Antwoord schriftelijke vragen : Antwoord op vragen van de leden Tielen en Nijkerken-de Haan over uitspraken van het Hof van Justitie van de Europese Unie m.b.t. grensarbeid

Antwoord van Minister Koolmees (Sociale Zaken en Werkgelegenheid) (ontvangen 6 juli
2020). Zie ook Aanhangsel Handelingen, vergaderjaar 2019–2020, nr. 1938.

Vraag 1

Bent u bekend met een aantal uitspraken die het Hof van Justitie van de Europese Unie
(Hv-JEU) het afgelopen jaar heeft gedaan ten aanzien van de werking van de coördinatieverordening
sociale zekerheid?1

Antwoord 1

Ja

Vraag 2

Wat is in uw ogen de implicatie van het arrest van het Hv-JEU in de casus Vesters,
ten aanzien van aanspraken op arbeidsongeschiktheidsuitkeringen voor Nederlanders
die over de grens in Duitsland of België werken?2

Antwoord 2

Onderstaand sta ik allereerst kort stil bij de hoofdlijnen van Verordening (EG) 883/2004
(hierna: de coördinatieverordening) voor arbeidsongeschiktheidsuitkeringen waarna
ik in zal gaan op het arrest Vester en de voorgenomen wijziging naar aanleiding van
deze uitspraak.

Europese coördinatie van arbeidsongeschiktheidsuitkeringen

Het arrest Vester heeft betrekking op de Europese coördinatieregels in de coördinatieverordening
voor uitkeringen bij arbeidsongeschiktheid. Deze coördinatieregels zijn van belang
voor de uitvoering van de Wet Werk en Inkomen naar Arbeidsvermogen (hierna: WIA) in
grensoverschrijdende situaties.

De coördinatieverordening maakt het voor burgers eenvoudiger om hun recht op vrij
verkeer in de EU uit te oefenen, door middel van de coördinatie van socialezekerheidsstelsels.
Zo regelt de coördinatieverordening onder andere in welke lidstaat of lidstaten een
werknemer een beroep kan doen op een arbeidsongeschiktheidsuitkering. Daarbij wordt
een onderscheid gemaakt tussen zogenoemde A-stelsels en B-stelsels. De A-stelsels
zijn de risicostelsels die opgenomen zijn in Bijlage VI bij de coördinatieverordening.
Bij een risicostelsel heeft iemand recht op een uitkering als hij verzekerd is op
het moment dat hij arbeidsongeschikt raakt en voldoet aan de overige voorwaarden voor
uitkering. Het bedrag van de uitkering is niet afhankelijk van de duur van verzekering.
De B-stelsels zijn de opbouwstelsels en de risico-stelsels die niet opgenomen zijn
in Bijlage VI. Bij een opbouwstelsel bouwt iemand rechten op die hij krijgt uitgekeerd
als hij arbeidsongeschikt raakt en voldoet aan de overige voorwaarden voor uitkering.
Betrokkene hoeft niet verzekerd te zijn op het moment dat hij arbeidsongeschiktheid
raakt. Bij een opbouwstelsel is de hoogte van de uitkering wel afhankelijk van de
duur van verzekering. Voor toepassing van de coördinatieverordening geldt de Nederlandse
WIA als een B-stelsel.3

Afhankelijk van de toepasselijke wetgeving – een A-stelsel, een B-stelsel of een combinatie
van de twee – bevat de coördinatieverordening verschillende coördinatiebepalingen
voor arbeidsongeschiktheidsuitkeringen. Is betrokkene uitsluitend aan B-stelsels of
aan een combinatie van A- en B-stelsels onderworpen geweest, dan kan hij mogelijk
aanspraak maken op een uitkering in alle lidstaten waar hij verzekerd is (geweest)
naar rato van het arbeidsverleden in die lidstaat. Een werknemer die in het verleden
in Nederland gewerkt heeft en arbeidsongeschikt raakt tijdens verzekering in een andere
lidstaat, kan dus aanspraak maken op een pro rata WIA-uitkering.

Oordeel Hof van Justitie in arrest Vester

Uit vaste rechtspraak van het Europese Hof van Justitie (hierna: het Hof) volgt dat
de coördinatieverordening de socialezekerheidsstelsels van de lidstaten coördineert.
Er is geen sprake van harmonisatie. Lidstaten zijn dus vrij om hun socialezekerheidsstelsels
naar eigen inzicht in te richten. De nationale wetgeving van de lidstaten met betrekking
tot recht, duur en hoogte van de uitkering blijft ook in grensoverschrijdende gevallen
van toepassing. Zo gelden voor de WIA de wachttijd van 104 weken en de overige toegangsvoorwaarden
voor het recht op uitkering.

Het verschil in nationale voorwaarden is op zichzelf niet in strijd met de coördinatieverordening.
Toch kan het voorkomen dat het onverkort toepassen van de wachttijd leidt tot een
inkomenshiaat dat strijdig is met het Unierecht.

Mevrouw Vester, een Nederlands onderdaan, woont in België en heeft lange tijd in Nederland
gewerkt. Zij raakt volledig werkloos en ontvangt een Belgische werkloosheidsuitkering.
Na vijf dagen meldt zij zich arbeidsongeschikt. Net als in Nederland, heeft een arbeidsongeschikte
in België eerst recht op een ziekte-uitkering en volgt daarna een arbeidsongeschiktheidsuitkering.
Mevrouw Vester ontvangt daarom gedurende een jaar een Belgische ziekte-uitkering.
Na dit jaar eindigt de ziekte-uitkering en wordt mevrouw Vester op basis van de Belgische
wetgeving arbeidsongeschikt verklaard. Zij heeft echter geen recht op een Belgische
arbeidsongeschiktheidsuitkering omdat zij korter dan een jaar in België verzekerd
was.4

Omdat mevrouw Vester een arbeidsverleden in Nederland heeft, heeft zij recht op een
pro rata WIA-uitkering indien zij aan de nationale vereisten voor de WIA voldoet.
De WIA-uitkering gaat dan in na 104 weken wachttijd. Tussen het einde van haar Belgische
ziekte-uitkering en de Nederlandse WIA-uitkering moet zij hierdoor nog een jaar wachten
voordat de WIA-uitkering ingaat. Hierdoor wordt zij dus geconfronteerd met een periode
van 52 weken zonder recht op een uitkering.

Het Hof oordeelt dat de artikelen 45 en 48 VWEU zo moeten worden uitgelegd dat zij
zich verzetten tegen een dergelijke situatie zoals die van mevrouw Vester waarin een
werknemer na een periode gedurende welke hij een ziekte-uitkering uit de bevoegde
lidstaat heeft, maar geen recht heeft op een arbeidsongeschiktheidsuitkering uit deze
lidstaat, vervolgens nog een extra jaar moet wachten voordat de arbeidsongeschiktheidsuitkering
ingaat van de andere lidstaat waarin tijdvakken van verzekering zijn vervuld, zonder
dat de werknemer gedurende die periode een ziekte-uitkering krijgt. In de praktijk
betekent dit volgens het Hof dat migrerende werknemers die zich in een situatie als
die van mevrouw Vester bevinden, gedurende het tweede jaar van hun arbeidsongeschiktheid
worden benadeeld ten opzichte van niet-migrerende werknemers in Nederland en een voordeel
van sociale zekerheid verliezen.

Beleidswijziging naar aanleiding van de uitspraak Vester

UWV past sinds 2008 in individuele gevallen reeds het volgende toe ten aanzien van
het hierboven genoemde inkomenshiaat:5

– ingeval van een IVA-uitkering wordt de WIA-wachttijd verkort;

– ingeval van een WGA-uitkering wordt een werkloosheidsuitkering / toeslag (Toeslagenwet)
verleend. Voorwaarde is dat de aanvrager in Nederland woont.

Het arrest Vester geeft aanleiding om dit te wijzigen. In overleg met UWV zal het
voorgenomen nieuwe beleid als volgt vormgegeven worden: wanneer er in de lidstaat
van laatste verzekering geen recht op een volledige arbeidsongeschiktheidsuitkering
bestaat kan er door een verschil in wachttijd tussen de lidstaat van laatste verzekering
en Nederland een ongeoorloofd inkomenshiaat ontstaan. In dat geval sluit de wachttijd
van de WIA aan bij het einde van de wachttijd van de lidstaat van laatste verzekering.
Het beleid is niet beperkt tot mensen die in Nederland wonen.

Door het verkorten van de WIA-wachttijd wordt het beste aangesloten bij de systematiek
van de coördinatieverordening. Betrokkene heeft op basis van de coördinatieverordening
al een recht op een pro rata WIA-uitkering, de uitkering gaat nu enkel eerder in.6

De toepassing van het gewijzigde beleid zal ook gevolgen hebben op het terrein van
de zorg. Wanneer mensen in een situatie als mevrouw Vester eerder recht hebben op
een WIA-uitkering, ontstaat daarmee ook eerder de situatie dat de zorgkosten door
Nederland worden vergoed. Voor dit recht op zorg betalen mensen in Nederland een «verdragsbijdrage».

Ik heb het UWV verzocht om mij nader te informeren over de wijze waarop de beleidswijziging
wordt gerealiseerd en de gevolgen hiervan voor de uitvoering. Op dit moment is de
werkdruk binnen UWV hoog als gevolg van de coronacrisis. Bij de uitwerking van de
beleidswijziging zal hier rekening mee gehouden worden. Tevens wordt een wetswijziging
ter vastlegging van dit beleid voorbereid.

Vraag 3

Hoeveel in Nederland woonachtige Nederlanders werken in omringende landen als grensarbeider?

Antwoord 3

Naar schatting werken er ruim 12.800 in Nederland woonachtige werknemers in België;
hiervan hebben 6.600 de Nederlandse nationaliteit. In Duitsland zijn naar schatting
bijna 11.000 in Nederland woonachtige werknemers actief; waarvan 6.200 de Nederlandse
nationaliteit hebben.7

Vraag 4

Wat zijn de meest voorkomende hiaten die kunnen ontstaan in sociale zekerheids- en
pensioenaanspraken wanneer mensen in het buitenland werken en in Nederland blijven
wonen? Hoe vaak komen die voor en hoe groot zijn die hiaten financieel voor de betreffende
mensen?

Antwoord 4

Zoals opgemerkt in het antwoord op vraag 2 coördineert de coördinatieverordening de
socialezekerheidsstelsels van de lidstaten. Er is geen sprake van harmonisatie. Hoewel
de Verordening beoogt belemmeringen zoveel mogelijk weg te nemen, kunnen zich – door
de verschillen in wetgeving tussen de lidstaten – inkomenshiaten voordoen. Volgens
het Hof kan een werknemer er niet vanuit gaan dat een verplaatsing naar een andere
lidstaat, wat de sociale zekerheid betreft, neutraal uitpakt. Gelet op de verschillen
tussen de socialezekerheidsregelingen van de lidstaten kan tewerkstelling in of verhuizing
naar een andere lidstaat soms voordelig en soms nadelig uitpakken.

Onder vraag 2 ben ik ingegaan op het inkomenshiaat dat kan ontstaan door het verschil
in wachttijd bij arbeidsongeschiktheidsuitkeringen. Naast dit inkomenshiaat ben ik
ermee bekend dat zich inkomenshiaten kunnen voordoen als gevolg van de verschillen
in pensioenleeftijden tussen de lidstaten. Een Belgische of Duitse arbeidsovereenkomst
eindigt doorgaans op het moment dat men de aldaar geldende (lagere) pensioengerechtigde
leeftijd bereikt. Buitenlandse uitkeringen stoppen vaak ook bij de nationaal geldende
pensioenleeftijd. Indien deze pensioengerechtigde leeftijd lager is dan de Nederlandse,
kan zich een inkomenshiaat voordoen. Een dergelijk hiaat kan zich niet alleen voordoen
bij mensen die in het buitenland werken en in Nederland blijven wonen, maar ook bij
grensarbeiders die gaan werken in Nederland en in een buurland blijven wonen.

Eerder heb ik met uw kamer van gedachten gewisseld over een inkomenshiaat dat kan ontstaan als een in België woonachtige en in Nederland werkzame grensarbeider
werkloos is of wordt na zijn 65ste (de huidige Belgische pensioengerechtigde leeftijd).8 Deze persoon krijgt dan nog geen Nederlandse AOW-uitkering, maar heeft ook geen recht
meer op een Belgische werkloosheidsuitkering.

De Belgische regering heeft een vangnetregeling gemaakt waardoor de eerder beschreven
groep grensarbeiders onder bepaalde voorwaarden toch een beroep op de Belgische werkloosheidsuitkering
kunnen blijven doen. Tijdens overleg hierover met de Belgische autoriteiten bleek
dat er maar een zeer kleine groep van tien tot vijftien personen is die een beroep
op de Belgische vangnetregeling doet. Op basis hiervan was de inschatting dat de groep
die een substantieel inkomenshiaat ervaart als gevolg van het uiteenlopen van de pensioenleeftijden
tussen België en Nederland zeer beperkt is.

Sinds dit overleg heb ik echter ook signalen gekregen dat zich soortgelijke situaties
kunnen voordoen met Duitsland en dat het zich niet alleen kan voordoen bij werkloosheid,
maar ook bijvoorbeeld bij ziekte. Ook kan het dus niet alleen om grensarbeiders gaan
die in Nederland werken en in een buurland wonen, maar ook om de omgekeerde situatie
waarbij mensen in het buitenland werken en in Nederland blijven wonen. Hoewel deze
situaties dus andere karakteristieken kennen, hebben zij als gemene deler dat er sprake
is van een inkomenshiaat dat valt te herleiden tot het verschil in de pensioengerechtigde
leeftijd tussen twee lidstaten. Zoals ik eerder aangaf laat de coördinatieverordening
de bevoegdheid voor de inrichting van het socialezekerheidsstelsel bij de lidstaten.
Dit geldt zeker voor zulke fundamentele keuzes als het vaststellen van de pensioengerechtigde
leeftijd. Ik zou hier niet aan willen tornen. Ik wil mijn ogen echter ook niet sluiten
voor problemen waarmee grensarbeiders worden geconfronteerd als gevolg van de beslissing
om over de grens te gaan werken.

Zoals er eerder met het Belgische ministerie is gesproken over deze problematiek,
zullen mijn medewerkers daarom tevens in overleg treden met het Duitse ministerie.
Aangezien deze problematiek zich in heel de EU kan voordoen, zal ik daarna ook bezien
of het in Brussel dient te worden geagendeerd.

Er zijn geen cijfers beschikbaar betreffende het aantal in Nederland woonachtige grensarbeiders
dat geconfronteerd wordt met een van de voormelde inkomenshiaten of de (gemiddelde)
grote van de financiële gevolgen hiervan. De financiële gevolgen verschillen daarnaast
per individu. Daarom kan ik geen uitspraak doen over de omvang van de inkomenshiaten.
Het inkomenshiaat zal groter zijn naarmate er meer AOW is opgebouwd in Nederland en
naarmate de buitenlandse pensioengerechtigde leeftijd meer afwijkt van de Nederlandse
pensioengerechtigde leeftijd.

Vraag 5

Hoe en door wie worden grensarbeiders (vooraf) op de hoogte gesteld van de mogelijke
hiaten die zij kunnen gaan ervaren als het gaat om sociale zekerheid en/of pensioen?

Antwoord 5

Grensarbeiders kunnen via verschillende kanalen informatie verkrijgen over de aandachtspunten
bij grensoverschrijdend werken. Het gaat hierbij om de Rijksoverheidswebsite www.grensinfo.nl, de deels door de rijksoverheid gefinancierde Grensinfopunten (met website www.grenzinfo.eu/nl) en de SVB-bureaus voor Belgische en Duitse zaken (www.svb.nl/nl/bbz-bdz). Zowel de SVB-bureaus voor Belgische en Duitse zaken als de Grensinfopunten zijn
goed op hoogte van de wetgeving in Nederland, België en Duitsland en kennen de problematiek
waar grensarbeiders mee te maken kunnen krijgen.

Vraag 6

Welke mogelijkheden hebben grensarbeiders om zich bij te verzekeren tegen eventuele
hiaten in sociale zekerheid? En hoe vaak maken grensarbeiders gebruik van deze mogelijkheden
om zich bij te verzekeren?

Antwoord 6

Het Nederlandse socialezekerheidsstelsel biedt geen mogelijkheid waarbij grensarbeiders
zich aanvullend kunnen verzekeren tegen deze inkomenshiaten. Voor zover mij bekend, bestaan er ook geen private verzekeringsmogelijkheden
die een dergelijk risico dekken.