Antwoord schriftelijke vragen : Antwoord op vragen van het lid Baudet over het ECB-beleid

Antwoord van Minister Hoekstra (Financiën) (ontvangen 4 juni 2020).

Vraag 1

Hebt u kennisgenomen van de voorspelling van het Internationaal Monetair Fonds (IMF)
dat de Italiaanse staatsschuld eind 2020 155,5% BBP zal bedragen en naar verwachting
snel verder zal stijgen?1

Antwoord 1

Ja hier heb ik kennis van genomen.

Vraag 2

Deelt u de mening dat deze enorme schuld onhoudbaar is en nooit meer door Italië op
normale manier terugbetaald kan worden?

Antwoord 2

Het IMF heeft in zijn meest recente landenrapport over Italië niet geconcludeerd dat
de Italiaanse publieke schuld onhoudbaar is.2 Daarnaast heeft de Europese Commissie in het kader van de Pandemic Crisis Support
kredietlijn geconcludeerd, niettegenstaande de risico´s, dat voor alle euro-lidstaten
de publieke schuld op middellange termijn houdbaar is.3 Dit geldt dus ook voor Italië.

Vraag 3

Kunt u een realistische inschatting maken van de totale hoeveelheid Italiaanse staatsschuld
die de Europese Centrale Bank (ECB) onder de huidige opkoopprogramma's – inclusief
het Pandemic Emergency Purchase Programme (PEPP) – uiteindelijk op de balans zal dragen,
inclusief de huidige voorraad Italiaanse staatsschuld?

Antwoord 3

Tussen 2010 en 2012 heeft het Eurosysteem staatsobligaties van Italië en andere eurolanden
gekocht onder het Securities Markets Programme (SMP). Per 31 december 2019 bestaan de SMP-holdings van het Eurosysteem voor Italiaanse
schuld nog uit € 27,1 miljard.4 De holdings onder het SMP lopen sinds 2012 af. Momenteel doet het Eurosysteem alleen
nog aankopen van door de publieke sector uitgeven obligaties, waaronder Italiaanse
staatsobligaties, binnen het Public Sector Purchase Programme (PSPP) en het Pandemic Emergency Purchase Programme (PEPP).

De ECB publiceert maandelijks een overzicht van de aankopen die door het Eurosysteem
zijn gedaan binnen het PSPP. Het deel van Italië binnen de totale netto-aankopen die
sinds de aanvang van het PSPP in 2015 zijn gedaan bedraagt € 393,38 miljard, waarvan
het grootste gedeelte op de balans van de Italiaanse centrale bank staat.5 Het Eurosysteem doet momenteel maandelijks voor € 20 miljard (verspreid over alle
Eurolanden) aan vaste aankopen binnen het overkoepelende Asset Purchase Programme (APP). Hiervan is het PSPP een van de vier onderdelen naast de additionele aankopen
in verband met de tijdelijke uitbreiding van het APP-programma van € 120 miljard dat
bekend is gemaakt op 12 maart 2020.

De ECB heeft op 18 maart 2020 in respons op de COVID-19 uitbraak daarnaast het Pandemic Emergency Purchase Programme (PEPP) aangekondigd. De aangekondigde omvang van het PEPP bedraagt € 750 miljard
en aankopen binnen het PEPP zijn begonnen op 26 maart 2020. Het Eurosysteem heeft
tussen 26 maart 2020 en 15 mei 2020 voor € 181,79 miljard aan totale aankopen gedaan
binnen het PEPP.6 De verdeling van deze aankopen tussen de verschillende activacategorieën die in aanmerking
komen voor het PEPP, waaronder Italiaanse staatsobligaties, is door de ECB nog niet
bekend gemaakt. De totale hoeveelheid Italiaanse staatsobligaties die momenteel op
de balans van het Eurosysteem onder het PEPP staat is daarom nog niet bekend. ECB-president
Lagarde heeft tijdens de persconferentie van 30 april 2020 aangeven dat deze data
op een tweemaandelijkse basis zullen worden gepubliceerd.

De totale hoeveelheid Italiaanse staatsschuld die het Eurosysteem uiteindelijk op
de balans zal hebben hangt af van het toekomstige monetaire beleid van de ECB. De
ECB heeft aangegeven dat de toewijzing van de cumulatieve netto-aankopen van publieke
sector obligaties op voorraadbasis gebaseerd blijft op de kapitaalverdeelsleutel.7 Het aandeel van Italië in de Eurosysteem-kapitaalverdeelsleutel bedraagt 16,99%.
De totale hoeveelheid Italiaanse staatsschuld die het Eurosysteem uiteindelijk op
de balans zal hebben hangt derhalve met name af van hoelang de ECB het nodig acht
om de aankoopprogramma’s voort te zetten en wat de totale toekomstige omvang van de
aankoopprogramma’s zal bedragen.

Vraag 4

Kunt u een schatting maken van de financiële schade die de ECB zal oplopen als deze
schuld uiteindelijk met 30% afgeboekt moet worden en welk deel van deze schade direct
of indirect (via TARGET2) door Nederland gedragen zal worden?

Antwoord 4

Door de vormgeving van de ECB-programma’s worden de risico’s van verliezen voor DNB
en de Nederlandse staat beperkt. Zoals aangegeven in het antwoord op vraag 3 is in
2012 het SMP-programma stopgezet en lopen sindsdien de staatsobligaties onder dit
programma af. Hierdoor is de blootstelling van DNB op SMP reeds sterk afgenomen en
zal het de komende jaren snel verder aflopen.8 Zoals toegelicht in de jaarlijkse informatiebrief Risico's DNB en de Nederlandse staat als gevolg van ECB-beleid9 worden risico’s verder beperkt doordat DNB onder het PSPP en onder het PEPP voor
eigen balans alleen Nederlandse staatobligaties opkoopt. Het grootste gedeelte van
de aankopen binnen PSPP en PEPP, ca. 80% van de omvang van de programma’s, wordt gedaan
door nationale centrale banken en hier is geen risicodeling op van toepassing. Verliezen
of winsten over deze 80% dienen de nationale centrale banken zelf op te vangen en
worden niet gedeeld met andere nationale centrale banken.

Over de overige 20% van de aankopen binnen het PSPP en het PEPP is DNB indirect blootgesteld
naar rato van de kapitaalsleutel van de ECB. Deze 20% bestaat voor ongeveer 9 procentpunt
uit staatsobligaties van eurolanden die de ECB aankoopt. Deze obligaties staan op
de balans van de ECB. Eventuele verliezen die voortvloeien uit deze obligaties zullen
allereerst ten laste komen van de voorzieningen van de ECB. Als de voorziening uitgeput
is, worden eventueel resterende verliezen eerst in de lopende winst van de ECB opgevangen
en daarna pas verdeeld conform de kapitaalsleutel. Dit betekent dat de indirecte blootstelling
van DNB op staatsobligaties van andere eurolanden maximaal 5,86% van deze 9 procentpunt
bedraagt (dit is ca. 0,5%).10

Uit het bovenstaande blijkt dat eventuele verliezen die zich voordoen bij een afschrijving
van obligaties die op de balans staan van het Eurosysteem met name zullen neerslaan
bij de nationale centrale bank van het land dat in de problemen is. Voor DNB bestaat
de blootstelling onder PSPP voornamelijk uit Nederlandse staatsobligaties en hieraan
gelieerde instanties11 en is de blootstelling op obligaties van andere landen en supranationale obligaties
relatief beperkt.

Daarnaast hebben zowel DNB als de ECB voorzieningen en kapitaal opgebouwd om eventuele
verliezen als gevolg van het gezamenlijke monetaire beleid op te kunnen vangen.

Tot slot, is het belangrijk vast te stellen dat de TARGET2-saldi niet de schulden
weerspiegelen tussen eurolanden onderling en ook niet de directe blootstelling van
DNB op eurolanden met een negatief TARGET2-saldo. Net als alle andere vorderingen
en verplichtingen van nationale centrale banken tegenover de ECB, zijn TARGET2-saldi
feitelijk boekhoudkundige saldi die niet worden verrekend.

Vraag 5

Deelt u de mening dat er geen materieel verschil bestaat tussen directe monetaire
financiering en de enorme opkoopprogramma's van staatsschuld van de ECB en dat de
no-bailout-clausule van de ECB materieel wordt geschonden? Zo nee, waarom niet?

Antwoord 5

Directe monetaire financiering betreft het rechtstreeks verschaffen van liquiditeit
aan overheden door een centrale bank. Monetaire financiering is verboden volgens artikel
123 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU). Het op secundaire
markten aankopen van staatsobligaties onder het Outright Monetary Transactions (OMT-programma) en het Public Sector Purchase Programme (PSPP) door de ECB is niet hetzelfde als directe monetaire financiering. Dit is in
het verleden vastgesteld door het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJ-EU),
in de zaken Gauweiler12 en Weiss13. In deze zaken heeft het HvJ-EU gekeken naar de verenigbaarheid van het OMT-programma
en het PSPP van de ECB met het Unierecht, en geoordeeld dat de opkoopprogramma’s niet
strijdig zijn met het verbod op monetaire financiering, gezien de vormgeving van de
programma’s.

Vraag 6

Deelt u de mening dat door de massale staatsschuld op de balans van de ECB de eurobonds
de facto al bestaan omdat bij niet-betaling de schade direct of indirect uiteindelijk
pro rata door de eurozonelanden wordt gedeeld? Zo ja, wat stelt u voor om deze praktijk
te beëindigen? Zo nee, waarom niet?

Antwoord 6

Zoals aangegeven in mijn recente Kamerbrief14 over veilige activa en RTSE beslaan vormen van eurobonds uitgifte onder een zogenaamde
joint en several garantie, waarbij eventuele verliezen als een overheid in de eurozone in wanbetaling
gaat niet alleen naar rato worden verdeeld over de andere landen («several»), maar waarbij landen ook voor het geheel aanspreekbaar zijn («joint»). Hierbij is in geval van de ECB-programma’s zoals PSPP en PEPP geen sprake. Opkoop
van staatsobligaties door nationale centrale banken gebeurt voor eigen risico en rekening
van deze centrale banken, en de winsten en verliezen landen daardoor bij het land
waarin de centrale bank gevestigd is. Hierbij is dus geen sprake van risicodeling
een situatie waarin bij niet-betaling de individuele lidstaten ook voor het geheel
aansprakelijk zijn («joint and several»).

Vraag 7

Wat is uw opvatting over tijdelijke, op de gevolgen van coronagerelateerde schade
gerichte, directe monetaire financiering via nationale centrale banken?

Antwoord 7

Volgens artikel 123 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU)
is het verboden voor nationale centrale banken om direct liquiditeit te verschaffen
aan overheden. Direct liquiditeit verschaffen aan overheden is een vorm van monetaire
financiering en druist daarmee in tegen artikel 123 van het VWEU. Ik hecht aan het
verbod op monetaire financiering. Indien overheden hun uitgaven direct kunnen financieren
bij de nationale centrale bank kan dit de onafhankelijkheid van de centrale bank aantasten
en daarmee het risico op uit de hand lopende inflatie verhogen. Daarnaast kan het
de prikkels voor een duurzaam begrotingsbeleid verlagen.

Vraag 8

Hebt u kennisgenomen van de uitspraken van uw Franse collega Le Maire in het Griekse
zakenblad Ekathimerini, waarin hij stelt dat (tijdelijke) vormen van eurobonds nodig
zijn om te voorkomen dat Nederland en Duitsland anders een concurrentievoordeel hebben
omdat zij lagere tekorten hebben en dus meer geld kunnen aanwenden voor herstel?15 Zo ja, wat is hierop uw reactie?

Antwoord 8

Het klopt dat sommige landen meer begrotingsruimte hebben dan andere. Echter, robuust
herstel vereist een combinatie van investeringen en hervormingen. Hiervoor hebben
alle landen voldoende begrotingsruimte nodig. Daarnaast is het kabinet in algemene
zin van mening dat de gemeenschappelijke uitgifte van schuldpapier, afgezien van schulduitgifte
die al plaatsvindt in het kader van bijvoorbeeld de ESM-steunprogramma’s, ongewenst
is. De gemeenschappelijke uitgifte van schuld vormt geen oplossing voor de structurele
uitdagingen van lidstaten en kan prikkels voor verstandig beleid op nationaal niveau
ondermijnen.