Antwoord schriftelijke vragen : Antwoord op vragen van het lid Leijten over het Nederlandse fiscaal verdragsbeleid

Antwoord van Staatssecretaris Vijlbrief (Financiën – Fiscaliteit en Belastingdienst)
(ontvangen 21 september 2020).

Vraag 1

Kunt u een reactie geven op het Stichting Onderzoek Multinationale Ondernemingen (SOMO)-rapport
Theorie en praktijk van de Nederlandse belastingverdragen met ontwikkelingslanden?1

Antwoord 1

In het genoemde onderzoek wordt aangegeven dat de bronheffingstarieven die Nederland
is overeengekomen in de sinds 2011 (her)onderhandelde belastingverdragen met ontwikkelingslanden
meestal lager zijn dan de gemiddelde bronbelastingtarieven die andere OESO-landen
zijn overeengekomen in belastingverdragen met het desbetreffende ontwikkelingsland.
Het rapport lijkt te suggereren dat daarmee niet (volledig) is voldaan aan het verdragsbeleid
ten aanzien van ontwikkelingslanden zoals opgenomen in de Notitie Fiscaal Verdragsbeleid
2011 (hierna: NFV 2011). Die conclusie deel ik niet.

Op basis van de NFV 2011 houdt Nederland rekening met de bijzondere positie van ontwikkelingslanden.
Uitgangspunt van het in de NFV 2011 neergelegde beleid dat Nederland in relatie tot
ontwikkelingslanden bereid is hogere bronbelastingtarieven overeen te komen dan in
verdragen van Nederland met andere landen. Zoals ik specificeer in mijn antwoord op
vraag 2, zijn de bronheffingstarieven die Nederland is overeengekomen in de sinds
2011 (her)onderhandelde belastingverdragen met ontwikkelingslanden in lijn met hetgeen
is opgenomen in de NFV 2011. Het OESO-gemiddelde van bronheffingstarieven waar door
de onderzoekers aan wordt getoetst is een interessant gegeven, maar geen relevant
criterium om de praktijk aan de NFV 2011 te toetsen. Desalniettemin is in de Notitie
Fiscaal Verdragsbeleid 2020 (NFV 2020) de bereidheid verwoord om (nog) meer heffingsrechten
aan ontwikkelingslanden toe te kennen, bijvoorbeeld door een hoger bronbelastingtarief
te accepteren dan een ontwikkelingsland in zijn belastingverdragen met Nederland vergelijkbare
landen is overeengekomen, wanneer dat ontwikkelingsland aantoont een nieuwe beleidslijn
op dat punt te hebben. Daarnaast is Nederland in relatie tot de armste ontwikkelingslanden
bereid een bronstaatheffing voor betalingen voor technische diensten overeen te komen,
met als voorwaarde voor de bronstaatheffing dat de technische diensten moeten zijn
verricht in het ontwikkelingsland. Voorts hecht ik, in lijn met verdragsbeleid, belang
aan het opnemen van antimisbruikbepalingen in belastingverdragen zodat het ontwikkelingsland
niet ten onrechte in zijn heffingsbevoegdheid wordt beperkt.

Vraag 2

Hoe verklaart u dat de al in 2011 uitgesproken intenties om in belastingverdragen
hogere bronheffingen te willen accepteren bij ontwikkelingslanden dan bij meer ontwikkelde
landen niet worden nagekomen?

Antwoord 2

In beginsel streeft Nederland er van oudsher naar om in belastingverdragen een uitsluitende
woonstaatheffing overeen te komen met betrekking tot deelnemingsdividenden, interest
en royalty’s. In de NFV 2011 is echter tevens aangegeven dat Nederland rekening houdt
met de bijzondere positie van ontwikkelingslanden. In relatie tot ontwikkelingslanden
heeft Nederland daarom in de afgelopen jaren meer begrip getoond voor onder meer verzoeken
om een uitgebreider begrip vaste inrichting in het belastingverdrag op te nemen of
om relatief hoge bronbelastingtarieven in het belastingverdrag op te nemen. Dit blijkt
uit het onderstaande overzicht van belastingverdragen en wijzigingsprotocollen van
Nederland met ontwikkelingslanden die sinds 2011 zijn ondertekend en waarbij de betreffende
verdragsbepalingen tijdens de onderhandelingen aan bod zijn gekomen.

Verdrag of wijzigingsprotocol

Jaar ondertekening

Bronbelastingtarief deelnemingsdividenden

Bronbelastingtarief interest

Bronbelastingtarief royalty’s

Uitbreiding begrip vaste inrichting

Ethiopië

2012

5%

5%

5%

Ja

Indonesië1

2015

5%

5%

–

–

Kenia2

2015

0%

10%

10%

Ja

Malawi3

2015

5%

10%

5%

Ja

Oekraïne

2018

5%

5%

10%

Nee

Zambia

2015

5%

10%

7,5%

Ja

X Noot

1

Dit protocol bevat geen bepalingen over het begrip vaste inrichting of over de verdeling
van de heffingsbevoegdheid met betrekking tot royalty’s.

X Noot

2

Het belastingverdrag tussen Nederland en Kenia is nog niet in werking getreden.

X Noot

3

Het belastingverdrag tussen Nederland en Malawi is nog niet in werking getreden.

Vraag 3

Deelt u de conclusie van SOMO dat Nederland nog steeds het recht om belasting te heffen
op het inkomen van multinationals in ontwikkelingslanden frustreert door het eigen
bovengenoemde beleid niet uit te voeren? Zo nee, op welke manier wordt het recht om
belasting te heffen wel ten volste toegekend aan deze landen?

Antwoord 3

Zoals aangegeven in de beantwoording van vraag 2, heeft Nederland in de afgelopen
jaren in relatie tot ontwikkelingslanden ingestemd met een uitgebreider begrip vaste
inrichting of om relatief hoge bronbelastingen. Die conclusie deel ik dus niet. Desalniettemin
acht het kabinet het wenselijk dat in voorkomende gevallen meer heffingsrechten aan
ontwikkelingslanden worden toegekend. Hierop ben ik verder ingegaan in de beantwoording
van vraag 1.

Vraag 4

Wat doet u tegen de internationale race naar de bodem op het vlak van vennootschapsbelasting
als u niet bereid of niet in staat bent om ontwikkelingslanden hun eerlijke deel van
de inkomsten van multinationals te laten behouden?

Antwoord 4

Zoals blijkt uit de beantwoording bij vraag 1 en 2, houdt Nederland bij verdragsonderhandelingen
rekening met de bijzondere positie van ontwikkelingslanden. De stelling dat ontwikkelingslanden
door de verdragen met Nederland niet in staat zouden zijn om een eerlijk deel van
de winst van multinationals te belasten deel ik daarom niet.

Wat betreft maatregelen om te voorkomen dat een internationale race naar de bodem
ontstaat, is onder meer van belang dat de afgelopen jaren grote stappen zijn gezet
om grondslaguitholling te voorkomen. Zo zijn de maatregelen uit het BEPS-project van
de OESO/G20 en uit de ATAD-richtlijnen van de EU inmiddels geïmplementeerd. Verder
kan worden gewezen op relevante ontwikkelingen die op dit moment in Inclusive Framework2-verband spelen. Zo wordt gesproken over maatregelen die als doel hebben om een minimumniveau
van belastingheffing bij internationaal opererende bedrijven te waarborgen (Pijler
3. De maatregelen van Pijler 2 hebben tot gevolg dat landen kunnen bijheffen over winsten
die elders laag belast zijn, waarmee een internationaal level playing field wordt beoogd. Nederland heeft zich steeds constructief opgesteld in de discussies
over Pijler 2. Het rapport van de Adviescommissie geeft daarbij aanleiding om bij
de verdere discussies over Pijler 2 te pleiten voor een invulling van de maatregelen
die zo effectief mogelijk de prikkel tot belastingconcurrentie vermindert.4

Vraag 5

Welke belastingverdragen verwacht u binnen deze kabinetsperiode nog naar de Kamer
te zenden en welke wijzigingen op het vlak van een fatsoenlijke bronbelasting die
internationale belastingontwijking daadwerkelijk tegengaat zullen wij hierin aantreffen?

Antwoord 5

Binnen deze kabinetsperiode verwacht ik in ieder geval aan uw Kamer de volgende belastingverdragen
ter goedkeuring voor te leggen: Liechtenstein (ondertekend op 3 juni 2020), Kosovo
(ondertekend op 29 juni 2020) en Bulgarije (ondertekend op 14 september 2020).

Met betrekking tot het tweede onderdeel van de vraag merk ik op dat het afzien van
een bronbelasting op deelnemingsdividenden, interest en royalty’s van belang is voor
het wegnemen van belemmeringen voor ondernemingen om internationaal te opereren. Dit
is ook in lijn met de EU-Moeder-dochterrichtlijn5, alsmede de EU-Interest- en royaltyrichtlijn voor zover het gaat om interest en royalty’s
betaald aan een verbonden lichaam gevestigd in een andere EU-lidstaat.6 Ten aanzien van ontwikkelingslanden rechtvaardigt de bijzondere positie van deze
landen een afwijking van dit beleid. Daarbij is Nederland zelfs bereid om een hoger
bronbelastingtarief te accepteren dan een ontwikkelingsland in zijn belastingverdragen
met met Nederland vergelijkbare landen is overeengekomen, wanneer dat ontwikkelingsland
aantoont een nieuwe beleidslijn op dat punt te hebben. Om te voorkomen dat op oneigenlijke
wijze gebruik wordt gemaakt van verlaagde bronheffingstarieven in een belastingverdrag
is het belangrijk dat belastingverdragen worden voorzien van antimisbruikbepalingen.
Met name de «principal purposes test»,die onderdeel is van de minimumstandaard, voorkomt dit oneigenlijk gebruik.

Vraag 6

Waarom zijn de al in 2015 ondertekende verdragen met Malawi en Kenia nog steeds niet
in werking getreden? In welke mate heeft Nederland bij deze verdragen zijn(economische)
macht misbruikt door toch een verdrag uit te onderhandelen dat ongunstig is voor deze
landen?7 Ziet u voor Nederland een rol weggelegd in de toepassing van antimisbruikbepalingen
zodat deze daadwerkelijk worden ingezet? Zo nee, waarom niet?

Antwoord 6

Nederland heeft via ambtelijke kanalen vernomen dat het ratificatieproces in Kenia
is vastgelopen. Voor zover mij bekend is, zou in Kenia intern niet de juiste ratificatieprocedure
zijn gevolgd. Daarnaast heb ik vernomen dat Kenia momenteel ook de inhoud van het
verdrag wil heroverwegen. Als Kenia inderdaad zou verzoeken de besprekingen over het
getekende Verdrag te heropenen, ben ik daartoe bereid. De Kamerbehandeling van dit
verdrag is momenteel aangehouden. Mochten er rondom dit verdrag nieuwe ontwikkelingen
zijn, dan zal ik uw Kamer daarover informeren. Met betrekking tot Malawi heeft Nederland
in 2018 de goedkeuringsprocedure afgerond. Mijn ambtsvoorganger heeft via diplomatieke
kanalen vernomen dat Malawi de ratificatie van het onderhavige belastingverdrag wil
afronden. Dit wacht ik af.

Uiteindelijk komt een belastingverdrag alleen tot stand indien beide landen van mening
zijn dat hun belangen voldoende tot uitdrukking zijn gekomen en sprake is van een
evenwichtig belastingverdrag. Het uitoefenen van (economische) macht is niet aan de
orde. Een belastingverdrag waarin de belangen van een land onvoldoende tot uitdrukkelijk
komen, leidt niet tot een houdbare overeenkomst. Ten slotte wordt een belastingverdrag
ter goedkeuring aan het parlement voorgelegd.

Ten aanzien van het tweede onderdeel van de vraag is van belang vast te stellen dat
de belastingverdragen tussen Nederland en Kenia en tussen Nederland en Malawi nog
niet in werking zijn getreden. Er is dus sprake van een verdragsloze situatie en de
verdragsmaatregelen kunnen dus vanzelfsprekend nog geen toepassing vinden. Na inwerkingtreding
is de toepassing van antimisbruikbepalingen primair een taak van Kenia en Malawi als
bronstaat. De belastingautoriteiten van die landen kunnen een verdragsvoordeel weigeren
als zij van mening zijn dat sprake is van verdragsmisbruik. Nederland op zijn beurt
zet capaciteit in om verdragsmisbruik via in Nederland gevestigde bedrijven te detecteren
en in voorkomende gevallen verdragspartners hierover te informeren.

Vraag 7

Heeft de volgend jaar ingaande voorwaardelijke bronbelasting op rente en royalty’s
reeds geleid tot gedragseffecten bij multinationals die misbruik maken van het Nederlandse
verdragenstelsel om op grote schaal belasting te ontwijken? Is er aanleiding om te
denken dat deze belasting zal leiden tot vermindering van de doorsluisfunctie van
Nederland in het internationale stelsel van belastingontwijking?

Antwoord 7

In mijn brief van 29 mei 2020 over de monitoring van de effecten van de aanpak van
belastingontwijking zijn de laatst beschikbare gegevens (uit 2018) over de inkomensstromen
door bijzondere financiële instellingen (bfi’s) weergegeven.8 Aangezien de aankondiging van de bronbelasting na 2018 heeft plaatsgevonden, zijn
de mogelijke gedragseffecten nog niet zichtbaar in deze cijfers. Door het prohibitieve
karakter van de bronbelasting zal naar verwachting het deel van de stroom naar laagbelastende
jurisdicties en niet coöperatieve jurisdicties dat renten en royalty’s betreft, geheel
worden verlegd of ophouden te bestaan. Daarnaast heb ik in mijn reeds aangehaalde
brief van 29 mei 2020 aangekondigd dat het kabinet ook aanvullende maatregelen tegen
dividendstromen naar laagbelastende jurisdicties zal voorstellen. Naar de mening van
het kabinet zal het heffen van een conditionele bronbelasting op renten en royalty’s
(per 1 januari 2021) en op dividenden (per 1 januari 2024) leiden tot een vermindering
van de doorsluisfunctie van Nederland en wordt internationale belastingontwijking
tegengegaan. Ik zal jaarlijks de door DNB gerapporteerde inkomensstromen door bfi’s
naar laagbelastende jurisdicties monitoren en hierover aan de Kamer rapporteren. Dit
zal ik, vanaf de invoering van de Wet bronbelasting 2021, ook doen voor de gegevens
uit de aangiften van deze bronbelasting op renten en royalty’s. Op deze manier kan
vermoedelijk per 2023 het effect van de Wet bronbelasting 2021 bepaald worden. Indien
aanvullende maatregelen ten aanzien van dividendstromen worden aangenomen, zullen
uiteraard ook die inkomensstromen worden gemonitord.

Vraag 8

Kunt u de conclusie van SOMO onderschrijven dat mede als gevolg van ineffectieve bronbelastingen
in belastingverdragen de aantrekkingskracht voor internationale investeerders om het
Nederlandse stelsel van belastingverdragen te gebruiken om belasting te ontwijken
onverminderd groot is?

Antwoord 8

Het is belangrijk dat wordt gewaarborgd dat de in Nederlandse belastingverdragen opgenomen
verdragsvoordelen slechts worden toegekend in economisch reële situaties. Acties die
erop zijn gericht om gebruik te maken van de meest gunstige belastingverdragen met
als doel zoveel mogelijk belasting te ontwijken zijn immers onwenselijk. Maatregelen
gericht op het bestrijden van verdragsmisbruik zijn al, of worden nog geleidelijk
aan, opgenomen in de Nederlandse belastingverdragen. Hierdoor wordt het risico van
verdragsmisbruik door gebruik te maken van het Nederlandse verdragennetwerk steeds
kleiner.

Vraag 9

Bent u in het laatste geval bereid om deze wet aan te scherpen, zodat de voorwaardelijkheid
verdwijnt en de bronbelasting op alle landen van toepassing is in plaats van alleen
op de zogeheten laagbelastende landen?

Antwoord 9

Ik acht het niet wenselijk om de Wet bronbelasting 2021 zo aan te scherpen dat deze
ook van toepassing is op rente- en royaltybetalingen in relatie tot niet-laagbelastende
jurisdicties. Hierdoor zouden kapitaalstromen onnodig belemmerd worden. Een dergelijke
bronbelasting zou namelijk in meerdere mate kunnen leiden tot dubbele belastingheffing,
de administratieve lasten verhogen en daardoor het investerings- en vestigingsklimaat
voor het reële bedrijfsleven schaden, wat juist van belang is voor een open economie
zoals die van Nederland. Volgens de Europese Commissie zijn in de EU de administratieve
lasten van bronbelastingen jaarlijks € 8,4 miljard.9 Dit vergroot de barrière voor internationale investeringen en belemmert hierdoor
de Europese interne markt. Dit is ook de reden dat in EU-verband de EU-Interest- en
royaltyrichtlijn tot stand is gekomen op basis waarvan in beginsel geen bronbelasting
mag worden geheven op rente- en royaltybetalingen aan een verbonden lichaam gevestigd
in een andere EU-lidstaat.10 De EU-Interest- en royaltyrichtlijn biedt landen wel de mogelijkheid om in gevallen
van misbruik de voordelen van deze richtlijn aan bedrijven te ontzeggen. Wel zal het
kabinet, zoals aangekondigd in mijn brief van 29 mei 2020, aanvullende maatregelen
tegen dividendstromen naar laagbelastende jurisdicties voorstellen.11 Ik ben van mening dat het heffen van een bronbelasting in relatie tot laagbelastende
jurisdicties, en in misbruiksituaties, op renten en royalty’s (per 1 januari 2021)
en op dividenden (per 1 januari 2024) zal leiden tot een afname van de aantrekkingskracht
voor internationale investeerders om het Nederlandse stelsel van belastingverdragen
te gebruiken om belasting te ontwijken. Bij verdragsonderhandelingen is het daarbij
de Nederlandse inzet om de bronbelasting op deze stromen volledig te kunnen effectueren
in relatie tot laagbelastende verdragslanden. Daarbij kan het gepast zijn om bij reële
(zakelijke) situaties minder of geen bronstaatheffing na te streven, ook bij laagbelastende
jurisdicties. De precieze Nederlandse inzet zal per land worden bepaald op basis van
de specifieke kenmerken van het belastingsysteem van de betreffende laagbelastende
of niet-coöperatieve jurisdictie. Zo kan maatwerk worden geleverd, waarbij rekening
wordt gehouden met de specifieke risico’s van belastingontwijking die voortvloeien
uit het belastingsysteem van het land en tegelijkertijd zoveel mogelijk wordt voorkomen
dat het reële bedrijfsleven te maken krijgt met dubbele belasting.