Verslag (initiatief)wetsvoorstel (nader) : Verslag

Nr. 5 VERSLAG

Vastgesteld 5 oktober 2020

De vaste commissie voor Binnenlandse Zaken, belast met het voorbereidend onderzoek
van dit wetsvoorstel, heeft de eer als volgt Verslag uit te brengen van haar bevindingen.

Onder het voorbehoud dat de regering op de gestelde vragen en de gemaakte opmerkingen
tijdig en genoegzaam zal hebben geantwoord, acht de commissie de openbare beraadslaging
over dit wetsvoorstel voldoende voorbereid.

Inhoudsopgave

blz.

Algemeen

1

1.

Inleiding

1

2.

Inhoud van het voorstel

2

3.

Overgangsrecht en inwerkingtreding

7

Artikelsgewijs

7

Algemeen

1. Inleiding

De leden van de VVD-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van het wetsvoorstel
inzake het bevorderen van de integriteit en het functioneren van het decentraal bestuur.
Deze leden onderschrijven de doelstelling van het wetsvoorstel, net als vele andere
organisaties die eerder advies over het wets-voorstel uitbrachten. Maar tegelijkertijd
is het hen opgevallen dat door de verschillende organisaties verschillend wordt gedacht
over de diverse voor-stellen die in het wetsvoorstel worden gedaan. Graag willen de
leden van de VVD-fractie de regering een aantal vragen over het wetsvoorstel voorleggen.

De leden van de CDA-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van het voorliggende
voorstel tot wijziging van de Gemeentewet, Provinciewet, Waterschapswet, Wet openbare
lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba en Kieswet in verband met het bevorderen
van de bestuurlijke integriteit en de aanpak van aanhoudende bestuurlijke problemen
in het decentraal bestuur (Wet bevorderen integriteit en functioneren decentraal bestuur).
Bij hen leeft nog een vraag over de inwerkingtreding en het vervolgtraject.

De leden van de D66-fractie hebben kennisgenomen van de Wet bevorderen integriteit
en functioneren decentraal bestuur. Deze leden hebben nog enkele vragen.

De leden van de GroenLinks-fractie hebben met interesse kennisgenomen van het voorliggende
wetsvoorstel. Deze leden hechten veel waarde aan de bestuurlijke integriteit. Zij
hebben over het voorliggende wetsvoorstel nog een aantal vragen.

De leden van de GroenLinks-fractie vragen aandacht voor het feit dat niet alleen de
integriteit van het decentrale bestuur, maar ook dat van het landelijke bestuur aandacht
verdient. Deze leden vragen hoe de regering het versterken van de integriteit van
het landelijke bestuur ziet en of zij meent dat ook op landelijk niveau de integriteit
van het bestuur nog nadere waarborgen behoeft. Zo nee, waarom niet?

De leden van de SP-fractie hebben de Wet bevorderen integriteit en functione-ren decentraal
bestuur gelezen en hebben hierover enkele vragen. Genoemde leden onderschrijven uiteraard
het belang dat het bestuur alleen goed kan functioneren wanneer de bestuurders integer
zijn en integer handelen.

De leden van de ChristenUnie-fractie hebben met interesse kennisgenomen van voorliggend
wetsvoorstel. Genoemde leden erkennen dat voor een robuuste democratische rechtsstaat,
integriteit en adequaat functioneren van bestuurders randvoorwaardelijk is. Dat geld
voor het bestuur op landelijk niveau maar ook bij het decentraal bestuur.

De leden van de SGP-fractie hebben met belangstelling kennis genomen van het wetsvoorstel.
Zij steunen de inzet om diverse regelingen aan te vullen en te verduidelijken met
het oog op het bevorderen van de integriteit van het bestuur. Deze leden hebben nog
enkele vragen.

2. Inhoud van het voorstel

2.1. De VOG voor wethouders

Het hebben van een VOG wordt een benoembaarheidsvereiste voor bestuurders en wordt
als zodanig ook in de wet vastgelegd. De leden van de VVD-fractie achten dat een goede
zaak, want het verplicht stellen van een VOG zonder dat het een wettelijk benoembaarheidsvereiste
wordt, heeft een vrijblijvend karakter. Aan de andere kant kan worden gesteld, dat
als een kandidaat-bestuurder geen VOG kan overleggen als dit wel wettelijk wordt geëist,
zonder dat het een benoembaarheidsvereiste is, geen wethouder zal worden, zo schatten
zij in.

De leden van de D66-fractie hebben kennisgenomen van de voorgestelde regeling dat
het hebben van een Verklaring omtrent gedrag (VOG) als benoem-baarheidsvereiste wordt
opgenomen voor bestuurders. Het vrijblijvende karakter van de VOG aanvraag wordt beëindigd
en dat zien deze leden als een interessante ontwikkeling. Deze leden vragen de regering
welke gevallen precies worden ondervangen met het verplicht stellen van een VOG die
nu in de praktijk tot problemen leiden? Daarnaast deze leden benieuwd hoeveel VOGs
per jaar worden geweigerd? Wat is het verschil met de integriteitsscan die de gemeente
Den Haag heeft ingevoerd? Wat wordt wel met de scan opgepakt en niet met de VOG?

Deze leden vragen de regering wat de meerwaarde is van een verplichte VOG als straks
ook de bredere wettelijke risicoanalyse is vastgelegd? De wettelijke risicoanalyse
integriteit waarover deze leden spreken, zoals in de motie Van der Graaf c.s. (TK
35 300 VII, nr. 29) is verzocht, komt in een volgende tranche van deze wet aan bod. Hoe gaat deze risicoanalyse
eruit zien? Wat zijn de verschillen en overeenkomsten met de regionale integriteitsrapportages?
Wat zijn de ervaringen van bijvoorbeeld Utrecht met zulke integriteitsrapportages?

Een verplichte VOG voor wethouders is een middel om bestuurlijke integriteit te bevorderen,
maar volgens de leden van de SP-fractie slechts een kleine stap. Deze leden vragen
waarom de regering er niet voor heeft gekozen het advies van de VNG over te nemen
dat, wanneer geen VOG kan worden overgelegd, een benoeming per definitie onmogelijk
is.

De leden van de ChristenUnie-fractie vinden het positief dat een Verklaring Omtrent
Gedrag verplicht zal worden gesteld voor kandidaat-wethouders. Genoemde leden zijn
benieuwd naar een nadere toelichting van de termijn van tien jaar, alsmede de gronden
waarop zal moeten worden getoetst bij de VOG-aanvraag.

2.2. Versterking positie commissaris van de Koning

De commissaris van de Koning krijgt, zo lezen de leden van de VVD-fractie, de bevoegdheid
vergaderingen van het gemeentebestuur bij te wonen en alle documenten, dus ook geheime
documenten, in te zien in het geval er in een gemeente sprake is van bestuurlijke
problemen of integriteitskwesties. Kan de regering nader motiveren waarom, in het
kader van het bevorderen van de bestuurlijke integriteit in zijn gemeente, de positie
van de burgemeester niet wordt versterkt? Waarom de positie van de commissaris van
de Koning versterken, zo vragen de leden van de VVD-fractie. Betekent één en ander
dat als er in een provincie sprake is van bestuurlijke dan wel integriteitsproblemen
en de commissaris van de Koning belemmerd wordt in zijn taak, dat de Minister van
BZK de rol zal vervullen die een commissaris van de Koning vervult op het gemeentelijke
niveau? Met andere woorden mag de Minister van BZK dan vergaderingen van het provinciebestuur
bijwonen en alle documenten inzien? Gaarne krijgen de leden van de VVD-fractie een
reactie.

De leden van de D66-fractie hebben enkele vragen over de bevoegdheid die de commissaris
van de Koning (hierna: de commissaris) toebedeeld krijgt om zijn wettelijke taak te
vervullen ter bemiddeling bij verstoorde bestuurlijke verhoudingen en integriteitskwesties.
De commissaris kan met dit wetsvoorstel ook geheime stukken inzien en collegevergaderingen
bijwonen wanneer hij of zij als bemiddelaar optreedt. Deze leden vragen de regering
of zij overwogen heeft om deze bevoegdheid verschillend te regelen voor de twee wettelijke
bemiddelingstaken; namelijk voor bemiddeling bij verstoorde verhoudingen en integriteitskwesties.
Deze leden kunnen zich immers voorstellen dat in het geval van een integriteitskwestie
de noodzaak om inzage te hebben in geheime stukken zwaarder weegt dan het belang van
het respecteren van de gemeentelijke autonomie dan bij bemiddeling bij verstoorde
verhoudingen. Daarnaast kan deze verstrekkende bevoegdheid mogelijk escalerend werken
bij verstoorde verhoudingen, terwijl hier juist de-escalerend moet worden opgetreden
door de commissaris. Graag een reactie van de regering. Deze leden willen graag van
de regering weten wat de verhouding is van deze regeling omtrent de commissaris en
de discussie over tussentijdse raadsverkiezingen bij ernstig verstoorde verhoudingen.
Stel dat straks de voorgestelde bevoegdheid van de commissaris in werking is getreden
en de raad tussentijds kan ontbinden bij verstoorde verhoudingen. Hoe moet de commissaris
dan met zijn taak en bevoegdheden omgaan volgens de regering? Diezelfde vraag geldt
ook voor de situatie als een rechtstreeks door de bevolking gekozen burgemeester aan
de macht is en de verhoudingen zijn verstoor. Welke consequenties voorziet de regering
in die situatie? Kan de regering ook het scenario schetsen wat gaat gebeuren als sprake
is van verstoorde verhoudingen en de raad kan tussentijds ontbinden, de burgemeester
is direct door de bevolking gekozen en de commissaris heeft de bevoegdheden zoals
in het wetsvoorstel geregeld. Wat zijn de consequenties voor de rol van de commissaris
in deze situatie?

De leden van de D66-fractie zijn benieuwd hoe de regering denkt over een eventuele
rol van de raad bij de uitoefening van de bevoegdheid van de commissaris. In het voorstel
kan de commissaris zich inzage verschaffen in stukken wanneer dat volgens het redelijk
oordeel van de commissaris zelf nodig is. Vervolgens legt de commissaris als rijksorgaan
verantwoording af aan de regering. In deze procedure komen geen direct gekozen organen
aan bod. Een grotere rol van de volksvertegenwoordiging zou dan op zijn plaats zijn
om transparantie en democratische legitimatie in het proces te bewerkstelligen. Bovendien
wordt de gemeentelijke autonomie meer gerespecteerd volgens deze leden. Is de regering
met deze leden van mening dat rechtsstatelijke waarborgen als de gemeentelijke autonomie
en democratische legitimatie een grotere rol van de raad vragen bij de uitoefening
van deze bevoegdheid? Zo ja, zou de raad toestemming moeten geven bij inzage van geheime
documenten door de commissaris? Zo nee, zou de raad dan anderszins betrokken moeten
worden bij de uitoefening van deze bevoegdheid van de commissaris? Zou de raad bijvoorbeeld
schriftelijk op de hoogte gesteld moeten worden van welke documenten de commissaris
gaat inzien?

De leden van de fractie van GroenLinks vernemen graag waarom de regering denkt dat
met dit wetsvoorstel de integriteit van decentrale bestuurders voldoende gewaarborgd
is ten opzichte van de huidige situatie? Kan de regering aangeven welke andere (extra)
wettelijke waarborgen overwogen zijn?

Voorts vragen deze leden hoe de regering de handhaving van de voorgestelde regels
voor zich ziet? Is het toezicht- en handhavingsinstrumentarium vol-doende uitgerust?
Deze leden wijzen in dit verband op het feit dat bijvoorbeeld het nevenfunctieregister
bij veel decentrale overheden onvoldoende wordt gecontroleerd. Het recente voorbeeld
van een wethouder in de gemeente Urk is hier, helaas, een goed voorbeeld van. Hoe
gaat de regering de naleving hiervan verstevigen?

De leden van de ChristenUnie-fractie vinden het positief dat de commissaris van de
Koning een rol heeft bij integriteitskwesties en bestuurlijke problemen. Zij constateren
wel dat vanuit de VNG zorgen zijn geuit over de uitbreiding van de bevoegdheid voor
de commissarissen. Kan de regering ingaan wat de invloed is van dit voorstel op de
lokale autonomie? Kan de regering voorts ingaan op minder verregaande varianten om
de positie van de commissaris van de Koning waar nodig te versterken.

De leden van de SGP-fractie vragen een toelichting hoe het screeningsprofiel politieke
ambtsdragers zich verhoudt tot andere profielen en welke keuzes daaraan ten grondslag
liggen, bijvoorbeeld als het gaat om de terugkijktermijn van tien jaar.

2.3. De bepalingen inzake belangenverstrengeling

2.3.1. Stemonthouding

De leden van de VVD-fractie merken op dat wordt voorgesteld om in artikel 13, 1e lid,
naast onthouding van stemming ook onthouding van beraadslaging op te nemen. Met de
regering zijn de leden van de VVD-fractie het eens dat beraadslaging en stemming met
elkaar zijn verbonden.

Vastgelegd wordt dat een raadslid bij een samenwerkingsverband werkzaam kan zijn als
hij geen werkzaamheden verricht voor de gemeente waar hij raadslid is. De leden van
de VVD-fractie vragen zich af of de werkzaamheden van een raadslid, dat werkzaam is
bij een samenwerkingsverband, wel van elkaar zijn te scheiden. Deze leden kunnen zich
niet aan de indruk onttrekken dat de werkzaamheden van een raadslid voor zo’n samenwerkingsverband
door elkaar heen lopen en niet gemakkelijk zijn te scheiden. Zij vragen de regering
hierop in te gaan.

2.3.2. Onverenigbare betrekkingen en verboden handelingen

De leden van de SP-fractie lezen dat ambtenaren van een gemeenschappelijke regeling
geen werkzaamheden mogen uitvoeren voor de gemeente waar de gemeenschappelijke regeling
onderdeel van is. Dat lijkt deze leden vanzelf-sprekend, maar zij vragen ook of dit
gezien de aard van een gemeen-schappelijke regeling wel mogelijk. Kan bijvoorbeeld
iemand die raadslid is in Amsterdam niet werken voor de vervoerregio Amsterdam, omdat
werkzaam-heden ook betrekking hebben op die gemeente? Betekent dit in praktijk dat
vrijwel alle ambtenaren die werken voor een gemeenschappelijke regeling geen raadslid
meer zouden kunnen zijn?

De leden van de SGP-fractie hebben de indruk dat de voorgestelde tekst de onduidelijkheid
als het gaat om de positie van deze ambtenaren niet geheel oplost. Het komt deze leden
gekunsteld voor dat een raadslid wel werkzaam kan zijn bij een samenwerkingsverband,
mits hij geen werkzaamheden verricht voor de eigen gemeente. Is met de aard van de
gemeenschappelijke regeling doorgaans niet gegeven dat de taakuitoefening en beleidsvoering
gelijkelijk doorwerken in alle deelnemende gemeenten en dat daarmee onvermijdelijk
een relatie met de eigen gemeente bestaat, ook als in strikte zin geen werkzaamheden
voor die gemeente worden verricht? Waarom is niet gekozen voor een ruimere onverenigbaarheid
gekozen, al dan niet met een goede overgangsregeling?

2.4. Herverdeling van zetels bij lijstuitputting

Een vraag van de leden van de VVD-fractie heeft betrekking op de herverdeling van
zetels bij lijstuitputting. Voorgesteld wordt om dit ook mogelijk te maken voor gemeenten
die een zetelaantal hebben dat ligt tussen de dertien en negentien. Hoewel, als het
gaat om het leggen van de grens bij negentien zetels, wordt aangesloten bij de regeling
met betrekking tot de restzetel-verdeling in gemeenten, komt het voorstel de leden
van de VVD-fractie toch enigszins arbitrair voor. Een uitbreiding naar alle gemeenteraden
heeft de regering niet overwogen, maar kan de regering nader motiveren waarom er voor
is gekozen om de grens in dezen te leggen bij «negentien» zetels, zo vragen de leden
van de VVD-fractie.

De leden van de SGP-fractie begrijpen de wens om de grens van de uitputtings-regeling
te verhogen, maar zij vragen of de regering wil toelichten waarom het inhoudelijk
voor de hand ligt om de uitputtingsregeling te laten aansluiten bij de restzetelverdeling.
Op basis van welke berekeningen en uitgangspunten is de problematiek van uitputting
tot de grens van 19 zetels nodig en welke overwe-gingen zijn eerder gemaakt om voor
de lagere grens van 13 te kiezen, zo vragen zij.

De leden van de SGP-fractie begrijpen dat de regering de regeling voor lijstuit-putting
niet generiek wil toepassen op gemeenten groter dan 20.000 inwoners. Tegelijk dringt
zich de vraag op of ook voor deze gemeenten niet enige onder-grens dient te bestaan
om situaties te voorkomen dat een substantieel deel van de gemeenteraad uitvalt. Is
er ook in deze gemeente niet een kantelpunt waarbij niet langer eenzijdig recht gedaan
kan worden aan het belang van de verkiezingsuitslag? Deze leden vragen de regering
hierop nader te reflecteren.

2.5. Geheimhouding

De leden van de D66-fractie hebben nog enkele vragen aan de regering over het opheffen
en het opleggen van geheimhouding. Het wetsvoorstel regelt dat bekrachtiging van de
geheimhouding door de raad niet meer vereist is. Het opheffen van geheimhouding blijft
een aangelegenheid van de raad als hoogste orgaan. Daarmee wordt volgens de regering
het hoofdschap van de raad geëerbiedigd. Dit betekent in de praktijk echter dat de
raad op het moment dat de discussie over de geheimhouding speelt gepasseerd kan worden.
Is de regering het met deze leden eens dat met deze wijziging de raad uiteindelijk
in een zwakkere positie komt te staan ten opzicht van het college met betrekking tot
geheimhouding? Zo ja, is het hoofdschap van de raad dan wel genoeg gerespecteerd met
deze regeling?

Deze leden vragen verder hoe de regering de hoogte van de straf heeft bepaald bij
de schending van de geheimhoudingsplicht? Deze leden kunnen zich voorstellen, hoewel
zij hopen dat het bijna niet voorkomt, dat iemand meerdere keren geheime informatie
lekt. Hoe moeten raadsleden omgaan met een dergelijk geval. Is de regering van mening
dat telkens drie maanden uitsluiting van geheime informatie opleggen voldoende is
voor recidivisten? Zo nee, wat is wel voldoende? Is een 3-strikes-out systeem in zo’n
geval wellicht een oplossing? Naast dit strafregime kunnen raadsleden nog steeds worden
vervolgd door het Openbaar Ministerie (OM). Onderzoeken door het OM naar politici
zijn gevoelige zaken. Een korte duur zou in zo’n geval de voorkeur hebben. Hoe lang
mag een onderzoek naar een politicus door het OM duren volgens de regering? Vind de
regering een jaar bijvoorbeeld te lang?

Een punt van aandacht voor de leden van de fractie van GroenLinks is het huidige tijdelijke
digitale «stelsel» in verband met covid-19. Doordat veel vergaderingen van decentrale
besturen digitaal plaatsvinden is het veilig bespreken van geheime of vertrouwelijke
stukken lastiger te waarborgen. Hoe beziet de regering dit? Graag een nadere toelichting
of dit het bestaande wettelijke stelsel voldoende is gewaarborgd en of dit wetsvoorstel
daar volgens de regering voldoende aandacht voor heeft.

De leden van de SGP-fractie vragen een toelichting op de effectiviteit van de maatregel
om een raadslid ten hoogste drie maanden uit te sluiten van geheime informatie. Bij
het uitsluiten van de deelname van de beraadslaging is het effect in alle gevallen
duidelijk, maar kan het bij het uitsluiten van geheime informatie in veel gevallen
niet zo zijn dat gedurende de maximumperiode niet eens geheime informatie wordt verstrekt?
In hoeverre is een doeltreffender regeling mogelijk zo vragen zij.

3. Overgangsrecht en inwerkingtreding

De leden van de CDA-fractie constateren dat het voorliggende voorstel een eerste tranche
aan wetgeving op dit terrein betreft. De tweede tranche is reeds aangekondigd in brieven
aan de Kamer van oktober 2018 en juli 2019 en is blijkens de memorie van toelichting
(blz. 3) nog in voorbereiding. Omdat het de bedoeling is, dat zowel het onderhavige
wetsvoorstel als de in voorbereiding zijnde tweede tranche in werking treden vóór
de gemeenteraadsverkiezingen van maart 2022, vragen de leden van de CDA-fractie de
regering het tijdpad aan te geven voor de tweede tranche. In dit verband herinneren
deze leden aan de brief van juli 2019 (TK 28 844, nr. 186), waarin de Minister de Kamer liet weten dat een wetsvoorstel tweede tranche in 2020
in procedure zou gaan.

De leden van de D66-fractie merken op dat volgens de regering de twee tranches samen
«een voldoende robuust pakket aan wetgevende maatregelen ter bevordering van de bestuurlijke
integriteit en het functioneren van het decentraal bestuur» vormen. Is de regering
het met deze leden eens dat de geclaimde robuustheid beter beoordeeld kan worden als
deze twee tranches als één wetsvoorstel behandeld zouden worden? Deze leden vragen
de regering waarom is gekozen om deze wet in twee tranches te delen. Wanneer kan de
Kamer de volgende tranche verwachten?

De leden van de ChristenUnie-fractie lezen dat voorliggend voorstel een eerste tranche
van wetgeving bevat voor de bevordering van integriteit en het functioneren van het
decentraal bestuur. In de tweede tranche zal onder meer de bij motie Van der Graaf
c.s. voorgestelde integriteitstoets voor wethouders worden opgenomen. Genoemde leden
vragen de regering aan te geven op welke termijn zij verwacht dit wetsvoorstel in
consultatie te geven en onderschrijven volmondig dat het van belang is dat dit voorstel
voor de gemeenteraadsverkiezingen van maart 2022 van kracht zal zijn.

Artikelsgewijs

Artikel I, onderdeel E, artikel II, onderdeel E, artikel III, onderdeel D, en artikel IV,
onderdeel D (artikelen 28 Gemeentewet, 28 Provinciewet, 38a Waterschapswet en 29 WolBES)

De leden van de D66-fractie hebben een vraag over onderdeel E van het wetsvoorstel
inzake de wijziging van artikel 28 van de Gemeentewet. Bedoelt de regering met «beraadslaging»
hier ook fractievergaderingen?

De voorzitter van de commissie, Ziengs

De adjunct-griffier van de commissie, Hendrickx