Antwoord schriftelijke vragen : Antwoord op vragen van het lid Ziengs over Het bericht ‘Een extra kliko voor plastic: meer scheiden is niet beter’

Antwoord van Minister van Veldhoven-van der Meer (Mileu en Wonen) (ontvangen 30 januari
2020).

Vraag 1

Bent u bekend met het bericht «Een extra kliko voor plastic: meer scheiden is niet
beter»?1

Antwoord 1

Ja.

Vraag 2

Herkent u het beeld dat uit dit artikel naar voren komt?

Antwoord 2

Ik herken een aantal zaken die in dit opiniestuk genoemd worden zoals de betrokkenheid
van de burgers bij het scheiden van afval en dat het niet altijd makkelijk is om dit
scheiden goed te doen. Daarnaast herken ik ook het beeld dat er werk gemaakt moet
worden van kwaliteit van de afvalstromen en dat grondstoffen in de EU beter verwerkt
moeten worden.

Vraag 3

Bent u bekend met onderzoeken van onder andere Wageningen University & Research (WUR)
die aangeven dat het daadwerkelijk zinnig hergebruik van huishoudelijke kunststof
afval uit plastic verpakkingen, metalen verpakkingen en drinkpakken (PMD) blijft steken
rond de 20 procent (bladzijde 60)?2 Bent u bekend met het voorstel «Raamovereenkomst Verpakkingen» zoals afgelopen vrijdag,
29 november 2019, aangenomen door de ledenvergadering van de Vereniging Nederlandse
Gemeenten (VNG)? Is het ministerie partij bij dit nieuwe voorstel?

Antwoord 3

Ja, ik ben bekend met de onderzoeken van Wageningen University & Research (WUR).

Nederlands kunststof verpakkingsafval wordt op verschillende manieren ingezameld en
gerecycled. De voorkomende routes zijn: bronscheiding van huishoudelijk verpakkingsafval,
nascheiding van huishoudelijk verpakkingsafval, statiegeld en de inzameling van bedrijfsmatig
verpakkingsafval. Volgens de WUR werd in 2014 25% van alle kunststofverpakkingen bij
huishoudens gescheiden ingezameld. Daarvan werd 89% voor recycling aangeboden.3 Deze route zorgde daarmee in 2014 voor de recycling van 20 procentpunt van de totale
hoeveelheid verpakkingen die op de markt kwam. In 2016 is dit aandeel volgens WUR
gestegen naar 26 procentpunt. Deze stijging is volgens de WUR het gevolg van de brede
PMD-inzameling.4 Samen met de andere inzamelroutes (nascheiding, statiegeld en bedrijfsafval) leidt
dit opgeteld tot het totaalpercentage aan verpakkingen dat gerecycled wordt.

Wel wordt ook door de WUR geconstateerd dat in de periode 2014–2016 met de toegenomen
PMD-inzameling ook de vervuiling in dit PMD is toegenomen. Dit zorgpunt wordt door
de Raamovereenkomstpartijen (VNG, Stichting Afvalfonds Verpakkingen en Ministerie
van Infrastructuur en Waterstaat) onderkend. De nieuwe afspraken hebben als doel dit
op te lossen.

Vraag 4 en 5

Bent u bekend met het voorstel «Raamovereenkomst Verpakkingen» zoals afgelopen vrijdag,
29 november 2019, aangenomen door de ledenvergadering van de Vereniging Nederlandse
Gemeenten (VNG)? Is het ministerie partij bij dit nieuwe voorstel?

Is het ministerie betrokken geweest bij de ontwikkeling van dit voorstel? Zo nee,
waarom niet? Zo ja, op welke wijze?

Antwoord 4 en 5

Ja, ik ben bekend met de afspraken die gemaakt zijn tussen het verpakkend bedrijfsleven
en de VNG.

De juridische en beleidsmatige basis voor het verpakkingenbeleid is vastgelegd in
het Besluit beheer verpakkingen 2014 (hierna: Besluit). Dit Besluit stelt producenten
van verpakte producten er verantwoordelijk voor zorg te dragen voor de gescheiden
inname of de inname en nascheiding van de door hen in Nederland in de handel gebrachte
verpakkingen. Daarnaast dienen producenten ervoor te zorgen dat de in het Besluit
gestelde doelstellingen t.a.v. recycling worden gehaald. Stichting Afvalfonds Verpakkingen
voert als collectief namens producenten de verantwoordelijkheden uit het Besluit uit.

In december 2018 is naar aanleiding van de tussenevaluatie van de Raamovereenkomst
Verpakkingen het platform ketenoptimalisatie (PKO) opgericht. Binnen het PKO is door
de VNG en het Afvalfonds gewerkt aan de inrichting van het regiemodel voor de inzameling,
sortering en recycling van PMD- verpakkingsafval. Met de afspraken die nu tussen de
VNG en het verpakkend bedrijfsleven zijn gemaakt geven de producenten uitwerking aan
de producentenverantwoordelijkheid die zij hebben. Het ministerie is op regelmatige
basis geïnformeerd over de voortgang en de inhoud van de afspraken. Het ministerie
is geen partij bij dit nieuwe voorstel.

Vraag 6

Acht u het wenselijk dat gemeenten aan autonomie verliezen op de zeer zichtbare gemeentelijke
taak van het inzamelen van afval?

Antwoord 6

Gemeenten hebben een zorgplicht voor de inzameling van huishoudelijke afvalstoffen.
Met deze afspraken verandert er niets aan de gemeentelijke autonomie bij het inzamelen
van afval.

De producentenverantwoordelijkheid maakt producenten verantwoordelijk voor de inzameling
en recycling van verpakkingen en producenten betalen hiervoor de kosten. In de Raamovereenkomst
is tussen gemeenten, het bedrijfsleven en het Rijk afgesproken dat gemeenten de ketenregie
voeren over het kunststofverpakkingsafval. Dit betekent dat gemeenten naast inzameling
sinds 2015 ook verantwoordelijk waren voor het sorteren en recyclen van kunststofverpakkingsafval.
Hiervoor ontvingen zijn een ketenvergoeding van het verpakkend bedrijfsleven.

Naar aanleiding van de tussenevaluatie van de Raamovereenkomst bleek dat de kunststofverpakkingsketen
niet effectief en efficiënt georganiseerd was en dat dit ook te maken had met de rolverdeling
in de keten en de betaalde vergoedingen. Ik heb uw Kamer over de uitkomsten van de
tussenevaluatie geïnformeerd op 10 maart 2018 (Kamerstuk 28 694, nr. 135). De VNG heeft n.a.v. de tussenevaluatie een peiling gehouden onder haar leden en
daaruit bleek dat ongeveer 50% van de gemeenten de integrale ketenregie van inzameling,
sortering en recycling, niet meer kon of wilde uitvoeren. De uitkomsten van de peiling
zijn medebepalend geweest voor de afspraken die nu gemaakt zijn.

In de nieuwe afspraken wordt gemeenten een mogelijkheid geboden hun taak te beperken
tot inzameling. De sortering en recycling van kunststofverpakkingsafval valt dan onder
de regie van de producenten, die dit samen met andere ketenspelers organiseert. Om
recht te doen aan de afspraken van de Raamovereenkomst wordt tot het einde van de
overeenkomst gemeenten wel de mogelijkheid geboden om de regie te houden als ze dat
willen.

Op de buitengewone ALV van de VNG op 29 november jl. hebben gemeenten in zeer ruime
meerderheid (98,1%) ingestemd met de nieuwe afspraken.

Vraag 7

Neemt de verwarring onder consumenten niet toe door ook niet-recyclebare verpakkingen
bij het PMD te voegen? En wat is volgens u het hoofddoel van gescheiden inzameling
bij de bron; de producentverantwoordelijkheid of circulariteit?

Antwoord 7

Belangrijk uitgangspunt bij de nieuwe afspraken is geweest dat stoorstromen, zijnde
(plastic) afval dat echt leidt tot een problemen bij de sortering of leidt tot slechte
kwaliteit recycling, buiten de ingezamelde stroom worden gehouden. Naast dit uitgangpunt
moeten consumenten bediend worden met een begrijpelijk en eenduidig inzamelsysteem.
Daarmee wordt ook voorkomen dat de verantwoordelijkheid om goed- en slecht-recyclebare
verpakkingen tot in detail van elkaar te onderscheiden, bij goedwillende consumenten
wordt neergelegd.

Het hoofddoel van beleid is een circulaire verpakkingsketen. De gescheiden inzameling
en de producentenverantwoordelijkheid zijn daarvoor instrumenten. Door het verpakkend
bedrijfsleven verantwoordelijk te maken de verpakkingenstroom breed in te zamelen,
ontstaat een stimulans om voor alle verpakkingen in te zetten op recycling en het
op de markt brengen van niet-recyclebare verpakkingen te minimaliseren. Het verpakkend
bedrijfsleven stuurt op beter recyclebare verpakkingen door tariefdifferentiatie toe
te passen.

Vraag 8

Klopt het dat naast de 30 procent van het PMD dat direct naar de verbrandingsoven
gaat nog eens zo’n 38 procent van het PMD als «mix plastics» naar Duitsland wordt
geëxporteerd? En dat dit als uitval wordt beschouwd, maar wel meegeteld wordt als
gerecycled? En klopt het dat deze uitval met het nieuwe voorstel nog toe zal nemen?

Antwoord 8

Al het ingezamelde PMD wordt naar de sorteerders gebracht. Zoals aangegeven in het
antwoord op vraag 6 wordt circa 89% van het ingezameld plastic gerecycled. De overige
11% betreft vocht en vuil en niet recyclebaar sorteerresidu. De recycling vindt plaats
in Nederland en in omringende EU-lidstaten.

Een deel van de recyclebare stroom, de zogenoemde mix-fractie, vindt zijn toepassing
in diverse, vaak volumineuze objecten als pallets, verkeersbordvoetjes, wegbaanscheidingselementen,
geluidswallen, tuin-palissades, etc. Hierbij wordt tropisch hardhout en/of cement
vervangen. Verder hebben deze objecten levensduren die vaak de 40 jaar overschrijden,
zonder behoefte aan onderhoud. Deze toepassing heeft daarom doorgaans een positief
milieueffect en voldoet aan de geldende definitie van recycling. Ik zie geen reden
deze stromen als verloren te beschouwen.

Wel hebben de nieuwe afspraken mede als doel te sturen op betere kwaliteit van recycling.
o.a. door betere sortering mogelijk te maken waardoor de hoeveelheid mixed-plastic
daalt en er meer mono-stromen (PE, PP en PET) overblijven.

Vraag 9

Kunt u toelichten waarom PMD uitgangpunt moet worden, gelet op de cijfers genoemd
bij vraag 8? Waar zit de milieuwinst, gelet op gepresenteerde analyse in bovengenoemd
bericht?

Antwoord 9

Zoals in dit opiniestuk ook wordt aangehaald bestaat er bij de burger soms verwarring
over welke verpakking in welke bak hoort. Ik streef ernaar dat afvalscheiding voor
de burger eenvoudig en begrijpelijk wordt. In ongeveer 80% van de gemeenten met bronscheiding
wordt verpakkingsafval nu via PMD ingezameld en dit heeft geleid tot een forse toename
van de hoeveelheid ingezameld verpakkingsafval. Gemeenten hebben hier zelf voor gekozen.
Bij het opstellen van de nieuwe afspraken was het ook de inzet van de gemeenten om
PMD als uitgangpunt te nemen. Nu PMD-inzameling de standaard is, ontstaat eenduidigheid
en hoeven consumenten ook niet uitgebreid geïnstrueerd te worden. Alle verpakkingen
horen dan in de PMD-bak/zak. De enige uitzonderingen hierop zijn glas en oud-papier,
stromen waarvan de consument al decennia gewend is ze te scheiden.

Vraag 10

Was het rapport Berenschot «Routekaart materiaalverduurzaming kunststof verpakking»
van juli 20185, waarin onder andere wordt verwezen naar toenemende kosten voor inzamelen en sorteren
alsmede afnemende kwaliteit door de invoering van PMD, bij u bekend op het moment
dat een positief advies uitgebracht werd over het VNG-voorstel «Raamovereenkomst Verpakkingen»
waarin PMD als uitgangspunt wordt voorgesteld?

Antwoord 10

Ja, ik ben bekend met het rapport.

Vraag 11

Bent u bekend met de analyse in dit rapport dat de doelstelling van het programma
Van Afval Naar Grondstof (VANG) in combinatie met hogere tarieven voor de restfractie
leidt tot «afwijkend gedrag» (blz. 30) waarbij meer restafval in PMD terechtkomt?

Antwoord 11

Zoals in mijn Kamerbrief van 9 oktober 2019 betreffende de voortgang van diverse initiatieven
circulaire economie (Kamerstuk 32 852, nr. 96) gemeld, is mijn inzet voor huishoudelijk afval erop gericht om naast het verhogen
van de afvalscheiding en het verminderen van de hoeveelheid restafval, de kwaliteit
van de deelstromen verder te verbeteren.

PMD wordt op kosten van de producenten ingezameld en daarmee is de inzameling voor
gemeenten en burger in principe gratis. Indien gemeenten de hoeveelheid restafval
proberen af te remmen voor burgers kan dit een prikkel zijn om restafval bij het PMD
te stoppen. Onderzoek van het Learning Centre Kunststof Verpakkingen6 heeft naar voren gebracht dat vervuiling in het PMD niet het gevolg is van de keuze
voor PMD, maar het gevolg van de andere karakteristieken van het afvalinzamelsysteem:
zoals de inzamelfrequentie, de hoogte van tarieven voor restafval of het al dan niet
toepassen van omgekeerd inzamelen.

De nieuwe afspraken scheppen dan ook duidelijkheid tussen gemeenten en de overige
ketenspelers over de toegestane vervuiling in het PMD. Indien een gemeente er niet
in slaagt PMD volgens de afgesproken kwaliteit in te zamelen, is het aan deze gemeente
ervoor te zorgen dat deze kwaliteit verbetert. Ook wordt door de Raamovereenkomstpartijen
voor PMD ingezet op eenduidige inzameling en communicatie richting de consument.

Vraag 12

Bent u bekend met het rapport «Verbeteropties voor de recycling van kunststof verpakkingen»
van de WUR waarin gesteld wordt dat de industrie een negatieve prikkel zal ondervinden
bij inspanningen om sortering te verbeteren met het oog op circulariteit? Zo ja, waarom
toont u zich alsnog voorstander van de overheveling van de regie van gemeenten naar
de industrie, gelet op deze negatieve prikkel?

Antwoord 12

Ja, ik ben bekend met het rapport, zie mijn antwoord op vraag 3.

Zoals in het antwoord op vraag 6 is aangegeven, is in de tussenevaluatie van de Raamovereenkomst
geconcludeerd dat de kunststofverpakkingsketen met de ketenregie bij gemeenten niet
effectief en efficiënt georganiseerd is en dat er onder meer sprake is van een negatieve
prikkel om beter te sorteren. Dit probleem wordt door de WUR omschreven, waarbij de
term «de industrie» betrekking heeft op de door gemeenten ingeschakelde sorteerbedrijven.
Omdat gemeenten en deze sorteerbedrijven, volgens de bestaande afspraken in de Raamovereenkomst,
van het verpakkend bedrijfsleven een vergoeding kregen gebaseerd op de hoeveelheid
materiaal, ontstond een negatieve prikkel voor de kwaliteit ervan. Een van de doelen
van de nieuwe afspraken is om deze negatieve prikkel weg te nemen en te komen tot
betere sortering. Het is in de nieuwe situatie aan het verpakkend bedrijfsleven om
in directe relatie met sorteer- en recyclingbedrijven afspraken te maken. Hiermee
wordt het mogelijk om dynamischer op nieuwe innovatiemogelijkheden te anticiperen
en ontstaat ook een directe relatie tussen de voor- en achterkant van de keten.

De nieuwe afspraken sluiten daarmee aan bij het uitgangspunt dat de producentenverantwoordelijkheid
een private verantwoordelijkheid van het verpakkend bedrijfsleven is en niet een publieke
taak van gemeenten.