stikstof bedreigen de natuur: «Sta
geen stikstofhandel toe»«?

Antwoord 1

Ja.

Vraag 2

Is het waar dat de Amercentrale in Geertruidenberg een ongebruikte stikstofruimte
van 51% heeft en dat als het bedrijf besluit om meer stikstof te gaan uitstoten, of
de stikstofruimte te verkopen of zelfs te verhuren aan de hoogste bieder dat daardoor
natuurschade ontstaat? Zo nee, wat is er dan niet waar?

Antwoord 2

De provincie heeft mij geïnformeerd dat op 19 december 2019 de definitieve Wnb-vergunning
aan de Amercentrale is verleend op basis van intern salderen. Na overleg is de aangevraagde
jaarlijkse NH3- en NOx-emissie in de definitieve vergunning verlaagd naar 50 ton NH3 en 1.505 ton NOx in plaats van de aangevraagde 83 ton NH3 en 1.670 ton NOx.

De vergunde emissie is bij energiecentrales altijd hoger dan de feitelijk gerealiseerde
emissie. Het percentage is afhankelijk van de productiecapaciteit en varieert dan
ook per jaar. De vergunning is meestal gebaseerd op de maximale productiecapaciteit,
die wordt in de praktijk veelal niet behaald, maar kan wel nodig zijn bij uitval van
andere centrales of strenge winters. Ten behoeve van (de afgifte van) de vergunning
heeft een passende beoordeling plaatsgevonden, waarmee is vastgesteld dat – met de
vergunde maximaal te benutten ruimte – de stikstofdepositie niet leidt tot aantasting
van de natuurlijke kenmerken van Natura 2000-gebieden.

De Amercentrale kan de ongebruikte ruimte niet verleasen of verkopen, omdat daarmee
haar continuïteit (de maximale productiecapaciteit) in gevaar komt.

Vraag 3

Is het waar dat de 26 grootste uitstoters uit de industrie nog bijna 14 miljoen kilo
stikstofoxide te verdelen hebben, goed voor ongeveer evenveel stikstof in de natuur
als alle Nederlandse kolen-, gas- en biomassacentrales in een jaar samen veroorzaken?
Zo nee, wat is er dan niet waar?

Antwoord 3

De berekeningen van de latente ruimte door het Platform voor onderzoeksjournalistiek
Investico hebben betrekking op het verschil tussen de vergunde uitstoot en de daadwerkelijke
uitstoot. Bij extern salderen kan alleen gesaldeerd kan worden met de feitelijk gerealiseerde
capaciteit. Dat betekent dat de niet-gerealiseerde capaciteit – die onderdeel uitmaakt
van de latente ruimte – bij het intrekken van de vergunning van de saldogever komt
te vervallen. Bovendien wordt 30% van de depositie van de saldogever afgeroomd. De
door Investico gemaakte berekeningen geven daardoor een overschatting van de potentiële
stikstofruimte waarmee extern gesaldeerd kan worden.

Zoals al aangegeven in het antwoord op vraag 2, wordt er bij vergunningverlening –
indien van toepassing – rekening gehouden met pieken. In die gevallen zal de vergunde
ruimte (veel) hoger zijn dan de daadwerkelijke uitstoot.

Ik heb geen inzicht in de omvang van de latente ruimte in Nederland. Dit zou een analyse
tot op individueel bedrijfsniveau vergen, van de mate waarin bedrijven de vergunde
ruimte feitelijk hebben gerealiseerd c.q. daadwerkelijk benutten. Ook de provincies
hebben deze analyse niet zo voorhanden. Ik ben van plan om met de provincies over
latente ruimte in gesprek te gaan.

Vraag 4

Is het waar dat «de hele industrie nog bijna 60% meer [mag] uitstoten dan ze nu al
doet»? Zo nee, wat is er dan niet waar?

Antwoord 4

De exacte omvang van eventuele extra ruimte in de industrie ken ik niet, maar in algemene
zin kan ik wel zeggen dat – evenals voor de energiecentrales – voor de industrie ook
geldt dat de vergunde emissie hoger is dan de feitelijk gerealiseerde emissie. Dit
hangt samen met de fluctuaties in de productie, welke onder andere worden veroorzaakt
door conjuncturele veranderingen in de vraag. Tevens verwijs ik hier graag naar de
antwoorden op vraag 2 en 3.

Vraag 5

Is het waar dat veehouderijen nog ruimte hebben voor 16 miljoen kilo ammoniakuitstoot?
Zo nee, wat is er dan niet waar?

Antwoord 5

De berekening van de latente ruimte binnen veehouderijen door het Platform voor onderzoeksjournalistiek
Investico betrof het extrapoleren van de gerapporteerde uitstoot van vergunde veestallen
met de 25% latente ruimte uit de inventarisatie onbenutte emissieruimte in vergunningen
van veehouderijen rondom de Peelvenen. Het is de vraag of veehouderijen onbenutte
latente ruimte ook daadwerkelijk gaan gebruiken. In het door Investico gebruikte onderzoek
wordt (ook) onderkend dat «de latente ruimte in milieuvergunningen en -meldingen van
veehouderijen al jaren een vrijwel stabiel gegeven is. Er zijn ook andere factoren
zoals dier- en fosfaatrechten, eisen en kosten met betrekking tot mestverwerking,
milieuregelgeving en financiële en economische belemmeringen, die een toename van
het aantal gehouden dieren remmen. Het is daarom niet aannemelijk dat de latente ruimte
in Nbw-vergunningen voor een belangrijk deel wordt opgevuld».

Ik heb geen inzicht in de onbenutte ruimte bij veehouderijen. Voor de verdere beantwoording
verwijs ik naar het antwoord op vraag 3.

Vraag 6

Deelt u de mening dat het zeer ongewenst is dat de uitstoot van stikstof toeneemt
als het gevolg van de handel in stikstof, zelfs als dat tijdelijk is? Zo ja, waarom
en welke gevolgen verbindt u hier aan? Zo nee, waarom niet?

Antwoord 6

Eén van de uitgangspunten bij extern salderen is dat er geen nadelige gevolgen optreden
voor stikstofgevoelige natuur. Bij extern salderen kan alleen gesaldeerd worden met
de feitelijk gerealiseerde capaciteit (dus niet met de wel vergunde, maar niet-gerealiseerde
capaciteit; deze niet-gerealiseerde ruimte komt bij het intrekken van de vergunning
van de saldogever ten behoeve van extern salderen te vervallen). Voorts wordt 30%
van de depositie van de saldogever afgeroomd. Als gevolg daarvan daalt de stikstofdepositie
in bijna alle gevallen met extern salderen. Slechts in zeer uitzonderlijke gevallen,
als de feitelijk gerealiseerde capaciteit door de saldogever nauwelijks wordt benut,
kan een toename van de feitelijke stikstofdepositie niet worden uitgesloten. Momenteel
verken ik samen met provincies op welke wijze toenames van emissies en daarmee deposities
kunnen worden tegengegaan.

Vraag 7

Deelt u de mening dat zelfs een tijdelijke verhoging van stikstofemissies langdurige
of zelfs permanente schade aan de natuur kan veroorzaken waarbij het point of no return
gepasseerd kan worden? Zo nee, waarom niet?

Antwoord 7

Of een (tijdelijke) verhoging van stikstofemissies langdurige of permanente schade
aan de natuur kan veroorzaken is mede afhankelijk van de hoeveelheid stikstofdepositie
op (de locatie van) het betreffende gebied, de staat van instandhouding van dit gebied
en in hoeverre er sprake is van overschrijding van de kritische depositiewaarde (KDW)
van stikstofgevoelige habitats. Bij toestemmingverlening geldt dat significant negatieve
effecten op stikstofgevoelige natuur (binnen Natura 2000) moeten zijn uitgesloten.
Dat kan bijvoorbeeld door maatregelen zoals saldering, maar ook met het verwezenlijken
van de doelstellingen in de Wet stikstofreductie en natuurverbetering (Wsn) ontstaat
op termijn meer ruimte voor toestemmingverlening. Individuele toestemmingverlening
is ook mogelijk op basis van een ecologische onderbouwing in de passende beoordeling
waaruit blijkt dat de natuurlijke kenmerken van het betreffende Natura 2000-gebied
niet worden aangetast, ondanks een (tijdelijke) toename van stikstofdepositie door
het betreffende project.

De staat van instandhouding wordt in het huidige stikstofbeleid verbeterd door verlaging
van de stikstofemissie en -depositie met bronmaatregelen en door natuurmaatregelen.

Vraag 8

Heeft u zelf eerder laten berekenen hoe groot het reservoir aan ongebruikte stikstofruimte
in Nederland is? Zo ja, wat was de uitkomst van die berekeningen? Kunt u die met de
Kamer delen? Zo nee, waarom niet?

Antwoord 8

Nee, ik heb dit niet laten berekenen. Om de omvang van de latente ruimte in Nederland
te kunnen bepalen, zou op (individueel) bedrijfsniveau bepaald moeten worden welke
ruimte vergund is en welke ruimte feitelijk wordt benut. Ik ben van plan om met de
provincies over latente ruimte in gesprek te gaan.

Vraag 9

Heeft u in uw stikstofbeleid rekening gehouden met het risico dat ongebruikte stikstofruimte
aangewend zou kunnen gaan worden? Zo ja, waar blijkt dat uit en hoe schat u die gevolgen
in en welke mitigerende maatregelen heeft u paraat om hierop te reageren? Zo nee,
waarom niet?

Antwoord 9

Om feitelijke toenames van stikstofemissie te voorkomen was er bij zowel intern als
extern salderen gekozen voor het uitgangspunt van feitelijk gerealiseerde capaciteit
en niet de vergunde capaciteit. De oorspronkelijke inzet om middels de beleidsregels
het gebruik van latente ruimte voor bedrijfsontwikkeling via intern salderen te voorkomen1 is door de uitspraak Logtsebaan van Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van
State echter grotendeels tenietgedaan. Ik verken momenteel samen met provincies op
welke wijze feitelijke toenames van emissies en daarmee deposities kunnen worden tegengegaan.
Indien blijkt dat de condities voor behoud en herstel van instandhouding met de doelstellingen
en het bijbehorende maatregelenpakket niet worden behaald, dan worden deze bijgesteld.

Vraag 10

Deelt u de mening dat als het gevolg van de handel in stikstof er meer stikstof uitgestoten
gaat worden, uw stikstofbeleid op zijn best niet het beoogde effect heeft en op zijn
slechts gewoon mislukt is? Zo ja, waarom en hoe gaat u dit beter doen? Zo nee, waarom
niet?

Antwoord 10

Intern en extern salderen staan niet op zichzelf; het zijn juridisch geaccepteerde
instrumenten voor toestemmingverlening die ik nu heb ingebed in een integrale brede
stikstofaanpak. Die brede stikstofaanpak is gericht op het structureel terugbrengen
van de stikstofdepositie op stikstofgevoelige natuur en versterking van de natuur.
Om te borgen dat de reductie (in voldoende mate) plaatsvindt, zijn concrete en harde
wettelijke doelstellingen opgenomen in de Wsn. In 2025 moet 40% van het areaal met
stikstofgevoelige habitats in Natura 2000-gebieden onder de KDW zijn gebracht. In
2030 geldt dat voor 50%, en in 2035 voor 74%. Elke onverhoopte stijging, of minder
snelle daling, van stikstofdepositie enerzijds betekent dat meer inzet nodig zal zijn
om de gestelde doelen van de brede stikstofaanpak te realiseren anderzijds. Het gaat
steeds om het totale pakket en de wettelijke doelstellingen. Voor de verdere beantwoording
van deze vraag verwijs ik u naar het antwoord op vraag 9.

Vraag 11

Deelt u de mening dat het afromingpercentage bij de handel in stikstof dat nu nog
30% bedraagt aanzienlijk verhoogd moet worden om verdere schade aan de natuur te voorkomen?
Zo ja, met hoeveel gaat u dit percentage verhogen en op welke termijn? Zo nee, waarom
niet?

Antwoord 11

Door de keuze om bij extern salderen uit te gaan van feitelijk gerealiseerde capaciteit
komt de niet-gerealiseerde capaciteit in de vergunning van de saldogever bij het intrekken
van die vergunning te vervallen. Vervolgens daalt door de 30%-afroming de stikstofdepositie
in bijna alle gevallen. Ik verken momenteel samen met provincies op welke wijze toenames
van emissies en daarmee deposities kunnen worden tegengegaan.

Vraag 12

Deelt u de mening dat niet gebruikte rechten gewoon zouden moeten vervallen? Zo nee,
waarom niet?

Antwoord 12

Het huidig recht biedt beperkte mogelijkheden tot het intrekken of laten vervallen
van «niet gebruikte» stikstofruimte in natuurtoestemmingen. In de nabije toekomst
ontstaan onder de Omgevingswet wellicht wel mogelijkheden tot intrekken van (ongebruikte)
vergunningen. Ik verken momenteel samen met provincies op welke wijze toenames van
emissies en daarmee deposities kunnen worden tegengegaan.

Vraag 13

Deelt u de mening van de genoemde Tilburgs hoogleraar natuurbeschermingsrecht dat
«je zou überhaupt geen handel [zou] moeten toestaan, dat kan pas als je stikstofbeleid
op orde is» en «dat we op deze manier de door Europa verplicht gestelde natuurdoelen
niet [gaan] halen en het wachten op een nieuwe stikstofcrisis, bijvoorbeeld door een
nieuwe zaak bij het Europese Hof waardoor Nederland weer tot stilstand komt»? Zo ja,
waarom? Zo nee, waarom niet?

Antwoord 13

Extern salderen met ruimte uit bestaande vergunningen is een juridisch geaccepteerde
wijze van mitigatie van effecten bij het toestaan van projecten op basis van een passende
beoordeling als bedoeld in artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn. Hiermee
is salderen in de huidige situatie één van de weinige mogelijkheden om aan te tonen
dat de stikstofuitstoot van een project geen significant negatieve effecten op een
stikstofgevoelig Natura 2000-gebied heeft.

Vraag 14

Kunt u ingaan op de opmerkingen van oud-gedeputeerde Grashoff over het verrassend
lage afromingspercentage van 30%? Was dit een bewuste actie of een misverstand?

Antwoord 14

Het afromingspercentage van 30% bij extern salderen is samen met de provincies bepaald.

Vraag 15

Is het beleid van verschillende provincies om toch zoveel mogelijk emissies toe te
staan of te faciliteren, het opzetten of gedogen van eigen of particuliere stikstofbanken
en handelssystemen, aanvullend of ondermijnend aan het rijksdoel om de emissies terug
te dringen en woningbouw te prioriteren?

Antwoord 15

Het Rijk en provincies hebben een gedeelde verantwoordelijkheid in de brede aanpak
van de stikstofproblematiek om de stikstofdepositie op stikstofgevoelige natuur structureel
terug te dringen. Bovendien heeft ieder zijn eigen bevoegdheden. Zo zijn de provincies
onder meer verantwoordelijk voor de gebiedsgerichte aanpak in hun provincies en hebben
zij als bevoegd gezag bij vergunningverlening een bevoegdheid om verschillende belangen
af te wegen. Ik herken niet het beeld dat verschillende provincies zoveel mogelijk
emissies willen toestaan.

Vraag 16

Hoe schat u de juridische houdbaarheid van uw beleid in, als blijkt dat ongebruikte
stikstofruimte door het bedrijf zelf of via handel in stikstof gebruikt gaat worden
en de natuur verder beschadigt? Welke juridisch specialisten heeft u hiervoor geraadpleegd
en wilt u hun bevindingen met de Kamer delen?

Antwoord 16

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) heeft in de uitspraak
van 29 mei 2019 over het programma aanpak stikstof 2015–2021 gewezen op de mogelijkheid
van vergunningverlening door toepassing van intern en extern salderen onder verwijzing
naar de voorwaarden gesteld in de jurisprudentie die er op dit punt al voor het programma
aanpak stikstof 2015–2021 bestond. Inmiddels zijn er verschillende rechterlijke uitspraken
geweest over de toepassing van intern en extern salderen waarin deze lijn wordt bevestigd.

Ten aanzien van extern salderen heeft de Afdeling in haar uitspraak van 30 september
20202 over Logistiek Park Moerdijk (ECLI:NL:RVS:2020:2318) aangegeven dat «de algemene
opgave om de te hoge stikstofdepositie in Natura 2000-gebieden terug te brengen moet
worden onderscheiden van de besluitvorming over individuele plannen en projecten die
tot stikstofdepositie leiden».

Dat bevestigt de Afdeling in haar uitspraak van 19 mei 2021, waarbij zij ten aanzien
van de specifieke eisen voor saldering verder wederom verwijst naar de jurisprudentie
over saldering uit de periode vóór het programma aanpak stikstof 2015–2021.

Op 20 januari 2021 bepaalde de Afdeling in de uitspraak over de «Logtsebaan» (ECLI:NL:RVS:2021:71)
dat intern salderen sinds 1 januari 2020 niet langer vergunningplichtig is. Nu die
vergunningplicht er niet meer is, vervalt de mogelijkheid voor gedeputeerde staten
om via beleidsregels voorwaarden te stellen aan een vergunningaanvraag voor intern
salderen. Aangezien er bij intern salderen geen afroming plaatsvindt en er als gevolg
van de uitspraak Logtsebaan geen toetsing meer plaats hoeft te vinden door het bevoegd
gezag, is er kans op feitelijke emissietoename(s), maar altijd binnen de grenzen van
de vergunde situatie.

Bij uitspraken van 19 en 20 mei 2021 (ECLI:NL:RBLIM:2021:4198) heeft de rechtbank
Limburg echter onder meer geoordeeld dat extern salderen alleen kan worden ingezet
als mitigerende maatregel («beschermingsmaatregel») bij vergunningverlening ter voorkoming
van significant negatieve gevolgen van een project in de zin van artikel 6, derde
lid van de Habitatrichtlijn, op het moment dat wordt aangetoond dat natuurbehoud is
geborgd in de betrokken Natura 2000-gebieden, en afdoende andere maatregelen beschikbaar
zijn om de instandhoudingsdoelstellingen te halen (additionaliteitsvereiste).

Ten algemene geldt daarnaast op grond van artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn
de verplichting voor Nederland om passende maatregelen te treffen om verslechtering
te voorkomen. Het structurele pakket met maatregelen om de stikstofbelasting terug
te dringen en natuurherstel te realiseren is daarop gericht. Met een monitorings-
en bijsturingssystematiek wordt bijgehouden of de condities voor behoud en herstel
van instandhouding worden behaald en of het maatregelenpakket – generiek of gebiedsgericht
– bijstelling behoeft.

Vraag 17

Bent ook u er bang voor dat uw stikstofbeleid de natuur verder zal aantasten en geen
ruimte gaat bieden voor het bouwen van huizen of andere economische activiteiten?
Zo nee, waarom niet?

Antwoord 17

Nee, met de Wsn is de wettelijke basis gelegd om structureel aan natuurherstel te
werken. Daartoe zijn ook drie resultaatsverplichtingen (40% (2025), 50% (2030) en
74% (2035) van het areaal aan stikstofgevoelige natuur onder de KDW) in deze wet opgenomen.
Naast deze specifieke wettelijke doelstelling realiseert het pakket met maatregelen
in ieder stikstofgevoelig gebied stikstofreductie en verbetering van andere benodigde
natuurcondities. Om (op kortere termijn) woningbouwprojecten mogelijk te maken, is
het stikstofregistratiesysteem al in werking gesteld. Als het stikstofregistratiesysteem
niet voldoende stikstofdepositieruimte zou bieden of als de voorgenomen partiële vrijstelling
van de Natura 2000-vergunningplicht voor de bouwfase voor de bouwsector geen soelaas
biedt, kan voor woningbouwprojecten ook gebruik worden gemaakt van de ontwikkelreserve
voor projecten van nationaal belang.

Vraag 18

Wilt u bovenstaande vragen afzonderlijk beantwoorden?

Antwoord 18

Ja.