Antwoord schriftelijke vragen : Antwoord op vragen van het lid Eppink over rechterlijk ingrijpen in het waterbeheer

Antwoord van Minister Van Nieuwenhuizen Wijbenga (Infrastructuur en Waterstaat) (ontvangen
2 juli 2021).

Vraag 1

Bent u bekend met de berichten in het Nederlands Dagblad «Na stikstofcrisis vrezen
partijen een watercrisis» en «Waterkwaliteit is tikkende tijdbom» in Trouw?1

Antwoord 1

Ja.

Vraag 2

Deelt u de verwachting van Tweede Kamerlid Tjeerd de Groot (D66) en Laura Bromet (GroenLinks)
dat de rechter het land op slot gaat zetten zodat na de stikstofcrisis een watercrisis
over ons heen dreigt te golven met grote economische en maatschappelijke gevolgen?

Antwoord 2

Tijdens het Commissiedebat van 9 juni jl. is gesproken over de risico’s die Nederland
loopt als in 2027 niet is voldaan aan de eisen van de Kaderrichtlijn Water (KRW).
De KRW uit 2000 stelt in artikel 4 dat er maatregelen moeten worden genomen om achteruitgang
van de kwaliteit van oppervlakte- en grondwaterlichamen te voorkómen en om uiterlijk
in 2015 een goede toestand van oppervlakte- en grondwaterlichamen te bereiken.

In het artikel is ook bepaald dat bij het stellen van doelen voor oppervlaktewaterlichamen
onder voorwaarden rekening mag worden gehouden met de functies van het water. In plaats
van de goede toestand kan dan een goed potentieel worden nagestreefd. Daarnaast kan
het bereiken van de goede toestand of potentieel van oppervlaktewaterlichamen en de
goede toestand van grondwaterlichamen voor maximaal 2 maal 6 jaar worden gefaseerd,
tot 2027, op grond van technische onhaalbaarheid en onevenredige kosten.

Nederland heeft voor een groot deel van de waterlichamen gebruik gemaakt van deze
mogelijkheden in de stroomgebiedbeheerplannen van 2015 (2016–2021) en ook weer in
de ontwerpstroomgebiedbeheerplannen (2022–2027) die nu ter inzage liggen2. De Europese Commissie heeft in haar oordeel over de plannen van 2015 geen bezwaar
gemaakt tegen de gehanteerde motivering.

In de stroomgebiedbeheerplannen vanaf 2027 zal niet meer de mogelijkheid bestaan doelbereik
te faseren op grond van technische onhaalbaarheid en onevenredige kosten. De ratio
is dat lidstaten dan voldoende tijd hebben gehad sinds de richtlijn in 2000 van kracht
werd. Er bestaan wel andere uitzonderingsgronden waarop lidstaten zich kunnen beroepen
als doelen niet gerealiseerd zijn. Ook in 2027. Ten eerste kan verder uitstel van
doelbereik worden gemotiveerd als de oorzaak ligt bij natuurlijke omstandigheden.
Zo duurt het vele jaren voordat de kwaliteit van grondwater reageert op veranderingen
boven de grond. En ook in het oppervlaktewater zullen bepaalde chemische stoffen nog
lang aanwezig zijn, ook als het gebruik van de stof is verboden. Hierbij is het dus
belangrijk dat in ieder geval de maatregelen uiterlijk in 2027 zijn uitgevoerd.

Onder bepaalde voorwaarden is het mogelijk om minder strenge doelen vast te stellen
voor specifieke waterlichamen. Als onderdeel van de motivatie dient in feite aangetoond
te worden dat al het mogelijke is gedaan. We hebben nog 6 jaar om daar invulling aan
te geven en om die reden heeft Nederland tot nog toe geen gebruik gemaakt van deze
uitzonderingsgrond. Ook in andere landen is dit nog maar beperkt gedaan. Het uitgangspunt
om tegen 2027 te bezien in hoeverre de uitzonderingsgrond van minder strenge doelen
nodig is, is met uw Kamer gedeeld in 2008 (Kamerstuk 27 625, nr. 119) – vóór de eerste stroomgebiedbeheerplannen van 2009 (2009–2015). Deze aanpak is
begin dit jaar bevestigd door onderzoek van juristen van Element Advocaten en de Universiteit
Utrecht in opdracht van de gezamenlijke provincies3.

In de ontwerpstroomgebiedbeheerplannen (2022–2027) zijn aanvullende maatregelen opgenomen
om de waterkwaliteit verder te verbeteren. In 2024 is een tussenevaluatie gepland
om na te gaan of er meer maatregelen nodig en mogelijk zijn en om zo nodig een motivatie
richting de Europese Commissie voor te bereiden.

Nadat de definitieve stroomgebiedbeheerplannen (2022–2027) zijn vastgesteld en in
maart 2022 aan de Europese Commissie worden gestuurd, heeft de Commissie gelegenheid
hierop een reactie te geven die eventueel kan leiden tot een inbreukprocedure. Ook
kan bij concrete besluiten nationaal via de rechter worden getoetst of de plannen
voldoende in lijn zijn met de richtlijn. Op grond van de keuzes en ambitie van het
Kabinet acht ik het risico dat «de rechter het land op slot gaat zetten» tot 2027
gering. Na 2027 hangt dit risico af van de volledigheid van het maatregelpakket tot
2027 en de mate waarin we in staat zijn de motivatie voor het gebruik van de uitzonderingsgronden
goed te onderbouwen.

Vraag 3

Kunt u toezeggen dat u bij het kaart brengen van de juridische aspecten rond de wijze
waarop Nederland uitvoering geeft aan de Kaderrichtlijn Water alles op alles zet om
te voorkomen dat u onverhoopt actiegroepen in de kaart speelt die de uitkomsten van
het onderzoek zullen aangrijpen om rechtszaken te beginnen tegen de Staat?

Antwoord 3

Er wordt hard gewerkt om te voorkomen dat er een Europese inbreukprocedure tegen Nederland
zou moeten worden gestart of dat er rechtszaken zouden kunnen slagen door:

– volgens de regels van de richtlijn te werken en

– een ambitieus pakket aan maatregelen te nemen om zo snel als mogelijk te voldoen aan
de goede toestand of goed potentieel van waterlichamen.

Vraag 4

Onderkent u dat het verwijzen naar dreigende juridische procedures waarmee actiegroepen
buiten de politieke besluitvorming om bij de rechter hun gelijk kunnen halen opnieuw
aantoont dat het collectieve actierecht (art. 3:305a Burgerlijk Wetboek) dringend
bijstelling behoeft?

Antwoord 4

Ik zie geen aanleiding het collectieve actierecht bij te stellen. In een democratische
rechtsstaat staat het beginsel centraal dat zowel burgers als de overheid aangesproken
kunnen worden op de nakoming van wet- en regelgeving en hetgeen uit wet- en regelgeving
aan rechten en plichten voortvloeit. Burgers, zowel natuurlijke als rechtspersonen,
kunnen (vermeende) schendingen van het recht aan de rechter voorleggen voor zover
zij daarbij in hun belangen geraakt worden.

Dit geldt evenzeer voor actiegroepen die opkomen voor de (gebundelde) belangen die
zij behartigen. Actiegroepen kunnen daarbij, als zij over rechtspersoonlijkheid beschikken,
gebruik maken van het collectieve actierecht dat is verankerd in artikel 3:305a van
het Burgerlijk Wetboek (en voor de bestuursrechtelijke variant in artikel 1:2 derde
lid van de Algemene wet bestuursrecht). Het feit dat een actiegroep aangeeft van dit
recht mogelijk gebruik te zullen maken, vormt geen reden om dit recht bij te stellen.
Een actiegroep handelt hierbij immers niet anders dan een burger die zich ten opzichte
van de overheid op zijn rechten of de vermeende schending daarvan beroept.

Vraag 5

Bent u van oordeel dat het aan het parlement is om uitleg te geven aan en keuzes te
maken met betrekking tot de uitvoering van de Kaderrichtlijn Water en niet aan de
rechter?

Antwoord 5

De maatregelen waarmee Nederland de KRW implementeert liggen bij de wetgever. Als
de maatregelen van de wetgever ter uitvoering van de richtlijn tekort schieten, vereist
het EU-recht dat de mogelijke schending van de richtlijn kan worden voorgelegd aan
de nationale rechter. De nationale rechter heeft op grond van het EU-recht de verantwoordelijkheid
en taak om zorg te dragen voor naleving van het EU-recht. In deze lijn is het ook
aan de nationale rechter om te oordelen of een lidstaat handelt in overeenstemming
met de eisen die het EU-recht stelt. In deze beoordeling kan de nationale rechter
(indien nodig) prejudiciële vragen stellen aan het Hof van Justitie van de Europese
Unie.

Hoewel de wetgever dus inderdaad keuzes kan maken met betrekking tot de uitvoering
van de KRW, heeft – en ik verwijs hierbij naar hetgeen hiervoor in antwoord op vraag
4 is gezegd – de onafhankelijke rechter de verantwoordelijkheid en taak om desgevraagd
te toetsen of die maatregelen afdoende zijn om de KRW-doelstellingen te verwezenlijken.