Nota n.a.v. het (nader/tweede nader/enz.) verslag : Nota naar aanleiding van het verslag

Nr. 7
NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG

Ontvangen 28 april 2020

Met veel belangstelling heb ik kennisgenomen van de opmerkingen en vragen van de leden
van de fracties van de VVD, het CDA, D66, GroenLinks, de SP, de PvdA, ChristenUnie
en PVV. Ik ben deze partijen erkentelijk voor de steun die zij in het verslag hebben
uitgesproken voor het wetsvoorstel.

Graag ga ik in deze nota in op de gestelde vragen en gemaakte opmerkingen.

Huwelijkse gevangenschap en consultatiereacties

Met instemming constateer ik dat er brede steun bestaat voor de doelstelling van de
wet, namelijk het helpen voorkomen en beëindigen van situaties van huwelijkse gevangenschap.
Uit de inbreng van de fracties blijkt algemeen begrip voor het uitgangspunt in het
wetsvoorstel dat de bescherming van het zelfbeschikkingsrecht van de huwelijkspartner
die bevrijd wil worden uit het religieuze huwelijk (doorgaans de vrouw) voor dient
te gaan op eventuele (religieuze) bezwaren hiertegen van de andere partner en dat
er slechts beperkt ruimte moet blijven bestaan voor een belangenafweging.

De leden van de VVD-fractie vragen naar de inspanningen van de regering om vrouwen
in huwelijkse gevangenschap voor te lichten over de mogelijkheden om zich los te maken
uit een religieus huwelijk. Dit maakt onderdeel uit van de actieagenda schadelijke
praktijken, die de Minister van VWS en ik op 18 februari jl. naar uw Kamer hebben
gestuurd.

Deze leden vragen daarnaast naar de mogelijkheid van een aanpassing van artikel 449
Wetboek van Strafrecht (Sr), waardoor niet alleen de bedienaar van de godsdienst strafbaar
is indien hij mensen in het religieuze huwelijk laat treden vóórdat partijen hem hebben
doen blijken van een eerder burgerlijk huwelijk, maar waardoor ook de getuigen en
partijen die zelf in het huwelijk treden strafbaar kunnen worden gesteld.

Naar mijn oordeel dient een strafbaarstelling zoals voorgesteld te worden bezien in
het licht van de scheiding van kerk en staat en de bescherming van het slachtoffer
van huwelijkse gevangenschap. In beginsel dient de overheid zich afzijdig te houden
op het terrein van religie, en daarmee tevens religieuze huwelijken. Een uitzondering
hierop vormt artikel 1:68 BW dat bepaalt dat geen godsdienstige plechtigheden mogen
plaatsvinden, voordat de huwelijkspartijen aan de bedienaar van de eredienst hebben
doen blijken dat het huwelijk ten overstaan van de ambtenaar van de burgerlijke stand
is voltrokken. Het strafrechtelijke sluitstuk van deze regeling wordt gevormd door
artikel 449 Sr dat de bedienaar van de godsdienst die een religieus huwelijk sluit
voordat een burgerlijk huwelijk is gesloten, strafbaar stelt.

Mede gelet op de vrijheid van religie is in het Nederlandse recht de totstandkoming
van een religieus huwelijk niet geregeld. Daarmee is evenmin geregeld wie er als getuigen
bij een religieus huwelijk zijn aan te merken, voor zover een religie al van de aanwezigheid
van getuigen uitgaat. Een uitbreiding van de strafbaarstelling in artikel 449 Sr zou
hierin verandering brengen. De invoering van een strafrechtelijk sluitstuk zou ook
meebrengen dat een dergelijke wetswijziging gepaard moet gaan met een nadere civielrechtelijke
regeling van de rol van getuigen bij de totstandkoming van een religieus huwelijk.
Zo zou moeten worden gedefinieerd wanneer van een getuige sprake is; niet elke aanwezige
kan als zodanig worden aangemerkt. Mede in het licht van het advies van de Afdeling
advisering van de Raad van State1 stel ik mij op het standpunt dat uitbreiding van de strafbaarstelling in artikel
449 Sr tot de getuigen niet strookt met de wijze waarop tot nu toe op het gebied van
het huwelijk invulling is gegeven aan het beginsel van scheiding van kerk en staat.

Ook een strafbaarstelling van de huwelijkspartijen breidt de regeling van het religieus
huwelijk uit. In artikel 1:68 BW is nu de verplichting neergelegd voor huwelijkspartijen
om te doen blijken dat voor het religieuze huwelijk een burgerlijk huwelijk is aangegaan.
In die zin sluit een uitbreiding van de strafbaarstelling op dat vlak aan op de bestaande
civielrechtelijk norm. Een algemene strafbaarstelling van huwelijkspartijen zou óók
leiden tot strafbaarheid van de partij die vervolgens gevangen wordt gehouden in dat
huwelijk. Het is dan aan het slachtoffer om een beroep te doen op een strafuitsluitingsgrond.
Strafbaarheid van partijen bij een religieus huwelijk zonder voorafgaand burgerlijk
huwelijk kan dan een drempel vormen voor een van de partijen om zich los te maken
uit de huwelijkse gevangenschap. Een slachtoffer zal daardoor mogelijk minder snel
gebruik maken van hulpverlening of van de met dit voorstel juist aangescherpte instrumenten
om huwelijkse gevangenschap tegen te gaan. Een algemene uitbreiding van de strafbaarstelling
tot huwelijkspartijen waarbij het slachtoffer een beroep zou moeten doen op een schulduitsluitingsgrond,
vormt daarmee geen versterking van haar positie, maar eerder een verzwakking.

De leden van de D66-fractie vragen om een reactie per aanbeveling uit het rapport
van de Universiteit Maastricht «Niet langer geketend aan het huwelijk! Juridische
instrumenten die huwelijkse gevangenschap kunnen voorkomen of oplossen». Voor deze
reactie verwijs ik de leden naar mijn brief van 26 april 20182 en meer specifiek over de aanbevelingen in het rapport voor wetswijziging, naar het
daarover gevraagde advies van de Afdeling advisering van de Raad van State en de reactie
daarop in het nader rapport.3

Deze leden vragen voorts naar de achtergrond van de verwijzing naar huwelijken op
basis van een levensbeschouwing. Met de verwijzing naar zowel de religieuze als de
levensbeschouwelijke verbintenis wordt aansluiting gezocht bij artikel 6 van de Grondwet,
waarin eenieders recht op godsdienst of levensovertuiging is opgenomen. De verwijzing
naar levensbeschouwing én religie vormt daarmee een uitdrukking van de scheiding van
kerk en staat en van de neutraliteit van de overheid ten opzichte van de aard van
de huwelijksverbintenis waarin een partij gevangen wordt gehouden. Ongeacht de achtergrond
van de huwelijkse gevangenschap biedt het voorstel bescherming aan het zelfbeschikkingsrecht
van de partijen.

De leden vragen naar de betekenis voor het wetsvoorstel dat er religies zijn waarbinnen
de ontbinding niet mogelijk is, of enkel met medewerking van een derde. Deze religieuze
stromingen zijn er inderdaad.4 Uit de jurisprudentie en uit het onderzoek van de Universiteit Maastricht blijkt
dat partijen in veel van die gevallen toch gebaat kunnen zijn bij een bevel tot medewerking
aan de ontbinding van een religieus huwelijk.5 Of dit in een individueel geval zo is, zal mede afhangen van de opvattingen en regels
voor echtscheiding binnen de desbetreffende religieuze stroming.6 Het feit dat het voorstel niet alle gevallen van huwelijkse gevangenschap kan helpen
voorkomen of oplossen, kan naar mijn oordeel geen reden zijn om dan maar af te zien
van de voorgestelde versterking van het zelfbeschikkingsrecht.

Voor het door de leden gevraagde overzicht van gevolgen van huwelijkse gevangenschap,
verwijs ik graag naar het genoemde rapport van de Universiteit Maastricht.7 Een actueel en betrouwbaar overzicht van landen waar overspel strafbaar is, in relatie
tot huwelijkse gevangenschap, is mij niet bekend.

De leden vragen naar voorbeelden van gevallen waarin een weigering om mee te werken
onrechtmatig is en, met de leden van de fracties van GroenLinks, de PvdA en de ChristenUnie,
naar voorbeelden van zwaarwegende belangen van een huwelijkspartij die ertoe kunnen
leiden dat een verzoek om een bevel tot medewerking kan worden afgewezen.

Het uitgangspunt van dit wetsvoorstel is dat niet meewerken aan de ontbinding van
een religieus huwelijk onrechtmatig is. Bij zwaarwegende bezwaren zal een afweging
moeten worden gemaakt tussen het belang van (doorgaans) de vrouw bij ontbinding tegenover
het belang van (doorgaans) de man bij het in stand laten van het religieuze huwelijk.
Uit de rechtspraak blijkt dat de bezwaren die door de man in dit verband worden aangevoerd,
doorgaans onvoldoende gewicht in de schaal leggen.8 Uitspraken uit de jurisprudentie waarin de vordering wordt afgewezen zijn zeldzaam.
Een bestaand voorbeeld betreft tussen partijen bestaande onenigheid over de wijze
waarop het huwelijk zou moeten worden ontbonden, en de daaraan verbonden vermogensrechtelijke
gevolgen.9 Ik zou het onwenselijk achten om in deze nota te speculeren over mogelijke andere
zwaarwegende belangen die nog zouden kunnen leiden tot afwijzing van het gevraagde
bevel tot medewerking aan de echtscheiding. Hiermee zou immers het risico bestaan
dat de restrictieve jurisprudentielijn op dit punt wordt doorkruist. Het voorstel
bevestigt en verankert de bestaande jurisprudentielijn en stelt buiten kijf dat een
verzoek op grond van onrechtmatige daad bij religieuze huwelijkse gevangenschap ontvankelijk
is. En het voorstel scherpt het criterium van de Hoge Raad in die zin aan dat de partij
die verzoekt om een bevel tot medewerking aan de ontbinding geen belang hoeft te stellen
bij die ontbinding, omdat van het bestaan van dat belang wordt uitgegaan. Het is aan
de wederpartij om dusdanig zwaarwegende argumenten in te brengen, dat van het uitgangspunt
van een medewerkingsplicht zou moeten worden afgeweken.

De leden van de GroenLinks-fractie bepleiten verder de introductie van een evaluatiebepaling.
Hiertoe is inmiddels een amendement ingediend.10 Ik laat het oordeel hierover aan uw Kamer, voor zover het amendement ziet op de evaluatie
van de voorstellen op het terrein van huwelijkse gevangenschap. Een evaluatie van
de overige, meer technische, onderdelen van dit wetsvoorstel acht ik onnodig en daarmee
ook onwenselijk.

De leden van de PvdA-fractie vragen naar de afweging rond het niet opnemen van de
mogelijkheid om de burgerlijke echtscheiding afhankelijk te stellen van de medewerking
aan de religieuze echtscheiding. Dit betreft één van de voorstellen gedaan in het
rapport van de Universiteit Maastricht. De Afdeling Advisering van de Raad van State
heeft zich op mijn verzoek tevens gebogen over dit voorstel. De Afdeling concludeert
dat een dergelijk stelsel ertoe kan leiden dat iemand die gevangen wordt gehouden
in een religieus huwelijk, daarnaast in een burgerlijk huwelijk gevangen blijft. Daarmee
verslechtert de positie van het slachtoffer. Deze koppeling zou naar het oordeel van
de Afdeling niet passen bij de scheiding van kerk en staat. In concrete gevallen waarbij
deze situatie excessief lang duurt, zou dit tevens kunnen leiden tot een schending
van artikel 12 EVRM, het recht om te (her)trouwen. Gelet op deze bezwaren is dit voorstel
niet opgenomen in het wetsvoorstel.

De leden van de SP-fractie stellen dat voor het doorbreken van huwelijkse gevangenschap
een actieve rol van de overheid mag worden verwacht. Zij vragen hoe hier invulling
aan wordt gegeven.

Vanuit de overheid wordt ingezet op het eerder en beter in beeld krijgen van alle
vormen van huiselijk geweld en kindermishandeling, waaronder huwelijkse gevangenschap.
Hier wordt binnen het programma «Geweld hoort nergens thuis» ook aan gewerkt. Dit
gebeurt onder meer door de «meldcodetour», waarmee het gebruik van de verplichte meldcode
huiselijk geweld en kindermishandeling wordt gestimuleerd. Bij vermoedens van huwelijkse
gevangenschap kan een melding worden gedaan bij Veilig Thuis.

De kennis over schadelijke praktijken, waaronder huwelijksdwang, is bij professionals
nog niet overal op orde. Ook de voorlichting over verschillende thema’s, waaronder
enkel religieus trouwen, is te beperkt. Dit blijkt uit een verkenning die ten grondslag
ligt aan de actieagenda schadelijke praktijken, die recent door de Minister van VWS
en mij uw Kamer is gestuurd.11 In deze actieagenda staan verschillende maatregelen om deze punten aan te pakken.Indien
partijen enkel religieus trouwen, wordt dit doorgaans niet gemeld. Hierdoor is er
geen zicht op de omvang van enkel religieuze huwelijken. Er is in de afgelopen tien
jaar één bedienaar van een eredienst veroordeeld voor het sluiten van een onwettig
huwelijk.

De leden van de ChristenUnie-fractie achten een verplichting tot medewerking voorstelbaar,
maar vragen of de regering het uitgangspunt van terughoudendheid bij overheidsingrijpen
ten aanzien van het religieuze huwelijk deelt. Deze leden vragen of het klopt dat
wordt beoogd de mogelijkheid van afdwingen van beëindiging toegankelijker te maken.

Dat is het geval, dit uitgangspunt is mede de achtergrond van het door mij gevraagde
advies aan de Raad van State en de in het licht daarvan gekozen vormgeving van het
wetsvoorstel. Het klopt dat met dit voorstel wordt beoogd de drempel te verlagen om
een religieus huwelijk te doen beëindigen.

De leden van de PVV fractie vragen naar de strafbaarheid van het niet meewerken aan
een religieuze echtscheiding. In dat verband wijs ik graag op artikel 284 Sr, op grond
waarvan het door geweld, bedreiging of andere feitelijkheden wederrechtelijk iemand
dwingen iets te doen, niet te doen of te dulden strafbaar is. Onder omstandigheden
kan huwelijkse gevangenschap hieronder vallen. Het delict is een misdrijf, waarbij
de straf ten hoogste twee jaren gevangenisstraf of een geldboete van de vierde categorie
(21.750 euro) bedraagt. Uit het rapport van de Universiteit Maastricht blijkt overigens
ook dat een strafrechtelijke aanpak in veel gevallen escalerend werkt, reden waarom
is gepleit voor een civielrechtelijke versterking van de positie van vrouwen in huwelijkse
gevangenschap.12

Zittingen gesloten jeugdhulp op locatie

De leden van de D66-fractie vragen of er bepaalde vereisten worden gesteld aan zittingslocaties
alvorens deze als zodanig aangewezen kunnen worden. Deze eisen zijn ook niet voor
reguliere zittingslocaties geformuleerd. Een instelling voor gesloten jeugdhulp kan
als zittingslocatie worden aangewezen. Binnen de instelling zal een ruimte beschikbaar
worden gesteld voor de zitting. De rechter zal beoordelen of deze ruimte geschikt
is als zittingsruimte en daarmee voor een ordentelijk verloop van de zitting.

De Minister voor Rechtsbescherming,
S. Dekker