Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport : Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport

Nr. 4
ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT1

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 23 september 2020 en het nader rapport d.d. 2 oktober 2020, aangeboden aan de
Koning door de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Het advies
van de Afdeling advisering van de Raad van State is cursief afgedrukt.

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 15 september 2020, no. 2020001897, machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad
van State (hierna: de Afdeling) haar advies inzake het voorstel van wet houdende tijdelijke
regels omtrent verkiezingen in verband met covid-19 (Tijdelijke wet verkiezingen covid-19)
rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies, gedateerd 23 september 2020, nr.
W04.20.0333/I, bied ik U hierbij aan.

De tekst van het advies treft u hieronder in cursief aan, met tussengevoegd de reactie
daarop.

Bij Kabinetsmissive van 15 september 2020, no.2020001897, heeft Uwe Majesteit, op
voordracht van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, bij de Afdeling
advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van
wet houdende tijdelijke regels omtrent verkiezingen in verband met covid-19 (Tijdelijke
wet verkiezingen covid-19), met memorie van toelichting.

Het wetsvoorstel heeft tot doel het mogelijk te maken dat de komende verkiezingen
als bedoeld in de Kieswet kunnen worden georganiseerd en gehouden met inachtneming
van de maatregelen die noodzakelijk zijn om verspreiding van het nieuwe coronavirus
(SARS-CoV-2), dat de ziekte covid-19 kan veroorzaken, te voorkomen.

De Afdeling advisering van de Raad van State spreekt zijn waardering uit voor de grote
inspanningen die door de Minister, maar ook door de Kiesraad en de gemeenten worden
verricht om de verkiezingen die gepland zijn voor november wat betreft enkele herindelingsverkiezingen
en voor maart met betrekking tot de Tweede Kamer op een adequate wijze te laten verlopen.
Het wetsvoorstel bevat daartoe tijdelijke noodzakelijke aanpassingen van de reguliere
gang van zaken in het verkiezingsproces.

De Afdeling heeft enkele opmerkingen bij het voorstel. Het gaat daarbij om de bevoegdheid
van het stembureau om kiezers niet tot de stemming toe te laten, de mogelijkheden
om locatiegebonden voorschriften te stellen, het toelaten van kiezers aan het einde
van de stemming, de vraag wat moet worden verstaan onder een kopie van het identiteitsbewijs
van de volmachtgever, de onafhankelijkheid van waarnemers bij stembureaus met beperkte
toegang en de gefaseerde inwerkingtreding. In verband daarmee is aanpassing wenselijk
van het voorstel en de toelichting.

1. Toelaten van een kiezer tot de stemming

Op grond van artikel 9, tweede lid, van het voorstel is het aan een kiezer die één
van de vragen van de gezondheidscheck met Ja beantwoordt niet toegestaan om naar het
stemlokaal te komen. De Afdeling merkt hier het volgende over op.

a. Grondslag voor de gezondheidscheck

Het niet toelaten van een kiezer tot het stemlokaal is een beperking van het uitoefenen
van het kiesrecht.2 Artikel 4 van de Grondwet staat beperkingen en uitzonderingen op het kiesrecht toe,
maar dit artikel vereist dat deze bij de wet worden gesteld.

In dat licht bezien valt op dat weliswaar in het wetsvoorstel wordt geregeld dat een
kiezer het stemlokaal niet mag betreden als hij niet voldoet aan de gezondheidscheck,
maar dat de inhoud van de check zelf niet wettelijk geregeld wordt. Om te voldoen
aan de eis dat de beperking de door de Grondwet vereiste wettelijke grondslag heeft
moet op hoofdlijnen in de wet worden geregeld wat de gezondheidscheck in de specifieke
context van de verkiezingen behelst. Vervolgens kan het model van de check met de
concreet te beantwoorden vragen op het niveau van een ministeriële regeling worden
vastgesteld.

De Afdeling merkt daarbij op dat een enkele verwijzing naar het door het RIVM opgestelde
generieke kader zoals thans in het wetsvoorstel geschiedt3, niet volstaat. Bij de vaststelling van de inhoud van de gezondheidscheck in het
kader van de verkiezingen moet immers door de wetgever in de bijzondere omstandigheden
van dit moment de balans gezocht worden tussen enerzijds de verplichting van de overheid
om zorg te dragen voor de volksgezondheid, waarbij met name ook de mogelijkheden voor
risicogroepen om veilig te gaan stemmen meegewogen moeten worden, en anderzijds het
belang dat door een te algemeen geformuleerde gezondheidscheck te omvangrijke groepen
kiezers in de uitoefening van hun kiesrecht worden beperkt. Denkbaar is dat de uitkomst
van die afweging ertoe moet leiden dat op een enkel onderdeel moet worden afgeweken
van het door het RIVM opgestelde generieke kader.

De Afdeling adviseert in het licht van het voorgaande het wetsvoorstel aan te passen.

Het advies is overgenomen. In artikel 1, onderdeel b, van het wetsvoorstel is nader
omschreven wat de gezondheidscheck in relatie tot de verkiezingen inhoudt, conform
het advies dat het RIVM heeft uitgebracht met betrekking tot de organisatie van de
verkiezingen.4 Daarbij is inzichtelijk gemaakt op welke elementen de te beantwoorden vragen uit
de gezondheidscheck betrekking hebben. Die vragen worden opgenomen in verschillende
modellen die, op grond van artikel 9 van het wetsvoorstel, bij ministeriële regeling
worden vastgesteld. Naast het wetsvoorstel is ook de toelichting op dit punt aangevuld.

b. Voorlichting

De Afdeling wijst er voorts op dat vanwege de mogelijk ingrijpende gevolgen voor de
uitoefening van het kiesrecht het voor kiezers vooraf volstrekt helder moet zijn in
welke gevallen zij als gevolg van de bijzondere maatregelen wel en niet in persoon
kunnen gaan stemmen en welke consequenties onder omstandigheden kunnen worden verbonden
aan het niet naleven van de geldende voorschriften. Dit vraagt om goede en zorgvuldige
voorlichting om te voorkomen dat kiezers op de dag van stemming tot de ontdekking
komen dat zij niet in persoon kunnen gaan stemmen, maar ook niet meer in staat zijn
om een onderhandse volmacht af te geven. Dit geldt in het bijzonder ook voor kiezers
met een fysieke beperking die in het stemlokaal hulp nodig hebben om hun stem uit
te brengen. De toelichting gaat daar op dit moment nog onvoldoende op in.

De Afdeling adviseert in de toelichting nader in te gaan op de wijze waarop kiezers
over deze maatregelen zullen worden geïnformeerd.

Terecht wijst de Afdeling erop dat de kiezer, voordat hij gaat stemmen, moet weten
wat de regels zullen zijn in het stemlokaal. Daarover zal dus voorafgaand aan de dag
van de stemming langs verschillende kanalen voorlichting worden gegeven. Uiterlijk
op de vierde dag voor de dag van de stemming krijgen alle kiezers informatie van de
burgemeester over de gezondheidscheck (gebaseerd op de gezondheidscheck van het RIVM5). Die gezondheidscheck bevat een aantal vragen die kiezers voor zichzelf zullen moeten
beantwoorden. Daarbij zal duidelijk worden gemaakt dat, wanneer een kiezer een of
meer van de vragen met ja beantwoordt, hij gelet op de gezondheidsrisico’s voor anderen
niet naar het stemlokaal zal kunnen gaan om te stemmen, maar is aangewezen op het
stemmen per volmacht. Ook in de voorlichtingscampagne zal daarop worden gewezen. Ook
bij de ingang van het stemlokaal zal de kiezer deze informatie krijgen. Dat zal gebeuren
in de vorm van een poster bij de ingang en in het stemlokaal). De toelichting is op
dit punt aangevuld.

c. Handhaving

De toelichting gaat in op de vraag hoe er gehandeld moet worden indien een kiezer
om assistentie vraagt in het stembureau en op dat moment blijkt dat deze kiezer een
vraag uit de gezondheidscheck met Ja moet beantwoorden.6 De toelichting gaat echter niet in op de vraag wat het stembureau moet doen indien
een kiezer tot de stemming wil worden toegelaten en het stembureau betwijfelt of deze
kiezer de gezondheidscheck heeft uitgevoerd en ook de vragen eerlijk heeft beantwoord.
Gelet op de recente ervaringen met het op redelijk grote schaal niet naleven van de
maatregelen in verband met covid-19 is deze situatie niet ondenkbaar.7

De Afdeling begrijpt dat hier een lastige keuze voorligt. Enerzijds moet voorkomen
worden dat het stembureau in de lastige positie wordt gebracht dat zij moet beoordelen
of een kiezer kan worden toegelaten tot de stemming.8 Anderzijds moet ook voor zover enigszins mogelijk voorkomen worden dat er toch kiezers
worden toegelaten die een risico op besmetting met zich brengen. Dit is noodzakelijk,
omdat dit voor kiezers uit een risicogroep een reden kan zijn om niet in persoon te
gaan stemmen.

Met het oog op deze keuze biedt het wetsvoorstel onvoldoende duidelijkheid. Het voorstel
bevat in artikel 9, zevende lid, weliswaar een algemene bepaling die het mogelijk
maakt voor stembureauleden om aanwijzingen te geven over het volgen van de voorschriften,
maar daaruit volgt niet onomstotelijk dat zij deze kiezers de toegang tot de stemming
mogen weigeren. De toelichting spreekt hierbij immers van het niet opvolgen van aanwijzingen
over de veilige afstand en de hygiënemaatregelen, maar niet over de vraag of de kiezer
de gezondheidscheck naar waarheid heeft ingevuld.9

Daarnaast wijst de Afdeling erop dat met de aanvullende maatregelen die in verband
met covid-19 worden voorgeschreven de kans op discussie over hoe deze in de praktijk
in de stemlokalen moeten worden toegepast en gehandhaafd, groter is dan normaal. Hierbij
kunnen zich situaties voordoen waarbij de leden van een stembureau behoefte hebben
aan ondersteuning van de reguliere handhavende organen van de gemeente in verband
met het handhaven van de orde in het stemlokaal. Gelet op de bijzondere omstandigheden
is het aangewezen hierover vooraf nadere bestuurlijke afspraken te maken zodat verzekerd
is dat deze assistentie op de dag van de stemming op een tijdige en adequate wijze
kan worden verleend.

De Afdeling adviseert in de toelichting op het voorgaande in te gaan en zo nodig het
voorstel aan te passen.

Zoals hiervoor is aangegeven krijgen alle kiezers uiterlijk op de vierde dag voor
de dag van de stemming informatie van de burgemeester over de gezondheidscheck (gebaseerd
op de gezondheidscheck van het RIVM). Het is een eigen verantwoordelijkheid van de
kiezer om de vragen aan zich zelf te stellen en daar antwoorden op te geven. Doet
de kiezer dat dan weet hij dat in het geval een of meerdere van de vragen met «ja»
worden beantwoord niet de gang naar het stemlokaal kan worden gemaakt. Het is immers
voor de veiligheid van de andere kiezers en stembureauleden niet toegestaan het stemlokaal
te betreden indien niet wordt voldaan aan de gezondheidscheck. In plaats daarvan kan
de kiezer een volmacht geven. Het stembureau heeft bij deze gezondheidscheck voor
de kiezers geen rol. Indien een kiezer actief te kennen geeft dat hij niet aan de
gezondheidscheck voldoet zal het stembureau de kiezer echter moeten vragen het stemlokaal
te verlaten.

De vragen uit de gezondheidscheck worden wel actief gesteld aan stembureauleden, waarnemers
in stemlokalen met beperkte toegang en aan kiezers met een lichamelijke beperking
die om bijstand van het stembureau vragen in het stemhokje. Indien deze kiezers een
van de vragen van de gezondheidscheck bevestigend beantwoorden dan zal hen gevraagd
moeten worden het stemlokaal te verlaten.

De Afdeling wijst erop dat er discussie kan ontstaan over hoe de gezondheidsregels
in de praktijk moeten worden toegepast. Op grond van het wetsvoorstel krijgt elk van
de stembureauleden de bevoegdheid om de aanwijzingen te geven die nodig zijn om te
verzekeren dat het stemmen in het stemlokaal verloopt met inachtneming van de voorgeschreven
gedragsregels. Tot het geven van een aanwijzing wordt niet overgegaan zonder dat eerst
de kiezer is geattendeerd op de geldende regels en voorschriften en de kiezers is
gevraagd daar gevolg aan te geven. Aangenomen mag worden dat de kiezer gevolg zal
geven aan dit verzoek. Zou echter de kiezer willens en wetens, ook na een herhaald
verzoek, weigeren om de geldende regels te volgen, dan kan de kiezer worden verzocht
het stemlokaal te verlaten. De aanwijzing dat een kiezer het stemlokaal niet mag betreden,
of dat een kiezer het stemlokaal moet verlaten voordat hij zijn stem heeft uitgebracht,
kan enkel worden gegeven door het stembureaulid bij de ingang van het stemlokaal respectievelijk
de voorzitter van het stembureau. De voorzitter is reeds vertrouwd met zijn bevoegdheden
op grond van de Kieswet rond de handhaving van de orde in het stemlokaal. De regering
volgt daarmee alsnog het advies van de VNG, de NVVB en de Kiesraad om de bevoegdheid
tot het vragen van de kiezer het stemlokaal niet te betreden of te verlaten niet aan
alle stembureauleden te verlenen. In de instructie van stembureauleden zal aandacht
worden gegeven aan de wijze waarop aanwijzingen kunnen worden gegeven in het stemlokaal.
De voorzitter kan daarbij altijd een beroep doen op de gemeentelijke organisatie die
indien nodig voor bijstand zal zorgen. Het wetsvoorstel en de toelichting zijn op
deze punten aangevuld.

2. Locatiegebonden voorschriften

Blijkens het advies van de Kiesraad stond er in de concepttoelichting dat eigenaren
aanvullende hygiënevoorschriften kunnen stellen voor het in hun gebouw gelegen stemlokaal.
Als voorbeeld wordt genoemd het verplicht dragen van een mondneuskapje in een stemlokaal
dat is gevestigd in een schoolgebouw waar dat verplicht is gesteld.10 De Kiesraad stelt in zijn advies vast dat het stemlokaal een openbare ruimte is,
waar de wetgever bepaalt aan welke voorschriften kiezers moeten voldoen. De toelichting
bij het wetsvoorstel is in het licht van dit advies aangepast. Hierin staat nu:

«De regering is het met de Kiesraad eens dat de regels voor de inrichting van het
stemlokaal en de verplichtingen die daaruit voortvloeien een grondslag in de wet vereisen.
Dat betekent dat er gedurende de stemming geen andere eisen kunnen worden gesteld
aan personen in het stemlokaal dan die gelden op grond van de kiesregelgeving. Gemeenten
zullen daar rekening mee moeten houden bij het aanwijzen van de stemlokalen en daarover
zo nodig overleggen met de eigenaren van de locaties waar een stemlokaal wordt gevestigd.»11

De Afdeling kan zich vinden in het standpunt dat het stemlokaal een openbare ruimte
is. Zij wijst er echter op dat deze passage in de toelichting niet duidelijk is voor
wat betreft het stellen van eisen die de toegang tot het stemlokaal kunnen beperken.
Er wordt uitsluitend gesproken over de onmogelijkheid van het stellen van aanvullende
eisen in het stemlokaal zelf. Het is echter niet duidelijk of er wel aanvullende eisen
gesteld mogen worden door de eigenaar van een locatie aan andere ruimtes, bijvoorbeeld
de gang, waar een kiezer doorheen moet om het stemlokaal te bereiken. Onder meer bij
scholen waarbij vaak het gymlokaal als stemlokaal wordt ingezet zou dit een punt van
discussie kunnen zijn ingeval een school het dragen van een mondneuskapje in de gang
verplicht heeft gesteld.12

De Afdeling adviseert deze passage in de toelichting te verduidelijken.

Naar aanleiding van het advies zijn in artikel 9 (gedragsregels stemlokaal) van het
voorstel twee leden toegevoegd, die duidelijk maken welke regels kunnen gelden in
een gebouw waarin een stemlokaal is aangewezen, bijvoorbeeld in de gang van een school
waar een kiezer doorheen moet om het stemlokaal te bereiken. Dit is ook verduidelijkt
in de toelichting. De regering acht het niet wenselijk dat eigenaren van gebouwen
de toegang tot of het verblijf in gebouwen waar stemlokalen zijn aangewezen afhankelijk
stellen van de naleving van voorschriften over bijvoorbeeld de hygiëne, het gebruik
van persoonlijke beschermingsmiddelen of andere voorschriften teneinde besmetting
met of overdracht van het coronavirus te voorkomen, die verder gaan dan wat bij of
krachtens de wet is voorgeschreven. Dit geldt te meer waar die locatiegebonden regels
kunnen ingrijpen in de persoonlijke levenssfeer van kiezers, zoals het voorschrift
om een mondneusmasker te dragen of een verzoek tot het beschikbaar stellen van zijn
persoonsgegevens voordat de kiezer een gebouw kan binnentreden. Daarom is in het wetsvoorstel
en in de toelichting verduidelijkt dat naast de regels die op grond van de regelgeving
met betrekking tot verkiezingen in de stemlokalen gelden, alleen locatiegebonden regels
kunnen gelden in een gebouw, voordat de kiezer daadwerkelijk het stemlokaal kan binnentreden,
als die regels zijn vervat in bij of krachtens de wet gestelde regels. Het moet dus
gaan om door de overheid gestelde regels. Hierop geldt een uitzondering voor een gebouw
waarin een bijzonder of mobiel stembureau zitting houdt waarvan de toegang is beperkt
om redenen die verband houden met het coronavirus op grond van dit wetsvoorstel. Die
stemlocaties zijn alleen toegankelijk voor die personen die toegang tot het gebouw
hebben verkregen, en daarmee voldoen aan de voorschriften die door de overheid en/of
gebouwbeheerder zijn gesteld.

De Kieswet en het onderhavige voorstel voor een Tijdelijke wet verkiezingen strekken
zich uit tot de inrichting van stemlokalen en de daar geldende gedragsregels en niet
ook tot de omliggende ruimten in een gebouw waarin een stemlokaal is aangewezen. Locatiegebonden
voorschriften kunnen voortvloeien uit andere regelgeving dan de regelgeving met betrekking
tot verkiezingen. Te denken valt aan het voorstel van wet, houdende tijdelijke bepalingen
in verband met maatregelen ter bestrijding van de epidemie van covid-19 voor de langere
termijn (Tijdelijke wet maatregelen covid-19, Kamerstukken II 2019/20, nr. 35 526), als dat tot wet wordt verheven. Tot slot acht de regering het van belang dat kiezers
van tevoren weten bij welke stemlokalen locatiegebonden regels gelden zodat een kiezer
daarmee rekening kan houden als hij in een van die stemlokalen gaat stemmen. De toelichting
is op dit punt aangevuld.

3. Toelaten kiezers tot de stemming aan het einde van de dag

Het voorstel, noch de toelichting gaan in op artikel J 30 van de Kieswet. Dit artikel
bepaalt dat zodra de voor de stemming bepaalde tijd verstreken is, dit door de voorzitter
wordt aangekondigd en alleen de op dat ogenblik in het stemlokaal of bij de ingang
daarvan aanwezige kiezers nog tot de stemming worden toegelaten. De voorgestelde maatregelen
over de veilige afstand en looproutes in het stemlokaal kunnen ertoe leiden dat meer
dan nu het geval is er nog kiezers bij het sluiten van de stembureaus buiten aan het
wachten zijn om nog te kunnen stemmen. Ook hierbij dient de veilige afstand in acht
te worden genomen. Dit kan betekenen dat een kiezer niet bij de ingang van het stemlokaal
aanwezig is, maar daar een flink eind vandaan staat. Om misverstanden te voorkomen
lijkt het wenselijk om in dit wetsvoorstel expliciet te bepalen dat kiezers die in
de rij staan buiten het stemlokaal op het moment van het verstrijken van de tijd die
voor de stemming bepaald is, hun stem nog mogen uitbrengen.

De Afdeling adviseert het wetsvoorstel op dit punt aan te vullen.

Het wetsvoorstel bevat tijdelijke regels in afwijking van en in aanvulling op de Kieswet.
Voor zover in het wetsvoorstel geen andere regeling wordt getroffen, gelden de regels
van de Kieswet onverkort. Dat geldt ook voor artikel J 30 van de Kieswet, dat bepaalt
dat zodra de voor de stemming bepaalde tijd is verstreken, dit door de voorzitter
wordt aangekondigd en alleen de op dat ogenblik in het stemlokaal of bij de ingang
daarvan aanwezige kiezers nog tot de stemming worden toegelaten. Uit artikel J 30
van de Kieswet volgt dat alle kiezers die in de rij staan op het moment dat de voor
de stemming bepaalde tijd is verstreken, moeten worden toegelaten tot de stemming.
Dat is niet anders wanneer de rij een flink eind bij de ingang van het stemlokaal
vandaan staat. Ook in een reguliere situatie (bij een verkiezing zonder dat sprake
zou zijn van covid-19) moeten kiezers die om 21 uur in de rij staan, op grond van
artikel J 30 van de Kieswet worden toegelaten tot de stemming. De regering acht het
daarom niet nodig om het wetsvoorstel op dit punt aan te vullen.

4. Kopie identiteitsbewijs volmachtgever

In artikel L 17, tweede lid, van de Kieswet staat dat bij een onderhandse volmachtverlening
de gemachtigde een kopie van het identiteitsbewijs van de volmachtgever aan het stembureau
overhandigt. Het wetsvoorstel regelt in plaats daarvan in artikel 17 dat de gemachtigde
de kopie van het identiteitsbewijs van de volmachtgever toont. Het voorstel sluit
op dat punt aan bij de regeling in het voorstel van het tonen van het eigen identiteitsbewijs
in plaats van het overhandigen, zoals de Kieswet voorschrijft.13 Daarmee gaat het wetsvoorstel ervan uit dat de kopie niet door het stembureau hoeft
te worden ingenomen en dat het begrip «overhandigt» in artikel L 17 van de Kieswet
impliceert dat de kopie na controle wordt teruggegeven aan de gevolmachtigde.

De Afdeling wijst erop dat uit de tekst van de Kieswet noch uit de parlementaire geschiedenis
bij dit artikel blijkt wat wordt verstaan onder een kopie.14 Daardoor rijst de vraag of altijd sprake moet zijn van een «papieren» kopie of dat
ook sprake kan zijn van een «digitale» kopie. De Kiesraad merkt op zijn website hierover
op:

«Mag een volmachtnemer een kopie legitimatie van de volmachtgever op smartphone of
tablet tonen? Ja, een volmachtnemer kan een kopie van het identiteitsbewijs van de
volmachtgever tonen op een smartphone of tablet. Deze kopie wordt gebruikt om te controleren
of persoonsgegevens en de handtekening op het identiteitsdocument overeenstemmen met
de persoonsgegevens op de volmacht. Daarvoor is het essentieel dat de kopie van een
zodanige kwaliteit is dat deze controle goed kan plaatsvinden. Is het niet mogelijk
controles goed uit te voeren – wat overigens ook het geval is bij een slechte kwaliteit
of verkleinde papieren kopie – dan wordt de kiezer verzocht terug te keren met een
wel leesbare kopie.»15

Aangenomen kan worden dat vanwege Covid-19 klachten meer mensen bij de komende verkiezingen
op het laatste moment een onderhandse volmacht zullen moeten afgeven. Hierbij is de
mogelijkheid om een «digitale» kopie van het identiteitsbewijs te tonen van groot
belang; niet iedereen zal dan immers in de gelegenheid zijn om nog een «papieren»
kopie te verzorgen. Voorkomen moet worden dat kiezers en mogelijk ook stembureaus
niet op de hoogte zijn van deze mogelijkheid. Daarom moet vooraf onomstotelijk vaststaan
wat door de wetgever verstaan wordt onder een kopie van het identiteitsbewijs. Aan
dit punt zou in de toelichting bij dit voorstel, maar ook in de voorlichting aan de
kiezers (zie ook punt 1b), aandacht moeten worden geschonken.

De Afdeling adviseert in de toelichting op het voorgaande in te gaan.

Het advies is overgenomen. Het is gelet op de onzekere ontwikkelingen rondom het coronavirus
niet uit te sluiten dat relatief veel meer kiezers op het laatste moment gebruik zullen
maken van de mogelijkheid om een onderhandse volmacht te verlenen. In dat geval mag
er naar het oordeel van de regering geen twijfel over bestaan of het tonen van een
digitale kopie van het identiteitsbewijs al dan niet is toegestaan. In de toelichting
is daarom volgens de bovenstaande lijn beschreven dat onder een kopie van het identiteitsbewijs
zowel een papieren als een digitale kopie kan worden verstaan.

5. Onafhankelijkheid waarnemers

Voor stembureaus met beperkte toegang moeten waarnemers worden aangewezen. Op grond
van artikel 13, vijfde lid, kunnen bij ministeriële regeling nadere regels worden
gesteld omtrent deze waarneming. De toelichting vermeldt dat het wetsvoorstel zelf
geen eisen stelt aan de waarnemers die worden benoemd, maar dat het uiteraard voor
de hand ligt dat het college alleen personen aanwijst die naar zijn oordeel in staat
zijn tot onafhankelijke oordeelsvorming over de gang van zaken in het desbetreffende
stemlokaal. Blijkens de toelichting zal in de ministeriële regeling de onafhankelijkheid
van die waarnemers worden bevestigd.16

De Afdeling constateert dat stembureaus met beperkte toegang zich moeizaam verhouden
tot het noodzakelijke openbare karakter van een stemming. Voor deze uitzonderlijke
situatie begrijpt zij deze keuze evenwel. Dit betekent wel dat aan de waarborgen van
het verkiezingsproces zoveel mogelijk recht moet worden gedaan. Om die reden is het
niet voldoende dat de onafhankelijkheid van de waarnemers bij ministeriële regeling
wordt bevestigd; de wet zelf dient deze belangrijke norm te bevatten.

De Afdeling adviseert in het voorstel te bepalen dat de waarnemers voor stembureaus
met beperkte toegang onafhankelijk moeten zijn.

Met de Afdeling stelt de regering vast dat er spanning bestaat tussen enerzijds het
noodzakelijke openbare karakter van een stemming en anderzijds de noodzaak om ook
de maatregelen te nemen die noodzakelijk zijn om de volksgezondheid te beschermen
en de verspreiding van het coronavirus te voorkomen. Zij heeft geprobeerd daarbij
een acceptabel evenwicht te vinden. De regering is dan ook blij dat de Afdeling zich
kan vinden in de keuze die in dit wetsvoorstel wordt gemaakt om waarnemers te benoemen
om getuige te zijn van de stemming bij stembureaus waarvan de toegang beperkt blijft.
Zij deelt de opvatting van de Afdeling dat waarnemers onafhankelijke getuigen moeten
zijn. Daartoe is artikel 13 van het wetsvoorstel in een aantal opzichten aangepast.
In de eerste plaats is, in het eerste lid, expliciet benoemd dat een waarnemer geen
instructies krijgt betreffende de wijze waarop hij inhoud geeft aan zijn functie als
waarnemer. Hiermee is bedoeld dat een waarnemer in zijn verslag getuigenis kan afleggen
van alles wat hem relevant voorkomt: de inrichting van het stemlokaal, het gedrag
van aanwezige kiezers of de leden van het stembureau, zaken die tijdens de stemming
voorvallen enzovoorts. Dit komt ook tot uitdrukking in een wijziging die in het vijfde
lid is aangebracht. Daarin is thans verduidelijkt dat het verslag van de waarnemer
diens eigen bevindingen betreffende het verloop van de zitting omvat. Dat een waarnemer
geen instructies mag krijgen ten aanzien van de wijze waarop hij zich van zijn taak
kwijt, laat overigens onverlet dat het college van burgemeester en wethouders wel
gehouden is om verkiezingswaarnemers te trainen, opdat zij over voldoende kennis en
vaardigheden beschikken om hun functie te kunnen vervullen. Een derde aanpassing die
aan artikel 13 is gedaan om de onafhankelijkheid van waarnemers te verzekeren, is
het benoemen van een aantal functies en omstandigheden die eraan in de weg staan om
iemand als waarnemer te benoemen. En tot slot is geregeld dat waarnemers niet langer
worden aangewezen maar, net als de leden van de stembureaus, worden benoemd. Ook daarmee
wordt een meer zelfstandige positie van waarnemers tot uitdrukking gebracht.

6. Gefaseerde inwerkingtreding

Artikel 30, eerste lid, van het wetsvoorstel biedt de mogelijkheid van gefaseerde
inwerkingtreding. De toelichting stelt dat dit wenselijk is om ervoor te zorgen dat
de regering ervoor kan kiezen om een bepaald onderdeel op een later tijdstip in werking
te laten treden, indien bijvoorbeeld de termijn voor het afleggen van ondersteuningsverklaringen
in het kader van de herindelingsverkiezingen reeds zou zijn verstreken voordat de
wet in werking treedt. Ook kan het blijkens de toelichting gaan om de uitvoerbaarheid
van de mogelijkheid om een schriftelijk volmachtbewijs elektronisch aan te vragen
en te ontvangen. Uit de toelichting blijkt echter niet of de beslissing om bepaalde
onderdelen van de wet niet in werking te laten treden in verband met de uitvoerbaarheid
alleen betrekking heeft op de gemeentelijke herindelingsverkiezingen van 18 november
2020 of ook op de verkiezingen van de Tweede Kamer van maart 2021.

De Afdeling wijst erop dat voor gemeenten, politieke partijen en kiezers zo snel mogelijk
duidelijkheid moet worden geboden over de vraag welke regels van toepassing zijn bij
de komende verkiezingen. Om die reden dient de toelichting meer helderheid te bieden
over het moment van inwerkingtreding van de verschillende onderdelen. Daarbij zou
in ieder geval bepaald moeten worden dat de onderdelen die nog niet in werking kunnen
treden voor de herindelingsverkiezingen met het oog op de uitvoerbaarheid daarvan
wel in werking treden voor de verkiezing van de Tweede Kamer, of, indien dit nu nog
niet met zekerheid bepaald kan worden, wanneer hier uiterlijk duidelijkheid over wordt
geboden.

De Afdeling adviseert in de toelichting nader in te gaan op de inwerkingtreding van
de verschillende onderdelen van het voorstel.

De regering is het met de Afdeling eens dat zo snel mogelijk duidelijkheid moet worden
geboden over de toepassing van de regels uit dit wetsvoorstel bij de komende verkiezingen. Het streven is dat deze tijdelijke wet en de daarin
opgenomen maatregelen zo snel als mogelijk in werking treden, voorafgaand aan de herindelingsverkiezingen
op 18 november 2020. Daarvoor is vereist dat gemeenten die bij deze verkiezingen zijn
betrokken reeds ruim voor 1 november 2020 zicht hebben op aanvaarding van deze wet.
De inwerkingtredingsbepaling biedt daarbij de mogelijkheid om enkele maatregelen niet
in werking te laten treden. Dat zal voor de herindelingsverkiezingen op 18 november
2020, op grond van de benodigde tijd voor de uitvoering, gelden voor het verruimen
van de termijn voor het afleggen van ondersteuningsverklaringen, voor de mogelijkheid
van het elektronisch aanvragen en ontvangen van een schriftelijk volmachtbewijs en
voor uitbreiding van het aantal volmachtstemmen dat een volmachtnemer mag uitbrengen
van twee naar drie. Mocht inwerkingtreding van deze tijdelijke wet voorafgaand aan
de aanstaande herindelingsverkiezingen onverhoopt niet haalbaar zijn, dan hecht de
regering aan inwerkingtreding op uiterlijk 1 januari 2021. Dat is nodig om gemeenten,
politieke partijen en kiezers zo snel mogelijk duidelijkheid te bieden over de vraag
met welke regels zij rekening moeten houden bij de Tweede Kamerverkiezing van maart
2021. De toelichting is op dit punt aangevuld.

Tot slot is van de gelegenheid gebruik gemaakt om het wetsvoorstel op een drietal
onderdelen aan te passen. Ten eerste zijn aan artikel 1 (begripsbepalingen) twee definities
toegevoegd ter verduidelijking van wat onder de voorgestelde maatregelen met betrekking
tot de hygiëne en het gebruik van persoonlijke beschermingsmiddelen moet worden verstaan.

Ten tweede is aan artikel 9, derde lid, een ontbrekende grondslag toegevoegd voor
het bij ministeriële regeling vaststellen van een model voor de gezondheidscheck bij
stembureauleden en waarnemers. Ten derde zijn twee grondslagen uit het wetsvoorstel
geschrapt (artikel 22, derde lid, en artikel 27 voorzien in een ander model proces-verbaal
dan op grond van de Kiesregeling waar de afronding van de stemopneming op een andere
locatie plaatsvindt dan die van de stemming), omdat is gebleken dat die grondslagen
niet nodig zijn. Daarnaast is op enkele punten de tekst in de memorie van toelichting
verduidelijkt en redactioneel aangepast.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het
voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordat het voorstel bij de Tweede
Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.

De waarnemend vicepresident van de Raad van State,

S.F.M. Wortmann

Ik moge U verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde
memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
K.H. Ollongren