Antwoord schriftelijke vragen : Antwoord op vragen van het lid Van Gerven over het artikel van mr dr F.H. Kistenkas 'Door het invoeren van één milieuwet zullen waarden als natuur en biodiversiteit als eerste sneuvelen'

Antwoord van Minister Ollongren (Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties), mede
namens de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (ontvangen 14 januari
2021). Zie ook Aanhangsel Handelingen, vergaderjaar 2020–2021, nr. 1280. Met deze brief beantwoord ik de vragen van het lid Van Gerven van de SP-fractie
over het artikel van mr. dr. F.H. Kistenkas in de Volkskrant, met als titel «Door
het invoeren van één milieuwet zullen waarden als natuur en biodiversiteit als eerste
sneuvelen». De vragen beantwoord ik mede namens de Minister van Landbouw, Natuur en
Voedselkwaliteit. Hieronder is per vraag de beantwoording opgenomen.

Vraag 1

Heeft u kennis genomen van het artikel van F.H. Kistenkas in de Volkskrant en de wetenschappelijke borging daarvan in de rechtsvergelijkende studie van F.H.
Kistenkas et al., Implementing sustainable development into one integrated domestic environmental legislative
act. A law comparison between two frontrunners: New Zealand and The Netherlands, European Energy and Environmental Law Review (EELR) 2020, Vol. 29, Issue 6, p. 240–244?1

Antwoord 1

Ja.

Vraag 2

Bent u op de hoogte van de 25 jaar ervaringen van Nieuw-Zeeland met een soortgelijke
wet als de Omgevingswet? Zo ja, op welke wijze zijn deze ervaringen alsmede het wetsevaluatierapport
New directions for resource management in New Zealand (Ministry for the Environment 2020) meegenomen bij de ontwikkeling van de Omgevingswet?
Zo nee, waarom niet? Bent u bereid alsnog te onderzoeken of de Omgevingswet, met de
ervaringen van Nieuw-Zeeland, kan worden verbeterd?

Antwoord 2

Ja, ik heb kennisgenomen van de Nieuw-Zeelandse wetsevaluatie uit juli 2020. Die recente
evaluatie is niet meegenomen bij de Omgevingswet, die is aangenomen in maart 2016
en afgerond met de in 2020 aangenomen Invoeringswet Omgevingswet en vier Aanvullingswetten.
Rechtsstelsels worden mede bepaald door de staatsinrichting, geschiedenis en politieke
cultuur van een land, waardoor veel elementen uniek zijn. Zo is de Māori-cultuur een
belangrijk element in de Nieuw-Zeelandse wetgeving. Ik vind het belangrijk om ook
die aspecten mee te nemen bij de vergelijking met wetgeving uit andere landen. Ik
zal de buitenlandse ervaringen uiteraard betrekken bij de verdere ontwikkeling van
het wettelijk stelsel.

Graag merk ik nog op dat het artikel in de Volkskrant stelt dat het reviewpanel adviseert
de wet in te trekken en te vervangen door «verschillende sectorale milieuwetjes».
Dat stemt niet overeen met de strekking van het Nieuw-Zeelandse evaluatierapport.
Het reviewpanel stelt juist voor vast te houden aan een geïntegreerde wet voor de
bescherming van natuur, milieu en erfgoed, de Natural and Built Environments Act.
Daarnaast zou een Strategic Planning Act moeten zorgen voor een samenhangend stelsel
van planvorming voor het fysieke domein, met inbegrip van onderwerpen als het klimaat.2

Vraag 3

Deelt u de zorg dat de integraliteit van de Omgevingswet nadelig zal kunnen uitpakken
voor gezondheid, milieu, natuur, biodiversiteit en waterkwaliteit?

Antwoord 3

Die zorg deel ik niet. De Omgevingswet integreert wetgeving over de fysieke leefomgeving,
onder andere op het gebied van natuur en milieu, met behoud van de sectorale toetsingskaders
voor activiteiten. De thematische breedte van de Omgevingswet leidt daarom niet tot
versoepeling van de normering. Anders dan de huidige Nieuw-Zeelandse Resource Management
Act kent de Omgevingswet niet de mogelijkheid dat het bevoegd gezag een algemeen beginsel
plaatst boven de concrete toetsingskaders. Het beschermingsniveau dat de rijksregelgeving
onder de Omgevingswet biedt, is gelijkwaardig aan het beschermingsniveau van de huidige
regelgeving.3 De normering is voor een aanzienlijk deel beleidsneutraal overgenomen uit de huidige
wetgeving.4 Dit geldt bijvoorbeeld voor de beoordelingsregels voor omgevingsvergunningen, die
dwingend voorschrijven welke belangen mogen worden meegewogen bij het beoordelen van
een aanvraag om een omgevingsvergunning. In de beoordelingsregel voor een Natura 2000-activiteit
staat bijvoorbeeld dat de omgevingsvergunning alleen mag worden verleend als uit een
passende beoordeling zekerheid is verkregen dat het project de natuurlijke kenmerken
van het gebied niet zal aantasten. Op onderwerpen als luchtkwaliteit, natuur, biodiversiteit
en waterkwaliteit is er bovendien geen ruimte voor versoepeling omdat Nederland op
die terreinen gebonden is aan Europees recht, zoals de richtlijn luchtkwaliteit, de
richtlijn industriële emissies, de habitatrichtlijn, de vogelrichtlijn en de kaderrichtlijn
water. Deze richtlijnen zijn met de integratie van de huidige wetgeving in de Omgevingswet
ook geïmplementeerd.

Vraag 4

Kunt u aangeven op welke wijze in de Omgevingswet de integrale afweging van belangen
geborgd wordt en hoe wordt voorkomen dat waarden als gezondheid, biodiversiteit en
lucht- of waterkwaliteit worden uitgeruild tegen economische of andere belangen?

Antwoord 4

De Omgevingswet bevordert de samenhang in het beleid door niet langer verschillende
visiedocumenten voor ruimtelijke ordening, natuur, water, milieu en verkeer en vervoer
te verlangen van bestuursorganen, maar één geïntegreerde omgevingsvisie. Dat helpt
om te komen tot een integrale afweging. Bij afwegingen over concrete activiteiten
en projecten is de integrale belangenafweging verder geborgd door te bepalen dat bestuursorganen
hun taken en bevoegdheden uitoefenen met het oog op de doelen van de wet. Een brede
afweging over het toestaan van activiteiten in de fysieke leefomgeving vindt bijvoorbeeld
plaats door de gemeenteraad bij het vaststellen van het omgevingsplan. Dit instrument
heeft als reikwijdte de gehele fysieke leefomgeving, waardoor de gemeenteraad een
samenhangende afweging kan maken over alle belangen die in de fysieke leefomgeving
spelen. Die afweging is echter begrensd door rijksregels. Daardoor kan bij een belangenafweging
niet voorbijgegaan worden aan de belangen die de vraagsteller noemt (zie hierover
ook de antwoorden op de vragen 3, 9 en 10). Voor biodiversiteit, luchtkwaliteit en
waterkwaliteit kent het stelsel van de Omgevingswet harde, aan het Europees recht
ontleende, normering. Ook voor andere factoren die de gezondheid en het milieu beïnvloeden,
zoals geluid en trillingen, zijn in het Besluit kwaliteit leefomgeving normen op rijksniveau
gesteld. Binnen de grenzen van die normering maakt een bestuursorgaan een belangenafweging
over het toestaan van activiteiten in de fysieke leefomgeving.

Vraag 5

Aangezien uw eigen Nationale Omgevingsvisie (NOVI) als het Nieuw-Zeelandse evaluatierapport meer rijksregie bepleiten, kunt u
aangeven hoe wordt voorkomen dat door de invoering van de Omgevingswet gemeenten en
provincies een te ruime interpretatie geven aan hun planologische bevoegdheid?

Antwoord 5

De Omgevingswet bevat de instrumenten voor overheden om regie te nemen op de inrichting
van de fysieke leefomgeving. Het is aan het bestuur om daar in concrete gevallen vorm
aan te geven. Welke overheid de regie heeft en hoe die overheid de instrumenten gebruikt,
kan verschillen per opgave en tijdsperiode. Met de NOVI neemt het Rijk nu regie op
de inrichting van de leefomgeving. Dat gebeurt met een toekomstperspectief op de leefomgeving,
door afwegingsprincipes, nationale belangen en prioriteiten te benoemen, door voorkeursvolgordes
aan te geven en door aan te geven welke keuzes het Rijk maakt. En door in de samenwerkingsafspraken
met provincies, gemeenten en waterschappen de ambities, opgaven, nationale belangen,
afwegingsprincipes en voorkeursvolgordes van de NOVI te delen.

Waar nodig geeft het Rijk ook wettelijke kaders aan voor het gebruik van bevoegdheden
door decentrale overheden. Bijvoorbeeld via instructieregels voor het vaststellen
van het omgevingsplan voor de bescherming van werelderfgoed en de ladder van duurzame
verstedelijking. Of door het stellen van wettelijke normen bijvoorbeeld voor geluid,
waterkwaliteit, externe veiligheid bodemkwaliteit en luchtkwaliteit. Ook kan dat door
een instructiebesluit te nemen voor een concreet gebied, bijvoorbeeld een beschermd
stadsgezicht. Binnen de wettelijke kaders hebben decentrale overheden afwegingsruimte
om – daar waar een lokale verantwoordelijkheid ligt – de instrumenten van de Omgevingswet
te gebruiken om de leefomgeving in te richten. Op deze wijze geeft het Rijk nu met
de NOVI en de instrumenten van de Omgevingswet richting, maar doen we ook recht aan
de verschillen tussen gebieden en lokale keuzes.

Vraag 6

Kunt u aangeven hoe het preventief en repressief overheidstoezicht op ruimtelijke
ontwikkelingen is geregeld in de Omgevingswet, en op welk moment de rijksoverheid,
in voorkomende gevallen, de regie naar zich toe trekt?

Antwoord 6

Zoals in het antwoord op vraag 5 aangegeven, neemt het Rijk met de Nationale Omgevingsvisie
(NOVI) nu regie op de inrichting van Nederland. Regie betekent het geven van richting
op grote opgaven en het regisseren van een goed samenspel. Dit samenspel organiseren
we met samenwerkingsafspraken en door gebiedsgericht als één overheid te werken. Door
opgaven en aanpak van de verschillende overheden in de regio met Omgevingsagenda’s,
NOVI-gebieden en verstedelijkingsstrategieën bij elkaar te brengen creëren we samenhang.
Mochten nationale belangen toch in het geding komen en wederzijdse afspraken niet
nagekomen worden, dan kan het Rijk via de Omgevingswet juridische instrumenten gebruiken
om de regie verder kracht bij te zetten

Vraag 7

Deelt u de zorgen als het gaat om het overlaten van complexe zaken als milieurecht
aan gemeenten? Kunt u aangeven op welke wijze gemeenten hierbij worden ondersteund
en hoe het toezicht hierop is geregeld?

Antwoord 7

Ik deel de geschetste zorgen niet. Net als onder het huidige recht blijft het Rijk
onder de Omgevingswet milieuregels stellen voor bedrijven vanwege de bescherming van
het milieu. Dat gebeurt in het Besluit activiteiten leefomgeving. Daarbij blijft ook
onder de Omgevingswet de uitvoering van de vergunningverlening en het toezicht op
de naleving van deze milieuregels – en de bijhorende handhavingstaken – verplicht
belegd bij de omgevingsdiensten als onderdeel van het basistakenpakket. In de meeste
gevallen is en blijft de gemeente het bevoegd gezag. Het interbestuurlijke toezicht
op de uitvoering van deze VTH-milieutaken waarvoor de gemeente bevoegd gezag is, blijft
belegd bij de provincie. Voor de meest risicovolle bedrijven (zoals chemische industrie
of bedrijven met opslag van veel gevaarlijke stoffen) is het bevoegd gezag de provincie.
De uitvoering van deze complexe VTH-taken vraagt om specifieke kennis en kunde, waarvoor
zes Brzo-omgevingsdiensten zijn aangewezen. Daarmee blijft de kwaliteit van de uitvoering
van deze VTH-taken voor milieu ook onder de Omgevingswet gewaarborgd. Ook op het onderdeel
natuur behouden provincies en het Rijk overigens hun bestaande verantwoordelijkheid
voor de juiste uitvoering van de regelgeving en toepassing van de toetsingskaders
voor vergunningverlening.

Om de bevoegde gezagen te ondersteunen bij de invoering van de Omgevingswet is een
uitgebreid ondersteuningsaanbod beschikbaar vanuit het interbestuurlijke programma
»Aan de slag». Veel informatie is online te vinden via www.aandeslagmetdeomgevingswet.nl. Milieuregels en VTH-taken komen daarbij ruim aan bod, bijvoorbeeld in het aanbod
van webcolleges. Om verder de kennis over milieu in de Omgevingswet bij de omgevingsdiensten
te vergroten organiseert de ODNL Academie samen met de Vereniging van Nederlandse
Gemeenten en het programma Aan de slag met de Omgevingswet een train de trainer-project.

Vraag 8

Is, gezien de toenemende behoefte aan meer rijksregie, herinvoering van het instrument
van de Planologische Kernbeslissing (PKB) en de goedkeuring van gemeentelijke bestemmings-
en omgevingsplannen niet weer geboden? Kunt u dit toelichten?

Antwoord 8

Om de rijksregie te versterken is het niet nodig om oude instrumenten die de vraagsteller
noemt nieuw leven in te blazen. Met de nieuwe Wet ruimtelijke ordening is in 2008
immers een nieuw effectief stelsel geïntroduceerd voor de verticale doorwerking van
het ruimtelijke beleid van het Rijk, en ook de provincies. Daarbij is een helder onderscheid
gemaakt tussen de structuurvisie als beleidsinstrument en het juridische instrumentarium
voor de bindende doorwerking van het beleid van Rijk en provincies. Zowel door het
stellen van instructieregels (bij amvb of provinciale verordening) als door het geven
van (proactieve) aanwijzingen, kunnen het Rijk en de provincies directe invloed uitoefenen
op de inhoud van bestemmingsplannen. Daarnaast is er het controle-instrument van de
reactieve aanwijzing, waarmee de inwerkingtreding van ruimtelijke besluiten zoals
bestemmingsplannen en omgevingsvergunningen kan worden voorkomen. Dit basisinstrumentarium
van instructieregels en instructiebesluiten komt in de kern ongewijzigd terug in de
Omgevingswet. Ook het controle-instrument van de reactieve interventie komt voor provincies
terug. Daarnaast kunnen de generieke interbestuurlijke toezichtsinstrumenten schorsing
en vernietiging en indeplaatsstelling worden toegepast. Zowel het Rijk als de provincies
beschikken hiermee over een uitgebreid instrumentarium dat kan worden ingezet om regie
te nemen op de inrichting van de fysieke leefomgeving.

Vraag 9

Kunt u aangeven op welke wijze in de Omgevingswet juridisch bindend wordt geborgd
dat gebiedsontwikkelingen ook duurzaam zijn? En als dit niet rechtens geborgd is,
waarom niet?

Antwoord 9

Duurzame ontwikkeling heeft in de Omgevingswet – anders dan in de huidige Nederlandse
wetgeving – een expliciete plaats in de regelgeving. In de Omgevingswet is bepaald
dat bestuursorganen hun taken en bevoegdheden uitoefenen met het oog op de doelen
van de wet, waar duurzame ontwikkeling een centraal onderdeel van vormt (artikel 2.1,
eerste lid, in samenhang met artikel 1.3). In de wet is de definitie van duurzame
ontwikkeling van de Commissie-Brundtland overgenomen: «ontwikkeling die voorziet in
de behoeften van de huidige generatie zonder de mogelijkheden voor toekomstige generaties
om in hun eigen behoeften te voorzien in gevaar te brengen». Duurzame ontwikkeling
vormt daardoor steeds onderdeel van de belangenafweging die een bestuursorgaan moet
maken. Daarbinnen kan de afweging soms meer uitgaan naar maatschappelijke behoeften
– bijvoorbeeld nieuwe woningen – en soms meer uitgaan naar de omgevingskwaliteit –
bijvoorbeeld behoud van open ruimte.

Verder merk ik op dat duurzaamheid een breed begrip is, zoals ook uit de in de wet
opgenomen definitie blijkt. In een concreet project kan bijvoorbeeld de nadruk liggen
op natuurinclusief bouwen, op energieneutraliteit of op klimaatadaptie. De Omgevingswet
bevat de instrumenten en biedt de ruimte aan het bevoegde gezag om af te wegen op
welke manier duurzaamheid wordt meegenomen bij het toestaan van activiteiten.

Vraag 10

Kunt u bevestigen dat in de Omgevingswet volksgezondheid, duurzaamheid, landschap
en milieu als doorslaggevende belangen worden getoetst bij gebiedsontwikkelingen?
Zo nee, waarom niet?

Antwoord 10

Anders dan onder de huidige Wet ruimtelijke ordening zijn genoemde belangen expliciet
verankerd in de wet. Daarmee vormen ze een expliciet onderdeel van de belangenafweging
die het bevoegd gezag maakt bij een besluit over een gebiedsontwikkeling, zoals het
wijzigen van een omgevingsplan of een projectbesluit. Gezondheid is naar aanleiding
van het aangenomen amendement-Smaling c.s.5 expliciet genoemd in artikel 2.1, vierde lid, van de wet. Dit artikel vereist dat
bij gebiedsontwikkelingen rekening moet worden gehouden met de gezondheid. Duurzaamheid
is zoals beschreven in het antwoord op vraag 9 expliciet genoemd in artikel 1.3 van
de wet. Het landschap en de verschillende milieuaspecten zijn in artikel 1.2 van de
wet benoemd.

Het is niet op voorhand te zeggen welke belangen zwaarder wegen. Naast de genoemde
belangen weegt het bevoegd gezag immers ook andere belangen, zoals voldoende woongelegenheid.
Ook kunnen de genoemde aspecten onderling een afweging vergen, bijvoorbeeld tussen
het plaatsen van windturbines met het oog op duurzaamheid en het behoud van landschappelijke
waarden. Binnen de grenzen die het Rijk en provincie daaraan stellen maakt het bevoegd
gezag een afweging of een gebiedsontwikkeling evenwichtig is.

Vraag 11

Wilt u de vragen één voor één beantwoorden?

Antwoord 11

Zoals gevraagd zijn de vragen afzonderlijk beantwoord.