Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport : Septemberrapportage 2019 Afdeling advisering Raad van State en Kabinetsreactie
35 300 Nota over de toestand van ’s Rijks Financiën
Nr. 4 SEPTEMBERRAPPORTAGE AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN KABINETSREACTIE
Hieronder zijn opgenomen de Septemberrapportage 2019 van de Afdeling advisering van
de Raad van State d.d. 13 september 2019 en de kabinetsreactie d.d. 16 september 2019.
A. Beoordeling
1. Inleiding
De Afdeling advisering van de Raad van State is belast met het onafhankelijk begrotingstoezicht
op de naleving van de (Europese) begrotingsregels, bedoeld in het Verdrag inzake Stabiliteit,
Coördinatie en Bestuur (VSCB) en artikel 5 van Verordening (EU) 473/2013. Het is de
taak van de onafhankelijke begrotingstoezichthouder om een beoordeling op te stellen
over de vraag of wordt voldaan aan de (Europese) begrotingsregels. De Afdeling werkt
voor haar beoordeling nauw samen met het Centraal Planbureau (CPB). De taakverdeling
houdt in dat het opstellen van onafhankelijke economische en budgettaire ramingen
en analyses is belegd bij het CPB. De Afdeling advisering is belast met de meer normatieve
beoordeling van de naleving van de (Europese) begrotingsregels.
De Afdeling stelt in beginsel twee rapportages per jaar op, in april en in september.
Hierin geeft zij een beoordeling over de voorziene budgettaire ontwikkelingen en de
voornemens zoals deze door de regering zijn vastgesteld in respectievelijk het Stabiliteitsprogramma
en de Miljoenennota.
In het belang van de kwaliteit en zorgvuldigheid van de op te stellen beoordeling
heeft de Afdeling voor de Septemberrapportage kennis kunnen nemen van een conceptversie
van de Miljoenennota. Op basis daarvan heeft de Afdeling een conceptbeoordeling opgesteld,
die in een hoor-en-wederhoor-procedure is besproken met de regering. De Afdeling heeft
na kennisneming van de reactie van de regering haar definitieve beoordeling vastgesteld.
De reactie van de regering is integraal in deze rapportage opgenomen.
Deze najaarsrapportage kent de volgende opzet. De rapportage begint in dit deel A
met de beoordeling; zie paragraaf 3 voor de conclusies. Deel B geeft toelichting op
deze beoordeling. De reactie van de regering is opgenomen in deel C.
2. De toetsing aan de begrotingsregels
2.1 Europese begrotingsregels
In de Septemberrapportage beoordeelt de Afdeling of de overheidsfinanciën in het lopende
jaar («in year») en in het komende jaar (ex ante) voldoen aan de Europese begrotingsregels.
Omdat het feitelijk begrotingssaldo sinds 2013 voldoet aan de onder het Stabiliteits-
en Groeipact (SGP) vastgestelde maximaal toegestane tekort van 3% BBP en sinds 2017
aan de norm voor overheidsschuld van maximaal 60% zijn bij de beoordeling de regels
uit de zogenoemde «preventieve arm» van toepassing. In deze begrotingsregels worden
eisen gesteld aan de ontwikkeling van het zogeheten structureel begrotingssaldo. Dit
is het begrotingssaldo gecorrigeerd voor de stand van de conjunctuur en incidentele
posten. Het tekort van dit structurele saldo mag maximaal -0,5% BBP zijn. Als aan
deze structurele tekortnorm niet wordt voldaan, is de overheidsuitgavenregel van toepassing.
Beoordeeld moet dan worden of de overheidsuitgaven op middellange termijn niet harder
stijgen dan de geschatte potentiële groei van de economie. Ten slotte dient een goede
beoordeling naar het oordeel van de Afdeling ook betrekking te hebben op de lange
termijn houdbaarheid van de overheidsfinanciën en dient deze een risicoanalyse te
omvatten.
In 2019 en 2020 blijft het feitelijk begrotingssaldo naar verwachting positief (1,2%
BBP en 0,3% BBP) en daalt de overheidsschuld naar 47,6% BBP in 2020. Dit is ruimschoots
onder de 60% BBP schuldnorm uit het SGP. Het structurele begrotingssaldo slaat naar
verwachting om van een overschot van 0,3% BBP in 2019 naar een tekort van 0,4% BBP
in 2020. Hiermee voldoet Nederland net aan de structurele begrotingsnorm van een maximaal
tekort van 0,5% BBP.
Tabel 1: Gegevens Europese begrotingsregels
2.2 Nationale begrotingsregels
Als onafhankelijke nationale begrotingstoezichthouder heeft de Afdeling mede tot taak
om publiek toegankelijke beoordelingen op te stellen met betrekking tot de nationale
begrotingsregels. Sinds 1994 is gekozen voor trendmatig begrotingsbeleid met onder
meer kaders voor de uitgaven en inkomsten.1 Doel van het trendmatig begrotingsbeleid is de politieke besluitvorming zo min mogelijk
te laten beïnvloeden door conjuncturele mee- en tegenvallers. Bij de start van elke
nieuwe kabinetsperiode zijn de begrotingsregels (doorgaans met enige aanpassingen)
herbevestigd; zo ook bij de start van het kabinet Rutte III. De nationale systematiek
van de uitgavenkaders stelt, voor ieder afzonderlijk jaar, voor de duur van de kabinetsperiode
een vast plafond aan het totaal van de uitgaven. Voor de inkomstenkant van de begroting
wordt de beleidsmatige lastenontwikkeling vastgelegd voor de hele kabinetsperiode
in het zogeheten inkomstenkader. Cumulatief over de hele kabinetsperiode moet dit
inkomstenkader «sluiten», maar anders dan bij de uitgavenplafonds hoeft dit niet te
gelden voor elk afzonderlijk jaar van de kabinetsperiode.
Aanpassingen van het uitgavenplafond en inkomstenkader zijn in enkele van te voren
vastgestelde gevallen mogelijk.2 Bij zogenoemde statistische correcties is er geen effect op de totale ruimte onder
het uitgavenplafond en het inkomstenkader en geen sprake van verslechtering van het
overheidssaldo. Daarnaast kan de Minister van Financiën met instemming van de ministerraad
besluiten tot een correctie tussen uitgavenplafond en inkomstenkader indien het vasthouden
aan een apart uitgavenplafond en inkomstenkader leidt tot inefficiënte of onbedoelde
uitkomsten. Dergelijke correcties dienen expliciet toegelicht te worden in de Miljoenennota.
Uit de Miljoenennota 2020 blijkt dat de uitgavenplafonds en het inkomstenkader zijn
aangepast. De uitgavenkaders worden aangepast vanwege het Pensioen-akkoord, het (ontwerp)Klimaatakkoord,
een aanvullend woningmarktpakket en investeringen. De genoemde aanpassingen betekenen
dat de overheid op korte en middellange termijn meer financiële ruimte neemt dan voorzien
bij het Regeerakkoord. Per saldo gaan de uitgavenplafonds voor 2019 tot en met 2021
omlaag, omdat er sprake is van aanvullende onderuitputting. Hier wreekt zich dat,
evenals vorig jaar, de eerdere begrote intensiveringen niet kunnen worden gerealiseerd.
In de jaren daarna worden de plafonds verhoogd. Dit gaat ten laste van het EMU-saldo.
Daarnaast valt op dat binnen de kaders, additionele overheidsuitgaven worden gedekt
uit meevallers in de zorg. In de Miljoenennota wordt niet nader toegelicht waarom
hiervoor gekozen is. Lagere zorgkosten zouden zich immers ook kunnen vertalen in lagere
zorgpremies voor huishoudens.
De Afdeling is van oordeel dat deze aanpassingen niet voldoen aan de eigen spelregels
van de regering waarin is aangegeven wanneer kaderaanpassingen mogelijk zijn: technische
correcties, inefficiënte of onbedoelde uitkomsten. De Afdeling stelt vast dat er geen
sprake is van een zogenoemde statistische correctie. Zo leiden de afspraken in het
kader van het pensioenakkoord wel degelijk tot een verslechtering van het begrotingssaldo
en ook van het houdbaarheidssaldo. De Afdeling merkt op dat er ook geen sprake van
is dat het vasthouden aan een apart uitgavenplafond en inkomstenkader leidt tot inefficiënte
of onbedoelde uitkomsten. De regering past zowel de uitgaven- als inkomstenkaders
aan. De omvang van deze tussentijdse aanpassingen is bovendien substantieel. Het totale
uitgavenkader voor 2019 wordt ten opzichte van de Miljoenennota van vorig jaar met
ruim € 4 miljard verlaagd en voor 2020 met iets meer dan € 2 miljard (zie tabel 2).
In later jaren worden de kaders opgehoogd. Daarnaast wordt het inkomstenkader ook
aangepast.
Opvallend is dat de regering aangeeft bewust te kiezen voor extra investeren en extra
lastenverlichting in economische goede tijden.3 Dit is procyclisch beleid dat een duidelijke inbreuk is op het ook door de regering
herbevestigde trendmatig begrotingsbeleid. Hoewel de aanpassing van uitgaven- en inkomstenkaders
thans geen grote bedreiging is voor de economie en de gezondheid van de Nederlandse
overheidsfinanciën zolang deze daadwerkelijk eenmalig is, licht de regering niet toe
waarom nu afgeweken moet worden van de principes van het trendmatig begrotingsbeleid.
De regering onderzoekt hoe overheidsinvesteringen gericht op de lange termijn kunnen
worden vergroot, zoals die in onderwijs/een leven lang leren, innovatie en R&D en
infrastructuur.4, 5 Dit kan op diverse manieren worden vormgegeven, bijvoorbeeld in de vorm van een nationaal
investeringsfonds. Begin 2020 zal de regering de Kamer hier over informeren. Vanuit
het perspectief van begrotingsbeleid is het belangrijk dat ook wordt verduidelijkt
hoe een dergelijk investeringsfonds of een anders vormgegeven investeringsimpuls zich
verhoudt tot de Europese en nationale begrotingsregels.
Bij de toetsing van de ontwerpMiljoenennota aan de nationale begrotingsregels heeft
de Afdeling bijzondere aandacht besteed aan het Pensioenakkoord en aan het Klimaatakkoord.6 De Afdeling wijst erop dat de begrotingsimplicaties van beide akkoorden nog open
einden kennen. Uit het Pensioenakkoord is het los laten van de 1-op-1 koppeling van
de stijging van de AOW leeftijd aan de levensverwachting nog niet wettelijk en begrotingstechnisch
verwerkt. In dit stadium is ook nog niet duidelijk of het Klimaatakkoord de doelen,
waartoe Nederland zich heeft verplicht, gaat halen; aanvullend beleid kan leiden tot
aanvullende kosten en lasten.
3. Conclusie
Dit brengt de Afdeling tot de volgende conclusies:
a. Op basis van de ramingen van het CPB concludeert de Afdeling dat de Nederlandse overheidsfinanciën
naar verwachting in 2019 en 2020 binnen de grenzen van de Europese begrotingsregels
zullen blijven.
b. De Afdeling concludeert op basis van de Miljoenennota dat de begroting niet voldoet
aan de nationale, door de regering zelf vastgestelde begrotingsregels met betrekking
tot de systematiek van uitgavenplafonds en het inkomstenkader.
c. De Miljoenennota bevat open einden met betrekking tot een enkel onderdeel uit zowel
het Pensioenakkoord als het Klimaatakkoord en met betrekking tot een eventueel investeringsfonds.
d. Juist in tijden van economische (boven-) gemiddelde groei moeten maatregelen worden
genomen om de Nederlandse begroting en economie stabieler te maken. (voorkomen procycliciteit
van het financieel-economisch beleid). De Afdeling gaat in deel B, paragraaf 3 nader
in op het voorkomen van pro-cycliciteit van het financieel-economisch beleid, met
suggesties op het gebied van de financiering van gemeenten, de woningmarkt en de financiering
van overheidsinvesteringen.
4. Eerdere toezeggingen regering naar aanleiding van rapportages
In reactie op aanbevelingen van de Afdeling uit eerdere rapportages heeft de regering
drie toezeggingen gedaan:
a. oog te zullen houden voor risico’s en te onderzoeken wat de meest geschikte vorm en
frequentie is van rapportage hieromtrent;7
b. kijken op welke wijze het mogelijk is om de inzichtelijkheid van de rapportages ten
aanzien van de lastenontwikkeling te vergroten;8
c. verbetering inzichtelijkheid van de zorgramingen.9
De Afdeling heeft aanbevolen in de Miljoenennota in te gaan op de onzekerheden en
de risico’s van de overheidsfinanciën. De regering heeft daarop aangegeven dat in
de Miljoenennota aandacht wordt geschonken aan deze risico’s en dat in de vorige Miljoenennota
al een schokproef was opgenomen. De regering heeft toegezegd oog te houden voor risico’s
en onderzoekt wat voor rapportage hieromtrent de meest geschikte vorm en frequentie
is. In de Miljoenennota is dit keer geen schokproef opgenomen. Wel wordt aandacht
geschonken aan de onzekerheden en risico’s.10 Een systematisch karakter heeft deze analyse nog niet. De uitkomsten van het onderzoek
naar een geschikte vorm en frequentie van risicorapportage staan niet in de Miljoenennota.
Momenteel zijn de onzekerheden voor de Nederlandse economie groot en zijn de risico’s
vooral neerwaarts. Dit kan ook grote gevolgen hebben voor de Nederlandse overheidsfinanciën.
Dit wordt nader toegelicht in paragraaf B.2. De summiere schokproefanalyse uit de
vorige Miljoenennota had juist daarom in deze Miljoenennota uitgebouwd moeten worden.
In de najaarsrapportage 2018 heeft de Afdeling gewezen op het belang van beter inzicht
bieden in de lastenontwikkeling, waarbij in het bijzonder aandacht geschonken moet
worden aan het verschil tussen de horizontale ontwikkeling (jaar op jaar ontwikkeling)
en verticale ontwikkeling (verschil voor hetzelfde jaar tussen de verschillende momenten
van raming). De regering heeft toegezegd deze aanbeveling ter harte te nemen en te
bekijken op welke manier dit in de toekomst het beste mogelijk is, zodat een zo duidelijk
mogelijk beeld verkregen wordt. In de Miljoenennota is aangegeven dat, om de begrijpelijkheid
en consistentie te verhogen, het CPB en het Ministerie van Financiën thans bezig zijn
om een nieuwe gezamenlijke definitie te ontwikkelen van de beleidsmatige lastenontwikkeling.11 Dit heeft echter nog niet tot andere presentatie geleid in de Miljoenennota voor
2020; gebrek aan inzicht houdt aan.12
Gezien het grote beslag van de zorgkosten op de collectieve uitgaven en de moeilijk
te beheersen groei daarvan, heeft de Afdeling in de voorjaarsrapportage van 2019 aanbevolen
te blijven werken aan verbeteringen in de zorgramingen. In de Miljoenennota wordt
uitgelegd waarom zorgramingen een complex probleem zijn en dat er meer oorzaken zijn
voor de vertraging in de oplevering ervan.13 Hiermee is een voorzichtige eerste stap gezet in de probleemanalyse, maar er zijn
nog geen concrete verbeteringen van de systematiek van de zorgramingen in zicht.
B. Toelichting
1. Budgettaire vooruitzichten
1.1. Algemeen beeld
De Nederlandse economie groeit naar verwachting door in 2020 met een ten opzichte
van voorgaande jaren verminderd, maar nog altijd boven het Europese gemiddelde, groeitempo
(1,5%). Met deze cijfers presteert de Nederlandse economie in vergelijking met de
eurozone als geheel relatief goed. De grote economieën in de eurozone vertonen serieuze
groeivertraging en verdere economische onzekerheden op het internationale speelveld
zorgen voor neerwaartse risico’s. Daarnaast bevindt de wereldeconomie in het algemeen
en de Eurozone in het bijzonder zich met de lang aanhoudend zeer lage rente stand
in onbekend vaarwater.
Het budgettaire beeld voor 2019 is niet sterk gewijzigd. Er wordt voor 2020 een feitelijk
saldo van 0,2% BBP geraamd. Het structureel saldo slaat in 2020 om in een tekort van
0,4% BBP. Ook de neerwaartse schuldontwikkeling van de afgelopen jaren zet, zij het
minder sterk, door. Hieraan liggen belangrijke recente politieke keuzes ten grondslag,
zoals de keuze voor extra investeringen en lastenverlichting in afwijking van het
trendmatig begrotingsbeleid.
1.2 Uitgavenontwikkeling
De uitgavenkaders worden aangepast. In tabel 2 wordt per kader aangegeven hoe deze
ten opzichte van de vorige Miljoenennota zijn gewijzigd. Dit heeft gedeeltelijk te
maken met onderuitputting, waardoor de plafonds voor 2019–2021 omlaag worden gebracht.
Deze uitgaven worden doorgeschoven naar de jaren 2022–2024.14 Daarnaast stelt de regering dat ruimte onder het plafond gebruikt wordt voor nieuwe
uitgaven, zoals in relatie tot het Pensioenakkoord, het Klimaatakkoord, een aanvullend
woningmarktpakket en investeringen. De genoemde akkoorden betekenen dat de overheid
op korte en middellange termijn meer financiële ruimte neemt dan voorzien bij het
Regeerakkoord. Hoe deze verschuivingen op de langere termijn uitwerken is niet onmiddellijk
evident.
Tabel 2: aanpassing uitgavenkaders volgens MN2020
Pensioenakkoord
Het pensioenakkoord van het kabinet, de werknemers- en werkgeversorganisaties leidt
tot extra uitgaven en minder inkomsten bij de overheid.15 Zo leidt verhoging van de AOW-leeftijd naar 67 jaar in 2024 in plaats van in 2021
tot € 5 miljard extra aan AOW-uitkeringen (cumulatief over deze jaren). Voor het faciliteren
van maatwerk op sectoraal of cao-niveau wordt € 0,8 miljard vrijgemaakt en de kosten
van de gedeeltelijke vrijstelling van de Regeling Vervroegde Uittreding-heffing zijn
€ 0,2 miljard. Aanpassing van de 1-op-1-koppeling van de AOW-leeftijd aan de levensverwachting
door een tweede derde op 1-koppeling verslechtert het houdbaarheidssaldo met ongeveer
0,4% BBP;16 dit effect (circa € 3 miljard structureel) is in deze Miljoenennota nog niet zichtbaar.
De budgettaire gevolgen worden maar in beperkte mate gedekt door het aan het begin
van de kabinetsperiode afgesproken uitgavenplafond en inkomstenkader. De dekking wordt
over een periode van 15 jaar verdeeld. De regering beargumenteert de aanpassing van
de 1-op-1-koppeling deels door te anticiperen op een bijstelling van de houdbaarheidssommen
van het CPB. Volgens een gedeeltelijke analyse van het CPB zal de stijgende arbeidsparticipatie
zich naar verwachting ook in de toekomst doorzetten en dit heeft een gunstig effect
op het houdbaarheidssaldo. Deze nieuwe houdbaarheidssommen worden door het CPB eind
dit jaar gepubliceerd.
Klimaatakkoord
De doelstelling van klimaatbeleid is de opwarming van de aarde te beperken door het
verminderen van de uitstoot van broeikasgassen. De regering bereidt een op dat doel
gericht klimaatplan voor. Daartoe wordt een klimaatakkoord opgesteld en aanvullend
beleid ontwikkeld (waaronder een CO2-heffing). De regering streeft er naar de energietransitie haalbaar en betaalbaar
te houden.
De regering gaat komend jaar extra uitgaven doen. Vooral in de sector landbouw vinden
aanvullende uitgaven plaats. In de jaren na 2025 zijn de uitgaven in de sector gebouwde
omgeving ter stimulering van de verduurzaming van de woningvoorraad groter.
Tabel 3: Overzicht budgettaire effecten Klimaatakkoord volgens MJN 2020 en BP 2020
Ook leidt het klimaatbeleid het komende jaar per saldo tot een lastenverlichting.
Vooral de verschuiving van belasting naar bedrijven en maatregelen in de sfeer van
elektrische auto’s verlagen de lasten voor burgers het komende jaar. De in deze Miljoenennota
voorziene extra budgettaire en fiscale effecten van het (ontwerp) Klimaatakkoord belopen
met andere woorden samen structureel iets minder dan € 0,5 miljard.
Er is ook een CO2-heffing voorzien, maar deze wordt nog uitgewerkt en zal het komende jaar nog niet
in werking treden. Overigens is het de bedoeling dat het budgettaire effect van de
heffing neutraal is, omdat deze heffing vooral als prikkel moet fungeren om CO2-uitstoot te reduceren. Het doel van deze heffing is niet om inkomsten te genereren.
Daarom is het de bedoeling dat de opbrengsten direct teruggesluisd worden.
Tot slot moet in ogenschouw worden genomen dat nog niet duidelijk is of de doelen
die in de Klimaatwet zijn gesteld met het nu voorliggende klimaatakkoord ook daadwerkelijk
zullen worden gerealiseerd. Het valt daarom op dit moment niet uit te sluiten dat
later aanvullend beleid en bijhorende middelen nodig zullen zijn.
1.3 Lastenontwikkeling
Ook het inkomstenkader wordt aangepast. Het inkomstenkader beheerst de beleidsmatige
lastenontwikkeling zoals voorgenomen in het regeerakkoord. Op basis van door eerdere
kabinetten ingezet beleid was de voor deze kabinetsperiode voorziene lastenverzwaring
ongeveer € 9 miljard. Het regeerakkoord beoogde ten opzichte daarvan een verlichting
van € 6,5 miljard. Vorig jaar sloot het inkomstenkader en werd aangesloten bij de
beoogde ontwikkeling in het Regeerakkoord. Dit jaar wordt een kadercorrectie toegepast.
De beleidsmatige lastenontwikkeling komt daarmee lager uit dan bij de start van het
kabinet is beoogd.
De Miljoenennota respectievelijk het pakket Belastingplan 2020 bevatten nieuw beleid
(tarief- en grondslagaanpassingen respectievelijk lastenverlichting), herijkingen
(ten opzichte van de raming in de Startnota), nieuwe zorgpremieramingen en, zoals
eerder betoogd, de lasteneffecten uit het Pensioenakkoord en uit het Klimaatakkoord.
Deze zijn allen relevant voor het inkomstenkader.
Hoewel duidelijk is dat de regering per saldo een additionele lastenverlichting voor
huishoudens beoogt, blijkt het moeilijk een goed overzicht van alle aanpassingen te
krijgen. Bovendien vinden er verschuivingen tussen inkomsten en uitgaven plaats. De
samenloop van deze aanpassingen komt de inzichtelijkheid van de begroting niet ten
goede en doet het afbreuk aan de begrotingsregels van het kabinet, zoals in paragraaf 2.2
nader wordt toegelicht.
2. Onzekerheden en risico’s
Ondanks de sinds 2013 sterk verbeterde gezondheid van de Nederlandse overheidsfinanciën
zijn de onzekerheden en neerwaartse risico’s aanzienlijk. Zo kan een chaotische no-deal-Brexit
de economische groei in Nederland dit of komend jaar met 1%-punt verminderen.17 Ook de neerwaartse risico’s voor de wereldeconomie en Eurozone zijn groot.18 De overheidsschuld is nu onder de 50% BBP. Bij een volgende financieel-economische
crisis kan de overheidsschuld echter weer sterk toenemen en zelfs ruim boven de Europese
schuldnorm van 60% BBP uitkomen. Daarenboven geeft de lang aanhoudende lage rente
onzekerheid. In het bijzonder de eurozone verkeert in dit opzicht in onbekend vaarwater.
Cijfers uit recent nationaal en internationaal onderzoek kunnen dit nader onderbouwen.
De toename van de overheidsschuld met 25% BBP tijdens de vorige financieel-economische
crisis is historisch gezien groot, maar voor Nederland niet uniek.19 De schuldquote nam sterker toe tijdens de economische crisis die volgde op de eerste
olieprijsschok in 1973. Volgens recent onderzoek van het Internationaal Monetair Fonds
(IMF) is voor kleine open economieën als de Nederlandse een financieel-economisch
schok met een toename van de overheidsschuld van 40% BBP goed mogelijk.20 Om op dergelijke schokken voorbereid te zijn is in Zweden de schuldnorm verlaagd
van 35% BBP naar 25% BBP, met een bandbreedte van plus of min 5% BBP. Volgens Zweedse
economen is een dergelijk prudente schuldnorm op de lange termijn goed voor economische
groei en zeker niet strijdig met voldoende overheidsinvesteringen.21 Dit blijkt uit de Zweedse ervaring met dergelijk strikt begrotingsbeleid gedurende
afgelopen 25 jaar.
In paragraaf 2.1, onderdeel A, is al gewezen op het feit dat de begrotingsimplicaties
van het Pensioenakkoord en het Klimaatakkoord en een eventueel investeringsfonds of
anders vormgegeven investeringsimpuls nog open einden vormen voor de meerjarenbegroting.
3. Begrotingsbeleid minder procyclisch maken
Zoals in deze, en de vorige rapportage is verwoord, voldoen de Nederlandse overheidsfinanciën
aan Europese begrotingsregels. Dit suggereert dat het begrotingsbeleid op orde is
en dat er wat dit betreft weinig beleidsaanpassingen nodig zijn. Er zijn redenen om
toch niet op onze lauweren te rusten.
In de eerste plaats heeft de financiële en economische crisis tussen, ongeveer, 2008
en 2013 geleerd dat een flinke buffer in de overheidsfinanciën nodig is om de klappen
van een dergelijke crisis op te vangen. In de tweede plaats wordt de daling van de
overheidsschuld in alle landen van de eurozone mede mogelijk gemaakt door de zeer
lage stand van de rente. In de derde plaats is het begrotingsbeleid van dit kabinet
al expansief.22
Tegelijkertijd was de terugval in de Nederlandse economie de afgelopen jaren dieper
dan wellicht nodig was geweest door procyclische elementen in het begrotingsbeleid.
Juist in tijden van voorspoed moeten daarom maatregelen worden genomen die dit een
volgende keer verminderen. Het nemen van dergelijke maatregelen is daarom urgent,
omdat een omslag van de conjunctuur onverwacht en snel kan gaan.
Hierna worden drie onderwerpen verkend die het begrotingsbeleid stabieler, in de betekenis
van minder procyclisch, kunnen maken: de financiering van gemeenten, de woningmarkt
en financiering van investeringen. Eerst wordt echter kort toegelicht waarom de praktijk
van het trendmatig begrotingsbeleid vaak afwijkt van de theorie.
Theorie versus praktijk van het trendmatig begrotingsbeleid
Trendmatig begrotingsbeleid valt huiselijk samen te vatten als «rustig aan doen».23 Meestal bedoelt men daarmee het in tijden van economische tegenwind rustig aan doen
met bezuinigen of belastingen verhogen. Maar dat kan alleen wanneer in economische
normale tijden en zeker tijdens een hoogconjunctuur (ook) rustig aan wordt gedaan
met extra uitgeven en met extra lastenverlichtingen. Doel van trendmatig begrotingsbeleid
is te zorgen voor solvabiliteit van de overheidsfinanciën en stabilisatie van de economie,
en de collectieve sector te gebruiken om de macro-economische schokken op te vangen.
Meer stabiliteit en minder onzekerheid zijn goed voor de kwaliteit van de publieke
en private besluitvorming en voorkomt aanpassingskosten bij burgers, bedrijven en
overheden.
Het Nederlands trendmatig begrotingsbeleid wordt door de Organisatie voor Economische
Samenwerking en Ontwikkeling (OECD) en het IMF als goed tot zeer goed beoordeeld.24 Niettemin was de uitvoering van het trendmatig begrotingsbeleid in de praktijk herhaaldelijk
moeilijk en diverse keren in strijd met de basisprincipes van dit beleid.25 In plaats van de conjunctuur te dempen viel het begrotingsbeleid diverse keren procyclisch
uit. Dit had diverse redenen. Zo werd soms bewust gekozen voor verbetering van de
overheidsfinanciën boven de doelstelling van stabilisatie van het trendmatig begrotingsbeleid,
mede om binnen de regels van het SGP te blijven en het vertrouwen van de kapitaalmarkt
te behouden. Op een aantal dossiers was sprake van zigzagbeleid door eerst bezuinigingen
en daarna weer intensiveringen, zoals bij langdurige zorg en kinderopvang.26 Ook viel de timing van sommige maatregelen ongelukkig uit, bijvoorbeeld op de woningmarkt.
Hetzelfde geldt voor de «automatische» bezuinigingen op de gemeenten via het gemeentefonds.27
Trendmatig begrotingsbeleid is dus in opzet anticyclisch. Naast het feit dat het voor
de politiek moeilijk blijkt zich te houden aan het trendmatig begrotingsbeleid, zijn
er wellicht ook elementen in de begrotingssystematiek die onbedoeld procyclisch uitwerken
en er zijn beleidsterreinen die uit hun aard meer dan gemiddeld onbedoeld aan procycliciteit
bijdragen. Hierna worden de financiering van gemeenten, de stabiliteit van de woningmarkt
en de financiering van (kapitaal-) investeringen vanuit deze invalshoek verkend.
Stabielere financiering van gemeenten
De belangrijkste bron van financiering van gemeenten is de rijksuitkering via het
gemeentefonds. Deze uitkering is volatiel28 vanwege de zogenoemde trap-op-trap-af systematiek. Verhogingen of verlagingen uit
dien hoofde hebben geen directe relatie met het gemeentelijk takenpakket. Deze volatiliteit
in de hoogte van de uitkering via het gemeentefonds zorgt voor onrust en onzekerheid
over de financiering van gemeenten en is ook vanwege haar gebrek aan relatie met het
gemeentelijk takenpakket niet goed voor de kwaliteit van de besluitvorming bij gemeenten,
waaronder ook de gemeente-investeringen. Als «bijkomende schade» werken de trap-op,
trap-af bijstellingen van het Gemeente- (en Provincie-) fonds op macroniveau vaak
procyclisch uit.
Er zijn verschillende manieren om de stabiliteit van de financiering van gemeenten
te versterken en daarmee tegelijkertijd bijkomende schade te verminderen. Voorbeelden
zijn de normering van de algemene uitkering met een vast groeipercentage in combinatie
met een raming van de consumentenprijsindex (CPI), of een indexering gebaseerd op
de bruto collectieve uitgaven.29 Ook vierjaarlijkse vaste kaders (bedragen) voor het Gemeentefonds (en het Provinciefonds),
bij de start van een kabinetsperiode, vermijden jaarlijkse «trap-op, trap-af» verstoringen.
Bekostiging van een deel van de gemeente-investeringen via een apart fonds is een
andere optie. Verder zijn al vaker voorstellen gedaan voor een ruimer lokaal belastinggebied,
die de afhankelijkheid van conjunctuurgevoelige rijksuitkeringen kleiner zou kunnen
maken.30 Belastingontvangsten van gemeenten waren in de afgelopen jaren stabieler dan de netto-inkomensoverdrachten
van het Rijk, en ook de OESO ziet de onroerendezaakbelasting (ozb) als een stabiele
en weinig verstorende inkomstenbron.31
In de Miljoenennota wordt aangekondigd dat de normeringssystematiek van het gemeente-
en provinciefonds in de aanloop naar de Studiegroep Begrotingsruimte zal worden geëvalueerd.32 Doel is om te komen tot een variant van indexatie. De Afdeling onderschrijft de noodzaak
van een dergelijke evaluatie, maar adviseert om niet alleen naar varianten van indexatie
te kijken maar ook naar andere alternatieven, zoals ook een vergroting van het lokale
belastinggebied en de anticyclische praktijk in Denemarken.33
Stabielere woningmarkt
De Nederlandse woningmarkt is relatief cyclisch in vergelijking met andere landen.34 De grote opwaartse en neerwaartse schommelingen in de Nederlandse huizenprijzen hebben
ook een weerslag op de economie. Zo verklaarde het herstel op de huizenmarkt voor
een kwart de groei van de hele Nederlandse economie sinds 2013. Een omgekeerd effect
deed zich voor toen de huizenmarkt in de jaren daarvoor instortte. Om de Nederlandse
woningmarkt stabieler te maken is een breed pakket aan maatregelen nodig.35
Belangrijk is allereerst dat het aanbod van woningen, vooral van huurwoningen in het
middensegment, wordt vergroot. Dit vermindert het structurele tekort aan woningen
en vergroot de keuzemogelijkheden voor huishoudens. Sterke vergroting van het aantal
huurwoningen in het middensegment kan dienen als drukventiel voor zowel de sociale
huurwoningen als de koopwoningen. Hierdoor wordt ook doorstroming mogelijk en hiervan
kunnen vele soorten woningzoekers profiteren, van starters op de woningmarkt tot senioren
die de overwaarde van hun woning willen verzilveren en mensen die willen werken in
een andere regio.
Een goede invulling van de rol van woningcorporaties is ook belangrijk. In Nederland
beheren woningcorporaties 2,3 miljoen woningen; dat is 30% van de totale woningvoorraad.36 Door stijgende huizenprijzen en de afkoop van de jaarlijkse rijkssubsidies in 1995
zijn woningcorporaties rijk geworden; de verhuurderheffing werd ingevoerd om dit vermogen
van woningcorporaties af te romen. De timing hiervan viel echter ongelukkig uit doordat
het uiteindelijk in de tijd samenliep met de financiële crisis.37
Voor een stabiele woningmarkt is ook stabiele en prudente financiering van de woningmarkt
nodig. In vergelijking met andere Europese landen heeft Nederland echter nog een relatief
hoge hypotheekschuld: deze was in 2009 110% van ons nationaal inkomen (BBP) en is
gezakt naar onder de 100%. De introductie van de maximale loan-to-income ratio, het
verlagen van de maximale loan-to-value ratio en de beperking van de hypotheekrenteaftrek
tot hypotheken met annuïtaire en lineaire aflossing lijken hieraan te hebben bijgedragen.38 Dit is een positieve ontwikkeling, maar deze schuld is nog steeds relatief hoog en
een belangrijke verklaring voor het grillige karakter van onze woningmarkt en economie.
In de Miljoenennota wordt prominent aandacht besteed aan de toegankelijkheid en stabiliteit
van de woningmarkt.39 De oorzaken van de krapte en de beleidsopgaven worden benoemd. Ook worden diverse
maatregelen genomen, zoals een rijksbijdrage van € 1 miljard om betaalbare woningen
te bouwen in schaarste gebieden en een verlaging van de verhuurderheffing met € 0,1 miljard
per jaar. De Afdeling adviseert deze concrete stappen uit te werken vanuit het perspectief
van stabiliteit van de woningmarkt en stabiliteit van de economie.
Financiering van investeringen
Voor investeringen in infrastructuur en het Deltaprogramma zijn aparte begrotingsfondsen
opgericht. Dergelijke fondsconstructies kunnen een bijdrage leveren aan het tegengaan
van procyclisch beleid indien en voor zover de uitgaven daaruit langjarig vast (blijven)
liggen, los van de conjunctuurcyclus. Deze fondsen en bijbehorende spelregels zoals
meerjarenplanning en een verplichte kosten-batenanalyse hebben waarschijnlijk bijgedragen
aan de goede staat van de Nederlandse infrastructuur voor bereikbaarheid en waterbeheer
en dat tegen een relatief lage prijs.40 In zekere zin is InvestNL i.o. ook een vehikel buiten de jaarlijkse begrotingscyclus
gericht op investeringen, i.c. onder meer gericht op klimaat- en energietransitie.
De regering overweegt aanvullende investeringen om het verdienvermogen op de lange
termijn te vergroten.41 Hierbij denkt de regering voornamelijk aan investeringen in kennis, innovatie en
R&D en infrastructuur. Eind dit jaar zal de regering met een investeringsagenda komen
en begin volgend jaar zal worden onderzocht of en hoe een investeringsfonds hiervoor
moet worden opgericht.
In haar advies over de Miljoenennota 2020 heeft de Afdeling eveneens aandacht geschonken
aan overheidsinvesteringen. Daarbij is vooral ingegaan op de in de loop van de tijd
gedaalde omvang van deze investeringen en het belang van deze investeringen voor de
bereikbaarheid, leefbaarheid en duurzaamheid en daarmee voor de brede welvaart in
Nederland. De Afdeling onderschrijft de opmerkingen in de Miljoenennota dat een goede
selectie van projecten essentieel is en dat lessen kunnen worden getrokken uit het
werken met fondsen in het verleden en de huidige fondsen voor infrastructuur en het
Deltaprogramma.
De Afdeling adviseert om bij het door de regering aangekondigde nader onderzoek nog
twee perspectieven te betrekken. Het eerste is het trendmatig begrotingsbeleid, met
andere woorden: bezie of elementen van een kapitaaldienst resp. batenlastenstelsel
met het oog op (kapitaal-)investeringen het procyclisch karakter van begrotingsbeleid (mede) kunnen
verminderen.42
Het tweede perspectief is het Europese: hoe verhoudt het zich tot de Europese begrotingsregels
en hoe verhoudt het zich tot de discussie over tekorten en overschotten van lidstaten
op de betalingsbalans?
C. Reactie regering
Het kabinet dankt de Afdeling advisering van de Raad van State voor haar oordeel over
de ontwikkeling van de overheidsfinanciën en in hoeverre deze ontwikkeling voldoet
aan de regels uit het Stabiliteits- en Groeipact (SGP). De Afdeling concludeert op
basis van de Macro Economische Verkenning (MEV) van het Centraal Planbureau (CPB)
dat de ontwikkeling van de overheidsfinanciën in 2019 en 2020 naar verwachting binnen
de grenzen van de Europese begrotingsregels blijft. De Afdeling maakt hierbij wel
de kanttekening dat er juist voor een open economie als de Nederlandse nu veel onzekerheden
zijn zoals de Brexit en de aanhoudend lage rente. Een buffer is daarom verstandig
om klappen op te kunnen vangen. Het kabinet onderschrijft deze beoordeling van de
Afdeling.
Hiernaast constateert de Afdeling dat het kabinet zich niet volledig houdt aan de
nationale begrotingsregels zoals die zijn vastgelegd bij de Startnota. Het kabinet
past inderdaad eenmalig het inkomstenkader en uitgavenplafond aan voor het Klimaatakkoord,
het Pensioenakkoord, het woningmarktpakket en een aanpassing van het kasritme van
de investeringen uit het regeerakkoord. Ook verschuift het kabinet voor deze akkoorden
uitgaven en inkomsten. De aanpassingen zijn een weloverwogen keuze van het kabinet.
Vanuit maatschappelijk oogpunt zijn de akkoorden belangrijke stappen om Nederland
duurzaam te maken en te zorgen voor een toekomstbestendig pensioenstelsel. Daarnaast
presenteert het kabinet met deze Miljoenennota een pakket om de lasten van huishoudens,
en met name die van werkenden, structureel te verlagen. Dat leidt tot een aanpassing
van het inkomstenkader, maar is een welbewuste keuze om huishoudens mee te laten profiteren
van de gunstige economische ontwikkeling.
Tevens wijst de Afdeling op een aantal open einden in de Miljoenennota. Het is op
dit moment niet uit te sluiten dat in de toekomst meer maatregelen en bijbehorende
middelen nodig zijn om de klimaatdoelen te realiseren. Het CPB komt eind dit jaar
met nieuwe houdbaarheidsberekeningen, waarna het effect van het Pensioenakkoord op
de houdbaarheid volledig in perspectief geplaatst kan worden. Zoals in de Miljoenennota
aangegeven onderzoekt het kabinet de mogelijkheden hoe een investeringsfonds kan worden
opgericht om het verdienvermogen te versterken. Hierover zal begin 2020 aan de Kamer
worden gerapporteerd. Het kabinet neemt het advies van de Afdeling over om bij het
onderzoek ook mee te wegen hoe het fonds zich verhoudt tot het trendmatig begrotingsbeleid
en de Europese begrotingsregels.
Het kabinet dankt de Raad van State voor zijn adviezen om de Nederlandse begroting
en economie stabieler te maken. De onderwerpen die de Afdeling in haar analyse opbrengt
hebben ook de belangstelling van het kabinet. Met betrekking tot de stabiele financiering
van gemeenten start in het najaar de evaluatie van de normeringssystematiek. Verder
worden in de Miljoenennota 2020 stappen in de goede richting gezet tot een stabielere
woningmarkt.
De Afdeling erkent de stappen die het kabinet heeft gezet met betrekking tot een aantal
toezeggingen die het kabinet naar aanleiding van eerdere rapportages heeft gedaan.
Het kabinet deelt de mening van de Afdeling dat een beeld van de overheidsfinanciën
niet compleet is zonder aandacht voor de risico’s voor de overheidsfinanciën. Ramingen
voor de toekomst zijn immers omgeven met onzekerheden. In de Miljoenennota is standaard
aandacht voor risico’s en is er in de vorige Miljoenennota een schokproef opgenomen.
Het kabinet is in gesprek met het CPB over de meest geschikte vorm en frequentie van
de schokproef en mogelijkheden om de inzichtelijkheid van de rapportages ten aanzien
van de lastenontwikkeling te vergroten. Ook wordt er nog gewerkt aan de verbetering
van de inzichtelijkheid van de zorgramingen. Het kabinet sluit zich aan bij de aanbeveling
van de Afdeling dat dit aandacht blijft verdienen.
In de overtuiging dat de Afdeling als onafhankelijke begrotingsautoriteit het parlement
voorziet van een deskundig oordeel bij de begroting spreek ik namens het kabinet mijn
welgemeende dank uit richting de Afdeling voor de voortvarende samenwerking.
De Minister van Financiën,
W.B. Hoekstra
De Afdeling heeft in de reactie van de regering geen aanleiding gezien om haar beoordeling
aan te passen.
De vice-president van de Raad van State, Th.C. de Graaf
Ondertekenaars
-
, -
Eerste ondertekenaar
Th.C. de Graaf, vicepresident van de Raad van State -
Mede ondertekenaar
W.B. Hoekstra, minister van Financiën
Gerelateerde documenten
Hier vindt u documenten die gerelateerd zijn aan bovenstaand Kamerstuk.