Antwoord schriftelijke vragen : Antwoord op vragen van het lid Van der Lee over de exportkredietverzekering rond een groot gasproject in Mozambique

Antwoord van Staatssecretaris Vijlbrief (Financiën – Fiscaliteit en Belastingdienst),
mede namens de Minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking (ontvangen
13 september 2021). Zie ook Aanhangsel Handelingen, vergaderjaar 2020–2021, nr. 3377.

Vraag 1

Herinnert u zich uw antwoord op eerdere vragen over de situatie in Noord-Mozambique,
waarin u ook ingaat op de afgegeven exportkredietverzekering aan Nederlandse bedrijven
die betrokken zijn bij het grote gasproject in die regio?1

Antwoord 1

Ja.

Vraag 2

Kunt u de waarde aangeven van de verzekeringspolissen die door Atradius zijn verstrekt
aan exporteur Van Oord en financier Standard Chartered Bank, waar u in uw brief van
28 mei 2021 naar verwijst?2

Antwoord 2

De waarde van de polissen, uitgedrukt als «maximale schade» (MS)3, bedraagt USD 1.065.517.958. Dit bedrag is gelijk aan de MS onder de financieringspolis
voor Standard Chartered Bank. De MS van de exporteurspolis van Van Oord bedraagt USD 211.017.522.
Vanwege het betalingsprofiel van beide transacties loopt de Staat niet op beide transacties
tegelijkertijd risico.4 De maximale schade die de Staat loopt is daarom nooit hoger dan de MS van de financieringspolis
à USD 1.065.517.958. Dit bedrag is gepubliceerd door Atradius DSB5. Overigens is er vanwege de stilleging van het project nog niet getrokken onder de
door Standard Chartered Bank verstrekte lening, hierdoor is op dit moment alleen de
MS van de exporteurspolis van toepassing.

N.B.: In de media werd tevens gesproken over een bedrag van EUR 600 miljoen, dit is
echter de omvang van het financieringscontract, niet de MS.

Vraag 3

Hoe verhoudt de exporteurspolis voor Van Oord zich tot de financieringspolis voor
Standard Chartered Bank? Wordt hiermee een verzekering verstrekt aan twee verschillende
partijen voor dezelfde onderliggende transactie? Welke invloed heeft dit voor de berekende
premies?

Antwoord 3

Middels de exporteurspolis worden de risico’s gedekt die door Van Oord worden gelopen
als exporteur. Middels de financieringspolis worden de risico’s gedekt die door projectfinancier
Standard Chartered Bank worden gelopen als financier. Beide partijen zijn hier afzonderlijk
voor verzekerd en betalen hier beiden afzonderlijk premie voor. De werkzaamheden die
Van Oord in het kader van het project uitvoert worden betaald uit de financiering
die door Standard Chartered Bank wordt verstrekt. Hierdoor dragen beide verzekeringen
bij aan de totstandkoming van dezelfde exporttransactie.

Vraag 4

Wat wordt er precies gedekt onder de financieringspolis voor Standard Chartered Bank?
Aan welke partij wordt hierbij in welk geval uitbetaald? Is de waarde van deze polis
additioneel aan de waarde van de exporteurspolis voor Van Oord? Waarom is deze polis
niet als aparte transactie vermeld in het overzicht van verstrekte polissen op de
website van Atradius?

Antwoord 4

Een financieringspolis dekt het kredietrisico dat gelopen wordt door de financier,
in dit geval Standard Chartered Bank, als rechtstreeks gevolg van: insolventie, moratorium,
transferproblemen, conversieproblemen, force majeure, overheidsingrijpen en voortgezette
non-betaling. In geval van schade wordt aan Standard Chartered Bank uitbetaald. Op
dit moment is er vanwege de stillegging van het project nog niet getrokken onder de
door Standard Chartered Bank verstrekte lening, daarom is er momenteel ook geen schade
geleden onder de financieringspolis.

Hoewel de waardes van beide polissen los van elkaar staan, is desalniettemin het totale
schaderisico van deze exporttransactie niet gelijk aan de som van beide MS’en (zie
het antwoord op vraag 2). De financieringspolis is niet als aparte transactie vermeld,
aangezien de onderliggende exporttransactie dezelfde is als bij de exporteurspolis.
Dit is de gebruikelijke gang van zaken om dubbelingen in de publicatie te voorkomen.
Wanneer bij één exporttransactie meerdere verzekeringsproducten worden afgenomen,
worden deze in één overzicht gepubliceerd, met de toelichting dat het om meerdere
polissen gaat.

Vraag 5

Op welke gronden heeft u besloten om dekkingstoezeggingen uit te reiken rond het gasproject?
Kunt u aangegeven welke eerder aangehaalde IMF en Wereldbank rapporten u hierbij heeft
gebruikt?

Antwoord 5

De dekkingstoezeggingen zijn uitgereikt op grond van het nationale beleid voor de
exportkredietverzekering zoals bepaald in de Kaderwet financiële verstrekkingen Financiën
en het relevante nationale aanvullende beleid zoals het mvo-beleid voor de exportkredietverzekering
dat gebaseerd is op de internationale standaarden zoals de OECD Common Approaches
en de IFC Performance Standards. Om te toetsen of de verzekeringsaanvraag voldeed
is uitgebreid due diligence onderzoek verricht door Atradius DSB, waarbij gebruik is gemaakt van een breed scala
aan bronnen waaronder: gegevens van betrokken stakeholders, binnen- en buitenlandse
ngo’s, onafhankelijke adviseurs, site-visits en de inzichten van de ambassade in Maputo. Dit due diligence onderzoek heeft geleid tot een positief advies dat aan de Staat is voorgelegd. Op
basis hiervan heeft het kabinet besloten om de transactie in verzekering te nemen
en twee dekkingstoezeggingen te verstrekken.

Het IMF en de Wereldbank hebben beiden gewezen op het belang van de LNG-projecten
voor de Mozambikaanse economie. Ik verwijs u naar «IMF Country Report No. 20/141»6 en de «Mozambique Economic Update: Mind the Rural Investment Gap»7 van de Wereldbank.

Vraag 6

Heeft u, voor het afgeven van de dekkingstoezeggingen op 1 juli 2020, ook kennisgenomen
van de standpunten van critici van het megaproject, die al jaren waarschuwen dat het
vooral de corruptie en ongelijkheid zou versterken? Erkent u voorts dat er ook voor
1 juli 2020 al sprake was van een geweldscontext en dat meerdere experts een verband
zagen met de gasvondsten? Waarom heeft u deze argumenten niet zwaarder laten meewegen?

Antwoord 6

In het kader van het beoordelingsproces is nauw samengewerkt met binnenlandse en buitenlandse
ngo’s. Hun bevindingen alsmede de standpunten van critici van het project waren mij
bekend en zijn meegenomen en geadresseerd in de verzekeringsbeoordeling. Om deze punten
te adresseren, inclusief de destijds aanwezige geweldscontext in de regio (die overigens
niet gelieerd was aan het project), zijn compenserende en mitigerende maatregelen
genomen op het gebied van veiligheid en maatschappelijk verantwoord ondernemen. Op
basis van het beeld dat we destijds van de situatie hadden waren deze compenserende
en mitigerende maatregelen voldoende om het project aan het nationale beleid en de
internationale standaarden te laten voldoen.

Vraag 7

Hoe kijkt u nu terug op uw beslissing om een dekkingstoezegging te verlenen? Erkent
u dat alle signalen voor een verder escalerende geweldscontext al aanwezig waren op
dat moment?

Antwoord 7

Op basis van de informatie die de Staat destijds had van de situatie in het noorden
van Mozambique was het afgeven van de dekkingstoezeggingen een weloverwogen besluit.
Hoewel er destijds ook al onrust was in de regio en er signalen waren van jihadistisch
geweld in het noorden van Mozambique, leken de door het project en de Mozambikaanse
staat genomen maatregelen voldoende om de toenmalige geweldsrisico’s te adresseren.
Hierover is voorafgaand aan de beslissing om een dekkingstoezegging te verlenen op
1 juli 2020 uitvoerig door Atradius DSB en de Staat naar gekeken, waarbij we ons,
in samenspraak met alle bij het project betrokken partijen, gebaseerd hebben op informatie
van onafhankelijke veiligheidsexperts. Hierbij speelde mee dat de geweldsincidenten
niet op het project of de directe projectomgeving gericht waren en daar ook geen signalen
voor waren. De situatie escaleerde sinds de aanval op Palma op 24 maart 2021 echter
dusdanig dat een nieuwe realiteit ontstond, met grote negatieve impact op het project
en de bewoners in de projectomgeving, de regio Cabo Delgado. De ekv-polissen waren
ten tijde van de escalatie echter al verstrekt als gevolg van het bereiken van financial
close door alle bij het project betrokken partijen. De timing van de polisafgifte
in het licht van de aanval op Palma is zeker ongelukkig te noemen. Het kabinet heeft
echter geen aanwijzingen of bewijzen die wijzen op een relatie tussen beiden.

Vraag 8

Kunt u helder uiteenzetten wat het proces is om te komen van een dekkingstoezegging,
zoals in dit geval gedaan in juli 2020, tot een verstrekte polis, afgegeven op 25
en 26 maart 2021? Aan welke criteria wordt gedurende dat proces getoetst? Heeft de
escalerende geweldssituatie in de regio in deze periode geleid tot een heroverweging?
Zo nee, waarom niet? Zo ja, waarom heeft dit niet geleid tot het niet afgeven van
de polissen?

Antwoord 8

Een dekkingstoezegging wordt afgegeven wanneer de Staat besluit een exporttransactie
te verzekeren, maar de desbetreffende exporttransactie zelf nog niet tot stand is
gekomen, waardoor er niet direct een polis kan worden verstrekt. Dekkingstoezeggingen
zijn juridisch bindend waardoor de verzekerde de zekerheid heeft dat hij/zij een polis
ontvangt zodra de transactie (voor het aflopen van de dekkingstoezeggingstermijn)
tot stand komt. Wanneer de exporttransactie tot stand komt wordt volgens de bepalingen
van de dekkingstoezegging automatisch de polis verstrekt, er volgt dan in principe
geen nieuw beslismoment. De Staat heeft zich immers reeds gecommitteerd d.m.v. de
dekkingstoezegging.

In dit specifieke project was het formele startmoment, het moment dat de financiering
rond was, de zogenaamde «financial close». Na het bereiken van financial close op 24 maart zijn daarom op 25 en 26 maart de polissen verstrekt.

Zoals aangegeven zit er in principe tussen de afgifte van een dekkingstoezegging en
polisafgifte geen extra toetsingsmoment. Desalniettemin kan in uitzonderlijke gevallen
een dekkingstoezegging worden ingetrokken wanneer het risico dermate verslechterd
dat de uitvoering van het project in gevaar is. Ondanks dat er reeds enkele maanden
sprake was van een verhoogde geweldscontext, kon op basis van de informatie die de
Staat destijds tot haar beschikking had niet gesteld worden dat de uitvoering van
het project in gevaar was. Er bestond daarom geen grond om de dekkingstoezegging in
te trekken. De verschrikkelijke gevolgen van de aanval op Palma werden pas na polisafgifte
bij de Staat bekend.

Vraag 9

Op welk moment hebben de Staat en Atradius precies kennisgenomen van de val van Palma,
op 24 maart 2021? Waarom is er toen niet alsnog op het laatste moment op de rem getrapt
om de polisafgifte een dag later te stoppen, of op zijn minst te vertragen, om de
nieuwe situatie eerst goed te kunnen overzien?

Antwoord 9

De eerste onbevestigde signalen over aanvallen op de stad Palma bereikten de Staat
en Atradius DSB op 25 maart 2021. In het weekend van 27 en 28 maart werd de ernst
van de situatie in het gebied duidelijk en bevestigd. Dit was enkele dagen na het
bereiken van financial close door alle betrokken partijen op 24 maart 2021, het contractueel
bepaalde moment voor automatische afgifte van de polissen, die op 25 maart en 26 maart
2021 zijn verstrekt. Omdat op het contractueel bepaalde moment voor automatische afgifte
van de polissen op 24 maart geen informatie beschikbaar was over de situatie, was
er geen grondslag om de polisafgifte door Atradius DSB namens de Nederlandse Staat
tegen te houden.

Vraag 10

Deelt u de mening dat het eindresultaat is dat de Staat een transactie in verzekering
heeft genomen, op 25 en 26 maart, waarbij sprake is van een geweldscontext waar mitigerende
of compenserende maatregelen ontoereikend waren? Zo ja, in hoeverre heeft de Staat
hiermee de eigen regels geschonden?

Antwoord 10

Ja, het kabinet deelt de mening dat de risicoanalyse en mitigerende maatregelen op
veiligheidsgebied achteraf gezien ontoereikend zijn gebleken. De Staat heeft hiermee
echter niet haar eigen regels geschonden.

De Staat heeft besloten de transactie in verzekering te nemen op basis van de actuele
situatie in juli 2020. Destijds was er ook sprake van een geweldscontext in de regio,
maar de compenserende en mitigerende maatregelen werden op dat moment voldoende geacht
om het project aan het nationale mvo beleid van de exportkredietverzekering en de
internationale IMVO-standaarden, ook op het gebied van veiligheid, te laten voldoen.
Dit beeld veranderde niet in de periode tussen het verstrekken van de dekkingstoezegging
en het verstrekken van de verzekeringspolissen, zoals ook toegelicht in het antwoord
op vraag 8.

In het weekend van 27 en 28 maart werden de verschrikkelijke gevolgen van de aanval
op de stad Palma pas duidelijk, kort na verstrekking van de polissen. Hierdoor is
een nieuwe situatie ontstaan. Was er ten tijde van de beoordeling destijds sprake
geweest van de huidige geweldscontext, dan hadden wij de transactie niet in verzekering
genomen.

Vraag 11

Wat zegt dit eindresultaat over het beleid voor Internationaal Maatschappelijk Verantwoord
Ondernemen (IMVO) rond exportkredietverzekeringen? Welke mogelijkheden ziet u om het
IMVO-beleid te versterken, om vergelijkbare situaties in de toekomst te voorkomen?

Antwoord 11

De ekv is verstrekt op basis van een positieve beoordeling van de financiële risico’s
en de risico’s op het terrein van maatschappelijk verantwoord ondernemen. Het project
voldeed daarbij aan alle internationale standaarden en het nationale mvo beleidskader
voor de ekv zoals gedeeld met uw Kamer (Kamerstuk 26 485, nr. 255). Inmiddels is de situatie ernstig geëscaleerd. Los daarvan wordt het mvo-beleid
van de ekv op dit moment geëvalueerd. De resultaten worden in het najaar met u gedeeld.

Vraag 12

Erkent u, gezien uw eerder antwoorden dat de exportkredietverzekering niet als doel
heeft om sociaaleconomische ontwikkeling te stimuleren, maar daar in veel gevallen
wel aan bij kan dragen en dat het feit dat de gasvelden al in 2011 zijn ontdekt, maar
nog niet hebben geleid tot verbetering van de leefomstandigheden, kan hebben bijgedragen
aan de geweldsdynamiek, dan ook dat, in het geval van mega-investeringsprojecten,
het niet bijdragen aan bredere sociaaleconomische ontwikkeling moet worden gezien
als een risico, en dus zou moeten worden meegenomen in IMVO-analyses?

Antwoord 12

De ekv is een instrument voor handelsbevordering en kent bij grote investeringsprojecten
een zeer uitgebreide mvo due diligence. De ekv heeft niet als doel om de sociaaleconomische
ontwikkeling te stimuleren, maar kan daar in veel gevallen wel aan bijdragen. Dit
project heeft als doel gesteld om een bijdrage te leveren aan de lokale economische
ontwikkeling. Ontdekking van gasvelden leidt niet automatisch tot verbeterde levensomstandigheden.
Een verstandige en duurzame ontwikkeling van deze velden kan hier wel een bijdrage
aan leveren. De daadwerkelijke ontwikkeling van de gasvelden is nog nauwelijks op
gang gekomen en vanwege de force majeursituatie wordt hier nu ook geen voortgang op
geboekt.

De verantwoordelijkheid over de sociaaleconomische ontwikkeling in de regio ligt bij
het land zelf. De internationale gemeenschap, waaronder Nederland, poogt daarnaast
op verschillende wijzen een bijdrage te leveren aan verbetering van samenwerking tussen
publieke en private partijen gericht op meer duurzame en inclusieve ontwikkeling.

Vraag 13

Kunt u reflecteren op de informatieverschaffing aan de Tweede Kamer en betrokken stakeholders,
zoals journalisten en NGOs, in de periode tussen de dekkingstoezegging en de polisafgifte?
Waarom worden de details rond het besluit van een dekkingstoezegging, als deze vrijwel
automatisch tot een polis zal leiden, niet op dat moment al bekend gemaakt, zodat
betrokkenen hier kennis van kunnen nemen?

Antwoord 13

Dekkingstoezeggingen leiden niet altijd tot een polis. Dit gebeurt alleen wanneer
de exporttransactie daadwerkelijk tot stand komt. Daarnaast geldt dat indien de exacte
details van exporttransacties openbaar zouden worden, de Nederlandse exporteur hier
een concurrentienadeel van kan ondervinden. Bij hoge uitzondering heb ik tijdens het
Algemeen Overleg met de vaste Kamercommissie voor Financiën 19 november jl. al wel
aangegeven dat besloten was het project in verzekering te nemen, ondanks dat de polissen
nog niet afgegeven waren.

Vraag 14

Wanneer kunt u de bevindingen van uw onderzoek naar de juridische gevolgen van deforce majeur-verklaring door Total met de Kamer delen? Kunt u inzicht geven in de scenario’s die
worden ontwikkeld? Op welke gronden zouden de afgegeven polissen alsnog kunnen worden
ingetrokken?

Antwoord 14

Uit onze juridische analyse van de force majeure situatie en handelingsperspectieven
is tot nu toe naar voren gekomen dat het intrekken van afgegeven polissen alleen mogelijk
is in zeer uitzonderlijke gevallen, zoals verzuim, aantoonbare nalatigheid of fraude
door de verzekerde. Dit is voor deze specifieke transactie momenteel niet aan de orde.
Hierdoor zal de Staat moeten handelen binnen de kaders van de afgegeven polissen.

Door de force majeure verklaring ligt het project nu al enkele maanden stil. Trekkingen onder de door de
Staat verzekerde projectfinanciering zijn niet mogelijk. Hierdoor neemt het (financiële)
risico voor de Staat toe noch af en zijn er geen nieuwe ontwikkelingen op milieu en
sociaal gebied binnen de invloedssfeer van het project. De scenario’s die worden ontwikkeld
richten zich op dit moment daarom op het stellen van voorwaarden voor een eventuele
hervatting van het project.

Inmiddels heeft de groep financiers/verzekeraars van het project richting het projectconsortium
hun rechten uitdrukkelijk voorbehouden. De groep financiers/verzekeraars heeft aan
het projectconsortium voorwaarden gesteld voor een eventuele hervatting van het project;
zowel op financieel, veiligheids- als op mvo gebied. De Nederlandse staat heeft in
dat kader aanvullende voorwaarden op mvo gebied geëist, waaronder een Remedial Environmental and Social Action Plan dat aan de IMVO-standaarden voldoet en toepasbaar is op de dan geldende situatie.
Hierdoor wordt zo veel mogelijk gewaarborgd dat bij een eventuele hervatting van het
project voldoende compenserende en mitigerende maatregelen worden getroffen op het
gebied van veiligheid en maatschappelijk verantwoord ondernemen zodat het project
aan de nationale en internationale standaarden voldoet. Eventuele geleerde lessen
en ervaringen met betrekking tot de eerdere escalatie van het geweld en de verschrikkelijke
gevolgen hiervan op het project en de projectomgeving moeten hierin goed worden geadresseerd.

Daarnaast beschikt de Staat over de bevoegdheid om via Atradius DSB zelfstandig een
aanwijzing te geven om trekkingen onder de voorwaarden van de door de Staat verzekerde
financiering te blokkeren. Op deze manier kan de Staat voorkomen dat trekkingen onverhoopt
hervat worden voordat aan de gestelde voorwaarden is voldaan.

Vraag 15

Bij wie komt de rekening van de force majeur uiteindelijk te liggen als u geen juridische mogelijkheden vindt om de polissen alsnog
in te trekken?

Antwoord 15

Potentiële uitbetalingen onder een polis zijn volledig afhankelijk van het feit of
de door de Staat verzekerde partijen schade ondervinden door de force majeure situatie
en of de schadegrond gedekt wordt onder de polis. Indien dat laatste het geval is,
zal de Staat de geleden schade uitkeren aan de verzekerden zijnde Standard Chartered
Bank en/of Van Oord.

Verder wil ik graag benadrukken dat de exportkredietverzekering een budgetneutraal
instrument is. Eventuele schade-uitkeringen worden betaald vanuit de premie-inkomsten
van het exportkredietverzekeringsinstrumentarium.

Vraag 16

Is het eerder voorgekomen dat force majeur werd ingeroepen rond een investering waar ook Nederlandse exportkredietverzekeringen
op van toepassing waren? Zo ja, welke gevolgen had dat?

Antwoord 16

Het is, in de recente geschiedenis van de exportkredietverzekering, niet eerder voorgekomen
dat een opdrachtgever of één van de opdrachtgevers in een project (zoals Total) een
beroep heeft gedaan op force majeure. Wel is het een aantal keer voorgekomen dat een door de Staat verzekerde exporteur
een beroep heeft gedaan op force majeure onder zijn of haar exportcontract. Indien er in dergelijke gevallen sprake is van
een gedekte schadegrond zal de Staat schade aan de verzekerde uitkeren.

Vraag 17

In hoeverre is hervatting van het investeringsproject, en de daaraan gerelateerde
exportkredietverzekeringen, verbonden aan de resultaten van nieuwe analyses op het
gebied van de veiligheid, mensenrechten en milieusituatie? Hoe borgt u de kwaliteit
van deze analyses?

Antwoord 17

Zie het antwoord op vraag 14. Voor een eventuele herstart van het project is, op verzoek
van de Nederlandse staat, door de financiers/verzekeraars een nieuwe veiligheidsanalyse
met bijbehorend milieu en sociaal actieplan geëist, een plan dat de additioneel opgekomen
risico’s en potentiële schades analyseert en welke compenserende en mitigerende maatregelen
nodig zijn om die te compenseren op basis van de IMVO-standaarden. Tegelijkertijd
zullen de eerder overeengekomen afspraken op het terrein van mensenrechten en milieu
moeten zijn gewaarborgd. Hier zullen Atradius DSB, de Staat en de andere financiers/verzekeraars
op toezien. In alle gevallen geldt dat deze afspraken zijn gebaseerd op internationale
standaarden.