Antwoord schriftelijke vragen : Antwoord op vragen van het lid Tjeerd de Groot over de berichten ‘Te ruime regels voor stikstofhandel gevaar voor toch al overbelaste natuur’ en ‘Nieuwe vergunningsregels bieden ruimte voor meer stikstofuitstoot’

Antwoord van Minister Schouten (Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit) (ontvangen 24 september
2021). Zie ook Aanhangsel Handelingen, vergaderjaar 2020–2021, nr. 3304.

Vraag 1

Bent u bekend met de berichten «Te ruime regels voor stikstofhandel gevaar voor toch
al overbelaste natuur» en «Nieuwe vergunningsregels bieden ruimte voor meer stikstofuitstoot»?1
2

Antwoord 1

Ja.

Vraag 2

Klopt het dat in afgegeven vergunningen nog ruimte is voor handel in 30 miljoen kilo
stikstofuitstoot? Zo ja, waarom heeft u hier geen stappen tegen ondernomen en hoe
lang bent u hiervan op de hoogte? Zo nee, hoeveel ruimte is er nog wel?

Antwoord 2

De berekeningen van de latente ruimte door het Platform voor onderzoeksjournalistiek
Investico hebben betrekking op het verschil tussen de vergunde uitstoot en de daadwerkelijke
uitstoot respectievelijk het extrapoleren van de gerapporteerde uitstoot van vergunde
veestallen met de 25% latente ruimte uit de inventarisatie onbenutte emissieruimte
in vergunningen van veehouderijen rondom de Peelvenen.

Bij extern salderen kan alleen gesaldeerd worden met de feitelijk gerealiseerde capaciteit.
Dat betekent dat de niet-gerealiseerde capaciteit – die onderdeel uitmaakt van de
latente ruimte – bij het intrekken van de vergunning van de saldogever komt te vervallen.
Bovendien wordt 30% van de depositie van de saldogever afgeroomd. De door Investico
gemaakte berekeningen geven daardoor een overschatting van de potentiële stikstofruimte
waarmee extern gesaldeerd kan worden.

Het is de vraag of veehouderijen onbenutte latente ruimte ook daadwerkelijk gaan gebruiken.
In het door Investico gebruikte onderzoek wordt (ook) onderkend dat «de latente ruimte
in milieuvergunningen en -meldingen van veehouderijen al jaren een vrijwel stabiel
gegeven is. Er zijn ook andere factoren zoals dier- en fosfaatrechten, eisen en kosten
met betrekking tot mestverwerking, milieuregelgeving en financiële en economische
belemmeringen, die een toename van het aantal gehouden dieren remmen. Het is daarom
niet aannemelijk dat de latente ruimte in Nbw-vergunningen voor een belangrijk deel
wordt opgevuld».

Ik heb geen inzicht in de omvang van de latente ruimte in Nederland. Dit zou een analyse
tot op individueel bedrijfsniveau vergen, van de mate waarin bedrijven de vergunde
ruimte feitelijk hebben gerealiseerd c.q. daadwerkelijk benutten. Ook de provincies
hebben deze analyse niet zo voorhanden. Ik ben van plan om met de provincies over
latente ruimte in gesprek te gaan.

Vraag 3

Kan de conclusie worden getrokken dat met het extern salderen de uitstoot van stikstof
significant kan toenemen waardoor de natuur verder kan verslechteren? Zo nee, waarom
niet?

Antwoord 3

Bij extern salderen nemen partijen ruimte voor stikstofdepositie over van bedrijven
die stoppen of minder stikstof gaan emitteren. De keuze om bij extern salderen uit
te gaan van de feitelijk gerealiseerde capaciteit en niet de vergunde capaciteit,
is gemaakt om feitelijke toenames van stikstofemissie zoveel mogelijk te voorkomen.
De voorwaarde van «directe samenhang» bij extern salderen is dat een bestaande vergunning
geheel of gedeeltelijk wordt ingetrokken, alvorens die voor een ander project, waarbij
sprake is van stikstofdepositie een nieuwe vergunning op basis van de Wet natuurbescherming,
wordt afgegeven. De niet-gerealiseerde capaciteit in de vergunning van de saldogever
komt bij het intrekken van de vergunning te vervallen. Op deze manier neemt de vergunde
stikstofemissie af. Hiermee wordt geborgd dat er door de externe saldering geen feitelijke
toename van stikstofdepositie door invulling van latente ruimte vanuit niet gerealiseerde
capaciteit plaatsvindt.

De partij die de ruimte voor stikstofemissie overneemt, mag vervolgens maximaal 70%
van de depositie benutten voor zijn eigen project; de resterende minimaal 30% wordt
gebruikt om een depositiedaling tot stand te brengen voor de natuur. Hierdoor daalt
de stikstofdepositie als gevolg van extern salderen in bijna alle gevallen. In zeer
uitzonderlijke gevallen is het mogelijk dat een toename van de feitelijke stikstofdepositie
als gevolg van extern salderen niet kan worden uitgesloten.

Vraag 4

Wat is de precieze toename van de stikstofuitstoot na de eerste grote stikstofdeals
in de industrie waar de onbenutte ruimte uit vergunningen nu ter beschikking wordt
gesteld aan bijvoorbeeld de aanleg van pijpleidingen?

Antwoord 4

Ik heb geen volledig inzicht in alle gevolgen voor stikstofdeposities die voortvloeien
uit afzonderlijke extern saldeertransacties, omdat een provincie in deze gevallen
veelal het bevoegd gezag is. Pas zodra een initiatiefnemer zich meldt bij het bevoegd
gezag met het voornemen tot extern salderen en daarna (ook) een vergunningsaanvraag
indient, is er bij het betreffende bevoegd gezag inzicht in de gevolgen voor de stikstofdepositie.
Het bevoegd gezag beoordeelt of een activiteit voldoet aan het toetsingskader uit
de Wnb en toetst op de voorwaarden zoals benoemd in het antwoord op vraag 3 van toepassing
zijn.

Vraag 5

Kunt u reflecteren op het verslag over de Wijziging van de Wet natuurbescherming en
de Omgevingswet (stikstofreductie en natuurverbetering) en specifiek de beantwoording
op vraag 191 & 192 naar het effect van extern salderen, waarin wordt geantwoord dat
door de afroming van 30% bij extern salderen ten behoeve van de natuur een marge is
ingebouwd om feitelijke toename van stikstofemissie te voorkomen?3

Antwoord 5

Eén van de uitgangspunten bij extern salderen is dat er geen nadelige gevolgen optreden
voor stikstofgevoelige natuur. Bij extern salderen kan alleen gesaldeerd worden met
de feitelijk gerealiseerde capaciteit (dus niet met de wel vergunde, maar niet-gerealiseerde
capaciteit; deze niet-gerealiseerde ruimte komt bij het intrekken van de vergunning
van de saldogever ten behoeve van extern salderen te vervallen). Voorts wordt 30%
van de depositie van de saldogever afgeroomd. Als gevolg daarvan daalt de stikstofdepositie
in bijna alle gevallen met extern salderen. Slechts in zeer uitzonderlijke gevallen,
als de feitelijk gerealiseerde capaciteit door de saldogever nauwelijks wordt benut,
kan een toename van de feitelijke stikstofdepositie niet worden uitgesloten. Momenteel
verken ik samen met provincies op welke wijze toenames van emissies en daarmee deposities
kunnen worden tegengegaan.

Vraag 6

Herinnert u zich de beantwoording op de schriftelijke vragen over het bericht «Nieuwkoopse
stikstofboeren krijgen tonnen subsidie van Minister Schouten voor project: «Dit moeten
we een kans geven»»?4

Antwoord 6

Ja.

Vraag 7

Wat is de reden dat wordt gesteld dat met het project van de Nieuwkoopse boeren de
stikstofuitstoot zal afnemen door het extern salderen en is deze constatering juist
wanneer wordt gereflecteerd op de zorgen van Kees Bastmeijer, hoogleraar natuurbeschermingsrecht?

Antwoord 7

In de Nieuwkoopse pilot wordt extern salderen beperkt tot ruimte die vrij wordt gemaakt
door innovatie. De maximaal zes bedrijven in Utrecht en Zuid-Holland die aan de pilot
deelnemen, moeten ruimte vrijmaken door het toepassen van emissiebeperkende maatregelen.
De pilot is vooralsnog gericht op veehouderijbedrijven en kent een aantal specifieke
randvoorwaarden die zien op beperking van de stikstofuitstoot. De vrijgemaakte ruimte
wordt permanent met 44% afgeroomd en de innovatie mag alleen plaatsvinden bij en berekend
worden over feitelijke gerealiseerde capaciteit. Er is hier geen sprake van (alsnog)
benutten van bestaande onbenutte ruimte in een vergunning.

Vanwege de opzet van de pilot en het beperkt aantal bedrijven dat hieraan kan meedoen,
is het vraagstuk rondom latente milieuruimte anders dan bij een aantal grote industriële
bedrijven waar de latente ruimte is ontstaan, doordat de maximale milieugebruiksruimte
(piekbelasting) de basis is geweest voor het bepalen van de jaarronde stikstofbelasting.
De vergunning is daarbij gebaseerd op een worst case situatie, bijvoorbeeld een energiecentrale
die in een koude winter extra energie moet kunnen leveren binnen de vergunning.

Vraag 8

Deelt u de vrees dat door de combinatie van de verkoop (of het verleasen) van stikstofruimte
in combinatie met technische innovatie het gevaar bestaat van een «lock in» zolang
niet duidelijk is hoeveel molen er in totaal moeten worden gereduceerd in een bepaald
gebied, in dit geval Nieuwkoop, oftewel dat reductie die met investeringen in techniek
worden bereikt mogelijk niet genoeg is om de uitstoot in een gebied voldoende te reduceren
en dat daardoor alsnog moet worden ingegrepen?

Antwoord 8

Dit aandachtspunt wordt door alle deelnemers van de pilot onderkend. Er wordt dan
ook in gezamenlijkheid bepaald welke bedrijven geschikt zijn voor de pilot in de huidige
vorm (6 casussen). Het voorkomen van een lock in wordt meegenomen door bij de keuze
van de pilotbedrijven rekening te houden met het toekomstperspectief van de locatie
en de eventuele kosten van verplaatsing van de toegepaste technieken in de toekomst.

Vraag 9

Op welk onderzoek is de conclusie gebaseerd dat onder extern salderen de stikstofuitstoot
minimaal of niet zal toenemen en is dit onderzoek en haar conclusies te extrapoleren
naar heel Nederland? Zo ja, waarom? Denkt u, gelet op de ervaringen tot nu toe met
intern en extern salderen, dat het verstandig is om dit middel te blijven inzetten?

Antwoord 9

De gezamenlijke beleidskeuze voor een afromingspercentage van 30% is vooral gebaseerd
op basis van het onderzoek inventarisatie onbenutte emissieruimte in vergunningen
van veehouderijen rondom de Peelvenen.5

Extern salderen met ruimte uit bestaande vergunningen is een juridisch geaccepteerde
wijze van mitigatie van effecten bij het toestaan van projecten op basis van een passende
beoordeling als bedoeld in artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn. Hiermee
is salderen in de huidige situatie één van de weinige leverbare onderbouwingen om
aan te tonen dat de stikstofuitstoot van een project geen significant negatieve effecten
op een Natura 2000-gebied heeft. Momenteel verken ik samen met provincies op welke
wijze toenames van emissies en daarmee deposities kunnen worden tegengegaan.

Vraag 10

Wat is de reden dat extern salderen is toegestaan in de huidige regelgeving terwijl
in het toenmalige Programma Aanpak Stikstof (PAS) dit in beginsel niet werd toegestaan?
Welke rol hebben de provincies en de toenmalige boerenprotesten in de besluitvorming
gehad?

Antwoord 10

Met de inwerkingtreding van het PAS vond de beoordeling, of een project met stikstofemissie
kan worden toegestaan, plaats overeenkomstig het PAS en de daarin vastgelegde uitgangspunten
voor onder meer de toekenning van ontwikkelingsruimte. Het PAS was in dat opzicht
een gesloten systeem waarbij (het risico van) dubbeltellingen met ontwikkelingsruimte
– door autonome ontwikkelingen zoals extern salderen door partijen – moest worden
voorkomen.

Als gevolg van de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
d.d. 29 mei 2019 kon het PAS niet langer ten grondslag worden gelegd aan vergunningen
voor activiteiten die stikstofdepositie veroorzaken op stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden.
Nu de generieke passende beoordeling die aan het PAS ten grondslag lag, niet langer
gebruikt kon worden voor toestemmingverlening, moesten volgens op grond van de gezamenlijk
gekozen beleidslijn initiatiefnemers zelf onderbouwen dat a) hun activiteit niet zal
leiden tot een verslechtering van de kwaliteit van de natuurlijke habitats of de habitats
van soorten in dat gebied of b) dat hun activiteit geen significant verstorend effect
kan hebben op de soorten. Dit kan aan de hand van een ecologische onderbouwing, intern
danwel extern salderen of een ADC-toets. De boerenprotesten hebben geen invloed gehad
op de besluitvorming tot het (weer) mogelijk maken van extern salderen.

Vraag 11

Deelt u de mening dat met de huidige mogelijkheid tot extern salderen niet wordt voldaan
aan het principe van de Habitatrichtlijn artikel 6.2, dat stelt dat de kwaliteit van
de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in de speciale beschermingszones
niet mag verslechteren? Zo nee, waarom niet?

Antwoord 11

Voor de beantwoording van deze vraag verwijs ik u naar het antwoord op vraag 9.

Vraag 12

Deelt u de zorgen dat met het toestaan van extern salderen de feitelijk onbenutte
ruimte gebruikt gaat worden voor stikstofuitstoot en dat ondanks het afromen van 30%
van die ruimte onder aan de streep de stikstofuitstoot zal kunnen toenemen in plaats
van afnemen, waardoor natuur nog verder verslechtert en Nederland langer op slot blijft?
Zo ja, op welke manier gaat u zorgen dat we gaan voldoen aan de wet? Zo nee, waarom
niet?

Antwoord 12

Extern salderen met ruimte uit bestaande vergunningen is een juridisch geaccepteerde
wijze van mitigatie van effecten bij het toestaan van projecten op basis van een passende
beoordeling als bedoeld in artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn. Hiermee
is salderen in de huidige situatie één van de weinige leverbare onderbouwingen om
aan te tonen dat de stikstofuitstoot van een project geen significant negatieve effecten
op een Natura 2000-gebied heeft.

Eén van de uitgangspunten bij extern salderen is dat er geen nadelige gevolgen optreden
voor stikstofgevoelige natuur. Bij extern salderen kan alleen gesaldeerd worden met
de feitelijk gerealiseerde capaciteit (dus niet met de wel vergunde, maar niet-gerealiseerde
capaciteit die bij het intrekken van de vergunning van de saldogever ten behoeve van
extern salderen komt te vervallen). Voorts wordt ook altijd 30% van de depositie van
de saldogever afgeroomd. Als gevolg daarvan daalt de stikstofdepositie in bijna alle
gevallen met extern salderen. Slechts in zeer uitzonderlijke gevallen kan een toename
van de feitelijke stikstofdepositie niet worden uitgesloten, daar waar de feitelijk
gerealiseerde capaciteit door de saldogever nauwelijks wordt benut. Momenteel verken
ik samen met provincies op welke wijze toenames van emissies en daarmee deposities
kunnen worden tegengegaan.