Antwoord schriftelijke vragen : Antwoord op vragen van het lid Sneller over het monitoren van mogelijke liquiditeitsproblemen in de financiële sector als gevolg van COVID-19

Antwoord van Minister Hoekstra (Financiën) (ontvangen 27 maart 2020).

Vraag 1

Bent u bekend met het feit dat de Franse toezichthouder op de financiële markten,
Autorité des Marchés Financiers, het «short gaan» op 92 aandelen op 17 maart 2020
heeft verboden voor een dag?1

Antwoord 1

Ja.

Vraag 2

Hoe kijkt u zelf tegen een dergelijk verbod aan? Denkt u dat een dergelijke maatregel
effect kan hebben, ook kijkend naar het commentaar hierop in het verleden van onder
andere de Federal Reserve?2

Antwoord 2

Gelet op de huidige omstandigheden zoals geschetst door het lid Sneller is er deze
periode zeer regelmatig contact met de Autoriteit Financiële Markten (AFM) over de
situatie op de financiële markten. De markten zijn zeer volatiel door de toegenomen
onzekerheid als gevolg van het COVID-19 virus. De AFM ziet tot op heden echter geen
aanleiding tot het nemen van maatregelen tegen short selling. Zij monitort nauwgezet
de situatie op in Nederland geëxploiteerde handelsplatformen, in samenwerking met
de Europese toezichthouders. De AFM ziet dat de financiële markten reageren op economische
ontwikkelingen, maar dat deze op dit moment naar behoren functioneren. Als het nodig
is kunnen AFM en ESMA snel handelen en maatregelen treffen. De AFM en de European
Securities Market Authority (ESMA) hebben de bevoegdheid tot het nemen van maatregelen
ten aanzien van short selling.

De maatregel die op 17 maart is ingesteld door de Franse toezichthouder, de AMF, betrof
een verbod op het innemen van een short positie op bepaalde aangewezen financiële
instrumenten (aandelen) voor de duur van één handelsdag. De Spaanse, Italiaanse en
Belgische toezichthouders, respectievelijk de CNMV, Consob en de FSMA, hebben in de
afgelopen weken vergelijkbare maatregelen getroffen.3 De effecten van deze maatregelen zijn beperkt gebleken en brachten weinig rust in
de volatiele markten. Gedurende de dagen dat er een verbod op short selling ingesteld
was en in de dagen erna waren sterke koersschommelingen zichtbaar op handelsplatformen
in deze landen. Deze liepen vrij parallel met bijvoorbeeld de koersen in Nederland,
waar geen verbod op short selling was ingesteld.

Door de tijdelijkheid van een dergelijke maatregel zal de effectiviteit ervan beperkt
zijn wanneer er een fundamentele reden aan de negatieve prijsdruk ten grondslag ligt.
Na het aflopen van het verbod bestaat daardoor een reële kans dat de negatieve prijsdruk
onverminderd aanwezig blijft. Een verbod op short selling kan de onzekerheid die in
de markt heerst rond het COVID-19 virus, en de gevolgen ervan voor de reële en financiële
economie niet wegnemen. Een verbod verhoogt mogelijk zelfs de heersende onzekerheid,
doordat het leidt tot een verlaagde verhandelbaarheid van aandelen.

Een verbod op short selling voor een langere periode, bijvoorbeeld voor de duur van
één maand zoals enkele andere Europese lidstaten reeds hebben ingesteld4, kan potentieel meer effect hebben dan een verbod van één handelsdag. De studie van
de New York Federal Reserve Bank, naar aanleiding van een verbod op short selling
in meerdere landen in het najaar van 2008, toont echter aan dat het dempende effect
van deze verboden voor langere tijd op koersdalingen beperkt was. Ook na invoering
van het verbod daalden de koersen verder, maar dit werd – door het verbod erop – niet
gedreven door short selling. Een verbod op short selling heeft echter potentieel ook
aanzienlijke nadelen. Zo wordt het prijsvormingsmechanisme verstoord, waardoor financiële
markten minder goed functioneren. Wanneer de handel in de markt beperkt wordt, wordt
het lastiger om de waarde van financiële instrumenten te bepalen. Ook toont de studie
van de Federal Reserve aan dat er een sterk nadelig effect kan zijn op de kosten van
liquiditeit en de handelskosten, doordat de spread tussen bied- en laadprijzen oploopt.

Vraag 3

Welke aanvullende maatregelen, naast het Europees breed verlagen van de drempel meldingsplicht
voor short sell5, kunnen de Autoriteit Financiële Markten (AFM) en de European Securities and Markets
Authority (ESMA) nog nemen de komende tijd?

Antwoord 3

De toezichthouders kunnen op nationaal (AFM) en Europees (ESMA) niveau verschillende
maatregelen treffen om het ordelijk functioneren en de integriteit van de financiële
markten te waarborgen. De bevoegdheden daartoe vloeien voort uit nationale wetgeving
(de Wet op het financieel toezicht, Wft) of uit Europese wetgeving (waaronder de Europese
Verordening betreffende short selling en bepaalde aspecten van kredietverzuimswaps
(EU nr. 236/2012), hierna: short selling verordening). De impact van deze mogelijke
maatregelen verschilt, bijvoorbeeld qua duur en reikwijdte. Ik zet hieronder deze
bevoegdheden uiteen in toenemende mate van intensiteit.

Het besluit van ESMA om de drempel voor de meldingsplicht te verlagen maakt adequater
toezicht mogelijk, omdat bij toezichthouders door de verlaagde drempel eerder netto
short posities gemeld worden. Zij kunnen daarmee sneller ingrijpen wanneer zij dat
nodig achten. Op grond van de short selling verordening dienen (rechts)personen netto
shortposities van 0,2% van het geplaatste kapitaal te melden aan de toezichthouder.
Deze drempel is sinds maandag 16 maart verlaagd naar 0,1%. Daarnaast dienen netto
short posities vanaf 0,5% openbaar gemaakt te worden.

Op grond van de short selling verordening is de AFM bevoegd om een meld- of openbaarmakingsplicht
in te stellen voor andere financiële instrumenten dan die waarvoor de bovengenoemde
openbaarmakingsplicht reeds geldt.6 Ook kan de AFM voorschrijven dat (rechts)personen die specifieke (categorieën) financiële
instrumenten uitlenen de AFM in kennis moeten stellen van eventuele aanzienlijke wijzigingen
van de provisies die worden gevraagd voor dergelijke uitlening.7 De AFM kan tevens een tijdelijk verbod instellen op short selling van bepaalde aangewezen
financiële instrumenten voor de duur van één handelsdag (verlengbaar met twee dagen),
indien op de voorgaande handelsdag een significante koersval heeft plaatsgevonden
voor de betreffende financiële instrumenten.8

Waar tijdens de financiële crisis de AFM een tijdelijk verbod op short selling heeft
ingesteld op grond van artikel 1:28 lid 3 Wft,9 heeft de AFM sinds 2012 een dergelijke bevoegdheid op grond van de short selling
verordening. Laatstgenoemde bevoegdheid behelst de mogelijkheid om een verbod voor
langere duur vast te stellen op, of voorwaarden te verbinden aan het aangaan van shorttransacties
of andere transacties die tot voordeel kunnen leiden wanneer de koers daalt. Een dergelijke
maatregel kan zien op alle financiële instrumenten10 of op bepaalde aangewezen financiële instrumenten. Deze maatregelen kan de AFM treffen
als ongunstige gebeurtenissen een ernstige bedreiging vormen voor het marktvertrouwen
in de betrokken lidstaat, waarbij de maatregel – kort gezegd – evenredig is met het
oog op de efficiëntie van de financiële markten. Deze maatregelen gelden maximaal
drie maanden vanaf publicatie en zijn met telkens ten hoogste drie maanden te verlengen.11 Hiermee is dit een verdergaande maatregel dan bovengenoemd verbod voor één handelsdag
voor bepaalde (sterk in waarde gedaalde) financiële instrumenten.

Een dergelijke maatregel dient voorgelegd te worden aan ESMA, dat hierover – tegelijk
met het publiceren van de maatregel door de nationale toezichthouder – een opinie
geeft. Enkele Europese nationale toezichthouders hebben een dergelijk verbod voor
ten minste 30 dagen ingesteld.12 Naast de eerder beschreven bevoegdheid tot het verlagen van de meldingsdrempel, heeft
ESMA de bevoegdheid om voor heel de EU het aangaan van shorttransacties of transacties
met een soortgelijk effect (een financieel voordeel bij koersdaling) te verbieden
of daaraan voorwaarden te verbinden.13 ESMA kan deze maatregelen nemen als de maatregelen van de bevoegde autoriteiten de
bedreiging niet adequaat ondervangen.14

Vraag 4, 5

Kunt u toelichten wat u, als ondertekenaar van de verklaring van de Eurogroepvergadering
van 16 maart 202015, precies bedoelde met het verwelkomen van de verklaring van de European Banking Authority
(EBA) dat «de bevoegde autoriteiten, waar nodig, ten volle gebruik moeten maken van
de flexibiliteit die in de bestaande regelgeving is ingebouwd om de banksector te
ondersteunen in het licht van de huidige uitzonderlijke omstandigheden»? Welke ruimte
ziet u allemaal en op welke wijze gaat De Nederlandsche Bank als toezichthouder hier
gebruik van maken?

Hoe gaat De Nederlandsche Bank aan de slag met de extra flexibiliteit als gevolg van
de reeds afgekondigde maatregelen door de Europese Centrale Bank?16

Antwoord 4, 5

Om ervoor te zorgen dat banken hun rol als financier kunnen blijven spelen hebben
de Europese bankenautoriteit (EBA) en de toezichttak van de ECB (het SSM) een aantal
maatregelen aangekondigd.

De EBA adviseert de nationale toezichthouders om, waar opportuun, maximaal de bestaande
flexibiliteit in de regelgeving te gebruiken die bedoeld is om banken in tijden van
problemen ruimte te geven. De EBA wijst erop dat operationele uitdagingen als gevolg
van COVID-19 voor banken nu prioriteit hebben. Banken hebben maatregelen genomen om
hun bedrijfsvoering en kritieke processen draaiende te houden, waarbij valt te denken
aan gescheiden teams en het uitvoeren van kritieke processen vanuit verschillende
locaties. Hiermee kunnen zij hun klanten blijven bedienen. Om banken te helpen in
het vrijspelen van operationele ruimte, adviseert de EBA aan nationale toezichthouders
om niet-kritieke toezichtsmaatregelen waar mogelijk uit te stellen. De EBA heeft zelf
reeds besloten om de Europese stresstest voor 2020 uit te stellen. Een stresstest
vraagt immers veel operationele capaciteit van banken en toezichthouders.

In lijn met de boodschap van de EBA heeft ook de ECB gecommuniceerd dat banken mogen
interen op hun kapitaal- en liquiditeitsbuffers.17 De ECB houdt samen met DNB en de andere nationale toezichthouders in Europa toezicht
op de grote internationale banken in Europa.18 De buffers – die banken de afgelopen jaren hebben opgebouwd – zijn immers ook bedoeld
voor dit soort situaties. De ECB haalt ook een voorziene wijziging in de Pijler 2
kapitaalvereiste een jaar naar voren, waardoor kernkapitaal wordt vrijgespeeld.19 Dat geeft banken ruimte in hun kapitaalplanning. Tot sloten wijzen de ECB en de EBA
op de bestaande mogelijkheden in de richtlijnen aangaande niet-presterende leningen
en de voorzieningen die banken daarop moeten nemen.

In lijn met deze aankondigingen heeft DNB op 17 maart enkele maatregelen aangekondigd.20 DNB benadrukt allereerst dat de Nederlandse bankensector goed gekapitaliseerd is.
Banken hebben de afgelopen jaren veel extra buffers opgebouwd, mede door de strengere
kapitaal- en liquiditeitseisen die zijn opgelegd sinds de financiële crisis. Deze
buffers hebben de schokbestendigheid van banken vergroot. Hierdoor zijn ze beter in
staat om de gevolgen van de uitbraak van het coronavirus op te vangen. Zo kunnen banken
bij oplopende verliezen interen op hun bufferkapitaal. Van deze mogelijkheid kunnen
banken ook in de huidige situatie gebruikmaken.

Daarnaast biedt de goede uitgangspositie van de bankensector DNB de mogelijkheid om
banken tijdelijk extra ruimte te geven om de kredietverlening in stand te houden en
eventuele verliezen op te vangen. Gelet op de huidige ontwikkelingen acht DNB het
bieden van deze ruimte gepast. DNB neemt daarom de volgende maatregelen:

Ten eerste wordt de systeemrisicobuffer (SRB) verlaagd. Tot op heden hielden ING,
Rabobank en ABN AMRO een systeemrisicobuffer van 3% van de mondiale risicogewogen
blootstellingen aan. Deze systeemrisicobuffer wordt nu verlaagd naar 2,5% voor ING,
2% voor Rabobank en 1,5% voor ABN Amro. Wanneer de situatie weer is genormaliseerd,
zal DNB de verlaging van de systeemrisicobuffer compenseren door een geleidelijke
opbouw van de contracyclische kapitaalbuffer (CCyB) naar een niveau van 2% van de
Nederlandse risicogewogen blootstellingen. Hiermee zullen de kapitaaleisen op termijn
terugkeren naar het huidige niveau, een niveau dat DNB op de lange termijn passend
vindt.

Ten tweede wordt de invoering van een ondergrens voor de risicoweging van hypothecaire
leningen – waarover ik u op 15 oktober 2019 per brief informeerde – uitgesteld.21

Deze twee maatregelen leveren een vrijval van ruim EUR 8 mrd aan kapitaal op. Hierdoor
kunnen banken bij oplopende verliezen krediet blijven verstrekken aan de reële economie.
Het totale effect van de maatregelen op de kredietverlening kan oplopen tot maximaal
EUR 200 mrd. Deze maatregelen gelden zolang dat nodig is.

Vraag 6

Op welke wijze monitort u, vanuit uw systeemverantwoordelijkheid, de liquiditeit van
banken; zowel klein, middelgroot als groot? Hoe kijkt u hierbij naar de interbancaire
markt en de rentes die hierbij gehanteerd worden?

Antwoord 6

Omdat langdurige financiële en economische onzekerheid zijn weerslag kan hebben op
de financiële sector, monitort het Ministerie van Financiën de situatie in de financiële
sector nauwgezet. Hierover is veelvuldig contact met DNB en AFM, die het ministerie
op bijna continue basis op de hoogte houden van relevante ontwikkelingen op financiële
markten Ook spreek ik zelf met DNB en met de Nederlandse financiële sector.22

De Nederlandsche Bank monitort de liquiditeit van banken. Dit doen zij onder meer
door geldstromen op financiële markten in de gaten te houden, en door nauw contact
te houden met financiële instellingen. Hierbij kijkt DNB ook zeker naar de geldstromen
en rentes op de markt voor interbancaire leningen.