Nota n.a.v. het (nader/tweede nader/enz.) verslag : Nota naar aanleiding van het verslag

Nr. 7 NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG

Ontvangen 11 december 2020

ALGEMEEN

1. Algemene opmerkingen

Met veel belangstelling hebben wij kennisgenomen van het verslag van de vaste commissie
voor Justitie en Veiligheid. Het verheugt ons dat veel fracties steun hebben uitgesproken.
Wij danken de leden van de verschillende fracties voor de door hen gestelde vragen
en gemaakte opmerkingen. Deze stellen ons in staat nog eens uiteen te zetten dat geweld
tegen personen in de uitoefening van een publieke taak in het kader van de handhaving
van orde of veiligheid, te ernstig is om met enkel een taakstraf te kunnen worden
afgedaan. Daarbij wordt aangesloten bij het reeds wettelijk verankerde uitgangspunt
dat een taakstraf bedoeld is voor de afdoening van naar verhouding lichte vergrijpen.
Wij hopen met de beantwoording ook de leden van de fracties die aarzelingen hebben
geuit, te kunnen overtuigen. Bij de beantwoording is de indeling van het verslag zoveel
mogelijk gevolgd. Waar dit de duidelijkheid ten goede komt, is een aantal vragen samen
beantwoord, wordt een andere volgorde aangehouden of veroorloven wij ons naar voorgaande
beantwoording te verwijzen.

De leden van de VVD-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van het wetsvoorstel.
Deze leden zien het goed dat het wetsvoorstel ten doel heeft geweld tegen personen
met een publieke taak verder terug te dringen. Wij zijn verheugd dat deze leden dit
doel onderschrijven en gaan graag in op de opmerkingen die deze leden maakten en de
vragen die zij hebben gesteld.

Verheugd zijn wij daarnaast met de belangstelling waarmee de leden van de CDA-fractie
van het wetsvoorstel hebben kennisgenomen. Ook deze leden onderschrijven het doel
van het voorstel en zijn van oordeel dat elke vorm van fysiek geweld afkeuring verdient.
Deze leden zijn van mening dat personen in een publieke taak, die met geweld geconfronteerd
worden, extra bescherming verdienen. Wij beantwoorden in het navolgende graag de vragen
die deze leden nog gesteld hebben.

Ook de leden van de D66-fractie vinden dat geweldplegingen tegen personen met een
publieke taak onacceptabel zijn. Desondanks zijn deze leden kritisch over het wetsvoorstel.
Zij zijn van oordeel dat de vrijheid van de rechter bij het bepalen van de strafmaat
wordt beperkt en vrezen ook dat het wetsvoorstel contraproductief zal zijn om de geweldsmisdrijven
waarop het wetsvoorstel ziet, te bestrijden. De vragen van deze leden vinden in het
navolgende beantwoording.

Het verheugt ons dat de leden van de GroenLinks-fractie met belangstelling van het
wetsvoorstel kennis hebben genomen. Wij hopen met de beantwoording van deze vragen
van deze leden de twijfels die zij bij onderdelen tot uitdrukking hebben gebracht,
weg te kunnen nemen.

De leden van de SP-fractie keuren net als de leden van de D66-fractie geweld tegen
hulpverleners en andere personen met een publieke taak af en zij menen dat dit geweld
passende bestraffing verdient. Ook vinden deze leden het goed dat het wetsvoorstel
aandacht vraagt voor het gevaar dat deze groep mensen voor hun eigen veiligheid loopt
tijdens het uitoefenen van werkzaamheden doordat anderen hun handen niet thuis kunnen
houden. Deze leden geven aan nog twijfels te hebben, die wij met de beantwoording
van de resterende vragen en de verduidelijking van de beoogde gevolgen van het wetsvoorstel
hopen weg te kunnen nemen.

Tot ons genoegen namen wij waar dat ook de leden van de SGP-fractie met belangstelling
van het wetsvoorstel hebben kennisgenomen. De leden van de SGP-fractie zeggen het
uitgangspunt te kunnen onderschrijven dat de taakstraf een straf is voor minder zware
misdrijven. Met deze leden zijn wij van oordeel dat geweld en agressie tegen personen
met een publieke taak niet als minder zwaar misdrijf kan worden beschouwd. Terecht
stellen deze leden dat personen met een publieke taak ongestoord hun werk moeten kunnen
doen om de veiligheid en gezondheid van anderen te kunnen waarborgen. Wij herkennen
daarbij het door deze leden tot uitdrukking gebrachte gevoelen dat het opleggen van
een kale taakstraf bij geweld tegen deze personen indruist tegen het rechtvaardigheidsgevoel.

2. Inleiding

De leden van de fracties van de VVD, GroenLinks en de SP vragen in de inleiding op
het verslag om een cijfermatige onderbouwing voor de noodzaak van het wetsvoorstel.
Meer in het bijzonder willen deze leden inzicht in aantallen zaken waarin geweld tegen
personen met een publieke taak in de zin van het wetsvoorstel met een kale taakstraf
wordt afgedaan. Op ons verzoek heeft de Raad voor de rechtspraak een data-analyse
verricht. Deze levert op dat in de jaren 2015 tot 2019 respectievelijk 102, 124, 116,
114 en 100 kale taakstraffen werden opgelegd voor mishandelingen van personen met
een publieke taak. In respectievelijk 9, 6, 6, 3 en 3 zaken ging het daarbij om een
poging zware mishandeling. Aan de data-analyse lag geen dossieronderzoek ten grondslag.
Nadere kenmerken van deze zaken kunnen op deze plaats dan ook niet worden beschreven.1 De vragen van deze leden vormen voor ons overigens aanleiding nog eens nader stil
te staan bij de onderliggende gedachte van het wetsvoorstel. De voorgestelde wijziging
in artikel 22b Sr vormt een uitbreiding van het bestaande taakstrafverbod bij ernstige
geweld- en zedenmisdrijven en recidive. Dit taakstrafverbod vloeit rechtstreeks voort
uit de door de wetgever noodzakelijk geachte positionering van de taakstraf als passende
straf voor minder ernstige strafbare feiten. Bij de totstandkoming daarvan is dit
ook tot uitdrukking gebracht (Kamerstukken II 2009/10, 32 169, nr. 3, p. 1). Tegen de achtergrond van het reeds bestaande taakstrafverbod is het naar
ons oordeel de verantwoordelijkheid van de wetgever om, waar het noodzakelijk wordt
geacht de mogelijkheid een taakstraf op te leggen te beperken, een dergelijke beperking
ook wettelijk te verankeren. Uit de door de leden van alle fracties gegeven inbreng
blijkt ons daarbij van een breed gedeeld gevoelen over de ernst van geweld tegen personen
in de uitoefening van een publieke taak in het kader van de handhaving van de orde
of veiligheid. Wij ontwaren daarin steun voor de gedachte dat geweldsmisdrijven begaan
tegen deze personen, als ernstige misdrijven moeten worden aangemerkt. Deze bijzondere
ernst bestaat erin dat naast de aantasting van de lichamelijke integriteit van deze
slachtoffers, met het gepleegde geweld ook het openbaar gezag wordt aangetast, de
taakuitoefening wordt belemmerd of dat onder de dreiging van fysiek geweld een risico
op een dergelijke belemmering ontstaat. Deze slachtoffers vertegenwoordigen in de
uitoefening van hun taak het openbaar gezag. Het wetsvoorstel, dat eveneens uitvoering
geeft aan de motie van de leden Helder (PVV), Van Oosten (VVD) en Van Dam (CDA) (Kamerstukken II
2018/19, 35 000 VI, nr. 24) voegt geweldpleging tegen deze personen daarom aan de bestaande regeling toe.

De aanleiding voor het wetsvoorstel bestaat zo mede in de vaststelling dat het bestaande
taakstrafverbod niet voldoet in situaties waarin geweld wordt gepleegd deze personen
met een publieke taak. Het gaat dan bijvoorbeeld, zo beantwoorden wij ook de vraag
daarnaar van de leden van de VVD-fractie, om zaken waarin een poging wordt ondernomen
om zwaar lichamelijk letsel toe te brengen. Omdat bij een poging het door de dader
gewilde gevolg niet intreedt en de geweldpleging geen «ernstige inbreuk op de lichamelijk
integriteit van het slachtoffer» tot gevolg heeft, kan in de bestaande situatie toch
nog een taakstraf worden opgelegd bij geweld tegen personen met een publieke taak.
Wij zien dit als een ongewenste beperking van het bestaande taakstrafverbod en stellen
daarom uitbreiding daarvan voor. Een voorbeeld hiervan is de in de memorie van toelichting
aangehaalde situatie waarin een lid van de mobiele eenheid tegen het hoofd wordt geschopt.
Ernstig letsel blijft daarbij uit omdat het slachtoffer een helm draagt.

Naast al dit voorgaande, hebben wij moeten constateren dat geweld tegen personen met
een publieke taak onvoldoende afneemt. In de bij het wetsvoorstel behorende memorie
van toelichting zijn hiervan de aantallen gegeven.2 Ook dit vormt aanleiding voor het onderhavige voorstel.

Het wetsvoorstel brengt geen wijzigingen aan in de mogelijkheden een taakstraf te
combineren met onvoorwaardelijke gevangenisstraf of met een vrijheidsbenemende maatregel,
zo beantwoorden wij de vragen daarnaar van de leden van de VVD-fractie. Hoe lang een
gevangenisstraf duurt, is verder aan de rechter om te bepalen. Het wetsvoorstel laat
dit uitgangspunt ongemoeid. Eerder onderzoek naar de sanctiecombinatie van een taakstraf
met een onvoorwaardelijke gevangenisstraf van korte duur laat zien dat deze sanctiecombinatie
beperkt toepassing vindt.3 Ook recente informatie verstrekt door de Raad voor de rechtspraak, meer in het bijzonder
over de afdoening met een taakstraf in combinatie met één dag gevangenisstraf, bevestigt
dit beeld.

De leden van de GroenLinks-fractie verwijzen bij hun vraag naar een overzicht van
zaken inzake geweld tegen publieke ambtsdragers waarin een taakstraf is opgelegd,
naar het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State (hierna: de Afdeling).
Deze leden halen de constatering van de Afdeling aan dat in de gevallen die de regering
voor ogen lijken te staan, doorgaans al wordt gereageerd met een onvoorwaardelijke
vrijheidsstraf. Zoals wij in reactie op het advies van de Afdeling hebben aangegeven,
biedt deze constatering steun voor de wettelijke verankering die wij voorstellen.
Daarin komt tot uitdrukking dat bij de zaken waarop dit wetsvoorstel betrekking heeft,
een afdoening met een onvoorwaardelijke gevangenisstraf, de meeste wenselijke is.
Het wetsvoorstel maakt dit transparant en stelt de onmogelijkheid van het opleggen
van een kale taakstraf, ook vanuit een oogpunt van rechtszekerheid, buiten twijfel.

Zoals hiervoor aangegeven, hebben ook de leden van de SP-fractie gevraagd naar een
cijfermatige en wetenschappelijke onderbouwing voor het wetsvoorstel. Aan het begin
van de inleiding zijn de recente cijfers gegeven over de zaken waarin geweld tegen
personen met een publieke taak in de zin van het wetsvoorstel, met een kale taakstraf
werd afgedaan. Daarbij merken wij ook in de richting van deze leden op dat het wetsvoorstel
zijn grond vindt in de noodzaak om het breed gedeelde gevoelen over de ernst van geweld
tegen personen met een publieke taak ook in de wettelijke regeling tot uitdrukking
te laten komen. In artikel 22b Sr is al verankerd dat een kale taakstraf een passende
afdoening kan zijn voor minder ernstige misdrijven. De kern van dit wetsvoorstel is
dat de gevallen waarin het opleggen van een kale taakstraf als mogelijkheid wordt
uitgesloten, worden uitgebreid met geweldpleging tegen personen in de uitoefening
van een publieke taak in het kader van de handhaving van de orde of veiligheid. Het
wetsvoorstel voegt zo aan het bestaande taakstrafverbod een aantal ernstige misdrijven
toe, maar laat de wijze waarop de taakstraf in het bestaande sanctiearsenaal is ingebed,
onaangeroerd. Wij hopen met dit laatste deze leden ook ervan te overtuigen dat het
wetsvoorstel geen verdergaande beperking van de beoordelingsvrijheid of autonomie
van de rechter beoogt. De mogelijkheid om de taakstraf te combineren met een onvoorwaardelijke
gevangenisstraf, blijft in het wetsvoorstel bestaan. En ook de vaststelling van de
duur van die vrijheidsbeneming, blijft aan de rechter voorbehouden, zoals wij hiervoor
ook in antwoord op de vragen van de leden van de VVD-fractie opmerkten. In de beschouwingen
en vragen van de leden van de SP-fractie zien wij aanleiding op te merken dat het
wetsvoorstel onverlet laat dat de rechter, naast de ernst van het strafbare feit,
ook de omstandigheden waaronder dit feit is begaan én de persoonlijkheid van de dader
in de straftoemetingsbeslissing betrekt. Verder merken wij op dat de tegenstelling
tussen sanctiedoelen vergelding en speciale preventie, minder groot is dan deze leden
lijken te veronderstellen. Wij lichten dit graag nader toe. Wij zijn de overtuiging
toegedaan dat bij geweld in de zin van dit wetsvoorstel een onvoorwaardelijke gevangenisstraf
de meest passende bestraffing vormt. Daaraan staat niet in de weg dat, zoals ook in
de huidige regeling het geval is en ook hieronder nog aan de orde zal komen, de rechter
in aanvulling hierop aanleiding kan zien voor gedragsbeïnvloeding in de vorm van bijzondere
voorwaarden. Hierin kan de ruimte bestaan voor het aanleren van wenselijk sociaal
gedrag, het bestrijden van middelengebruik en agressieregulatie, waarnaar deze leden
vroegen. Voor wat betreft de mogelijkheid van verbetering van de taakstraf in plaats
van die bij bepaalde delicten uit te sluiten, lichtten wij hiervoor al toe dat wij
menen dat een kale taakstraf vanuit een oogpunt van vergelding niet geschikt is voor
de afdoening van de ernstige misdrijven waarop dit wetsvoorstel betrekking heeft.
Maar ook vanuit het perspectief van speciale preventie, zijn wij van oordeel dat gedragsbeïnvloeding
die deze leden voor ogen hebben, effectiever kan plaatsvinden dan met een afdoening
met enkel een taakstraf. Wij zijn daarbij bekend met het door de leden van de SP-fractie
aangehaalde onderzoek naar recidive bij kortgestraften. De vraag van deze leden of
het, gelet op dit onderzoek, in de zaken waarop het wetsvoorstel ziet ten behoeve
van recidivebestrijding niet beter is als de rechter ook enkel een taakstraf kan opleggen,
beantwoorden wij ontkennend. Het wetsvoorstel heeft betrekking op ernstige misdrijven
waarbij sanctiedoelen als vergelding en preventie onvoldoende worden gediend met een
kale taakstraf. De taakstraf als hoofdstraf, ook in combinatie met een voorwaardelijke
vrijheidsstraf en gedragsbeïnvloedende maatregelen, zien wij als een passende straf
bij minder ernstige strafbare feiten. Zoals hierboven in de richting van deze leden
aangegeven, staat het wetsvoorstel echter niet aan gedragsbeïnvloeding van de veroordeelde
in de weg. Wij zeggen dit ook naar aanleiding van de door deze leden aangehaalde passage
uit het regeerakkoord waarin de regering inspanningen heeft aangekondigd die zijn
gericht op de vermindering van de recidive. Onderdeel van die inspanningen is de verbetering
van de tenuitvoerlegging van vrijheidsbenemende sancties die is aangekondigd in de
visie op gevangenisstraffen, getiteld «Recht doen, kansen bieden. Naar effectievere
gevangenisstraffen» (Kamerstukken II 2017/18, 29 279, nr. 439). Daarin vervatte uitganspunten hebben in deze kabinetsperiode onder meer wettelijk
verankering gevonden in de Wet straffen en beschermen (Stb. 2020, 224). Positieve en op de persoon van de veroordeelde afgestemde gedragsbeïnvloeding vormen
een vast onderdeel van de tenuitvoerlegging van gevangenisstraffen. Een positieve
gedragsverandering wordt bestendigd met de inspanningen voor een geslaagde terugkeer
in de samenleving. Voor veroordeelden met een onvoorwaardelijke gevangenisstraf langer
dan een jaar, is de voorwaardelijke invrijheidsstelling hiervoor het aangewezen kader.
Voor veroordeelden met een straf van zes maanden tot een jaar, is het penitentiair
programma beschikbaar. Hierin kunnen vergelijkbare op gedragsbeïnvloeding gerichte
voorwaarden worden gesteld. Gedragsbeïnvloeding bij kortere straffen, behoort in dit
stelsel mede tot het domein van de strafrechter. Anders dan de leden van de SP-fractie
lijken te veronderstellen, is het onderhavige wetsvoorstel aan de beschreven verankering
van de inspanningen van de regering om de recidive te beperken niet contrair. Wel
geeft dit wetsvoorstel richting aan de wijze waarop de doelen van vergelding en speciale
preventie in de bestraffing vorm krijgen. Geweld tegen personen met een publieke taak
in de zin van dit wetsvoorstel, is te ernstig om met een kale taakstraf te worden
afgedaan. Het sanctiedoel van de speciale preventie kan echter wel worden gediend
in de oplegging en tenuitvoerlegging van de gevangenisstraf langs de hiervoor beschreven
lijnen. De voor de rechter bestaande ruimte om voorwaarden gericht op gedragsbeïnvloeding
te formuleren blijft hierbij gehandhaafd. Wij zijn dan ook niet bevreesd dat bij verdachten
met psychiatrische aandoeningen of beperkingen zoals zwakbegaafdheid minder maatwerk
mogelijk zal zijn, zoals de leden van de SP-fractie veronderstellen.

De leden van de SP-fractie vragen in hun bijdrage eveneens aandacht voor de omgang
met lichtere zaken. Zij geven daarvan in het verslag voorbeelden en benoemen in dit
verband de medeplichtigheid waarbij geen sprake is van geweld, het medeplegen en de
poging. We danken deze leden voor de geboden gelegenheid toe te lichten waarom wij
aanleiding zien ook medeplichtigheid aan en poging tot geweld in de zin van het wetsvoorstel
onder de werking van het taakstrafverbod te brengen. We merken daarbij volledigheidshalve
op dat een poging tot mishandeling niet strafbaar is. Wel strafbaar is, zoals hierboven
in de richting van de leden van de VVD-fractie is opgemerkt, een poging tot het toebrengen
van zwaar lichamelijk letsel (poging zware mishandeling). Het opzet van de dader,
dat erop is gericht om zwaar lichamelijk letsel en de daaruit voortvloeiende handeling,
achten wij zodanig laakbaar dat ook op dergelijke pogingen het taakstrafverbod van
toepassing zou moeten zijn bij geweld tegen personen met een publieke taak. De rechterlijke
vaststelling dat het bij een poging is gebleven, leidt ertoe dat minder straf wordt
opgelegd. Het strafmaximum bij poging ligt een derde lager dan bij een voltooid delict.
Dit geldt ook voor de medeplichtigheid. Van medeplichtigheid is sprake indien een
persoon opzettelijk behulpzaam is bij het plegen van een misdrijf of opzettelijk gelegenheid,
middelen of inlichtingen daartoe verschaft. Ook de medeplichtigheid aan het plegen
van geweld tegen personen met een publieke taak achten wij zodanig laakbaar dat het
taakstrafverbod hierop van toepassing zou moeten zijn. De rechter zal ook hier in
de straftoemeting evenwel rekening houden met de wettelijke verankerde beperktere
strafwaardigheid van deze vorm van deelneming in vergelijking tot het daderschap.
Tot de daders van een strafbaar feit behoren tot slot ook de door deze leden genoemde
medeplegers. De strafwaardigheid van deze vorm van daderschap is gelijk aan die van
de (individueel opererende) dader.

Met de leden van de SP-fractie zijn wij, aan het slot van de beantwoording van de
inleidende vragen in het verslag, van oordeel dat ook het verwerken van een traumatische
ervaring voor een hulpverlener van groot belang is. In dit verband onderscheiden de
inspanningen van de regering, waarnaar deze leden vragen, zich niet van de inspanningen
die worden verricht voor andere slachtoffers. Ook slachtoffers die kunnen worden gekwalificeerd
als personen met een publieke taak in de zin van dit wetsvoorstel kunnen zich voor
emotionele ondersteuning wenden tot Slachtofferhulp Nederland. Daarnaast biedt Slachtofferhulp
Nederland praktische ondersteuning door samen met slachtoffers op zoek te gaan naar
de hulp die bij hen past, zo beantwoord ik de vragen daarnaar van de leden van de
SP-fractie.

3. Ontvangen adviezen

Ook de leden van de D66-fractie identificeren speciale preventie als een belangrijke
functie van strafoplegging. Wij onderschrijven dit en zijn van mening van de voorkoming
van recidive de samenleving als geheel profiteert. Daarbij wijzen deze leden op het
onderzoek dat ook de leden van de SP-fractie al aanhaalden. Ons antwoord op de vraag
of bij geweld in de zin van dit wetsvoorstel taakstraffen de voorkeur zouden moeten
genieten boven korte gevangenisstraffen, luidt ontkennend. We verwijzen in dit verband
naar de beantwoording van de vragen die de leden van de SP-hierover hebben gesteld.
Daarin ligt besloten dat wij voor een stijging van de recidive als gevolg van het
wetsvoorstel niet bevreesd zijn, zo beantwoorden wij de vraag daarnaar van de leden
van de D66-fractie.

Het verheugt ons dat de leden van de GroenLinks-fractie het oordeel van de politie
en de Koninklijke marechaussee over een passende bestraffing van plegers van geweld
tegen personen met een publieke taak kunnen onderschrijven. Tegelijk spreken deze
leden begrip uit voor de vaststelling van de Raad voor de rechtspraak dat geweld zich
in vele verschijningsvormen voor kan doen. Dat onderkennen ook wij. Deze leden vragen
in het licht hiervan wat de regering vindt van de mogelijkheid de taakstraf te combineren
met andere niet-vrijheidsbenemende sancties. Hiervoor aan het slot van paragraaf 1
zijn wij naar aanleiding van de vragen van de leden van de SP-fractie ingegaan op
de inspanningen die worden verricht om de recidive terug te dringen. Het onderhavige
wetsvoorstel verhoudt zich daartoe als volgt. Met het wetsvoorstel wordt uitbreiding
gegeven aan een aantal situaties waarin vanuit een oogpunt van vergelding en preventie
niet met het opleggen van een kale taakstraf kan worden volstaan. Zoals wij hiervoor
in de inleiding op deze nota naar aanleiding van het verslag hebben aangegeven, staat
ons bij geweld in de zin van dit wetsvoorstel een afdoening met een onvoorwaardelijke
gevangenisstraf voor ogen. Gevangenisstraffen van langere duur bieden daarbij een
kader waarin punitiviteit, genoegdoening voor betrokken slachtoffers, resocialisatie
en het voorkomen van herhaling als element in de tenuitvoerlegging van de gevangenisstraf
terugkomen. Onderkend moet worden dat de ruimte voor gedragsbeïnvloeding bij korter
durende geheel onvoorwaardelijke gevangenisstraffen beperkter is. Voor de wijze waarop
bij als minder ernstig te beoordelen misdrijven gedragsbeïnvloeding door de rechter
vorm kan krijgen, verwijzen wij naar de beantwoording van de vragen van de leden van
de SP-fractie in de vorige paragraaf.

Ook de leden van de SP-fractie vragen aandacht voor de consultatiebijdrage van de
3RO en willen weten of de regering heeft overwogen de sanctiecombinatie van een taakstraf
met een voorwaardelijke gevangenisstraf opnieuw mogelijk te maken. Uitgangspunt bij
het ontwerp van het onderhavige wetsvoorstel is dat de wijze waarop de taakstraf in
het bestaande sanctiestelsel is ingebed, wordt geëerbiedigd. Om die reden is de introductie
van de mogelijkheid om taakstraffen in gevallen waarin het taakstrafverbod thans geldt,
te combineren met een voorwaardelijke gevangenisstraf, niet (her)overwogen. Ook de
evaluatie waarnaar deze leden verwijzen, heeft voorafgaand aan het opstellen van dit
wetsvoorstel niet tot een andere afweging geleid. In de beleidsreactie op het onderzoek
van de Minister voor Rechtsbescherming (Kamerstukken II 2017/18, 29 279, nr. 456) is al aangegeven dat de meningen in het veld over deze sanctiecombinatie verdeeld
zijn. Kern van die reactie is dat voor het type delicten waarop het onderzoek betrekking
had, een straf moet worden opgelegd die recht doet aan de inbreuk op de lichamelijke
integriteit en die een stevig vergeldend karakter heeft. Het onderzoek gaf aan dat
in lijn met de bedoeling van de wetgever bij de invoering van het taakstrafverbod
het aantal gevallen waarin een kale taakstraf werd opgelegd, is gedaald. Wij zien
ook thans geen aanleiding tot een heroverweging op dit punt. In de brief van 14 maart
2019 van de Minister voor Rechtsbescherming aan de Voorzitter van de Eerste Kamer
is dit uitgangspunt nog eens nader toegelicht (Kamerstukken I 2018/19, 32 169, G) ter beantwoording van vragen van de GroenLinks-fractie in de Eerste Kamer. In die
beantwoording is tot uitdrukking gebracht dat in zaken waarvoor het taakstrafverbod
geldt, recidivebeperking door het gebruik van gedragsbeïnvloedende maatregelen niet
primair is beoogd. Wij menen met de beantwoording van de vragen van deze leden aan
het slot van de voorgaande paragraaf evenwel inzicht te hebben gegeven in de wijze
waarop in het sanctiestelsel het doel van de speciale preventie desalniettemin kan
worden gediend.

4. De uitbreiding van het taakstrafverbod

4.1 Inhoud en totstandkoming taakstrafverbod

Het concreet aanwijzen van strafbare feiten waarbij het taakstrafverbod van toepassing
is, draagt bij aan de rechtszekerheid, zo beantwoorden wij de vraag daarnaar van de
leden van de VVD-fractie. Graag lichten wij toe dat de beschouwingen hierover in de
memorie van toelichting in het bijzonder betrekking hebben op de introductie van het
taakstrafverbod, in vergelijking tot de situatie die daarvóór bestond. Bij de invoering
van de taakstraf als zelfstandige hoofdstraf is door de toenmalige regering in algemene
zin kenbaar gemaakt dat de taakstraf is bedoeld voor de afdoening van naar verhouding
lichtere vergrijpen. Met de totstandkoming van de bestaande regeling van het taakstrafverbod
bij ernstige gewelds- en zedenmisdrijven en recidive4 is vervolgens concreter aangeduid in welke gevallen een taakstraf door de rechter
niet kan worden opgelegd. Daarbij is overwogen dat deze specifieke duiding beoogde
bij te dragen aan de rechtszekerheid. De wetgever verschaft daarmee aan de betrokkenen
in de strafrechtspleging onder wie de justitiabele immers duidelijkheid over de wijze
van afdoening bij veroordeling wegens deze bepaald aangewezen misdrijven. Ook met
het onderhavige wetsvoorstel is dit het geval. Zoals hiervoor aangegeven, vindt dit
wetsvoorstel grond in de noodzaak om, bij het bestaande gevoelen over de ernst van
geweld tegen personen met een publieke taak in de zin van het wetsvoorstel, duidelijkheid
te verschaffen over de afdoening die de wetgever voor ogen staat. Voor de gevallen
waarop het wetsvoorstel betrekking heeft, verduidelijkt het wetsvoorstel dan ook dat
de wetgever vanwege de ernst van dit geweld een afdoening met een gevangenisstraf
voor ogen staat en dat met het opleggen van een kale taakstraf bij dergelijk geweld
niet kan worden volstaan. We zijn daarbij niet bevreesd dat, in de woorden van deze
leden, het wetsvoorstel eraan zal bijdragen dat de rechter het taakstrafverbod vaker
zal willen omzeilen. Het wetsvoorstel brengt zo bijvoorbeeld geen wijziging aan in
de mogelijkheden om de taakstraf te combineren met een vrijheidsbenemende straf of
maatregel. Zoals wij hiervoor in paragraaf 1 in de richting van deze leden hebben
opgemerkt, blijft het daarbij aan de rechter voorbehouden de duur daarvan te bepalen.
Onderzoek naar de sanctiecombinatie van een taakstraf met een onvoorwaardelijke gevangenisstraf
van korte duur laat zien dat deze sanctiecombinatie beperkt toepassing vindt, zoals
hiervoor in paragraaf 1 in de beantwoording van de vragen van deze leden ook reeds
is aangegeven.

Ook de leden van de CDA-fractie stellen vragen over het functioneren van het bestaande
taakstrafverbod. Wij verwijzen voor de beantwoording naar de hiervoor in paragraaf 2
aangehaalde evaluatie van het bestaande taakstrafverbod. De belangrijkste conclusie
uit dat onderzoek was dat, in lijn met de bedoeling van de wetgever, het aantal gevallen
waarin een kale taakstraf is opgelegd, sinds de invoering van het taakstrafverbod
is gedaald. Deze ontwikkeling is in de beleidsreactie door de Minister voor Rechtsbescherming
verwelkomd. Uit de analyse blijkt voorts, zo beantwoord ik de vragen daarnaar van
deze leden, dat de combinatie van een onvoorwaardelijke vrijheidsstraf met een taakstraf
weinig voorkomend was. De onderzoekers constateerden dat na de invoering van de wet
de combinatie van een taakstraf met één of enkele dagen gevangenisstraf voorkwam in
3,5% van het totaal van de opgelegde straffen voor delicten vallend onder artikel 22b,
eerste lid, Sr.5 Het aantal vonnissen waarin dit type strafcombinatie werd opgelegd kwam daarmee op
gemiddeld negentig per jaar. De combinatie van een geldboete met een onvoorwaardelijke
vrijheidsstraf is in dit verband niet onderzocht. Wel liet het aantal solitaire opgelegde
geldboetes een significante daling zien. Een verschuiving van taakstraffen naar boetes
werd in de hier gepresenteerde cijfers zo niet zichtbaar.6 Wij hopen hiermee in de door deze leden gevraagde duiding van de uitvoeringspraktijk
te hebben voorzien. Wij leiden uit het voorgaande af dat de sanctiecombinatie van
een taakstraf met een gevangenisstraf van beperkte duur, waarnaar ook deze leden vragen,
beperkt toepassing vindt. Deze praktijk heeft ons derhalve geen aanleiding gegeven
de regeling op dit punt te heroverwegen.

De leden van de D66-fractie zien het juist dat wij van oordeel zijn dat sanctiedoelen
als vergelding en preventie bij geweld tegen personen met een publieke taak in de
zin van dit wetsvoorstel onvoldoende worden gediend met een combinatie van een voorwaardelijke
gevangenisstraf en een taakstraf. Deze leden leiden daaruit af dat wij meer preventieve
werking veronderstellen van een onvoorwaardelijke gevangenisstraf. Naar aanleiding
hiervan merken wij op dat afhankelijk van de ernst van het gepleegde geweld en de
persoonlijkheid van de dader, sanctiedoelen als vergelding en preventie op uiteenlopende
wijze kunnen worden bereikt. Positieve en op de persoon van de veroordeelde afgestemde
gedragsbeïnvloeding vormen een vast onderdeel van de tenuitvoerlegging van gevangenisstraffen.
In de beantwoording van vragen hierover van de leden van de fracties van de SP en
GroenLinks hebben wij daarbij onderkend dat de ruimte voor gedragsbeïnvloeding bij
korter durende gevangenisstraffen beperkter is en dat zo, voor de naar verhouding
lichtere zaken, gedragsbeïnvloeding ook door de rechter kan plaatsvinden. Wij herkennen
hierbij de gedachte van de leden van de D66-fractie dat de afschrikwekkende functie
van zware straffen, vanuit een oogpunt van preventie althans, in het bijzonder effect
zal hebben op de rationele calculerende dader. Bij de aanpak die ons voor ogen staat
bij geweld in de zin van het wetsvoorstel, speelt ook een rol dat de straf voldoende
vergeldend moet zijn (punitiviteit) en ook op een geloofwaardige wijze genoegdoening
voor betrokken slachtoffers moet verschaffen. Met een kale taakstraf of een taakstraf
die wordt gecombineerd met een voorwaardelijke gevangenisstraf komen juist deze elementen
onvoldoende in de afdoening tot uitdrukking.

Ook wij zien de pluriformiteit die de leden van de D66-fractie zien in de gevallen
waarop het taakstrafverbod betrekking heeft. Wij hebben daarom ook in de beantwoording
van de vragen van de andere fracties tot uitdrukking willen brengen dat het wetsvoorstel
de mogelijkheden om daarmee rekening te houden intact laat. Anders dan de leden van
de D66-fractie lijken te veronderstellen, zijn de mogelijkheden rechterlijk maatwerk
te bieden dan ook niet beperkt tot de toepasselijkheid van strafuitsluitingsgronden.
Wel hebben enkele van in de advisering aangedragen voorbeelden aanleiding gegeven
óók op de toepasselijkheid van deze strafuitsluitingsgronden te wijzen. Het gaat dan
om situaties waarin de geweldpleger of het bewezenverklaarde geweld niet strafbaar
is. In situaties waarin de rechter oordeelt dat het feit aan de strafbare dader verminderd
kan worden toegerekend, past het een lagere straf op te leggen. Ook in dit uitgangspunt
brengt het wetsvoorstel geen verandering. Dat hierbij geen kale taakstraf kan worden
opgelegd, beoordelen wij daarbij niet als negatief. Dit geldt ook voor het door deze
leden aangedragen voorbeeld waarin hulpverleners een duw krijgen van een geëmotioneerd
familielid van een slachtoffer. Met deze leden zijn wij van oordeel dat, wanneer daarnaast
ook de gevolgen voor die hulpverlener beperkt zijn gebleven, dergelijk geweld tot
een milder oordeel aanleiding zou kunnen geven. Wij zijn daarbij van mening dat het
wetsvoorstel de mogelijkheden tot het bieden van maatwerk hier niet beperkt, maar
maken met dit wetsvoorstel ook bij dergelijk geweld de gevangenisstraf het vertrekpunt
bij de beoordeling.

4.2 De voorgestelde uitbreiding van het taakstrafverbod

4.2.1. De reikwijdte van het wetsvoorstel

De voorgestelde toevoeging aan artikel 22b Sr sluit de mogelijkheid tot het opleggen
van een (kale) taakstraf uit bij geweld begaan tegen een ambtenaar van politie, een
medewerker van brandweer of ambulance of een buitengewoon opsporingsambtenaar in de
uitoefening van zijn publieke taak in het kader van de handhaving van de orde of veiligheid
of tegen een andere persoon die in dat kader een publieke taak uitoefent. Er is geen
limitatieve opsomming van beroepsgroepen gegeven, zoals de leden van de VVD-fractie
hebben geconstateerd. De groep van personen waarop het wetsvoorstel betrekking heeft,
is voldoende afgebakend maar niet homogeen. Actuele inzichten of uiteenlopende opvattingen
kunnen ook aanleiding geven tot heroverweging van de reikwijdte. Een limitatieve opsomming
van beroepsgroepen zien wij daarom als onnodig beperkend. Voor de bepaling van de
reikwijdte van het wetsvoorstel is een inhoudelijk criterium voorgesteld. Naast de
algemenere duiding van beroepsgroepen worden daarbij aanvullende (identificerende)
criteria gesteld. Wij zijn van mening dat ook met deze inkadering het belang van de
rechtszekerheid afdoende wordt gediend, zo beantwoorden wij de vraag hiernaar van
deze leden. Graag gaan we naar aanleiding van hun vragen nader op deze aanvullende
criteria in. Het wetsvoorstel beperkt de mogelijkheden tot het opleggen van een taakstraf
bij geweld tegen personen in de uitoefening van een publieke taak in het kader van
de handhaving van de orde of veiligheid. Hierin ligt een onderscheid besloten met
geweld tegen slachtoffers van wie de taakuitoefening niet ten dienste staat aan de
handhaving van de orde of veiligheid. Uiteraard zijn wij van mening dat ook geweld
dat jegens hen wordt gepleegd, afkeuring verdient. Aan de bijzondere ernst van geweld
tegen personen in de zin van het wetsvoorstel draagt evenwel bij dat naast de lichamelijke
integriteit van het slachtoffer, met het geweld ook het openbaar gezag wordt aangetast,
de taakuitoefening wordt belemmerd of onder de dreiging van fysiek geweld, een risico
op een dergelijke belemmering ontstaat. Dit brengt met zich, zo beantwoorden wij de
vraag daarnaar van deze leden, dat voorstelbaar is dat bij geweld tegen een persoon
uit een bepaalde beroepsgroep het taakstrafverbod in voorkomende gevallen niet toepasselijk
is, bijvoorbeeld omdat de taakuitoefening uitsluitend ten dienste staat aan de bescherming
van private belangen of omdat geen aantasting van de openbare orde dreigt. Een ander
voorbeeld dat deze leden aan de orde stellen is de situatie waarin de persoon met
de publieke taak buiten werktijd en niet in de uitoefening van zijn publieke taak,
met geweld wordt geconfronteerd. Ook hier is de aantasting van het openbaar gezag
die aan de bijzondere ernst van geweld in de zin van dit wetsvoorstel bijdraagt, niet
aan de orde. Met ons kennen de leden van de VVD-fractie in de door hen aangehaalde
voorbeelden overigens bijzondere betekenis toe aan de onderscheidende uitrusting die
door hulpverleners en ordehandhavers wordt gedragen. Deze uitrusting vergoot de kenbaarheid
van de publieke taakuitoefening. Doorslaggevend is het dragen van onderscheidende
kleding evenwel niet, zo menen wij. Ook een politieagent in burger of een arts buiten
werktijd kunnen ordehandhavend of, in het geval van de arts, veiligheidsbevorderend,
optreden. Hun bijzondere hoedanigheid zal dan kenbaar kunnen zijn doordat zij zich
als agent of arts legitimeren. Ook kan de hoedanigheid al kenbaar zijn uit de bijzondere
activiteiten die zij op dat moment verrichten. Daarin ligt naar ons oordeel voldoende
rechtvaardiging van het taakstrafverbod voor die gevallen besloten, zo beantwoorden
wij de vraag die hierop betrekking heeft van deze leden.

De leden van de VVD-fractie vragen in dit verband verder aandacht voor de bijzondere
situatie van beveiligers. Deze leden zien het juist dat beveiligers een publieke functie
kunnen vervullen maar dat beveiligers in andere situaties ook particuliere belangen
behartigen. Wij verduidelijken graag dat, gelet op de uitleg die hiervoor is gegeven,
de beveiligers die een publieke functie vervullen, onder de werkingssfeer van het
taakstrafverbod vallen.

In de richting van de leden van de CDA-fractie bevestigen wij dat in het voorgestelde
criterium besloten ligt dat de persoon met de publieke taak in de zin van het wetsvoorstel
een uitvoerende of operationele taak uitvoert. De uitvoering van operationele taken
in het belang van de orde of veiligheid brengt bijzondere gevaarzetting met zich mee
en maakt de persoon in kwestie kwetsbaar voor geweld. In de memorie van toelichting
hebben wij naar deze taakuitoefening dan ook verwezen in termen van «werkzaam zijn
in de frontlinie». Ook hebben wij aangegeven dat van de persoon in de regel handhavend
optreden wordt verlangd, waarmee er ook een gerede kans bestaat dat deze met vormen
van fysiek geweld in aanraking komt. Dit is bij het opstellen van het wetsvoorstel
een bewuste keuze geweest, zo beantwoorden wij de vraag hiernaar van deze leden. Wij
onderkennen daarbij dat het wetsvoorstel zo geen betrekking heeft op andere personen
die weliswaar ten dienste van het publiek werkzaam zijn, maar geen operationele taak
in het kader van de handhaving van orde of veiligheid uitvoeren. Leden van de regering
of ambtenaren van ministeries die zich op andere wijze dan operationeel bezighouden
met de veiligheid en orde, zijn hiervan voorbeelden, zo beantwoorden wij de vraag
van de leden van de CDA-fractie.

Naar aanleiding van het advies van de Raad voor de rechtspraak hebben wij in de memorie
van toelichting opgemerkt dat voor de toepasselijkheid van het taakstrafverbod niet
van betekenis is of de taakuitoefening door de persoon met een publieke taak belast,
rechtmatig was. De leden van de D66-fractie vragen een nadere toelichting hierop.
Wij voorzien hierin graag en stellen daarbij voorop dat een onrechtmatigheid als door
deze leden bedoeld, de dader geen legitimatie verschaft tot het plegen van geweld.
Voor de toepasselijkheid van het taakstrafverbod heeft een dergelijke onrechtmatigheid
dan ook geen gevolgen. Wel kan een vastgestelde onrechtmatigheid van de taakuitoefening
op een andere manier in de strafvordering relevant zijn. Zo kan de constatering van
een verzuim in de opsporing tot bewijsuitsluiting of vermindering van de op te leggen
straf leiden.

Ook de leden van de SP-fractie staan stil bij de reikwijdte van de wet. Deze leden
beoordelen de reikwijdte als te breed. Zij halen in dit verband het advies van de
Afdeling aan. Hierin is naar voren gebracht dat het wetsvoorstel zich niet verder
zou moeten uitstrekken dan tot personen die belast zijn met een publieke taak in het
kader van de handhaving van de orde of veiligheid. Wij hebben in onze reactie op het
advies van de Afdeling tot uitdrukking willen brengen dat de reikwijdte zich ook tot
deze functionarissen in hun taakuitoefening beperkt. Wij zijn daarmee van oordeel
dat voldoende in de door de Afdeling voorgestelde begrenzing is voorzien. Hierin ligt
ook al een deel van het antwoord besloten op de vragen van de leden van de SP-fractie
naar de bescherming die van het wetsvoorstel moet uitgaan naar jeugdbeschermingsmedewerkers.
Zij hebben in de advisering ook aandacht gevraagd voor hun positie. Jeugdbeschermingsmedewerkers
vertegenwoordigen in de uitoefening van hun werkzaamheden het openbaar gezag, bijvoorbeeld
wanneer zij uitvoering geven aan een door de rechter gegeven machtiging tot uithuisplaatsing
van een kind. Ook bij het afleggen van een huisbezoek, geven zij uitvoering aan hun
taak. Alleen al daarom vinden wij het passend om ook hen onder de reikwijdte van dit
wetsvoorstel te laten ressorteren. Wanneer bij de uitvoering van hun taken voorzienbaar
is dat daaraan door betrokken ouders onvoldoende medewerking zal worden verleend en
geweld te vrezen is, kan op voorhand de hulp van de politie worden ingeroepen. Wij
onderkennen dat hiervan de meest concrete en directe bescherming voor de jeugdbeschermingsmedewerkers
uitgaat. Deze leden vragen ook naar de aanvullende inspanningen van de regering voor
de jeugdbeschermers. Wij zijn met de branche hierover in gesprek, zo beantwoorden
wij deze vragen. Op de prioriteit die bij opsporing en vervolging wordt gegeven aan
geweldsfeiten tegen personen met een publieke taak, bestaan reeds landelijke afspraken.
Deze eenduidige landelijke afspraken (ELA) zijn recentelijk geëvalueerd waarbij door
de Minister van Justitie en Veiligheid is toegezegd een aantal in de evaluatie geconstateerde
verbeterpunten op te volgen (Kamerstukken II 2019/20, 28 684, nr. 596). Daarnaast heeft het pamflet ertoe geleid dat geweld tegen jeugdbeschermingsmedewerkers
is geagendeerd voor de Arbeidstafel jeugd. Voor 2020 is agressie en geweld één van
de vijf thema’s waarop wordt ingezet. Ook jeugdhulpprofessionals zelf zijn hierbij
betrokken.

Het antwoord op de vraag van de leden van de SP-fractie of met het wetsvoorstel in
plaats van een taakstraf een kale geldboete kan worden opgelegd, luidt ontkennend.
In de gevallen waarin het taakstrafverbod geldt, kan ook geen geldboete worden opgelegd.
Het antwoord op de vraag van deze leden of het met dit wetsvoorstel blijft toegestaan
dat een geheel voorwaardelijke vrijheidsstraf wordt opgelegd, luidt bevestigend. Ook
kan bij een gevangenisstraf worden bepaald dat een deel voorwaardelijk niet ten uitvoer
zal worden gelegd. De rechter blijft daarbij vrij in de vaststelling van de duur van
het onvoorwaardelijk deel van de gevangenisstraf, ook als deze wordt vastgesteld op
de duur van reeds in verzekering of voorlopige hechtenis doorgebrachte tijd, zo beantwoorden
wij de vragen hierover van deze leden. Voor de beantwoording van de vragen van deze
leden naar het nut van het wetsvoorstel verwijzen wij naar hetgeen daarover in antwoord
op de vragen van deze leden in paragraaf 1 is opgemerkt. Een kale taakstraf wordt
in de met het wetsvoorstel aangewezen gevallen van geweldpleging uitgesloten. Vergelding
en speciale preventie komen als sanctiedoeleinden aan bod in de tenuitvoerlegging
van een op te leggen gevangenisstraf, maar ook de rechter kan gedragsbeïnvloedende
voorwaarden formuleren. Voor de effectiviteit van de systematiek van het taakstrafverbod
verwijzen wij verder naar de beantwoording van de vragen hierover van de leden van
de VVD-fractie en de CDA-fractie in paragraaf 4.1. Wij zijn daarbij niet van mening
dat het voorgestelde taakstrafverbod als symbolisch zou moeten worden aangemerkt.
Voor een afdoening met een taakstraf is het geweld waarop het wetsvoorstel ziet te
ernstig en is een afdoening met een gevangenisstraf de aangewezen sanctie. Hierin,
maar ook in de duur daarvan, komt de ernst van het gepleegde misdrijf tot uitdrukking.

4.2.2. Vormen van geweld: mishandeling in de zin van de artikelen 300–303 Sr

De leden van de VVD-fractie stellen de vraag of wij hebben overwogen ook openlijke
geweldpleging (artikel 141 Sr) onder de reikwijdte van het taakstrafverbod te brengen.
Dit is het geval en deze vraag heeft de aanleiding gevormd voor het onderzoek dat
bij brief van 21 september 2020 aan de Voorzitter van uw Kamer werd aangeboden. In
het onderzoeksrapport «En plein public. Jurisprudentie en praktijk bij openlijke geweldpleging
tegen functionarissen met een publieke taak» (Kamerstukken II 2020/21, 35 528, nr. 5) staat de vraag van deze leden centraal. Graag gaan wij op verzoek van de leden van
de VVD-fractie nader op dit onderzoek in. Wij hechten er daarbij aan te verduidelijken
dat op openlijke geweldpleging, indien dit leidt tot een «ernstige inbreuk op de lichamelijk
integriteit van het slachtoffer», het bestaande taakstrafverbod al van toepassing
is. De onderzoekers hebben daarom in het bijzonder gekeken of artikel 141, eerste
lid, Sr onder de reikwijdte van het voorgestelde taakstrafverbod zou moeten worden
gebracht. Het gaat hierbij om groepsgeweld tegen personen of goederen zonder dat daarbij
hoeft te worden vastgesteld dat de individuele dader goederen heeft vernield of lichamelijk
letsel heeft toegebracht. Het tweede lid van artikel 141 bevat hierbij strafverzwarende
omstandigheden. De onderzoekers maken in hun onderzoek het vergelijk tussen het delict
van openlijke geweldpleging en geweld dat vervolgd kan worden als mishandeling in
diverse vormen (de artikelen 300–303 Sr waarop de thans voorgestelde uitbreiding van
het taakstrafverbod ziet). Het onderzoek bevestigt daarbij het beeld dat voor artikel 141,
eerste lid, Sr ook een veroordeling kan volgen wanneer een dader zelf geen fysiek
geweld heeft gebruikt. Ook kan een veroordeling wegens artikel 141, eerste lid, Sr
volgen voor zodanig licht geweld dat in die gevallen van mishandeling geen sprake
is. Dit heeft ons tot het oordeel gebracht dat bij openlijke geweldpleging, ook al
zou het zijn gericht tegen de personen met een publieke taak waarop dit wetsvoorstel
betrekking heeft, niet onder de werking van het voorgestelde taakstrafverbod moet
worden gebracht. De leden van de VVD-fractie vragen ons in dit verband om een oordeel
over de positie die Raad voor de rechtspraak heeft ingenomen bij het onderzoek. Wij
kunnen bevestigen dat ook wij van mening zijn dat de Raad voor de rechtspraak in beginsel
aan dergelijk onderzoek een bijdrage zou moeten leveren. Desgevraagd heeft de Raad
voor de rechtspraak ook aangegeven de waarde van WODC-onderzoeken te erkennen en daaraan
graag medewerking te verlenen. In het hier bedoelde onderzoek heeft de Raad voor de
rechtspraak kanttekeningen geplaatst bij de aanvankelijk voorgestelde onderzoeksmethodiek
en daarvoor ook een alternatief aangedragen.

De leden van de VVD-fractie vragen naar aandacht voor de situatie waarin een geuite
bedreiging zo hevig is dat daadwerkelijke handhaving of hulpverlening wordt belemmerd.
Ook vestigen deze leden de aandacht op bedreigingen in de privésfeer van publieke
ambtsdragers en hulpverleners in publieke dienst. Graag lichten wij op verzoek van
deze leden toe waarom deze situaties, die strafbaar zijn gesteld in artikel 285 Sr,
niet aan het wetsvoorstel zijn toegevoegd. We stellen daarbij voorop dat ook wij van
mening zijn dat dit zeer laakbaar en intimiderend strafbaar gedrag tegen personen
in de uitoefening van een publieke taak afkeuring verdient. Het onderhavige wetsvoorstel
heeft evenwel betrekking op fysiek geweld. Dit is ook zo bij het bestaande taakstrafverbod
dat van toepassing is indien er sprake is van een «ernstige inbreuk op de lichamelijk
integriteit van het slachtoffer». Met dit wetsvoorstel worden vormen van geweld aan
het taakstrafverbod toegevoegd die tot een beperkte inbreuk van de lichamelijke integriteit
leiden, maar waarbij het slachtoffer juist in de uitoefening van een publieke taak
in het kader van de orde of veiligheid met dit geweld wordt geconfronteerd. De verhoogde
strafwaardigheid voor deze misdrijven vindt zijn grond in de omstandigheid dat naast
de lichamelijke integriteit van het slachtoffer hier ook het openbaar gezag wordt
aangetast, de taakuitoefening rechtstreeks wordt belemmerd of door de dreiging van
fysiek geweld, een risico op een dergelijke belemmering ontstaat. De combinatie van
deze elementen vormt de rechtvaardiging van de uitbreiding van het taakstrafverbod
die wij voorstellen. Bij bedreiging in de zin van artikel 285 Sr is van een aantasting
van de lichamelijke integriteit geen sprake. Wanneer personen in de uitoefening van
hun taak door geweld fysiek worden begrensd, is de aantasting van het openbaar gezag
manifest.

Ook de leden van de CDA-fractie stellen vragen over het onderzoeksrapport «En plein
public. Jurisprudentie en praktijk bij openlijke geweldpleging tegen functionarissen
met een publieke taak». Deze leden zijn met ons van oordeel dat daaruit blijkt dat
de meerwaarde van het opnemen van artikel 141, eerste lid, Sr in de uitbreiding van
het taakstrafverbod, naast artikelen 300–303 Sr, bescheiden is. Wel vragen zij aandacht
voor de wijze waarop de tenlastelegging vorm kan krijgen in de gevallen waarop het
wetsvoorstel ziet. Wordt geweld daarbij tenlastegelegd als openlijke geweldpleging
als bedoeld in artikel 141, eerste lid, Sr, dan is bij veroordeling het taakstrafverbod
niet van toepassing. Wordt geweld tenlastegelegd als mishandeling, dan geldt bij veroordeling
het taakstrafverbod wel. Deze leden vragen zich af of dit wel gewenst is in de situatie
waarin openlijke geweldpleging primair ten laste is gelegd en de mishandeling subsidiair.
Vóór een dergelijke vormgeving van de tenlastelegging spreekt naar onze mening dat,
gelet op de zwaardere strafbedreiging in artikel 141, eerste lid, Sr ten opzichte
van de eenvoudige mishandeling in artikel 300 Sr, de verdachte zo voor het meest geëigende
strafbaar feit terecht staat. Wij herkennen dan ook de door deze leden gevoelde spanning.
Ons antwoord op de vraag van deze leden of dit aanleiding moet zijn om artikel 141,
eerste lid, Sr wél onder de werking van het taakstrafverbod te brengen, luidt echter
ontkennend. Het zou, zoals ook hiervoor in de beantwoording van de vragen van de leden
van de VVD-fractie naar voren is gebracht, óók gevallen onder de reikwijdte van het
taakstrafverbod brengen waarin de dader zelf geen fysiek geweld of licht geweld heeft
gebruikt. In die situatie kan een taakstraf wel een passende sanctie vormen. In de
gevallen waarvoor de leden van de CDA-fractie de aandacht vragen en waarin de officier
van justitie het gepleegde geweld, naast als openlijke geweldpleging eveneens kan
duiden als mishandeling, staat het de officier van justitie ook vrij de mishandeling
primair ten laste te leggen als hij de toepasselijkheid van het taakstrafverbod beoogt.
Dit is een opportuniteitsafweging die door de officier van justitie in de concrete
zaak kan worden gemaakt. De officier van justitie betrekt daarin alle relevante feiten
en omstandigheden van de zaak en ook de vraag tot welke afdoening het gepleegde geweld
aanleiding moet geven. Als er sprake is geweest van heel gericht geweld tegen een
persoon met een publieke taak in de zin van dit wetsvoorstel, kan dit, óók in de situatie
waarin een vervolging wegens openlijke geweldpleging eveneens mogelijk is, toch aanleiding
zijn juist (primair) voor mishandeling te vervolgen. Dit geldt ook, zo beantwoorden
wij de vraag daarnaar van deze leden, voor de situatie waarin er daadwerkelijk sprake
is van letsel zoals bedoeld in artikel 141, tweede lid, onderdeel 1°, Sr. Ook hier
kan de tenlastelegging op deze wijze worden vormgegeven. Wanneer het letsel daarbij
bovendien kan worden aangemerkt als een ernstige inbreuk op de lichamelijke integriteit
van het slachtoffer, is het bestaande taakstrafverbod van toepassing, zo merken wij
ten overvloede nog op. Hier doet de door deze leden gevoelde spanning zich dan ook
niet voor.

Het verheugt ons dat de leden van de D66-fractie positief zijn gestemd over de keuze
om artikel 141, eerste lid, Sr niet onder de reikwijdte van het wetsvoorstel te brengen.
Deze leden merken op dat ook in de gevallen die het wetsvoorstel wél bestrijkt, sprake
kan zijn van relatief beperkt fysiek geweld. Dit is juist. Dit laat onverlet dat,
zoals wij ook in reactie op het advies van de Afdeling naar voren hebben gebracht,
het opzet van de dader erop is gericht om aan het slachtoffer lichamelijk letsel of
pijn toe te brengen, diens gezondheid te benadelen of een min of meer hevige onlust
veroorzakende gewaarwording in of aan het lichaam teweeg te brengen. De uit dit opzet
voortvloeiende gedraging is een manifestatie van geweld die bij openlijke geweldpleging
in de zin van artikel 141, eerste lid, Sr niet altijd aanwezig is. Zoals hiervoor
aangegeven, kan voor artikel 141, eerste lid, Sr ook een veroordeling volgen wanneer
een dader zelf geen fysiek geweld heeft gebruikt. Ook kan een veroordeling wegens
artikel 141, eerste lid, Sr volgen voor zodanig licht geweld dat in die gevallen van
mishandeling geen sprake is.

De leden van de SGP-fractie vragen aandacht voor vernieling als bedoeld in de artikelen 350
en 350a Sr en geven in overweging het wetsvoorstel hiermee uit te breiden. Deze leden
noemen in dit verband als voorbeeld de situatie waarin een voertuig van een persoon
met een publieke taak wordt vernield waardoor een slachtoffer niet kan worden vervoerd.
Hiermee kan een levensbedreigende situatie ontstaan. Hoewel wij de ernst van de situatie
die deze leden beschrijven, onderkennen, menen wij toch dat een uitbreiding van het
wetsvoorstel met de artikelen 350 en 350a Sr niet op zijn plaats is. Het is in het
door deze leden gegeven voorbeeld zo dat de handeling tot gevolg heeft dat ingezette
hulpverlening door het geweld wordt belemmerd. Dit is reeds afzonderlijk strafbaar
gesteld in artikel 426ter Sr maar zou in het door deze leden gegeven voorbeeld ook
vervolgbaar kunnen zijn als misdrijf in de zin van artikel 350 Sr. De strafverzwaring
die het wetsvoorstel tot gevolg heeft, is echter ingegeven door de combinatie van
de schending van de lichamelijke integriteit van de persoon die de publieke taak uitoefent
met de aantasting van het openbaar gezag die hiervan gevolg is. Van dergelijke aantastingen
is bij vernielingen in de regel geen sprake. Ook zijn van vernieling niet altijd de
gevolgen te vrezen die deze leden beschrijven en waarin de hulpverlening niet van
de grond komt. Het opnemen van een verwijzing naar de artikelen 350 en 350a Sr, ook
in zaken waarbij voorwerpen van personen met een publieke taak in het kader van de
handhaving van de orde of veiligheid zijn betrokken, hebben wij om die reden niet
voor ogen gehad.

5. Financiële en uitvoeringsconsequenties

Het is juist dat in zaken waarvoor het taakstrafverbod geldt, ook geen strafbeschikking
kan worden opgelegd, zo beantwoorden wij de vraag hiernaar van de leden van de SP-fractie.
Deze zaken worden ter beoordeling aan de strafrechter voorgelegd. Ook is het juist
dat de uitvoering van een taakstraf goedkoper is dan de uitvoering van een gevangenisstraf.
De exacte meerkosten van het onderhavige wetsvoorstel lijken daarbij beperkt. Als
gevolg van het wetsvoorstel komen eenvoudige mishandelingen van personen belast met
een publieke taak in de zin van het wetsvoorstel niet langer in aanmerking voor een
afdoening met een strafbeschikking. Deze zaken verschuiven naar de rechtspraak. Dit
leidt tot extra te financieren uitvoeringsgevolgen bij de rechtspraak. De rechtspraak
verwacht ook dat de zaken gemiddeld zijn in zaakzwaarte. De te verwachten toename
van zaken bij de rechtspraak wordt via de jaarlijkse volumeramingen op basis van prognosemodellen
(PMJ) onderdeel van de begroting van het Ministerie van Justitie en Veiligheid, en
daarbinnen gefinancierd. Het prijseffect is vast onderdeel van de prijsonderhandelingen
met de rechtspraak en kan onderdeel zijn van de prijsonderhandelingen 2023–2025. Wat
betreft de behoefte aan celcapaciteit is de inschatting dat het onderhavige wetsvoorstel
tot een beperkte toename zal leiden. Dit kan binnen de reguliere marges in het gevangeniswezen
worden opgevangen.

De leden van de SGP-fractie merken op dat geweld tegen personen met een publieke taak
vaak in groepsverband plaatsvindt en vragen of dit wetsvoorstel voorziet in de mogelijkheid
om gemakkelijker tot opsporing over te kunnen gaan ingeval een groep personen zich
schuldig maakt aan geweld tegen een persoon met een publieke taak. Met deze leden
zijn wij van mening dat tegen geweldplegers adequaat en effectief moet worden opgetreden,
ook als het geweld in groepsverband plaatsvindt. Van belang daarbij is dat erop wordt
ingezet de potentiële anonimiteit van een dergelijke groep te doorbreken. Dit gebeurt
onder meer door de inzet van beeldmateriaal, wat tegenwoordig vaak beschikbaar is.
Zo verschijnen er van dergelijke gewelddadige confrontaties vaak beelden op social media en maakt de politie zelf ook vaak beelden. Zeker als een gewelddadige confrontatie
met een groep wordt verwacht, worden technische hulpmiddelen waaronder camera’s actief
ingezet door de politie. Dit wetsvoorstel voorziet zelf niet in aanvullende bevoegdheden
om een individuele dader op te sporen, maar omdat het gaat om misdrijven waarbij voorlopige
hechtenis is toegelaten, is die geavanceerde opsporing in een vroeg stadium ook mogelijk,
zo merken wij op naar aanleiding van de vragen van deze leden.

De leden van de SGP-fractie constateren dat de uitvoering van een taakstraf ook een
maatschappelijk karakter heeft en zijn van mening dat met de uitvoering van een taakstraf
ook de samenleving wordt gediend. Dat onderschrijven wij. Ook wij zien dat een taakstraf
minder hoge kosten met zich brengt dan het uitzitten van een celstraf, zoals deze
leden opmerken. De vraag van deze leden of de taakstraf in het wetsvoorstel kan worden
gecombineerd met een andere vrijheidsbenemende sanctie, beantwoorden wij bevestigend.
Dit volgt uit de bestaande redactie van artikel 22b Sr en wordt met het wetsvoorstel
ongemoeid gelaten. Wij beogen met dit wetsvoorstel niet af te doen aan de betekenis
van de taakstraf als sanctiemodaliteit, maar willen deze wel uitdrukkelijk positioneren
als straf die enkel passend is voor minder ernstige strafbare feiten, en daarvan is
bij geweld tegen personen in de uitoefening van een publieke taak in het kader van
de handhaving van de orde of veiligheid geen sprake.

ARTIKELSGEWIJS

Artikel I

Graag voorzien wij op deze plaats in de door de leden van de SGP-fractie gevraagde
nadere duiding van de «andere personen» die een publieke taak in het kader van de
handhaving van de openbare orde of veiligheid uitoefenen. Deze beschrijving heeft
betrekking op alle personen die in het openbaar en ten behoeve van de orde of veiligheid
taken vervullen en dan met geweld worden geconfronteerd. Het is voor een juiste duiding
van deze personen niet zonder meer nodig dat deze persoon ook een uniform draagt,
zo beantwoorden wij de vraag hiernaar van deze leden. Hiervoor in paragraaf 4.2.1.
stonden wij in antwoord op de vragen van de leden van de VVD-fractie al stil bij de
betekenis van een onderscheidende uitrusting. Deze uitrusting vergroot de kenbaarheid
van de publieke taakuitoefening. Doorslaggevend hoeft het dragen van een uniform echter
niet te zijn, zo merkten wij op. Tot de personen op wie het wetsvoorstel betrekking
heeft, behoren eveneens personen werkzaam in de zorg, ongeacht de vorm van hun dienstverband,
zo beantwoorden wij de vraag hiernaar van de leden van de SGP-fractie. Ook voor hen
kan gelden dat zij met het verrichten van noodzakelijke zorgtaken de veiligheid in
de zin van dit wetsvoorstel bevorderen.

De Minister voor Rechtsbescherming, S. Dekker

De Minister van Justitie en Veiligheid, F.B.J. Grapperhaus