Antwoord schriftelijke vragen : Antwoord op vragen van het lid Leijten over morele corruptie bij de Belastingdienst door het stellen van een minimumbedrag voor het terugvorderen van toeslagen

Antwoord van Staatssecretaris Van Huffelen (Financiën, Toeslagen en Douane), mede
namens de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (ontvangen 28 april
2020).

Vraag 1

Kunt u aangeven welke minimumbedragen voor het terugvorderen van toeslagen gehanteerd
zijn door de Belastingdienst/Toeslagen? Kunt u dit aangeven per jaar dat de minimumbedragen
gehanteerd zijn?1

Antwoord 1

Om uw goed te kunnen beantwoorden is het van belang om kort te schetsen wat de context
is waarin de Businesscase Intensivering Toezicht Toeslagen in 2013 tot stand is gekomen.
De Dienst Toeslagen van de Belastingdienst verstrekte in die tijd jaarlijks ca. 9
mln. toeslagen aan ca. 6,9 mln. aanvragers. Deze toeslagen werden in maandelijkse
voorschotten uitbetaald. Er werden ca. 1,1 miljoen nieuwe aanvragen en ca. 6,3 miljoen
mutaties verwerkt en ongeveer € 12 mld aan toeslagen uitgekeerd. Binnen de wettelijke
termijn van 8 weken werden voorschotten toegekend, voordat controle kon plaatsvinden.
Na controle werd, indien aan de orde, teruggevorderd of terugbetaald. In de regel
gebeurde dat, tot wel twee jaar, na het moment van uitbetaling. Dat was bij de opzet
van het toeslagen-stelsel een politieke keuze, maar tegelijkertijd maakte dat het
systeem kwetsbaar voor misbruik. Dit leverde destijds een spanningsveld op tussen
dienstverlening enerzijds en fraudebestrijding anderzijds. De nadruk kwam door concrete
fraudezaken, zoals de toeslagfraude door Bulgaren, steeds meer op fraudebestrijding
te liggen.

Door de gekozen methodiek van voorschotten had Toeslagen tot 2012 niet de beschikking
over alle informatie die nodig was om de rechtmatigheid van een toeslagaanvraag direct
te kunnen valideren. De invoering van het Toeslagen-Verstrekkings-Systeem (TVS, per
1 januari 2012) maakte het meer dan voorheen mogelijk toezicht uit te oefenen in de
voorschotfase. Daarvoor was het van belang om in een vroeg stadium al over de daarvoor
benodigde informatie te beschikken. Deze werkwijze vereiste tevens een investering
in de informatievoorziening in een context van de toen opgelegde taakstellingen en
bezuinigingen. Deze werkwijze is vervolgens uitgewerkt en toegelicht in de Businesscase
Intensivering Toezicht Toeslagen die als bijlage bij deze beantwoording is toegevoegd.
Dergelijke kosten-batenanalyses zijn in lijn met artikel 3.1 van de Comptabiliteitswet
2016 en van belang voor een doelmatige en doeltreffende aanwending van publieke middelen.
Deze analyses zijn dan ook gebruikt bij het uitwerken van maatregelen tegen fraude.
Tussen de Belastingdienst en de departementen waar besparingen op de programma-uitgaven
werden verwacht is in dit geval ook afgesproken dat als de besparingen van de extra
maatregelen lager zouden uitvallen dan verwacht de betrokken departementen hiervoor
gecompenseerd zouden worden door de Belastingdienst. Hoewel dit laatste begrijpelijk
is, ben ik het eens met de conclusie van de Adviescommissie Uitvoering Toeslagen dat
het niet gewenst is om de financiering afhankelijk te maken van de daadwerkelijke
opbrengsten van fraudebestrijding. Het begrotingsbedrag werd daarmee taakstellend
voor de opbrengst van de uitvoering en dat vind ik onwenselijk.

De extra uitvoeringskosten van deze maatregelen zijn destijds berekend op € 25 miljoen
per jaar voor de Belastingdienst en € 8 miljoen per jaar voor het Ministerie van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties, waarvan € 3 mln. structureel kon worden ingezet voor
de gemeenten, die met het GBA-loket een belangrijke rol hebben bij het signaleren
van fraude. Tussen de Belastingdienst en de departementen is afgesproken dat de implementatie
en realisatie van de maatregelen intensief gemonitord zouden worden. Ook is afgesproken
dat als de besparingen van de extra maatregelen lager uitvallen dan € 33 miljoen per
jaar de betrokken departementen gecompenseerd zouden worden door de Belastingdienst.
In de memorie van toelichting van de Wet aanpak fraude toeslagen en fiscaliteit2 worden de uitvoeringkosten van de Belastingdienst vermeld, en wordt aangegeven dat
deze worden gedekt uit de besparing op de programma-uitgaven aan toeslagen. De afspraak
over de dekking en de monitoring van de € 33 miljoen aan gezamenlijke uitvoeringskosten
is vermeld in de toelichting op de begroting van het Ministerie van Binnenlandse Zaken
en Koninkrijksrelaties voor 2014.3 De budgetoverheveling vanaf 2014 is structureel en geldt nog steeds, de monitoring
van de opbrengsten is begin 2019 gestopt.

Vraag 2

Kunt u aangeven welke berekeningen ten grondslag hebben gelegen aan het «terugverdienen»
van extra personeel en een computersysteem? Kunt u deze «business case Fraude» naar
de Kamer sturen?

Antwoord 2

In de bijlage treft u de bedoelde business case Intensivering toezicht Toeslagen aan.

De opbrengst van de maatregelen bestond uit de toeslagen die te hoog of onterecht
aangevraagd bleken te zijn, en die nog niet uitbetaald waren. Als uitgangspunt werd
gehanteerd dat zonder de maatregelen de correcties hadden plaatsgevonden in de fase
van het definitief toekennen. Als een correctie bij definitief toekennen plaatsvindt,
is het te hoge voorschot reeds uitbetaald en moet daarom teruggevorderd worden. Omdat
dit door de maatregelen werd voorkomen, werd een inschatting gemaakt van het bedrag
aan voorkomen terugvorderingen dat oninbaar zou zijn geweest.4 Dit werd beschouwd als opbrengst van de maatregelen. Als bij het toezicht bleek dat
een reeds uitbetaald bedrag teruggevorderd moest worden, werd dit niet meegerekend
als opbrengst.

Deze benadering is toegelicht in de Nota naar aanleiding van het verslag bij de Wet
aanpak fraude toeslagen en fiscaliteit. Daarin is eveneens aangegeven dat de fraudemaatregelen
ertoe leiden dat ook onterechte aanvragen worden tegengehouden die niet als fraude
te kwalificeren zijn.

Voor de monitoring van de opbrengst zijn, anders dan de business case aangeeft, opgelegde
boetes niet meegeteld. Over de afgelopen jaren is ongeveer 8% van de aanvragen en
mutaties die op grond van verhoogd risico geselecteerd zijn voor toezicht, naar boven
bijgesteld omdat bij dit toezicht bleek dat de aanvrager recht had op een hoger bedrag
dan uit zijn initiële aanvraag of mutatie volgde. De hogere toekenningen zijn niet
in mindering gebracht op de gemeten opbrengst.

Vraag 3

Klopt het dat tot in 2018 werkt is met het hanteren van een minimumbedrag dat koste
wat kost gehaald moest worden? Zo ja, tot welke gevolgen heeft dit in dat jaar geleid
– als het gaat om het aantal bezwaren en achterstanden van behandeling van bezwaren?

Antwoord 3

Zoals in de antwoord 1. is aangegeven is vanuit de programma-budgetten voor kinderopvangtoeslag
en huurtoeslag een bedrag van € 33 miljoen structureel ingeboekt als dekking voor
onder meer de € 25 miljoen extra uitvoeringskosten van de Belastingdienst. De implementatie
en realisatie van de maatregelen zijn intensief gemonitord, mede omdat was afgesproken
dat als de besparingen lager uitvallen dan € 33 miljoen de betrokken departementen
gecompenseerd zouden worden door de Belastingdienst.

De monitoring door Toeslagen ging uit van € 25 miljoen per jaar aan opbrengsten. In
2015 en in 2018 heeft bijsturing plaatsgevonden op het aantal op grond van verhoogd
risico in het toezicht te betrekken toeslagen, omdat de beoogde opbrengst voor één
of meer van de toeslagen anders niet gehaald zou worden. Het aantal toeslagen dat
in 2015 en 2018 op grond van verhoogd risico in het toezicht betrokken is, ligt met
een aantal van ca. 33.000 alsnog onder het aantal dat in de bij antwoord 2. gevoegde
business case verwacht werd (40.000–200.000 aanvragen en mutaties op jaarbasis). In
de praktijk bleek dat het aantal wat mede gegeven de beschikbare capaciteit behandeld
werd lager was dan de in de business case geraamde aantallen. De realisatie van de
opbrengst van € 25 miljoen of € 33 miljoen heeft voor de jaren vanaf 2014 geen deel
uitgemaakt van de managementafspraken binnen de Belastingdienst of van de kpi’s in
het jaarcontract. De budgettoedeling binnen de Belastingdienst aan Toeslagen is evenmin
afhankelijk gemaakt van de gemeten opbrengst.

In het antwoord op vraag 8 wordt ingegaan op het aantal ontvangen bezwaren en de tijdige
afdoening van bezwaren.

Vraag 4

Erkent u dat het opsporen van fraude ook moet plaatsvinden als het opsporen meer kost
dan het oplevert? Kunt u uw antwoord toelichten?

Antwoord 4

Ja, dat vind ik ook. Daarom wordt er niet meer gewerkt met een business case of de
monitoring daarop.

Vraag 5, 6

Is het juist om te veronderstellen dat er door het moeten halen van een minimumbedrag
bepaalde groepen met hoge toeslagen harder zijn aangepakt dan mensen met andere toeslagen?
Kunt u uw antwoord toelichten?

Is er door het halen van het minimumbedrag mogelijk «institutioneel vooringenomen»
handelen ontstaan richting ouders die verweten werd onterecht kinderopvangtoeslag
te hebben gekregen? Kunt u uw antwoord toelichten?

Antwoord 5, 6

In de businesscase intensivering toezicht toeslagen staat dat met de nieuwe maatregelen
wordt voorkomen dat tot uitbetaling van onrechtmatige aanvragen wordt overgegaan en
dat de systemen vervuilen. Toezicht in de voorschotfase voorkomt dat bedragen ten
onrechte worden uitgekeerd die later moeten worden teruggevorderd. Als vóór de uitbetaling
voorkomen wordt dat mensen een te hoog voorschot ontvangen, wordt ook voorkomen dat
zij voor dit te hoge voorschot op een later moment een (mogelijk grote) terugvordering
krijgen. De keuze zat daarmee voornamelijk in het naar voren halen van het reguliere
toezicht om zo onjuiste of te hoge voorschotbetalingen te voorkomen. Het naar voren
halen van het toezicht als zodanig is geen onderdeel van hetgeen de Adviescommissie
Uitvoering Toeslagen heeft beschreven als «institutionele vooringenomenheid» in de
context van een vermoeden van onrechtmatig handelen van een gastouderbureau, waarbij
individuele kinderopvangtoeslagen gerelateerd aan dit gastouderbureau vanuit ditzelfde
vermoeden behandeld zijn.

Vraag 7

Kunt u aangeven welke redenen ten grondslag hebben gelegen aan het staken van het
werken met een minimumbedrag dat opgehaald moest worden met de fraude-opsporing? Kunt
u aangeven wie dit besluit heeft genomen?

Antwoord 7

In 2018 heeft de Belastingdienst aangegeven dat de opbrengst van € 25 miljoen voor
dat jaar niet gehaald zou gaan worden. Daarbij is aangegeven dat naarmate onjuiste
aanvragen aan de voorkant voorkomen worden, de gemeten opbrengst afneemt. De voor
toezicht geselecteerde aanvragen leidden minder vaak dan voorheen tot een correctie.
Ook is geconcludeerd dat van de systematiek van rekenregels op jaarbasis voor de bepaling
van de opbrengst een onjuiste prikkel uitgaat: omdat alleen de voorkomen uitbetaling
van onterecht of te hoog aangevraagde voorschotten voor het restant van het lopende
toeslagjaar in aanmerking werd genomen, leidde toezicht aan het begin van het jaar
tot een hogere opbrengst dan toezicht dat later in het jaar uitgevoerd werd. Dit terwijl
toezicht later in het jaar er ook voor kan zorgen dat de voorschottoekenning voor
het volgende toeslagjaar goed is. Het besluit om te stoppen met de monitoring van
de opbrengst is genomen in een ambtelijk overleg tussen het Ministerie van Financiën
en de ministeries die beleids- en budgetverantwoordelijk zijn voor de verschillende
toeslagen.

Vraag 8

Hoe vaak heeft de Belastingdienst/Toeslagen te maken gehad met achterstanden bij bezwaren
en beroep en wat is er met die achterstanden gebeurd? Kunt u hiervan een eerlijk overzicht
geven?

Antwoord 8

In de jaren vanaf 2013 tot en met 2019 heeft Toeslagen in 2015 en 2016 de streefwaarde
van 90%–95% voor het binnen Awb-termijn afdoen van bezwaren tegen definitieve toekenningen
niet gehaald.

59.200

89.900

76.800

73.200

37.600

29.300

24.600

Afgedaan binnen Awb-termijn

98%

94%

85%

83%

96%

94%

92%

De oorzaak van de niet-tijdige afhandeling van bezwaren hield enerzijds verband met
een gebrek aan capaciteit en anderzijds met de grotere hoeveelheid ontvangen bezwaren.
In 2014 en 2015 heeft Toeslagen te maken gehad met een grotere instroom van bezwaren,
die samenhing met de versnelling van het definitief toekennen. Vanaf de laatste viermaanperiode
van 2015 is de oplopende voorraad bezwaren aangepakt en zijn (tijdelijk) extra middelen
ingezet. In 2016 is gekozen voor twee sporen. Met extra capaciteitsinzet is de oude
voorraad zoveel mogelijk afgebouwd. Bij de nieuwe instroom was tijdige afdoening leidend.
Over heel 2016 gezien was het niet realiseren van de norm voor de afwikkeling voor
bezwaren binnen de Awb-termijn het gevolg van het afhandelen van de oude voorraad
van vóór 2016. De nieuwe instroom werd wel in lijn met de norm voor tijdige afwikkeling
afgehandeld. In 2019 zijn voorraden bezwaren gestegen, en is het aandeel bezwaren
dat binnen Awb-termijn is afgedaan gedaald. Daardoor is Toeslagen het jaar 2020 begonnen
met achterstanden.

Er bestaan op dit moment achterstanden bij de afdeling Beroep bij Toeslagen die zichtbaar
worden in het niet halen van gewenste termijnen. Toeslagen slaagt er daarom niet in
om binnen 4 weken na ontvangst van het beroepsschrift een verweerschrift in te dienen.
In een groot deel van de zaken worden de op de zaak betrekking hebbende stukken (de
inventarislijst) overlegd binnen de termijn van 4 weken. Er wordt in een meerderheid
van de gevallen, binnen minimaal elf dagen voor de zitting, een verweerschrift ingediend.
Ook is Toeslagen op een enkel, door overmacht veroorzaakt geval na, altijd vertegenwoordigd
op de zitting.

Het tekort aan capaciteit voor beroepszaken is in 2019 door personeelsverloop opgelopen.
De volgende maatregelen ter verbetering zijn sinds 2019 getroffen: Aan ervaren, naar
andere functies binnen Financiën vertrokken medewerkers en aan medewerkers van andere
onderdelen van de Belastingdienst is gevraagd om tijdelijk verweerschriften te schrijven
en/of Toeslagen op zittingen te vertegenwoordigen. Daarnaast is gedurende 2019 en
2020 nieuw personeel geworven dat deels nog wordt opgeleid en ingewerkt. Deze maand
wordt een plan van aanpak opgeleverd om de opgelopen achterstanden in het reguliere
proces zo spoedig mogelijk in te lopen.

Vraag 9

Zijn er meer onderdelen binnen de Belastingdienst die moesten voldoen aan minimumnormen?
Zo ja, welke zijn of waren dit?

Antwoord 9

In de toelichting op beleidsartikel 1 Belastingen van de begroting van het Ministerie
van Financiën zijn onder het kopje Toezicht als KPI’s de bruto opbrengst van de correctie
voor respectievelijk aangiftebehandeling Inkomensheffing (voor Particulieren en MKB),
aangiftenbehandeling Vpb voor het MKB en boekenonderzoeken MKB opgenomen.

De FIOD kent in beperkte mate normeringen bij zijn opsporingsactiviteiten. De afgelopen
jaren is bij een aantal extra investeringen in de aanpak van fraude doelstelling afgesproken
(afpakken van crimineel verworven vermogen). De daarmee samenhangende incassodoelstellingen
bedragen in totaal € 128,3 mln. opbrengst per jaar. Daarbij wordt opgemerkt dat de
realisatie van de incasso mede afhankelijk is van het Openbaar Ministerie (eventuele
schikkingen en transacties) en de uitkomsten van rechtszittingen.