Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport : Advies Afdeling advisering Raad van State van het Koninkrijk en Nader Rapport

Nr. 4
ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE VAN HET KONINKRIJK EN NADER RAPPORT1

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
van het Koninkrijk d.d. 7 april 2021 en het nader rapport d.d. 3 juni 2021, aangeboden
aan de Koning door de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid. Het advies van
de Afdeling advisering van de Raad van State van het Koninkrijk is cursief afgedrukt.

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 4 februari 2021, nr. 2021000224,
machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State van het Koninkrijk
(hierna: de Afdeling) haar advies inzake het bovenvermelde voorstel van rijkswet rechtstreeks
aan mij te doen toekomen. Dit advies, gedateerd 7 april 2021, nr. W16.21.0026/II/K,
bied ik U hierbij aan.

De tekst van het advies treft u hieronder cursief aan, voorzien van mijn reactie.

Bij Kabinetsmissive van 4 februari 2021, no.2021000224, heeft Uwe Majesteit, op voordracht
van de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, bij de Afdeling advisering van
de Raad van State van het Koninkrijk ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel
van wet tot wijziging van de Rijkswet op het Nederlanderschap om te voorzien in een
grondslag voor toetsing aan het evenredigheidsbeginsel in gevallen waarin het Nederlanderschap
van rechtswege verloren is gegaan en in verlenging van de termijn voor van rechtswege
verlies, met memorie van toelichting.

Het voorstel voorziet in de uitvoering van een arrest van 12 maart 2019 van de Grote
Kamer van het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJ). Bij dit arrest ging het
om het verlies van de Nederlandse nationaliteit van rechtswege.2 Uit het arrest blijkt dat per individueel geval achteraf moet kunnen worden getoetst
of het verlies van nationaliteit van rechtswege, indien dit heeft geleid tot verlies
van het Unieburgerschap, in overeenstemming is met het door het Unierecht erkende
evenredigheidsbeginsel. In geval van gebleken onevenredigheid moet de verloren nationaliteit,
en daarmee het Unieburgerschap, met terugwerkende kracht worden herkregen.3

Dit wetsvoorstel voorziet in een grondslag in de Rijkswet op het Nederlanderschap
(hierna: RWN) om na verlies van Unieburgerschap door verlies van rechtswege van het
Nederlanderschap in concrete gevallen aan het evenredigheidsbeginsel te toetsen. Dit
kan leiden tot herkrijging van het Nederlanderschap en daarmee het Unieburgerschap.4

De Afdeling advisering van de Raad van State van het Koninkrijk maakt een opmerking
over de beperkte reikwijdte van het wetsvoorstel. Het voorstel voorziet namelijk alleen
in de mogelijkheid tot herkrijging van het eerder van rechtswege vervallen Nederlanderschap,
indien daarmee ook het Unieburgerschap verloren ging. In verband hiermee is aanpassing
wenselijk van de toelichting en eventueel het voorstel van rijkswet.

1. Inhoud van het voorstel van rijkswet

Het voorstel voorziet in de mogelijkheid om het eerder van rechtswege vervallen Nederlanderschap
te herkrijgen, indien met het Nederlanderschap ook het Unieburgerschap verloren is
gegaan. Hiertoe moet een verklaring worden afgelegd aan de bevoegde autoriteit.5 Deze moet advies vragen aan de Minister van Justitie en Veiligheid.6 In de praktijk wordt dit advies gegeven door de Immigratie- en Naturalisatiedienst
(IND).7

Herkrijging van het Nederlanderschap (en het Unieburgerschap) in dit geval is alleen
mogelijk als blijkt dat op het moment van verlies van het Unieburgerschap, vanuit
het oogpunt van het Unierecht onevenredige gevolgen waren verbonden aan dit verlies.
Het gaat daarbij om gevolgen die zich op dat moment al hadden gemanifesteerd, of die
redelijkerwijs voorzienbaar waren. Bij een dergelijke beoordeling moeten bijvoorbeeld
de rechten uit het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie worden betrokken.8 Indien blijkt dat het verlies van het Nederlanderschap van rechtswege vanuit het
oogpunt van het Unierecht onevenredig was, wordt het Nederlanderschap met terugwerkende
kracht herkregen.9 Daarmee is ook het Unieburgerschap «hersteld».

Daarnaast voorziet het voorstel in de verlenging van de termijn voor verlies van het
Nederlanderschap van rechtswege. Op dit moment bepaalt de RWN dat een meerderjarige
het Nederlanderschap verliest indien hij ook een andere nationaliteit heeft en tien
jaar buiten het Koninkrijk of de EU woont.10 Deze termijn wordt gestuit door de aanvraag van een document waaruit het Nederlanderschap
blijkt, zoals bijvoorbeeld een paspoort.11 Sinds 2014 is de geldingsduur van paspoorten voor meerderjarigen verlengd van vijf
naar tien jaar. Volgens de toelichting ligt het daarom voor de hand om ook de termijn
voor verlies van Nederlanderschap van rechtswege te verlengen. Het voorstel stelt
deze termijn op dertien jaar.12

2. Evenredigheid en verlies van het Nederlanderschap

Het arrest van het HvJ ziet op de situatie waarin het Unieburgerschap door verlies
van het Nederlanderschap verloren gaat. In dat geval vereist het Unierecht dat op
individueel niveau wordt getoetst of het verlies van het Unieburgerschap voldoet aan
het Unierechtelijke evenredigheidsvereiste. In het voorstel van rijkswet wordt dan
ook alleen voorzien in een evenredigheidstoets indien tegelijk met het Nederlanderschap
ook het Unieburgerschap van rechtswege verloren gaat. De regering geeft aan dat dit
voorstel van rijkswet alleen bedoeld is om de RWN in overeenstemming te brengen met
het Unierecht.13

Toch rijst de vraag of verlies van het Nederlanderschap, zonder dat daarmee het Unieburgerschap
verloren gaat,14 onder omstandigheden niet eveneens onevenredige gevolgen kan hebben voor de normale
ontwikkeling van het gezins- en beroepsleven (of anderszins) van de betrokkene. Indien
dat het geval is, is de beperking van de mogelijkheid van toetsing aan het evenredigheidsbeginsel,
zoals voorzien in het voorstel van rijkswet, niet gerechtvaardigd.

De Afdeling adviseert in de toelichting hierop in te gaan en indien nodig het wetsvoorstel
aan te passen.

Reactie op punt 2 van het advies

Het onderhavige voorstel van rijkswet strekt enkel tot uitvoering van het arrest van
het Hof van Justitie van 12 maart 2019, ECLI:EU:C:2019:189 (hierna: het arrest). Het
arrest heeft betrekking op de situatie waarin het van rechtswege verlies van het Nederlanderschap
tevens leidt tot verlies van het Unieburgerschap. In de door het arrest bedoelde situatie
ligt niet het verlies van het Nederlanderschap ter beoordeling voor, maar het verlies
van het Unieburgerschap. De Afdeling constateert daarom terecht dat de door haar genoemde
situatie, waarin verlies van het Nederlanderschap niet leidt tot verlies van het Unieburgerschap,
buiten de reikwijdte van het arrest valt. Zoals de Afdeling evenzeer terecht benoemt,
is het onderhavige voorstel van rijkswet alleen bedoeld om de Rijkswet op het Nederlanderschap
(hierna: RWN) weer in overeenstemming te brengen met het Unierecht. Dat gebeurt door
in de RWN de mogelijkheid te creëren het Nederlanderschap met terugwerkende kracht
te herkrijgen in die gevallen waarin het van rechtswege verlies van het Nederlanderschap
onevenredige gevolgen heeft gehad uit het oogpunt van het Unierecht. Het Unierecht
dwingt niet tot enige andere wijzigingen. Verderstrekkende overwegingen gaan de reikwijdte
van het wetsvoorstel dan ook te buiten. Bovendien zal in de door de Afdeling genoemde
situatie niet snel sprake zijn van onevenredige gevolgen, mede gelet op de doelstelling
van de RWN. Reeds bij de totstandkoming van de huidige RWN is immers voorzien in bepalingen
die voorkomen dat het Nederlanderschap in bepaalde gevallen van rechtswege verloren
gaat. Bij wijze van voorbeeld wordt gewezen op de in artikel 15, tweede lid en artikel
16, tweede lid, RWN genoemde omstandigheden.

De regering ziet daarom geen aanleiding om een toetsing aan het evenredigheidsbeginsel
ook mogelijk te maken als het verlies van het Nederlanderschap niet tevens tot verlies
van het Unieburgerschap heeft geleid.

De Afdeling advisering van de Raad van State van het Koninkrijk heeft een opmerking
bij het voorstel van rijkswet en adviseert daarmee rekening te houden voordat het
voorstel van rijkswet bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend en aan
de Staten van Aruba, die van Curaçao en aan die van Sint Maarten wordt overgelegd.

De vice-president van de Raad van State van het Koninkrijk,

Th.C. de Graaf

Ik verzoek U het hierbij gevoegde voorstel van rijkswet en de memorie van toelichting
aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal, de Staten van Aruba, de Staten van Curaçao
en de Staten van Sint Maarten te zenden.

De Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
A. Broekers-Knol