Antwoord schriftelijke vragen : Antwoord op vragen van de leden Becker en Wiersma over het bericht 'Gemeenten: uitstel nieuwe inburgeringswet teleurstellend'

Antwoord van Minister Koolmees (Sociale Zaken en Werkgelegenheid), mede namens de
Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (ontvangen 2 februari 2021). Zie ook
Aanhangsel Handelingen, vergaderjaar 2020–2021, nr. 1154.

Vraag 1

Bent u bekend met het bericht «Gemeenten: uitstel nieuwe inburgeringswet teleurstellend»?1

Antwoord 1

Ja.

Vraag 2 t/m 5

Hoe bent u tot uitstel met nogmaals een half jaar tot 2022 gekomen?

Deelt u de mening, mede met het oog op de inburgeringsopgave in 2021, dat uitstel
van de nieuwe inburgeringswet grote en onwenselijke gevolgen heeft voor inburgeraars
en ketenpartners? Zo ja, hoe heeft u dit belang meegewogen in uw besluit tot verdere
uitstel van de invoering van de nieuwe Wet inburgering?

Kunt u een tijdlijn overleggen vanaf 29 juli 2020 waarop u de Kamer meldde dat u op
koers lag met de uitwerking van de wet in lagere regelgeving (het Besluit en de regeling
inburgering) tot aan 11 november 2020 waarin u de Kamer informeerde over het uitstellen
van de invoeringsdatum van 1 juli 2021, waarbij u ingaat op alle relevante signalen
en met name van de ketenpartners, over de voortgang van de implementatie en voor het
oordeel tot uitstel? Kunt u deze signalen ook als bijlage met de Kamer delen?

Is het waar dat uw voornemen tot uitstel met een half jaar met enige voorzichtigheid
is omkleed en impliceert dat verder uitstel in de rede ligt? Hoe realistisch schat
u de implementatie per januari 2022? Is januari 2022 in ieder geval voor DUO haalbaar?
Zo nee, hoe bent u tot de implementatiedatum van januari 2022 gekomen?

Antwoord 2 t/m 5

Het is de gedeelde ambitie van uw Kamer, ketenpartners en van mij om het huidige stelsel
niet langer dan noodzakelijk van kracht te laten zijn. Daarbij is het uitgangspunt
dat het nieuwe stelsel zo snel wordt ingevoerd als verantwoord is voor de uitvoering.
Dat voorkomt dat inburgeraars worden gedupeerd door onvolkomenheden in de uitvoering
als gevolg van een te snelle invoering van het nieuwe stelsel. Om die reden is, zoals
ik ook in mijn brief aan uw Kamer van 17 december jl.2heb aangegeven, vanaf de planvorming van het nieuwe inburgeringsstelsel nauw samengewerkt
met (toekomstige) ketenpartners, waaronder gemeenten en DUO. Gedurende het gehele
samenwerkingstraject – van planvoorbereiding tot en met een werkende ketensamenwerking
– is, vanuit deze gedeelde ambitie, met een planning gewerkt, die weinig ruimte liet
voor het opvangen van onverwachte ontwikkelingen. Daarom is, en wordt nog steeds,
in de praktijk veelal parallel gewerkt om tempo te kunnen maken: aan wetgeving, benodigde
financiën, de uitwerking van ketenprocessen en ketenarchitectuur, etc. Er zijn gedurende
het gehele traject door DUO en door andere ketenpartners signalen afgegeven dat het
krap is en dat het ingewikkeld is. De meeste signalen betroffen vooral de haalbaarheid
van de ambitieuze planning voor het IV-deel en het niet op tijd klaar zijn van de
lagere regelgeving. Deze signalen zijn steeds besproken en steeds is het beeld geweest:
als we op de juiste tijden stappen vooruit zetten, is het haalbaar.

DUO is gedurende het gehele traject op drie momenten verzocht om een uitvoeringstoets
uit te voeren: in juni 2019, februari 2020 en september 2020. In al deze uitvoeringstoetsen
is DUO ingegaan op de planning en de haalbaarheid daarvan (zie ook de antwoorden op
vragen 6, 7 en 8). Een tijdlijn van overige schriftelijke signalen is niet te geven.

Van alle ontvangen signalen, betrof het meest expliciete signaal dat invoering van
het nieuwe stelsel op 1 juli 2021 niet gehaald zou worden, de uitvoeringstoets van
DUO die ik op 9 november jl. heb ontvangen. Op basis van deze toets heb ik de gevolgen
van eventueel uitstel over de volle breedte en voor alle ketenpartners geïnventariseerd.
De openheid en duidelijkheid die DUO vanuit het eigen uitvoeringsperspectief en de
afhankelijkheid daarbij van andere ketenpartners in de uitvoeringstoets heeft gegeven
is door de andere ketenpartners herkend en gewaardeerd. Tegelijkertijd is er ook teleurstelling
uitgesproken over het uitstel van de invoering van het nieuwe stelsel dat daarmee
onvermijdelijk werd. Dit geldt in het bijzonder voor gemeenten die vaak al ver gevorderd
waren met de voorbereidingen om per 1 juli 2021 van start te kunnen gaan. De uitvoeringstoets
van DUO van 9 november jl. is als bijlage bij deze antwoorden gevoegd.3 Voor de volledigheid heb ik tevens de voorlopige uitvoeringstoets bijgevoegd4 die DUO in april 2020 heeft opgeleverd.

Alles overziende en alle voor- en nadelen afwegende ben ik in november jl. tot het
besluit gekomen om de inwerkingtreding van het nieuwe stelsel (opnieuw) uit te stellen.
Voor een uitgebreidere toelichting hierop verwijs ik naar mijn brief van 17 december
jl. Omdat ik me ervan bewust ben dat het uitstel gevolgen heeft voor inburgeraars
en gemeenten, ben ik direct met de VNG in gesprek gegaan om de gevolgen van het uitstel
voor gemeenten en inburgeraars in kaart te brengen en heb ik met de VNG afgesproken
eind januari een extra bestuurlijk overleg te plannen hierover.

In mijn initiële brief aan uw Kamer over het uitstel5 heb ik aangegeven te streven naar invoering van de wet op 1 januari 2022, maar samen
met de ketenpartners te bezien wanneer en onder welke voorwaarden invoering wel haalbaar
en verantwoord is. Een integrale afhankelijkhedenplanning maakt daar onderdeel van
uit. Vervolgens heb ik in mijn brief van 17 december jl. aangegeven welke knelpunten
aandacht behoeven en dat de inwerkingstredingsdatum van 1 januari 2022 ambitieus blijft.
Ook blijft de coronacrisis en de ten gevolge daarvan getroffen maatregelen een risicofactor
voor de planning en de beschikbare capaciteit. Met de betrokken partijen is evenwel
afgesproken om alles op alles te zetten en volop te koersen op 1 januari 2022.

Vraag 6 en 7

Is het waar dat DUO eerder in de uitvoeringstoets (05-09-2019) aangaf dat de planning
ambitieus was voor de invoering van de wet per januari 2021 en dat u vervolgens op
23 maart 2020 aangaf dat de invoering van de wet inburgering met een half jaar zou
worden uitgesteld tot 1 juli 2021 omdat betrokken organisaties een extra half jaar
nodig hadden om de invoering van het stelsel zorgvuldig te kunnen voorbereiden? Zo
ja, welke signalen van ketenpartners kreeg u voorafgaand aan dit besluit om tot uitstel
over te gaan? Heeft u ten tijde van dit besluit overwogen de wet direct met een jaar
uit te stellen? Zo ja, op basis waarvan heeft u toch gekozen voor uitstel met een
half jaar?

Heeft u de eerdere uitsteltermijn met ketenpartners en specifiek met DUO besproken?
Zo ja, hoe oordeelden zij toen over de kansrijkheid van invoering per juli 2021? Welke
financiële consequenties had uitstel met een half jaar toen?

Antwoord 6 en 7

Parallel aan de (internet)consultatie van het wetsvoorstel, is DUO verzocht om in
de zomer van 2019 een uitvoeringstoets in de vorm van een «globale verkenning» ten
aanzien van dit voorstel uit te voeren. In deze uitvoeringstoets, die DUO op 5 september
2019 heeft opgeleverd, heeft DUO aangegeven de implementatie van het nieuwe stelsel
per (toen nog) 1 januari 2021 zowel voor DUO als voor ketenpartners als ambitieus
te beschouwen. DUO heeft in deze uitvoeringstoets tevens opgemerkt dat de nadere invulling
van de kaders van de wet in de lagere regelgeving van grote invloed zal zijn op de
haalbaarheid van tijdige wijzigingen in vernieuwde (keten)processen. DUO achtte het
daarom noodzakelijk dat de inhoud van deze nadere invulling op korte termijn helder
zou worden.

Zoals ik in mijn brief van 17 december jl. heb toegelicht, is parallel aan het wetstraject
in het najaar van 2019 gestart met de uitwerking van het wetsvoorstel in het Besluit
en de Regeling inburgering 20. (verder: het besluit en de regeling). Gedurende de
uitwerking zijn de (keten)partners op voor hen relevante onderwerpen geconsulteerd,
bijvoorbeeld op het onderwerp handhaving. Het opstellen en afstemmen van het besluit
en de regeling bleek complexer te zijn en daardoor langer te duren dan voorzien, waardoor
er in de eerste maanden van 2020 nog geen definitieve conceptteksten beschikbaar waren
om met DUO, gemeenten en andere ketenpartners te kunnen afstemmen. De uitkomst van
intensieve samenwerking heeft, gegeven de samenhang tussen de uitwerking van het besluit
en de regeling en de uitwerking van (keten)processen en andere noodzakelijke voorbereidingen
op het nieuwe stelsel, geleid tot de beslissing om de inwerkingtreding van de nieuwe
wet, in goed overleg met de VNG, met een half jaar op te schuiven naar 1 juli 2021.6 Tegelijk is met de VNG afgesproken de eventuele financiële gevolgen hiervan voor
gemeenten mee te nemen in de toen nog lopende besprekingen over de financiële kaders.
Zoals ik in mijn eerdergenoemde brief van 17 december jl. heb aangegeven, was op dat
moment de inschatting dat een half jaar uitstel voldoende zou zijn om de vertraging
in de uitwerking van het besluit en de regeling te kunnen opvangen en alle voorbereidingen
op het nieuwe stelsel tijdig te kunnen afronden. Hoewel DUO en de overige ketenpartners
voorafgaand aan dit besluit niet zijn geconsulteerd, is dit besluit wel toegelicht
tijdens een overleg van de Stuurgroep VOI7 op 6 maart 2020.

De eerste (integrale) conceptversies van het besluit en de regeling zijn op 29 juni
2020 met de leden van de Stuurgroep gedeeld en twee weken later ook met de overige
ketenpartners en belangrijkste stakeholders.

Vraag 8

Is het waar dat DUO in diezelfde eerdere uitvoeringstoets aangaf dat zorgvuldige implementatie
mede afhing van het beroep dat door OCW op DUO werd gedaan voor andere taken die in
tijd zouden samenlopen? Zo ja, over welke toen voorzienbare taken ging dit? Welke
taken zijn erbij gekomen sinds de uitvoeringstoets en welke gevolgen had dit voor
de uitvoering van de implementatie van de inburgeringswet?

Antwoord 8

In de globale verkenning uitvoering van 5 september 2019 heeft DUO inderdaad aangegeven
dat het noodzakelijk was om tot afspraken te komen over het voorkomen van interferentie
met werkzaamheden ten behoeve van OCW-taken. In de voorlopige uitvoeringstoets van
april 20208 heeft DUO eveneens aangegeven dat andere uitvoeringstrajecten die onder het opdrachtgeverschap
van het Ministerie van OCW vallen, een effect kunnen hebben op de haalbaarheid en
maakbaarheid van de Veranderopgave inburgering (VOI). Daarbij ging het niet om specifieke
taken voor het Ministerie van OCW maar om het totale takenpakket. Naar aanleiding
van het voorstel van DUO om deze effecten in gezamenlijkheid met het Ministerie van
OCW als eigenaar van DUO en met SZW te verkennen, zijn hierover gesprekken gevoerd.
Op basis hiervan zijn afspraken gemaakt over maatregelen om dergelijke effecten zoveel
mogelijk te voorkomen, zoals een gefaseerde aanpak van de voorbereidingen voor het
nieuwe stelsel, de scheiding binnen de DUO-organisatie van ICT-ondersteuning voor
SZW-taken en OCW-taken, inzet van externen en prioritering binnen het inburgeringsportfolio
en gebruikmaking van bestaande capaciteit gereserveerd voor bestaand beleid.

Vraag 9

Is het waar dat DUO aangaf dat implementatie, in ieder geval in haar systeem, ook
gefaseerd kon of zou moeten gebeuren? Zo ja, is bij uitstel naar juli 2021 gekozen
voor gefaseerde of volledige implementatie? Over welke onderdelen ging het die direct
zouden kunnen worden geïmplementeerd?

Antwoord 9

DUO heeft in de uitvoeringstoets van 5 september 2019 laten weten voor een tijdige
implementatie van de nieuwe wet in eerste instantie verder te zullen gaan met het
huidige systeem. Verder heeft DUO aangegeven dat een gefaseerde invoering van het
nieuwe stelsel kan worden overwogen omdat niet alle elementen van het nieuwe stelsel
direct van toepassing zijn. Mede naar aanleiding hiervan is, in samenspraak met alle
ketenpartners, in het ontwerp van de ketenarchitectuur ten behoeve van het nieuwe
stelsel een fasering aangebracht. Daarbij gaat het niet om het gefaseerd invoeren
van onderdelen uit de wet, maar om het gefaseerd voorbereiden en uitvoeren van uitgebreidere
en complexere ICT-systeemaanpassingen.

De fasering bestaat uit drie «plateaus». Plateau 1 beschrijft wat bij inwerkingtreding
van de wet minimaal gereed moet zijn om een goede en veilige gegevensuitwisseling
tussen ketenpartners te kunnen faciliteren, zodat de wet goed kan worden uitgevoerd.
Hierbij wordt gebruik gemaakt van bestaande systemen en portalen die worden aangepast
aan de nieuwe situatie. Plateau 2 en 3 behelzen verdere automatisering en meer geïntegreerde
digitale dienstverlening aan inburgeraars.

Vraag 10

Welke inspanning, en vanaf welk moment, is binnen en richting DUO gedaan om de organisatie
in de uitvoering voor te bereiden op de nieuwe inburgeringswet, al tijdens het wetstraject?
Is er een projectteam op gezet bijvoorbeeld en zo nee, waarom niet?

Antwoord 10

In de eerdergenoemde uitvoeringstoets van 5 september 2019 (zie vraag 6), heeft DUO
aangegeven een op initiatief van het Ministerie van SZW gezamenlijk in te richten
programma-organisatie te beschouwen als een zwaarwegende randvoorwaarde voor een goede
transitie en tijdige realisatie. Naar aanleiding hiervan zijn in het najaar van 2019
gesprekken tussen het Ministerie van SZW en DUO opgestart over het inrichten van de
programma-organisatie. Binnen het Ministerie van SZW is het programma VOI verder ingericht
en op 23 januari 2020 is aan DUO opdracht verleend voor het opstellen van een programmaplan
voor de eigen organisatie. Binnen DUO wordt de uitwerking binnen de bestaande lijn
en deels in projectvorm opgepakt. De reden hiervoor is, dat daarmee de integrale benadering
van de werkzaamheden van DUO binnen het huidige én het nieuwe inburgeringsstelsel
beter kan worden gewaarborgd. Parallel hieraan is DUO in het kader van de voorbereidingen
op het nieuwe stelsel ook betrokken in de ketenoverleggen die in de loop van 2020
gestart zijn om te zorgen voor het opstellen van de benodigde ketenproducten. Zo is
DUO vertegenwoordigd in de architectuurboard die de ketenarchitectuur inburgering
heeft opgesteld, in de werkgroep ketenproces en gegevensuitwisseling die werkt aan
het ketenproces en informatiemodel keten, in het communicatieoverleg en in de Stuurgroep
VOI.

Vraag 11

Hoe is het contact met de VNG verlopen over en tot aan het besluit tot uitstel van
de nieuwe wet inburgering naar 2022? Wat was hun inhoudelijke reactie op uw voornemen
tot uitstel?

Antwoord 11

De VNG is, als lid van de Stuurgroep VOI, op het vroegst mogelijke tijdstip informeel
geïnformeerd over het bericht van DUO van begin november jl. waaruit bleek dat de
uitkomsten van de uitvoeringstoets waarschijnlijk negatief zouden uitvallen met betrekking
tot de haalbaarheid en uitvoerbaarheid per 1 juli 2021 (zie in dit kader ook mijn
brief van 17 december jl.). Na ontvangst van de ontvangst van de uitvoeringstoets
op 9 november jl. hebben alle Stuurgroepleden de gelegenheid gekregen hierop te reageren
en aan te geven hoe zij naar uitstel van de inwerkingtreding van het nieuwe stelsel
kijken. De VNG heeft in dit kader aangegeven dat het beeld was dat gemeenten waarschijnlijk
op tijd klaar zouden zijn voor implementatie op 1 juli 2021. Verder is door de VNG
gewezen op de gevolgen van uitstel voor gemeenten en is aangegeven dat het belangrijk
is dat alle voorbereidingen op het nieuwe stelsel blijven doorgaan. Met de VNG is
daarom direct afgesproken om verder te praten over de gevolgen van het uitstel voor
gemeenten en inburgeraars.

Vraag 12

Hoe beoordeelt u de bezorgde en teleurgestelde reacties van gemeenten? Welke gevolgen
heeft het uitstel voor de implementatie van het nieuwe stelsel in gemeenten?

Antwoord 12

Het draagvlak voor het nieuwe inburgeringsstelsel is groot en gemeenten zijn de afgelopen
periode ontzettend hard bezig geweest met het treffen van alle benodigde voorbereidingen
op hun nieuwe taken in dit stelsel. Ik kan de teleurgestelde reacties van gemeenten
dan ook goed plaatsen en me ook goed voorstellen dat gemeenten het gevoel hebben dat
mijn besluit om de inwerkingtreding uit te stellen onvoldoende recht doet aan de inspanningen
die zij tot dusver hebben verricht om op tijd klaar te zijn. Ook ik zou het liefst
zo snel mogelijk afscheid nemen van het huidige inburgeringsstelsel en het is dan
ook het uitgangspunt om dit te doen zodra dit verantwoord is voor de uitvoering. Dat
betekent dat niet alleen gemeenten, maar ook alle andere partijen die in het nieuwe
stelsel een rol hebben, hier voldoende op voorbereid moeten zijn.

Zoals ik in mijn brief van 17 december jl. heb aangegeven, ben ik met de VNG in gesprek
gegaan om de gevolgen van het uitstel voor gemeenten en inburgeraars in kaart te brengen
en heb ik met de VNG afgesproken eind januari een extra bestuurlijk overleg te plannen
hierover. Na dit overleg zal ik uw Kamer per brief informeren over de afspraken die
ik met de VNG heb gemaakt.

Vraag 13

Is het oude stelsel zonder problemen een half jaar langer uitvoerbaar voor ketenpartners?
Welke gevolgen heeft het uitstel voor hun organisaties en voor de transitie van deze
organisaties naar het nieuwe systeem? Welke gevolgen heeft dit specifiek voor taalscholen
en het frauderisico omtrent taalscholen in het oude stelsel?

Antwoord 13

Ook voor de andere ketenpartners heeft het uitstel tot gevolg dat er meer inburgeraars
binnen het huidige stelsel zullen instromen. Vooralsnog lijkt dit qua uitvoerbaarheid
geen problemen met zich te brengen. Wel geldt dat corona en de ten gevolge daarvan
getroffen maatregelen (en eventuele toekomstige maatregelen) niet alleen een risicofactor
zijn voor de planning en capaciteit voor de voorbereidingen op het nieuwe stelsel,
maar tevens voor de capaciteit voor het huidige stelsel. Ook geldt dat eventuele (beleids)wijzigingen
die nog in het huidige stelsel worden doorgevoerd, hier een effect op kunnen hebben.
Daarom is, zoals ik in mijn brief van 17 december jl. heb aangegeven, de afspraak
gemaakt dat de inwerkingtreding van de nieuwe wet leidend is en prioriteit heeft boven
beleidsaanpassingen in het huidige stelsel.

Ook voor taalscholen geldt dat de groep inburgeraars die nog binnen het huidige stelsel
valt en die zelf verantwoordelijk is voor het inkopen van hun inburgeringscursus (al
dan niet met gebruikmaking van hun lening) groter wordt en gedurende een langere periode
zal instromen. Het toezichtsregime in het nieuwe stelsel is op hoofdlijnen gelijk
aan het toezichtsregime van het huidige stelsel. In beide gevallen wordt het toezicht
uitgevoerd op basis van een keurmerk dat verstrekt wordt door Blik op Werk. In die
zin heeft uitstel van de invoering van de nieuwe inburgeringswet weinig effect op
het toezicht op taalscholen voor het huidig stelsel. Wel is er onder de nieuwe wet
sprake van een kleiner frauderisico door de andere inrichting van het stelsel en het
dubbel slot. Naast toezicht door Blik op Werk kunnen gemeenten als inkopende partij
ook sturen op kwalitatief goed inburgeringsonderwijs.

Naar aanleiding van een door uw Kamer aangenomen motie9 wordt op dit moment een verkenning uitgevoerd naar de vraag of het toezicht op het
inburgeringsonderwijs door of in samenwerking met een publieke toezichthouder kan
worden uitgevoerd. Bij deze verkenning zal ook de toepasbaarheid van een publiek toezichtsregime
op onderwijs aan inburgeraars onder het huidige stelsel worden meegenomen.

Vraag 14

Welke financiële gevolgen heeft uw besluit voor de verschillende ketenpartners, zowel
voor verlengde uitvoering van het oude stelsel als voor de vertraagde implementatie
in het nieuwe stelsel?

Antwoord 14

Mijn besluit om de nieuwe wet uit te stellen heeft als gevolg dat het leenstelsel
voor inburgeraars langer in stand blijft. Dit heeft consequenties voor de uitgaven
aan leningen. Verder heeft het uitstel vooral financiële gevolgen voor gemeenten.
De regierol van gemeenten, waaronder het inkopen van inburgeringstrajecten, gaat als
gevolg van het uitstel later van start. Mijn ministerie brengt op dit moment de totale
financiële gevolgen van het uitstel in kaart en ik ben hierover in gesprek met VNG
en andere ketenpartners. Voor het vervolg van dit proces verwijs ik naar mijn brief
van 17 december jl.

Vraag 15

Is het mogelijk en overwogen om de nieuwe wet inburgering gedeeltelijk in te voeren?
Zo ja, op welke onderdelen is dit mogelijk? Zo nee, waarom niet? Waarom is niet voor
gedeeltelijk invoering gekozen?

Antwoord 15

In het nieuwe stelsel krijgen gemeenten de regierol over de uitvoering van de inburgering,
maar ook andere organisaties, met name DUO, blijven verschillende taken uitvoeren.
Al deze taken worden in onderlinge samenhang uitgevoerd en dat creëert een grote onderlinge
afhankelijkheid. Al vanaf de start van een inburgeringstraject is immers uitwisseling
van gegevens tussen de ketenpartners nodig. Om die reden ligt gedeeltelijke invoering,
voor zover er al onderdelen zijn die geheel geïsoleerd in werking zouden kunnen treden,
niet voor de hand. Daarnaast was de verwachting dat de benodigde gegevensuitwisseling
niet op orde zou zijn een te groot risico om voor een gedeeltelijke invoering te kiezen.

Zoals ik in mijn brief van 17 december jl. heb aangegeven, heeft de VNG de wens geuit
om de «ondertussen-groep» die als gevolg van het uitstel niet onder het nieuwe stelsel
valt zoveel als mogelijk te begeleiden in de geest van de nieuwe wet. Deze wens wordt
meegenomen in de gesprekken die met de VNG worden gevoerd in aanloop naar het bestuurlijk
overleg eind januari.

Vraag 16

Kunt u deze vragen zo snel mogelijk, tenminste voor het kerstreces, beantwoorden?

Antwoord 16

Dit is helaas niet gelukt.