Nota n.a.v. het (nader/tweede nader/enz.) verslag : Nota naar aanleiding van het verslag

Nr. 6 NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG

Ontvangen 18 maart 2020

Met belangstelling heb ik kennis genomen van het verslag van de vaste commissie voor
Binnenlandse Zaken waartoe de fracties van de VVD, het CDA, D66 en de ChristenUnie
inbreng hebben geleverd. Ik ben verheugd over de instemming die uit deze inbreng blijkt
met het samenvoegen van de gemeenten Appingedam, Delfzijl en Loppersum tot de gemeente
Eemsdelta. De verschillende vragen die zijn gesteld, worden hierna beantwoord in de
volgorde waarin de inbreng is geleverd.

Inhoudsopgave

Blz.

1.

Inleiding

1

2.

Toets aan het Beleidskader gemeentelijke herindeling

2

3.

Financiële aspecten

5

1. Inleiding

De leden van de VVD-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van het wetsvoorstel.
Zij constateren dat de samenvoeging op initiatief van de betrokken gemeenten tot stand
is gekomen om zo een gemeente, Eemsdelta, te vormen die goed is toegerust om de gemeentelijke
taken te vervullen. Het wetsvoorstel geeft de leden van de VVD-fractie geen aanleiding
tot het maken van opmerkingen en het stellen van vragen.

Ook de leden van de CDA-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van het wetsvoorstel
tot samenvoeging van de gemeenten Appingedam, Delfzijl en Loppersum. Deze leden hebben
enkele vragen over deze fusie en de vorming van de gemeente Eemsdelta.

Daarbij spreken de leden van de CDA-fractie hun verbazing uit dat het herindelingsadvies
en de zienswijze van de provincie «vanwege de omvang» niet als bijlagen bij de memorie
van toelichting zijn opgenomen. Zij vragen de regering welke omvang gehanteerd wordt
in de afweging om een stuk al dan niet aan de Kamer toe te sturen. Zij geven verder
aan dat de betreffende stukken niet te vinden zijn op www.rijksoverheid.nl (geraadpleegd op 6 februari) en dat zij dit geen adequate wijze vinden om de kamer
te informeren. De leden van de CDA-fractie zijn van mening dat het herindelingsadvies
en de zienswijze van de provincie deel behoren te zijn van een wetgevingsdossier van
een voorgestelde gemeentelijke herindeling. Zij vragen of de regering dit standpunt
deelt. Met betrekking tot toekomstige herindelingsvoorstellen vragen de leden van
de CDA-fractie of de regering bereid is in het vervolg het herindelingsadvies en de
zienswijze van de provincie bij wetsvoorstellen voor gemeentelijke herindeling als
bijlage bij de memorie van toelichting aan de Kamer toe te sturen, zodat het ook terug
te vinden is in www.officiele-bekendmakingen.nl.

De leden van de CDA-fractie hebben terecht geconstateerd dat de stukken waarnaar de
regering heeft verwezen (het herindelingsadvies en de zienswijze van gedeputeerde
staten) in de memorie van toelichting niet op rijksoverheid.nl te vinden waren. Abusievelijk
waren deze stukken helaas niet gepubliceerd. Na ontvangst van het Verslag is dit hersteld.
De stukken zijn nu raadpleegbaar op de specifieke pagina over gemeentelijke herindelingen1.

Het herindelingsadvies en de zienswijze van gedeputeerde staten zijn gericht aan de
Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en maken als zodanig geen onderdeel
uit van het wetsvoorstel. Sinds 2017 worden deze stukken niet meer met het betreffende
wetsvoorstel gezonden maar, in aanvulling op de beschikbaarstelling via gemeenten
en provincies, op rijksoverheid.nl gepubliceerd. Achtergrond daarvan is dat het meezenden
van deze documenten in fysieke vorm – die in de loop der jaren omvangrijker zijn geworden
en mede door de bijlage soms wel honderden pagina’s betreffen – op verschillende momenten
in het wetgevingsproces leidt tot een papierproductie die niet past in het streven
van de rijksoverheid om papierverspilling tegen te gaan. Door de stukken die betrekking
hebben op met de Kamer gedeelde herindelingsvoorstellen op de specifieke webpagina
voor gemeentelijke herindelingen te publiceren, zijn zij (desondanks) eenvoudig en
gebundeld raadpleegbaar.

De leden van de D66-fractie hebben kennisgenomen van de voorgenomen samenvoeging van
Appingedam, Delfzijl en Loppersum. De voornoemde leden zijn in principe voorstander
van een proces van herindeling voor gemeenten waar de financiële stabiliteit en bestuurskracht
gebrekkig is, of die langjarig en in hoge mate afhankelijk zijn van gemeenschappelijke
regelingen. Vanzelfsprekend is daarbij draagvlak onder de bevolking van belang.

De leden van de ChristenUnie-fractie hebben met interesse kennisgenomen van het voorstel.
Zij spreken de hoop uit dat de samenvoeging van de gemeenten Appingedam, Delfzijl
en Loppersum de inwoners ten goede zal komen.

2. Toets aan het Beleidskader gemeentelijke herindeling

De leden van de CDA-fractie wijzen op het in 2013 gepresenteerde rapport van de Visitatiecommissie
Bestuurlijke Toekomst Groningen waarin werd geadviseerd om in het noordelijke deel
van de provincie Groningen twee gemeenten te vormen waarbij de haven van Delfzijl
en het haven- en industriegebied van Eemsmond binnen de grenzen van één gemeente zouden
vallen. Omdat er onvoldoende draagvlak bleek te zijn voor zowel de vorming van deze
twee gemeenten als de «G7-variant», zijn de gemeenten Bedum, De Marne, Winsum en Eemsmond
tot elkaar gekomen in de inmiddels gevormde gemeente Het Hogeland. Voor Appingedam,
Delfzijl en Loppersum bleef onderlinge samenwerking als enige mogelijkheid over, zo
schrijven de aan het woord zijnde leden. De gevolgen van de problematiek veroorzaakt
door de gaswinning, vergen veel van de bestuurskracht van het openbaar bestuur in
dit gebied. De leden van de CDA-fractie vinden het daarom bewonderenswaardig dat de
gemeenten en hun inwoners hebben gekozen voor een fusie waarmee daadkrachtig optreden
door de nieuwe gemeente mogelijk wordt. In het kader van deze bereidwillige houding
vragen zij op welke wijze het Rijk en de provincie Groningen de te vormen gemeente
Eemsdelta gaan ondersteunen om het hoofd bieden aan de uitdagingen, met name de unieke
opgaven in de regio.

Het Rijk ondersteunt gemeentelijke herindelingen in de eerste plaats door voor de
kosten die voorvloeien uit de herindeling (frictiekosten) een aanvullende uitkering
uit het gemeentefonds te verstrekken. Voorts lopen er diverse beleidsinhoudelijke
programma’s die toezien op de unieke opgaven in de regio. Het samenwerkingsprogramma
«Democratie in Actie» (BZK, VNG en beroeps- en belangenverenigingen) is bijvoorbeeld
actief bij Groningse gemeenten om hen te ondersteunen bij het positioneren van de
volksvertegenwoordiging en het vormgeven van inwonersparticipatie. In dat kader zet
Democratie in Actie samen met de aardbevingsgemeenten concreet in op het toerusten
en ondersteunen van gemeenteraden. Via de decembercirculaire in 2019 is daaraan een
impuls gegeven door het verstrekken van ruim € 71.000 per gemeente die zij kunnen
inzetten om hun gemeenteraden te ondersteunen. Een ander voorbeeld is dat in 2016
is afgesproken dat in het Groningse aardbevingsgebied 101 scholen aardbevingsbestendig
worden gemaakt.2 Dit houdt in dat een deel van de scholen in het gebied bouwkundig wordt versterkt,
terwijl voor overige scholen voor nieuwbouw is gekozen. Voor alle scholen geldt dat
ze tevens toekomstbestendig worden gemaakt. Verder heb ik eind 2019 de Tweede Kamer
geïnformeerd over het besluit dat het Rijk éénmalig € 20 miljoen extra bijdraagt zodat
dit programma zonder vertraging kan worden voortgezet.3 Een substantieel deel van deze extra bijdrage is bestemd voor de huidige gemeenten
Appingedam, Delfzijl en Loppersum.

Er is geen concrete financiële toezegging gekoppeld aan de gemeentelijke samenvoeging.
De samenvoeging vindt plaats omdat de drie huidige gemeenten zelf een voordeel zien
in opschaling, omdat zij verwachten op die manier beter invulling te kunnen geven
aan de opgaven voor het gebied. Rijk en provincie verwachten interbestuurlijk ook
met de nieuwe gemeente Eemsdelta goed samen te gaan werken.

De leden van de D66-fractie vinden het van groot belang dat het bestuur in de gemeente
Eemsdelta toekomstbestendig is. Zij vragen hoe de regering de bestuurskracht van de
nieuw te vormen gemeente Eemsdelta beoordeelt en hoe de fusie van betrokken gemeenten
ervoor gaat zorgen dat de bestuurskracht wordt verbeterd c.q. geoptimaliseerd.

De regering toetst een herindelingsadvies aan de criteria uit het Beleidskader gemeentelijke
herindeling 2018. Zoals in de memorie van toelichting uiteen is gezet concludeert
de regering dat de voorgestelde samenvoeging voldoet aan deze inhoudelijke criteria.
Specifiek ten aanzien van het criterium bestuurskracht is de regering van oordeel
dat er een robuustere gemeente zal ontstaan die in regionaal verband een grotere rol
en een reële kans op meer invloed in de samenwerking met omliggende gemeenten zal
hebben. De nieuwe gemeente heeft daarbij de beschikking over een ambtelijke organisatie
die kwalitatief beter is toegerust om de opgaven waar de gemeente voor staat aan te
pakken. De heringedeelde gemeente kan meer kwaliteit leveren en maakt (meer) functionele
specialisatie mogelijk. Tegelijkertijd zal het aantal «eenpersoonsfuncties» afnemen.
De verwachting is dat de schaal van de nieuwe gemeente, mede met het oog op de regionale
verhoudingen, toekomstbestendig en daarmee duurzaam is.

De aan het woord zijnde leden wijzen erop dat als eerste maatschappelijke uitdaging
van de nieuwe gemeente Eemsdelta genoemd wordt: «Aardbevingen de baas». Zij vragen
in welke zin de fusie bijdraagt aan het behalen van deze maatschappelijke uitdaging.
Ook vragen zij of bestuurlijke afspraken daarover onverkort bestendigd worden in de
heringedeelde gemeente en of inwoners erop kunnen rekenen dat de weg naar de overheid
goed te vinden is als het gaat om de afhandeling van klachten en bezwaren over de
gevolgen van de aardbevingen.

De maatschappelijke opgaven (urgente uitdagingen) zijn een belangrijke reden om tot
samenvoeging van de drie gemeenten over te gaan. De aanpak om de gevolgen van de aardbevingen
te beperken, moet krachtig worden voortgezet. De herindeling beïnvloedt deze opgave
echter niet. Wel is de verwachting dat een robuustere organisatie, met minder kwetsbaarheid
en meer mogelijkheden tot specialiseren de belangen van de inwoners beter kan behartigen:
in de regio, bij de provincie en bij het Rijk. De regering is van oordeel dat in het
herindelingsadvies aannemelijk is gemaakt dat een grotere gemeente niet ten koste
hoeft te gaan van de nabijheid van het bestuur en benaderbaarheid van de ambtelijke
organisatie. Inwoners met zorgen, vragen, klachten en bezwaren zullen hun weg blijvend
weten te vinden. Afspraken daarover met de huidige gemeenten blijven onverkort van
kracht. Rijk, regio en de Nationaal Coördinator Groningen (NCG) hebben de afgelopen
maanden in goed gezamenlijk overleg in het Versnellingsteam intensief met elkaar gewerkt
aan maatregelen om de versterking te versnellen. Het resultaat hiervan, het Versnellingspakket,
is tijdens het Bestuurlijk Overleg Groningen van 23 januari 2020 vastgesteld. Met
het Versnellingspakket zijn de randvoorwaarden uitgewerkt op basis waarvan de versterkingsaanpak
versneld kan worden. Het verbeteren van het bewonersperspectief is één van de sporen
waarlangs de aanpak is uitgewerkt.

De leden van de D66-fractie vragen voorts welke grote infrastructurele plannen er
op dit moment zijn met betrekking tot deze gemeente(n) en hoe de huidige gemeenten
en de straks samengevoegde gemeente omgaat met de mogelijke komst van een veerhaven
voor een pontverbinding naar Schotland c.q. het Verenigd Koninkrijk.

De volgende infrastructurele plannen zijn momenteel voorzien in het gebied van de
drie betrokken gemeenten: divers groot onderhoud van provinciale wegen; vervangen
van de boordvoorzieningen Oude Eemskanaal en baggerwerk bij Jachthaven 't Dok; verdubbeling
van de N33 tussen Zuidbroek en Appingedam. De plannen voor een veerhaven, waarnaar
de leden van de D66-fractie verwijzen, hebben betrekking op een particulier initiatief
om mogelijk een veerbootverbinding te realiseren tussen de Eemshaven en het Schotse
Rosyth. De Eemshaven is niet gelegen in één van de drie betrokken gemeenten in onderhavig
wetsvoorstel maar maakt deel uit van de gemeente Het Hogeland.

Tot slot stellen de leden van de D66-fractie vragen over het aantal gemeenten dat
overblijft in de provincie Groningen. Zij vragen of er nog meer herindelingen voorzien
zijn en welke gevolgen de nieuwe schaalgrootte en het daardoor relatief lage aantal
gemeenten heeft voor de bestuurlijke relatie met de Provincie Groningen.

Met ingang van 1 januari 2020 zijn er twaalf gemeenten in de provincie Groningen.
Na effectuering van de samenvoeging van de gemeenten Appingedam, Delfzijl en Loppersum
tot de gemeente Eemsdelta zal met ingang van 1 januari 2021 sprake zijn van tien gemeenten
in de provincie Groningen. Er zijn op dit moment geen andere gemeentelijke herindelingen
in procedure. Wel wordt er momenteel – op initiatief van de gemeente Pekela – een
verkenning uitgevoerd om de raad van Pekela helderheid te verschaffen over de wijze
waarop de gemeente Pekela de bestuurskracht voor de langere termijn, zowel in lokaal
en regionaal perspectief, op voldoende niveau kan houden.

De schaalgrootte van de nieuwe gemeente Eemsdelta kan niet worden losgezien van de
opschaling van het lokaal bestuur die in de afgelopen jaren in de provincie Groningen
heeft plaatsgevonden en die heeft geleid tot de vorming van de nieuwe gemeenten Oldambt
(2010), Midden-Groningen en Westerwolde (2018), Groningen, Het Hogeland en Westerkwartier
(2019). De opschaling van het lokaal bestuur en het relatief gering aantal gemeenten
heeft betekenis voor de interbestuurlijke verhoudingen tussen de Groningse gemeenten
en de provincie Groningen alsook voor de verhoudingen en samenwerking tussen de gemeenten
onderling. De meeste nieuw gevormde gemeenten bevinden zich in een transitiefase na
de herindeling waarbij de ambtelijke organisaties zich nog goed moeten vormen. De
provincie Groningen zet daarbij in op versterking en verdieping van de samenwerking
met (en tussen) de gemeenten. Dit onder meer door te werken met gebiedsgedeputeerden,
het opzetten van gezamenlijke netwerken (bijvoorbeeld het Regionaal Platform Omgevingswet),
het organiseren van gezamenlijke thema- en kennisbijeenkomsten en uitwisseling van
personeel waar mogelijk.

3. Financiële aspecten

De leden van de CDA-fractie begrijpen dat op basis van een evaluatie van Berenschot
de conclusie is getrokken dat bestuurlijke fusies noodzakelijk waren om de kwaliteit
van het openbaar bestuur in de provincie Groningen te waarborgen. Daarbij worden de
complexiteit van de maatschappelijke opgaven, het lage aantal inwoners en financiële
tekorten bij de betrokken gemeenten genoemd als oorzaken. De regering stelt dat uit
onderzoek van het Centrum voor Onderzoek van de Economie van de Lagere Overheden (COELO)
blijkt dat de gemeenten Appingedam, Delfzijl en Loppersum alle drie financieel stabiele
gemeenten zijn. De herindeling leidt niet tot een aanzienlijke verandering van de
financiële uitgangssituatie. De leden van de CDA-fractie vragen hoe de nieuwe gemeente
Eemsdelta er naar verwachting financieel voor komt te staan nu de regering deze positie
op «relatief kwetsbaar» heeft gekwalificeerd. Ook vragen deze leden de regering om
de inhoud en de mogelijke uitkomst van het gesprek met de provincie Groningen over
de financiële positie van de nieuwe gemeente nader toelichten.

De leden van de CU-fractie hebben de regering in soortgelijke bewoordingen dezelfde
vraag gesteld waarbij zij wijzen op financiële problemen van de betrokken gemeenten
op het gebied van Jeugdzorg en de WMO en benoemen dat de aardbevingsproblematiek,
bevolkingskrimp, en industrie-gerelateerde stikstofproblematiek een grote wissel op
de financiën van de gemeente trekken.

De gemeenten Appingedam, Delfzijl en Loppersum hebben alle voor het jaar 2020 een
structureel sluitende (meerjaren)begroting gepresenteerd. Dit op basis van voortzetting
van bestaand beleid.

In juni 2020 verwachten de drie gemeenten te kunnen beschikken over een eerste conceptbegroting
voor de nieuw te vormen gemeente. Dan zal een inzicht ontstaan in het financieel perspectief
van de gemeente Eemsdelta en kan waar nodig worden bijgestuurd. De provincie gaat
er vooralsnog vanuit dat de gemeente Eemsdelta met een structureel sluitende begroting
zal kunnen werken. Zij wijst er tevens op dat – net als alle gemeenten – ook de nieuwe
gemeente Eemsdelta zal worden geconfronteerd met de nodige financiële onzekerheden
met betrekking tot de toekomstige financiële positie en te kampen zal hebben met tekorten
in het sociaal domein.

De regering heeft oog voor de financiële positie van gemeenten en is zich bewust van
druk die onder andere de decentralisaties in het sociaal domein op gemeenten heeft
gelegd. De zorgen van gemeenten en toezichthoudende provincies zijn bekend en worden
serieus onderzocht. Langs verschillende lijnen wordt gewerkt aan het beter in positie
brengen van gemeenten. Denk hierbij aan mogelijke wijzigingen in de structuur zoals
de herijking van het gemeentefonds en het onderzoek naar de trap-op trap-af systematiek,
maar ook aan het beschikbaar stellen van extra middelen voor de jeugdzorg.

De provincie Groningen en de drie gemeenten zijn met elkaar in gesprek over hoe een
mogelijke provinciale inspanning nader zou kunnen worden verkend in het licht van
de in beeld gebrachte regionale opgaven voor de nieuwe gemeente in relatie tot de
provinciale opgaven. De uitkomsten daarvan zijn mij nog niet bekend.

De leden van de CU-fractie vragen of de regering aanleiding ziet zelf ook een actieve
rol in te nemen om te voorkomen dat een langjarige achterstandspositie zal ontstaan,
juist ook vanwege de bijzondere problematiek die deze gemeente treft. Tot slot vragen
de leden van de ChristenUnie-fractie op welke wijze verder een afname van de kosten
zal ontstaan en welke gevolg dat heeft voor de bestuurskracht van de gemeente.

De regering heeft vertrouwen in de professionaliteit van de betrokken gemeenten en
de wijze waarop gemeenten en provincie samen toezien op de financiën van de nieuw
te vormen gemeente. Er is voor de regering geen aanleiding om – anders dan hierboven
beschreven en dan gebruikelijk is – een actieve rol aan te nemen. In het proces van
harmonisatie zal concreet blijken waar een kostenreductie kan ontstaan.

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, R.W. Knops