Memorie van toelichting : Memorie van toelichting

Nr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING

Algemeen deel

1. Inleiding

Over de toepassing van de Grondwetsherzieningsprocedure vindt de afgelopen jaren met
enige regelmaat discussie plaats. Die spitst zich toe op de tweede lezing en dan in
het bijzonder op de vraag op welk moment een voorstel in tweede lezing in procedure
moet worden gebracht, wie dat doet (de regering of een of meer leden van de Tweede
Kamer) en of de behandeling van de tweede lezing ook moet worden afgerond door de
Tweede Kamer die na de eerste lezing is gekozen. Het is niet wenselijk als er over
deze aspecten van de procedure onduidelijkheid bestaat. Daarom wordt voorgesteld de
Grondwet aan te passen.

Ter uitvoering van een toezegging aan de Tweede Kamer heeft de Minister van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties op 21 februari 2019 een brief naar de Tweede Kamer gestuurd
met enkele suggesties om de Grondwetsherzieningsprocedure te wijzigen.1 Deze suggesties worden in het onderhavige wetsvoorstel uitgewerkt. Concreet wordt
voorgesteld om in de eerste plaats te verduidelijken dat de Tweede Kamer die wordt
gekozen na de bekendmaking van de verklaringswet het voorstel tot Grondwetsherziening
in tweede lezing overweegt. Verder wordt voorgesteld te bepalen dat indien deze Tweede
Kamer in tweede lezing geen besluit neemt, het grondwetsvoorstel van rechtswege vervalt.
In verband hiermee worden enkele suggesties gedaan om te waarborgen dat deze Kamer
maximaal de ruimte heeft om de behandeling niet alleen ter hand te nemen, maar die
ook af te ronden gedurende haar zittingsduur, ook als de Kamer tussentijds zou worden
ontbonden. Met dit wetsvoorstel is beoogd de bestaande Grondwetsherzieningsprocedure
te verduidelijken en te bewerkstelligen dat de behandeling van een grondwetsvoorstel
sneller wordt afgerond en het parlementaire debat zich kan richten op de inhoud daarvan.

2. Voorgeschiedenis en stand van zaken

De hiervoor genoemde onderwerpen zijn niet nieuw. In 2009 heeft het kabinet zich,
naar aanleiding van discussies daarover, gebogen over de vraag of de Grondwetsherzieningsprocedure
aanpassing behoeft en hierover een notitie aan de Kamer gezonden.2

Wat betreft de vraag op welk moment een wet tot herziening van de Grondwet in eerste
lezing (de verklaringswet) moet zijn bekendgemaakt, merkte het kabinet op dat het
zonder meer de voorkeur heeft dat verklaringswetten voorafgaand aan het ontbindingsbesluit
worden bekendgemaakt, maar sprak het de voorkeur uit om vast te houden aan het criterium
dat de dag voorafgaand aan de dag van de verkiezingen als de uiterste datum geldt
waarop de verklaringswetten bekend gemaakt dienen te zijn. Artikel 137, derde lid,
van de Grondwet bepaalt dat de Tweede Kamer na de bekendmaking van de verklaringswet
wordt ontbonden. Aangezien de feitelijke ontbinding van de Tweede Kamer pas plaatsvindt
na de verkiezingen, laat een letterlijke interpretatie van de huidige tekst van dit
artikellid de mogelijkheid open dat een verklaringswet bekend wordt gemaakt na de
dag van verkiezingen maar voor de dag van ontbinding. Het kabinet achtte het «voorstelbaar
dat deze mogelijkheid wordt uitgesloten in de tekst van de Grondwet», maar heeft hiertoe
geen voorstel geëntameerd.

Wat betreft de wijze waarop invulling wordt gegeven aan de tweede lezing van een Grondwetsherziening,
merkte het kabinet allereerst op dat het uitgangspunt moet blijven dat de Tweede Kamer
die na de verkiezingen wordt gekozen, de behandeling van de tweede lezing aanvangt
én afrondt en dat het in elk geval zeer onwenselijk zou zijn als regering en/of Tweede
Kamer de behandeling van de tweede lezing zouden uitstellen met als achterliggende
reden dat een «gunstiger» samenstelling van een volgende Tweede Kamer wordt voorzien.
Met het oog hierop onderstreepte het kabinet het belang dat voorstellen in tweede
lezing onverwijld, dat wil zeggen op of zo spoedig mogelijk na de dag van eerste samenkomst,
bij de Tweede Kamer worden ingediend of aanhangig gemaakt en daarna voortvarend worden
behandeld. Het kabinet merkte op dat de regering zich bij regeringsvoorstellen voortaan
graag aan dit «eerstedagscriterium» wil houden en bij initiatiefvoorstellen duidelijke
afspraken zal maken met de initiatiefnemers van de eerste lezing, zodat het grondwetsvoorstel
in tweede lezing tijdig aanhangig wordt gemaakt door ofwel de regering ofwel één of
meer leden van de Tweede Kamer. Deze afspraken achtte het kabinet in beginsel afdoende.
Een nadere inperking van de constitutionele mogelijkheid van voortgezette behandeling
door een Tweede Kamer die niet direct na de grondwetsontbinding is gekozen achtte
het kabinet destijds nodig noch wenselijk.

In de hiervoor genoemde brief van 21 februari 2019 zijn de ontwikkelingen sinds de
kabinetsnotitie van 2009 geschetst. Die laten zien dat van een bestendige praktijk
met betrekking tot de Grondwetsherzieningsprocedure (nog) geen sprake is. Meer in
het bijzonder blijkt dat de hiervoor genoemde afspraken met betrekking tot de wijze
en het tijdstip waarop initiatiefvoorstellen tot Grondwetsherziening in tweede lezing
aanhangig worden gemaakt en behandeld niet in alle gevallen zijn nagekomen. In twee
gevallen is een initiatiefvoorstel in tweede lezing pas geruime tijd na de eerste
samenkomst van de Tweede Kamer aanhangig gemaakt en voor advies aan de Afdeling advisering
van de Raad van State voor advies voorgelegd.3 In een ander geval is de behandeling niet afgerond door de daartoe gekozen Tweede
Kamer: het voorstel van wet van het lid Halsema tot verandering in de Grondwet, strekkende
tot invoering van de bevoegdheid tot toetsing van wetten aan een aantal bepalingen
van de Grondwet door de rechter werd op 8 maart 2010 door de initiatiefnemer in tweede
lezing bij de Tweede Kamer aanhangig gemaakt,4 maar de behandeling van dit voorstel werd niet afgerond tijdens de zittingsperiode
2010–2012 en evenmin in de daaropvolgende zittingsperiode. Hierna besloot de Tweede
Kamer op 9 oktober 2018 dat het voorstel «moet worden geacht te zijn vervallen».5

De regering ziet in het voorgaande mede aanleiding het onderhavige voorstel te doen
tot wijziging van de Grondwetsherzieningsprocedure. De regering volgt het advies van
de staatscommissie parlementair stelsel om de in de huidige procedure opgenomen waarborgen
te handhaven dat een wijziging van de Grondwet pas tot stand komt na twee lezingen,
waarbij verkiezingen voor de Tweede Kamer plaatsvinden na de eerste lezing om te voorkomen
dat op basis van één verkiezingsuitslag drastische veranderingen in het stelsel worden
doorgevoerd en waarbij in de tweede lezing een versterkte meerderheid nodig is om
te verzekeren dat er een ruime en bestendige steun voor het voorstel is. De regering
ziet evenmin aanleiding de procedure van totstandkoming van een verklaringswet (de
eerste lezing) te wijzigen. Een voorstel tot Grondwetsherziening wordt in eerste lezing
als wetsvoorstel door de regering bij de Tweede Kamer ingediend of door een of meer
leden van de Tweede Kamer aanhangig gemaakt. Het wetsvoorstel doorloopt vervolgens
het normale wetgevingsproces, met dien verstande dat – anders dan bij andere wetsvoorstellen
– de mogelijkheid van splitsing voor de Tweede Kamer blijft bestaan (artikel 137,
tweede lid, van de Grondwet). Indien beide Kamers het wetsvoorstel aannemen en de
regering dat vervolgens bekrachtigt, wordt de verklaringswet bekendgemaakt (artikel
137, derde lid, van de Grondwet).

Wel meent de regering dat er aanleiding is om duidelijker in de Grondwet vast te leggen
welke Tweede Kamer in tweede lezing een besluit neemt over een voorstel tot Grondwetsherziening
en hoe de besluitvorming hierover praktisch wordt vormgegeven. In de paragrafen 3
en 4 worden beide elementen nader uitgewerkt.

3. Publicatie van de verklaringswet en Kamerontbinding

In navolging van de notitie uit 2009 is de regering van oordeel dat het de voorkeur
heeft dat verklaringswetten voorafgaand aan het ontbindingsbesluit worden bekendgemaakt,
maar dat de dag voorafgaand aan de dag van de verkiezingen als de uiterste datum geldt
waarop de verklaringswetten bekendgemaakt dienen te zijn. Als de verklaringswet uiterlijk
op die dag wordt bekendgemaakt, neemt de vervolgens nieuw gekozen Tweede Kamer de
tweede lezing ter hand. Het voorstel is het voorgaande te verduidelijken in de tekst
van artikel 137 van de Grondwet. Dit voorstel doet recht aan de al decennia bestaande
praktijk dat de Tweede Kamer niet meer afzonderlijk in het kader van een Grondwetswijziging
wordt ontbonden, maar dat de eerstvolgende verkiezing van de Tweede Kamer mede geldt
als verkiezing in het kader van de behandeling van een of meer voorstellen tot Grondwetswijziging
waarvan de eerste lezing voor de verkiezing is of zijn afgerond.

Het voorstel heeft als bijkomend voordeel dat niet langer na de bekendmaking van een
verklaringswet nog op grond van artikel 137 van de Grondwet een (apart) ontbindingsbesluit
hoeft te worden genomen. Als het gaat om verkiezingen na een tussentijdse Kamerontbinding
op grond van artikel 64 van de Grondwet, hoeft niet langer ook artikel 137, derde
lid, van de Grondwet in de grondslag van het ontbindingsbesluit te worden genoemd.
Indien in een voorkomend geval behoefte bestaat aan een snellere behandeling van de
tweede lezing van een Grondwetsherziening, biedt artikel 64 van de Grondwet, zo nodig,
de mogelijkheid om de Tweede Kamer eerder te ontbinden.

Als de eerstvolgende verkiezing van de Tweede Kamer na de bekendmaking van een of
meer verklaringswetten periodieke verkiezingen zijn (door het verstrijken van de zittingsduur),
hoeft geen ontbindingsbesluit meer te worden genomen en als het gaat om verkiezingen
na een tussentijdse Kamerontbinding op grond van artikel 64 van de Grondwet, hoeft
niet langer ook artikel 137, derde lid, van de Grondwet in de grondslag van het ontbindingsbesluit
te worden genoemd. De regering onderkent dat een dergelijk ontbindingsbesluit en de
publicatie daarvan in het Staatsblad een zekere meerwaarde heeft om kiesgerechtigden
erop te attenderen dat de verkiezingen (mede) in het licht staan van de tweede lezing
van een Grondwetsherziening, maar die meerwaarde is in de hedendaagse praktijk beperkt.

4. De besluitvorming in tweede lezing

Het in de vorige paragraaf genoemde voorstel tot verduidelijking van de procedure
ziet uitsluitend op de vraag welke Tweede Kamer bevoegd is de tweede lezing ter hand
te nemen. Daarnaast wordt voorgesteld een wijziging aan te brengen in de wijze waarop
de besluitvorming plaatsvindt in de tweede lezing.

4.1 De start van de tweede lezing

Tot op heden wordt, hoewel de Grondwet dat niet met zoveel woorden voorschrijft, ten
behoeve van de tweede lezing van een voorstel tot Grondwetsherziening een afzonderlijk
wetsvoorstel ingediend of aanhangig gemaakt. Dat heeft onmiskenbaar voordelen, aangezien
aldus is verzekerd dat alle (grond)wetgevende organen betrokken zijn bij de besluitvorming.
Ook de in het wetgevingsproces te doorlopen stappen zijn uitgewerkt in wet- en regelgeving.
Dat geeft de betrokken organen houvast.

Er zijn echter ook nadelen. Het in procedure brengen van een wetsvoorstel vergt een
handeling van hetzij de regering, hetzij een of meer leden van de Tweede Kamer, terwijl
de ervaring leert dat discussie kan ontstaan over de vraag wie de verantwoordelijkheid
neemt voor deze handeling en voor de voortgang van de verdere behandeling van het
voorstel. Een dergelijke discussie leidt tot vertraging en in het uiterste geval tot
de situatie dat de na afronding van de eerste lezing gekozen Tweede Kamer geen invulling
geeft aan de grondwettelijk voorgeschreven procedure van heroverweging in tweede lezing.
Dit nadeel zou eventueel kunnen worden ondervangen door in de Grondwet te bepalen
dat het wetsvoorstel ten behoeve van de tweede lezing van een voorstel tot Grondwetsherziening
in alle gevallen door de regering (op de dag van eerste samenkomst van de nieuwe Tweede
Kamer) wordt ingediend, ook als de eerste lezing als initiatiefwetsvoorstel aanhangig
is gemaakt. Deze werkwijze was tot 1971 de praktijk. Hieraan kleeft echter ook een
nadeel. Als de regering een dergelijk voorstel indient terwijl zij hiertegen inhoudelijke
bezwaren heeft, kan de verdediging van het voorstel in het gedrang komen. Dat is met
name tijdens de fase van behandeling in de Eerste Kamer problematisch, omdat bij de
verdediging van het voorstel dan geen rol is weggelegd voor de oorspronkelijke initiatiefnemer(s)
of leden van de Tweede Kamer die (mogelijk) wel voorstander van het voorstel zijn.
Daarom is het sindsdien gebruikelijk dat als een Grondwetsvoorstel in eerste lezing
als initiatiefwetsvoorstel aanhangig is gemaakt ook het voorstel in tweede lezing
door één of meer leden van de Tweede Kamer in procedure wordt gebracht.6 De regering acht het niet wenselijk hierin verandering te brengen.

Het voorgaande roept wel de vraag op hoe in de toekomst kan worden geborgd dat ook
in gevallen waarin de eerste lezing van een voorstel tot Grondwetsherziening als initiatiefwetsvoorstel
aanhangig is gemaakt, de na afronding van de eerste lezing gekozen nieuwe Tweede Kamer
de behandeling van de tweede lezing vanaf de dag van eerste samenkomst ter hand kan
nemen, ook als blijkt dat geen lid van die Kamer bereid is de verdediging van het
voorstel op zich te nemen. De Afdeling advisering van de Raad van State heeft de Tweede
Kamer in een op 29 september 2017 uitgebrachte voorlichting in overweging gegeven
in haar Reglement van Orde te bepalen dat initiatiefvoorstellen in tweede lezing ambtshalve
door de Voorzitter van de Tweede Kamer aanhangig worden gemaakt op de eerste dag van
samenkomst van de nieuwe Tweede Kamer.7 In de hiervoor genoemde brief van 21 februari 2019 is opgemerkt dat in aanvulling
hierop zou kunnen worden overwogen in (artikel 19 van) de Wet op de Raad van State
te bepalen dat het horen van de Afdeling advisering achterwege kan blijven over grondwetsvoorstellen
in tweede lezing. De regering is bereid een dergelijk wetsvoorstel in procedure te
brengen indien de Tweede Kamer hieraan hecht. Indien in het Reglement van Orde echter
zou worden geborgd dat een initiatiefvoorstel in tweede lezing in alle gevallen zo
spoedig mogelijk na het besluit tot ontbinding van de Tweede Kamer bij de Afdeling
advisering aanhangig wordt gemaakt, zie ik geen noodzaak om de verplichte advisering
te heroverwegen. In dat geval kan de Afdeling advisering haar advies immers voor de
dag van eerste samenkomst van de nieuwgekozen Tweede Kamer uitbrengen en is de nieuwe
Tweede Kamer in de gelegenheid de inhoudelijke behandeling van de tweede lezing onverwijld
ter hand te nemen.

4.2 De afronding van de tweede lezing door de Tweede Kamer

Indien de Tweede Kamer haar Reglement van Orde op de hiervoor bedoelde manier zou
wijzigen, geeft dit de daartoe gekozen Tweede Kamer maximaal de ruimte om de behandeling
niet alleen ter hand te nemen, maar die ook af te ronden gedurende haar zittingsduur,
ook als de Kamer tussentijds zou worden ontbonden. Door tussentijdse ontbinding kan
de zittingsduur van de Tweede Kamer aanzienlijk korter zijn dan de reguliere zittingsduur.
Zoals is beschreven in de brief van 21 februari 2019 heeft de Tweede Kamer sinds de
invoering van het stelsel van evenredige vertegenwoordiging (in 1917) altijd een zittingsduur
gehad van ten minste 8 maanden en is een veel kortere zittingsduur ook moeilijk voorstelbaar,
aangezien met de vorming van een nieuw kabinet na de verkiezingen tijd gemoeid is
en ook als vervolgens wordt besloten de Kamer tussentijds te ontbinden, enkele maanden
zullen verstrijken voordat de daarop volgende verkiezingen daadwerkelijk plaatsvinden.

In deze tijd kan de Tweede Kamer in staat worden geacht een besluit te nemen over
een voorstel tot Grondwetsherziening, waarover in eerste lezing doorgaans al uitgebreid
is gediscussieerd en dat bovendien inhoudelijk in tweede lezing niet meer kan worden
gewijzigd. Zo heeft de Tweede Kamer de behandeling van de tweede lezing van de algehele
Grondwetsherziening van 1983, waarbij een groot aantal voorstellen in onderlinge samenhang
besproken moesten worden, in minder dan vijf maanden afgerond.8 De regering realiseert zich dat de Tweede Kamer er in de zittingsperiode 2002–2003
niet in is geslaagd de behandeling van de toen aanhangige grondwetsvoorstellen in
tweede lezing af te ronden. Dit kan evenwel niet los worden gezien van het feit dat
de voorstellen niet direct op de dag van eerste samenkomst in tweede lezing werden
ingediend. Twee voorstellen werden zelfs pas zes weken voor de ontbindingsverkiezingen
van 2003 ingediend.9

Zoals de Afdeling advisering van de Raad van State in haar hiervoor genoemde voorlichting
heeft opgemerkt, vervalt een grondwetsvoorstel in tweede lezing op dit moment niet
van rechtswege, indien de behandeling daarvan niet wordt afgerond door de Tweede Kamer
die is gekozen na de bekendmaking van de verklaringswet. Ook de daaropvolgende Tweede
Kamer kan die behandeling nog afronden. Naar het oordeel van de Afdeling advisering
is een dergelijke gang van zaken weliswaar alleen geoorloofd in «bijzondere omstandigheden»,
bijvoorbeeld wanneer een voorstel in tweede lezing inzet is van de formatiebesprekingen,
maar de Grondwet kent deze beperking niet.10 Het in de Grondwet opnemen van een subjectief criterium als «bijzondere omstandigheden»
biedt niet de benodigde constitutionele duidelijkheid. Het is evenmin mogelijk de
bijzondere omstandigheden limitatief te omschrijven. Daarvoor kiest de regering dan
ook niet.

De huidige tekst van de Grondwet sluit al met al niet uit dat de behandeling van de
tweede lezing wordt uitgesteld met als achterliggende reden dat een «gunstiger» samenstelling
van een volgende Tweede Kamer wordt voorzien. Dit acht de regering om de in paragraaf
2 genoemde redenen onwenselijk. Daarom wordt nu voorgesteld om in artikel 137 van
de Grondwet tot uitdrukking te brengen dat indien de Tweede Kamer die wordt gekozen
na de bekendmaking van de verklaringswet de tweede lezing niet afrondt, het grondwetsvoorstel
van rechtswege vervalt.

De regering wijst erop dat dit voorstel het niet onmogelijk maakt dat de besluitvorming
over (de verdediging van) een Grondwetsvoorstel in tweede lezing inzet is van de onderhandelingen
in het kader van de kabinetsformatie die volgt op de verkiezingen van de Tweede Kamer
die plaatsvinden na de bekendmaking van de verklaringswet. De nieuwe Tweede Kamer
hoeft geen besluit te nemen voordat de kabinetsformatie is afgerond en de uitkomsten
van de onderhandelingen kunnen vervolgens bij de besluitvorming door de Kamer worden
betrokken. Ook als zou worden besloten tot tussentijdse Kamerontbinding voordat de
Tweede Kamer een besluit heeft genomen over de tweede lezing, zou de besluitvorming
kunnen worden afgerond in de periode tussen het besluit tot Kamerontbinding en de
daaropvolgende verkiezingen. Zoals de Raad van State eerder heeft opgemerkt, staat
de beslissing tot ontbinding immers niet in de weg aan een voortgezette behandeling
en afhandeling van de tweede lezing, nu de «leer van het achterwege laten van de behandeling
van omstreden wetsvoorstellen» niet opgaat voor een aanhangig voorstel tot grondwetswijziging
in tweede lezing. De (nieuwe) zittende Tweede Kamer is juist daarvoor (mede) verkozen
en kan tot aan het aantreden van een nieuwe Kamer beslissen tot aanvaarding van die
tweede lezing. Het demissionaire karakter van het kabinet, de beslissing tot Kamerontbinding
noch de verkiezingen doen daaraan af.11

5. Consultatie

Van 3 september 2019 tot en met 9 oktober 2019 is via www.internetconsultatie.nl aan belangstellenden de gelegenheid geboden te reageren op het conceptwetsvoorstel.
Dat heeft 7 reacties opgeleverd, die allemaal openbaar zijn gemaakt door de indiener.
Twee reacties hebben inhoudelijk betrekking op een ander Grondwetsvoorstel (dat in
dezelfde periode voor internetconsultatie is aangeboden). Deze reacties zullen bij
dat andere Grondwetsvoorstel worden betrokken. Op een na alle overige reacties staan
positief tegenover het voorstel. Wel worden enkele suggesties gedaan om het voorstel
te wijzigen. Zo wordt voorgesteld om de bepaling over het «verval van rechtswege»
te vervangen door vaste behandeltermijn waarbinnen de tweede lezing door de Tweede
Kamer moet zijn afgerond. Dit voorstel wordt niet overgenomen. Met een vaste behandeltermijn
wordt immers niet uitgesloten dat de behandeling van de tweede lezing wordt uitgesteld
met als achterliggende reden dat een «gunstiger» samenstelling van een volgende Tweede
Kamer wordt voorzien, hetgeen de regering onwenselijk acht.

Verder wordt voorgesteld te bepalen dat het horen van de Afdeling advisering van de
Raad van State over de tweede lezing achterwege blijft. Op grond van artikel 73, eerste
lid, van de Grondwet is het aan de (gewone) wetgever om te bepalen in welke gevallen
het horen van de Afdeling advisering van de Raad van State achterwege blijft. In paragraaf
4.1 van de memorie van toelichting is aangegeven dat de regering bereid is een dergelijk
wetsvoorstel in procedure te brengen indien de Tweede Kamer hieraan hecht.

Voorts wordt aandacht gevraagd voor de samenloop met een ander Grondwetsvoorstel waarin
eveneens een wijziging van de Grondwetsherzieningsprocedure wordt voorgesteld. Het
tweede lid van additioneel artikel V voorziet in de noodzakelijke afstemming tussen
beide voorstellen.

In een van de reacties wordt een kanttekening geplaatst bij de bepaling die ertoe
strekt dat de dag voorafgaand aan de dag van de verkiezingen van de Tweede Kamer als
de uiterste datum geldt waarop de verklaringswetten bekend gemaakt dienen te zijn.
Volgens de indiener van deze reactie zouden verklaringswetten eerder – voor de start
van de kandidaatstellingsprocedure – bekend moeten worden gemaakt. Zoals hiervoor
is opgemerkt, is de regering van oordeel dat het de voorkeur heeft dat verklaringswetten
voorafgaand aan het ontbindingsbesluit – en daarmee ook voor de dag van kandidaatstelling
– worden bekendgemaakt. Het gaat echter te ver om de dag van kandidaatstelling als
het uiterste tijdstip van bekendmaking in de Grondwet vast te leggen. Door het algemene
karakter van de ontbindingsverkiezingen zal kandidaatstelling louter met het oog op
een voorgenomen wijziging van de Grondwet doorgaans niet aan de orde zijn. Daarvoor
kan wel aanleiding bestaan in het geval de grondwetsherziening tot grote maatschappelijke
discussie leidt. Indien in een dergelijk geval de verklaringswetten onverhoopt niet
bekendgemaakt worden voor de dag van kandidaatstelling, is er echter geen enkele reden
om met de voorbereidingen of een eventuele kandidaatstelling te wachten tot na bekendmaking
van de wet. De behandeling van de eerste lezing is immers ruime tijd daarvoor al begonnen
en de eventuele maatschappelijke discussie daarover heeft de kiezer dan al gealarmeerd.
Ook indien de verklaringswetten niet bekendgemaakt zouden worden voor het ontbindingsbesluit
zullen de wetsvoorstellen in bijna alle gevallen in elk geval door de Tweede Kamer
aanvaard zijn vóór de dag van kandidaatstelling. Het vastleggen van de dag van kandidaatstelling
als fatale termijn doet overigens ook geen recht aan de wijze waarop de kandidaatstelling
verloopt. Maanden voor de dag van kandidaatstelling is het interne proces van kandidaatstelling
binnen geregistreerde groeperingen reeds gaande. De dag van kandidaatstelling is derhalve
slechts het formele sluitstuk van de kandidaatstelling. Voor nieuwe groeperingen is
bij bekendmaking van de verklaringswet kort voor de dag van kandidaatstelling, voorts
de tijd ruim te kort om naar aanleiding daarvan een nieuwe groepering te registreren
en feitelijk ook te kort voor de organisatie die gepaard gaat met de inlevering van
kandidatenlijsten zonder aanduiding boven de lijst. Met het neerleggen in de Grondwet
van de dag van kandidaatstelling als fatale termijn zou derhalve een te groot gewicht
worden gelegd bij het formele sluitstuk van de kandidaatstellingsprocedure. Een fatale
termijn aan het begin van het proces van kandidaatstelling, in de praktijk enkele
maanden vóór het nemen van het ontbindingsbesluit, zou de mogelijkheid om tot herziening
van de Grondwet over te gaan zeer ernstig bemoeilijken en tot een praktisch onwerkbare
herzieningsprocedure leiden. Dat is onnodig en ongewenst.12 Daar komt bij dat de waarborg dat er verkiezingen voor de Tweede Kamer plaatsvinden
tussen de beide lezingen van een Grondwetsherziening – zoals ook de staatscommissie
heeft betoogd – er primair toe strekt te voorkomen dat op basis van één verkiezingsuitslag
drastische veranderingen in het stelsel worden doorgevoerd. Deze waarborg ziet met
andere woorden primair op (de uitoefening van) het actief kiesrecht.

Eén reactie is overwegend kritisch. In deze reactie wordt onder meer voorgesteld de
verkiezingen van de Tweede Kamer tussen beide lezingen te vervangen door uitsluitend
op de Grondwetsherziening betrekking hebbende verkiezingen. Het Grondwetsvoorstel
beoogt een bescheiden herijking en verduidelijking van de Grondwetsherzieningsprocedure.
Deze suggestie gaat het bereik van het onderhavige voorstel dan ook te buiten en is
naar het oordeel van de regering bovendien een te zwaar middel bij minder ingrijpende
Grondwetsherzieningen. Ook wordt de suggestie gedaan om te volstaan met een in het
Reglement van Orde van de Tweede Kamer op te nemen «behandelverplichting» voor de
Tweede Kamer. Een dergelijke regeling sluit echter niet uit dat de behandeling wordt
uitgesteld met als achterliggende reden dat een «gunstiger» samenstelling van een
volgende Tweede Kamer wordt voorzien. Dit neemt niet weg dat een wijziging van het
Reglement van Orde van de Tweede Kamer op enkele andere in deze reactie genoemde punten,
zoals de wijze waarop een initiatiefvoorstel tot Grondwetsherziening in tweede lezing
aanhangig wordt gemaakt, inderdaad een toegevoegde waarde kan hebben.

6. Financiële aspecten en gevolgen regeldruk

De voorgestelde wijziging heeft geen gevolgen voor de regeldruk. Het Adviescollege
toetsing regeldruk deelt deze conclusie. Het voorstel heeft ook geen financiële gevolgen.

Artikelsgewijs deel

Artikel II

Op dit moment bepaalt het derde lid van artikel 137 van de Grondwet dat de Tweede
Kamer na de bekendmaking van de verklaringswet wordt ontbonden. Het vierde lid bepaalt
vervolgens dat nadat de nieuwe Tweede Kamer is samengekomen, de beide kamers in tweede
lezing het voorstel tot verandering overwegen en dat zij dit alleen kunnen aannemen
met ten minste twee derden van het aantal uitgebrachte stemmen. In het wetsvoorstel
worden beide artikelleden samengevoegd in het derde lid.

De eerste volzin van dit lid beoogt te verduidelijken dat de dag voorafgaand aan de
dag van de verkiezingen als de uiterste datum geldt waarop de verklaringswetten bekend
gemaakt dienen te zijn. Als de verklaringswet uiterlijk op die dag wordt bekendgemaakt,
neemt de vervolgens nieuw gekozen Tweede Kamer de tweede lezing ter hand. Met het
oog hierop wordt de term «gekozen» gebruikt, in plaats van de term «verkiezing». De
grondwetgever verstaat onder die laatste term namelijk «het totaal der verkiezingshandelingen,
dus kandidaatstelling én stemming».13 Dat in de eerste volzin van het derde lid van artikel 137 van de Grondwet uitsluitend
wordt gedoeld op de (dag van de) stemming, komt beter tot uitdrukking in de formulering
«de Kamer die wordt gekozen», die ook aansluit bij de formulering van artikel 64,
tweede lid, van de Grondwet («Het besluit tot ontbinding houdt tevens de last in tot
een nieuwe verkiezing voor de ontbonden kamer en tot het samenkomen van de nieuw gekozen
kamer binnen drie maanden.»).

De term «bekendmaking» (van de verklaringswet) komt nu reeds voor in artikel 137,
derde lid, van de Grondwet. Voor de goede orde zij erop gewezen dat met deze term,
net als in de huidige Grondwet, wordt gedoeld op de bekendmaking in het Staatsblad.
Ook als het gaat om een voorstel van rijkswet tot Grondwetsherziening geldt de bekendmaking
in het Staatsblad als bekendmaking in de zin van artikel 137 van de Grondwet, en niet
de daaropvolgende publicatie van de verklaringsrijkswet in de bladen in de andere
landen van het Koninkrijk.

De tweede volzin bepaalt dat alleen de Tweede Kamer die wordt gekozen na de bekendmaking
van de verklaringswet de tweede lezing kan behandelen en dat het voorstel van rechtswege
vervalt indien deze Tweede Kamer geen besluit neemt over het voorstel. Zoals in paragraaf
4 van het algemeen deel is toegelicht, gaat het hierbij om de definitieve afronding
van de behandeling van de tweede lezing, dus het aannemen of het verwerpen daarvan.
Onder «besluit» wordt in dit voorstel dus niet een procedurele handeling van de Tweede
Kamer begrepen, zoals het aanhouden van de behandeling. Voor de duidelijkheid wordt
opgemerkt dat indien de Tweede Kamer een voorstel in tweede lezing splitst, de tweede
volzin ziet op alle gesplitste voorstellen afzonderlijk; uitsluitend de gesplitste
voorstellen waarvan de behandeling niet wordt afgerond door de Tweede Kamer die wordt
gekozen na de bekendmaking van de verklaringswet vervallen van rechtswege. Het moment
waarop een voorstel vervalt, is het moment dat de volgende Tweede Kamer aantreedt
terwijl de behandeling van het voorstel niet is afgerond.

De derde volzin verduidelijkt dat de Eerste Kamer (ook) in tweede lezing slechts in
beeld komt indien de Tweede Kamer het voorstel aanneemt. De laatste volzin correspondeert
met de laatste volzin van het huidige vierde lid van artikel 137 van de Grondwet.

Artikel III (additioneel artikel V)

Onderdeel 1

Het is heel goed mogelijk dat de onderhavige wijziging van de Grondwet in werking
treedt tijdens de zittingsduur van een Tweede Kamer die is gekozen na de bekendmaking
van een verklaringswet als bedoeld in artikel 137, eerste lid, van de Grondwet. Op
grond van het gewijzigde artikel 137 zou die Tweede Kamer tot taak hebben het in de
verklaringswet opgenomen voorstel in tweede lezing te overwegen en het voorstel van
rechtswege vervallen indien die Tweede Kamer geen besluit neemt over het Grondwetsvoorstel.
Dit is ongewenst omdat de Kamer dan niet vanaf het begin van haar zittingsperiode
de gelegenheid heeft gehad de behandeling van het grondwetsvoorstel ter hand te nemen.
Daarom wordt met onderdeel 1 van artikel V geregeld dat in dat geval de tweede lezing
nog volgens de huidige herzieningsprocedure wordt afgerond.

Onderdeel 2

Dit onderdeel regelt de samenloop met het grondwetsvoorstel dat ertoe strekt de zittingsduur
van de Eerste Kamer te wijzigen en de verenigde vergadering te belasten met de plicht
om de tweede lezing van een voorstel tot verandering van de Grondwet te overwegen.
Aangezien dat voorstel niet inhoudelijk samenhangt met het onderhavige, heeft de regering
ervoor gekozen de voorstellen op te nemen in afzonderlijke wetsvoorstellen.

Indien de verenigde vergadering is belast met de plicht om de tweede lezing van een
voorstel tot verandering van de Grondwet te overwegen voordat de in het onderhavige
wetsvoorstel voorgestelde wijziging van de Grondwetsherzieningsprocedure in werking
treedt, kan de in artikel II opgenomen wijzigingsopdracht niet onverkort worden gehandhaafd.

Artikel 138, eerste lid, onderdeel a, van de Grondwet biedt weliswaar een grondslag
om in tweede lezing aangenomen voorstellen tot verandering in de Grondwet bij wet
voor zoveel nodig aan elkaar aan te passen, maar uit de grondwetsgeschiedenis kan
worden opgemaakt dat een dergelijke aanpassing zich dient te beperken tot niet-inhoudelijke
wijzigingen.14 De meeste in onderdeel 2 van artikel V voorgestelde wijzigingen zijn niet inhoudelijk
en doen naar het oordeel van de regering recht aan de beide (beoogde) wijzigingen
in artikel 137 van de Grondwet. De enige meer inhoudelijke wijziging betreft de keuze
om de termijn waarbinnen de behandeling van de tweede lezing door de verenigde vergadering
dient te worden afgerond te koppelen aan de zittingsduur van de Tweede Kamer die wordt
gekozen na de bekendmaking van de verklaringswet. Met het oog hierop – en om te zijner
tijd vertraging te voorkomen – is ervoor gekozen nu reeds een samenloopbepaling op
te nemen.

Deze memorie van toelichting wordt ondertekend mede namens de Minister-President,
Minister van Algemene Zaken.

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
R.W. Knops