Lijst van vragen en antwoorden : Lijst van vragen en antwoorden over rapport "Aanpak mestvervuiling veehouderij; Vervolgonderzoek duurzaamheid veehouderij 2019"

Nr. 222
LIJST VAN VRAGEN EN ANTWOORDEN

Vastgesteld 22 oktober 2019

De vaste commissie voor Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit heeft een aantal vragen
voorgelegd aan de Algemene Rekenkamer over de brief van 20 juni 2019 inzake het Rapport
van de Algemene Rekenkamer «Aanpak mestvervuiling veehouderij; Vervolgonderzoek duurzaamheid
veehouderij 2019» (Kamerstuk 28 973, nr. 215).

De Algemene Rekenkamer heeft deze vragen beantwoord bij brief van 21 oktober 2019.
Vragen en antwoorden zijn hierna afgedrukt.

De voorzitter van de commissie, Kuiken

De griffier van de commissie, Haveman

1

Waarom kiest u ervoor om ammoniakuitstoot uit dierlijke mest als belangrijke indicator
te nemen voor duurzaamheid van de intensieve veehouderijsector? Wat zijn daarbij de
overwegingen geweest? Welke andere indicatoren beschouwt u als belangrijke indicatoren
voor duurzaamheid in de landbouw?

Het onderzoek Aanpak Mestvervuiling Veehouderij betreft een vervolgonderzoek. In 2008 en 2013 deed de Algemene Rekenkamer al onderzoek
naar de verduurzaming van de intensieve veehouderij. Toen is gekeken naar drie aspecten:
1. het dierenwelzijn; 2. de ammoniakuitstoot uit dierlijke mest; en 3. de innovatie
van de bedrijfstak. Voor het huidige rapport hebben we gekozen om het onderwerp af
te bakenen en hebben we alleen naar het tweede aspect gekeken van de uitstoot uit
dierlijke mest. Hierbij hebben we er wel voor gekozen om uitstoot breder te bekijken
dan ammoniak en zijn stikstof- en fosfaatuitstoot ook meegenomen in ons onderzoek.

2

Kunt u een actueel overzicht geven van alle maatregelen die de afgelopen vijf jaar
genomen zijn om de ammoniakuitstoot te reduceren? En kunt u de resultaten van deze
inspanningen delen, waarbij onderscheid gemaakt wordt tussen inzicht door «rekenmodellen»
en gevalideerde meetsystemen?

We kunnen geen overzicht geven van alle maatregelen, ook omdat sommige buiten de reikwijdte
van het onderzoek vallen (er zijn namelijk nog andere bronnen van ammoniakuistoot
dan de landbouw). In hoofdstuk 2 noemen we verschillende maatregelen die in de periode
2013–2018 zijn genomen om de ammoniakuitstoot in de veehouderij te verminderen. Daarbij
geven we aan dat aanpassingen in de wet- en regelgeving door de Ministers zijn beïnvloed
door 2 belangrijke ontwikkelingen:

1. De afschaffing van het EU-melkquotum per 1 april 2015.

2. De invoering van het Programma Aanpak Stikstof (PAS), waarin afspraken zijn gemaakt
om de ammoniakuitstoot door de landbouw te verlagen met 10 miljoen kilogram in 2030
ten opzichte van 2013.

In paragraaf 2.4 van ons rapport geven we aan dat de wet- en regelgeving onder tijdsdruk
is ingevoerd, waardoor vervolgens knelpunten in de praktijk zijn ontstaan. Voor deze
knelpunten is weer nieuwe (uitzonderings)regelgeving gekomen. Verder zijn de uitstootnormen
afhankelijk gemaakt van ontwikkelingen binnen de sector, bijvoorbeeld op het gebied
van voer- en stalsystemen. Op pagina 14 van ons rapport geven we aan dat uit de tussenevaluatie
van het Programma Aanpak Stikstof (PAS) bleek dat aanpassingen van de uitstootnormen
niet hebben geleid tot een daling van de totale ammoniakuitstoot door de rundveehouderij.
De ammoniakuitstoot vanuit kippen- en varkenshouderijen nam af, maar die daling was
al ingezet voordat de maximale uitstootnormen waren aangepast.

3

Kunt u de vijf stukken wet- en regelgeving aangeven waarbij de urgentie van het transparanter
maken van de samenhang en onderbouwing het hoogst is?

In ons onderzoek hebben we wet- en regelgeving, om de uitstoot van ammoniak, stikstof
en fosfaat door de veehouderij terug te dringen, tussen 2013 en 2018 in kaart gebracht.
Daarbij hebben we vooral gekeken naar de Wet bodembescherming, de Wet ammoniak en
veehouderij, de Wet milieubeheer en de Meststoffenwet.

4

Kunt u aangeven of u in het onderzoek ook heeft gekeken naar de vervuiling (natuurlijke
processen) uit de natuur? Zo nee, waarom niet?

5

Bent u bekend met de meetgegevens uit de natuur? Zo nee, kunt u een overzicht geven
van de invloed van een natuurgebied op de omgeving (zoals bijvoorbeeld de hoeveelheid
fosfaat, nitraat, stikstof enzovoort)?

7

Heeft u inzicht in de verschillende toedieningsmethoden voor mest op het land tussen
Nederland en andere EU-lidstaten? Wat zijn uw bevindingen hierover?

11

Ziet u parallellen tussen uw conclusie betreffende mestvervuiling en de gevolgen van
het mestbeleid en andere gevallen waarin het landbouwbeleid tegen de milieudoelen
aanliep? Zo ja, welke?

19

Wat is het effect van derogatie op de waterkwaliteit en de natuur in de omgeving van
een bedrijf wat derogatie heeft?

27

Kunt u vijf voorbeelden geven van tegenstrijdige beleidsdoelen voor het milieu, de
natuur, de veehouders en het dierenwelzijn? Op welke manier zouden de Ministers hier
mee om moeten gaan?

28

Hebben de Ministers voldoende zicht op de tegenstrijdige beleidsdoelen?

30

Is naar uw inzicht een groei van 10 fte bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit
(NVWA) en de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) voldoende om de mestfraude
aan te pakken?

33

Hoe verklaart u dat de berekende ammoniakuitstoot daalt en de ammoniakconcentratie
in de lucht niet meer daalt? Zijn er voldoende wetenschappelijke onderbouwing en praktijkmetingen
die de opvatting van de Minister op dit punt rechtvaardigen? Zo ja, welke?

34

Wat is de oorzaak dat er meer ammoniak in de lucht achterblijft?

35

Wat voor effect heeft een hoger ammoniakniveau in de lucht op milieu, leefomgeving,
natuur en het welzijn van mensen?

36

Kunt u aangeven welke meetmethode gebruikt wordt om de stikstofdepositie van de verschillende
sectoren en activiteiten te meten?

Beantwoording van de voorgaande vragen is door ons niet mogelijk; de vragen vallen
buiten de reikwijdte van ons onderzoek.

6

Kunt u de actuele stand van zaken geven inzake de reductieopgave van 10 miljoen kg
ammoniakuitstoot door de landbouw inzake het Programma Aanpak Stikstof (PAS)?

Wij hebben ons onderzoek eind 2018 afgerond. Voor een actueel beeld kunt u overwegen
deze vraag aan de Minister van LNV te stellen.

8

In hoeverre worden er nu scenario's gemaakt in beleid en berekeningen waarbij onderscheid
gemaakt wordt tussen mogelijke tegenvallende omstandigheden in de praktijk en positieve
omstandigheden?

We hebben ons onderzoek eind 2018 afgesloten. Wij hebben geen onderzoek gedaan naar
de ontwikkelingen die daarna hebben plaatsgevonden.

9

Kunt u bevestigen dat opstapelende wet- en regelgeving het mestprobleem heeft verergerd?
En is dit het gevolg van het telkens opstellen van aanvullende regelgeving naar aanleiding
van incidenten en normoverschrijdingen?

10

Heeft het kabinet met het gevoerde beleid zowel de natuur en het milieu als de boeren
geschaad?

25

Kan uit uw rapport opgemaakt worden dat de complexe en stapelende regelgeving een
gevolg was van een regering die, ondanks alle milieuvoorschriften en waarschuwingen,
de melkveestapel toch door wilde laten groeien?

Wij concluderen in ons rapport dat aanpassing van bestaande regelgeving en initiatieven
voor nieuwe regelgeving in de periode 2013–2018 eerder de oorzaak van het probleem
dan de oplossing was. De wet- en regelgeving is onder tijdsdruk ingevoerd, waardoor
vervolgens knelpunten in de praktijk zijn ontstaan. Voor deze knelpunten is weer nieuwe
(uitzonderings)regelgeving gekomen. De regeldruk voor uitvoerders, handhavers en de
sector zelf is hierdoor aanzienlijk verhoogd, zonder dat de totale uitstoot van ammoniak,
stikstof en fosfaat is verlaagd ten opzichte van 2013. Wij doen daarom de aanbeveling
aan de Ministers van LNV en IenW het patroon van voortdurend aanpassen van bestaande
regelgeving en het invoeren van nieuwe regelgeving te doorbreken, heldere normen vast
te stellen voor langere tijd en in te zetten op handhaving daarvan.

12

Kunt u aangeven welke cijfermatige onderbouwing, gemeten in de praktijk, uw stelling
onderbouwt dat de belasting op de natuur hoog blijft?

Op pagina 11 van ons rapport halen wij het Rijks Instituut voor Volksgezondheid en
Milieu (RIVM) aan. Figuur 2 geeft de belasting op de natuur weer, die verschilt per
gebied. Bijvoorbeeld in de Gelderse Vallei en in de Peel zorgt hoge lokale ammoniakuitstoot
door de intensieve veehouderij voor veel stikstofneerslag in de natuur.

13

Kunt u aangeven op basis van welke informatie u de conclusie trekt dat het verduurzamen
van de veehouderij een hardnekkig probleem blijkt te zijn?

Dit blijkt uit de onderzoeken die wij gedaan hebben in 2008, 2013 en 2019.

14

Kunt u aangeven welke datastroom u onder uw derde aanbeveling bedoeld? Is deze datastroom
onafhankelijk en via een gevalideerde meting tot stand gekomen? Is deze datastroom
actueel? Zo nee, overweegt u om een onderzoek te doen naar de verschillende berekeningen
die gehanteerd worden om beleidsdoelstellingen te formuleren?

In hoofdstuk 4 van ons rapport schetsen we de berekening van de nationale ammoniakuitstoot.
Dit gebeurt door de nationale Emissieregistratie. Daarin werken verschillende organisaties
zoals het RIVM en het CBS samen. De ammoniakuitstoot in Nederland is een optelsom
van de berekende ammoniakuitstoot van landbouw, verkeer, industrie en andere bronnen.
De ammoniakuitstoot voor de landbouw wordt apart berekend, net als verschillende andere
emissies door de landbouw. Dit gebeurt door een werkgroep waarin de Wageningen Universiteit,
het RIVM en het CBS samenwerken. Zij hanteren daarbij een model dat wordt gevoed door
statistieken over bijvoorbeeld aantallen dieren, inzicht in landbouwpraktijken, zoals
bemestingsmethoden, en berekeningen van de productie van dierlijke mest en mineralen.

15

Wat is het percentage stikstofuitstoot afkomstig uit de Nederlandse veehouderij ten
opzichte van de totale stikstofuitstoot afkomstig van Nederlandse bronnen?

16

Hoeveel procent van de totale stikstofuitstoot van de Nederlandse veehouderij komt
uit de intensieve veehouderij?

In paragraaf 1.3 van ons rapport halen we het Compendium voor de Leefomgeving1 (CLO) aan. Volgens het CLO (2018) levert de Nederlandse agrarische sector 42% van
de binnenlandse bijdrage aan de stikstofneerslag in de natuur in Nederland. Voor de
helft komt dit volgens het CLO door stallen en mestopslag en voor 1/3 komt dit door
het uitrijden van mest. Kunstmest droeg in 2016 voor ruim 1/10 bij aan de ammoniakuitstoot
en beweiding (vee dat op grasland graast) droeg daar voor ruim 1% aan bij.

17

In figuur 1 van uw rapport wordt een ketsplaat achter een mesttank weergegeven. Bent
u hiermee van mening dat deze bemestingstechniek weer standaard in Nederland moet
worden ingevoerd? Zo niet, waarom dan deze weergave?

Wij hebben gekozen om bemesting op deze manier weer te geven (figuur 1, bladzijde
9) omdat dit voor niet-ingewijden duidelijker is dan bijvoorbeeld het gebruik van
injectie.

18

Heeft u inzicht in welke stappen zijn gezet om vanaf 2013 de ammoniakuitstoot te verminderen?
Klopt het dat het innoveren van stalsystemen een langdurig traject is waardoor ondernemers
afhaken?

In hoofdstuk 2 geven we aan welke wet- en regelgeving is aangepast om de ammoniakuitstoot
te verminderen. We hebben het innoveren van stalsystemen niet onderzocht.

20

Zijn de Europese stikstof- en ammoniakuitstootnormen nog up-to-date voor Nederland?

In hoofdstuk 4 van ons rapport geven we aan dat vanaf 2020 geen absoluut uitstootplafond
meer geldt voor de ammoniakemissie maar een reductiepercentage ten opzichte van het
jaar 2005.

21

Zou het ecologisch gezien beter zijn om normen te hanteren die strenger zijn dan de
huidige normen, gezien het feit dat in het verleden is gebleken dat het strak aansturen
op doelen ertoe heeft geleid dat deze doelen werden overschreden?

Wij bevelen de Minister van LNV aan om consequent in te zetten op de reductie van
de ammoniakuitstoot uit de veehouderij, gebaseerd op een inschatting die ervan uitgaat
dat in de praktijk omstandigheden kunnen tegenvallen.

22

Kunt u een overzicht geven van het aantal dieren per categorie over de afgelopen tien
jaar?

Deze informatie verzamelt de Algemene Rekenkamer niet zelf. We geven u in overweging
om de Minister van LNV of het CBS naar een dergelijk overzicht te vragen.

23

Worden de nieuwe excretieforfaits meegenomen in uw advies richting de Minister?

We hebben ons onderzoek eind 2018 afgesloten. Ontwikkelingen die daarna hebben plaatsgevonden
hebben wij niet onderzocht.

24

Kunt u toelichten wat u bedoelt met het afhankelijk maken van uitstootnormen van stalsystemen?
Op welke wijze vindt dit plaats en hoe is het voor het parlement te controleren dat
de goede stappen gezet worden?

Op pagina 14 van ons rapport geven we aan dat de maximale uitstootnormen voor bestaande
stallen voor koeien en varkens zijn verruimd. Deze verruiming was mogelijk omdat bij
de aanpassing van de normen voor bestaande stallen niet het verminderen van de ammoniakuitstoot
leidend was, maar ontwikkelingen in de praktijk en inzichten uit wetenschappelijk
onderzoek. Zo verruimde de Staatssecretaris de maximaal toegestane ammoniakuitstoot
voor melkvee in bestaande stallen, omdat uit wetenschappelijk onderzoek was gebleken
dat de uitstoot voor melkvee in bestaande stallen hoger lag dan aanvankelijk gedacht.

26

Kunt u aangeven wat u bedoelt met «zet uitstootnormen voor langere tijd vast»? Kunt
u een overzicht geven van de normen die de afgelopen vijf jaar gewijzigd zijn? Herkent
u de opvatting van de Minister, die aangeeft dat de uitstootnormen in het mestbeleid
al voor langere tijd vast liggen? Waar ontstaat het verschil van inzicht tussen u
en de Minister? Op welke normen doelt u bij normen die relevant zijn voor de uitstoot
op bedrijfsniveau?

In hoofdstuk 2 van ons rapport geven wij aan welke normen de afgelopen jaren zijn
gewijzigd. Op pagina 15 van ons rapport staat dat ontwikkelingen in de sector en wetenschappelijk
onderzoek leidend waren voor het aanpassen van de

excretieforfaits door de Minister van LNV. Deze aanpassingen vinden jaarlijks plaats.

Op pagina 16 van ons rapport geven we grafisch weer wat de frequente wijzigingen in
de Meststoffenwet zijn geweest voor fosfaat; vrijwel elk jaar een nieuw stelsel. Zoals
omschreven in het nawoord van ons rapport, zijn we het met de Minister eens dat een
aantal uitstootnormen op landelijk niveau, zoals die voor het mestbeleid, al voor langere tijd vastliggen. Dat neemt
niet weg dat de Minister normen, die relevant zijn voor de uitstoot op bedrijfsniveau, zoals de excretieforfaits, regelmatig aanpast. Juist deze aanpassingen dragen bij
aan extra regeldruk voor veehouders.

29

Bedoelt u met uw tweede aanbeveling dat de Minister een ruimere marge in zou moeten
bouwen, om de stapeling van wetgeving te voorkomen?

Wij bevelen de Minister van LNV aan om consequent in te zetten op de reductie van
de ammoniakuitstoot uit de veehouderij, gebaseerd op een inschatting die ervan uitgaat
dat omstandigheden in de praktijk kunnen tegenvallen.

31

Is er voldoende beleidsinformatie beschikbaar om het inzicht in fraude en in het niet
naleven van regelgeving te vergroten? Heeft u zicht op hoe er met aangifte van vermoedens
van fraude wordt omgegaan?

Op pagina 20 van ons rapport halen wij onderzoek van de politie aan (Boerman et al.,
2017), waaruit blijkt dat wetgeving op het gebied van meststoffen zo uitgebreid is
dat zowel naleving als handhaving moeilijk is. Dit komt doordat controle en handhaving
bij verschillende organisaties zijn belegd. Het delen van informatie en de samenwerking
tussen de verschillende organisaties verloopt volgens de politie moeizaam.

Als het specifiek gaat om de naleving bij het gebruik van luchtwassers, beschikt de
Minister van IenW niet over gegevens die de effectiviteit van luchtwassers in de praktijk
aantonen. De gegevens die worden verzameld met de elektronische monitoring liggen
bij de gemeenten en provincies.

Wij hebben geen onderzoek gedaan naar de omgang met aangifte van vermoedens van fraude.

32

Heeft u inzicht in de voor- en nadelen van de twee methoden voor ammoniakuitstoot
zoals beschreven onder «Meetproblematiek ammoniakuitstoot», waarbij Nederland als
een van de weinige landen heeft gekozen voor de ene methode en veel andere landen
in Europa voor de andere meetmethode?

In onze conclusies bij hoofdstuk 4 van ons rapport geven we aan dat Nederland de ammoniakuitstoot
gedetailleerder berekent dan veel andere EU-lidstaten. Daarbij zijn verschillende
werkgroepen en organisaties betrokken. Daardoor is het een uitdaging om die berekening
actueel te houden. Gebrekkig inzicht hoe fraude plaatsvindt, maakt het actueel houden
van de berekening van de ammoniakuitstoot nog problematischer.